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| Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración Carpeta Nº 68 de 2015 |
Anexo I al Repartido Nº 18 Junio de 2015 |
| Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración |
La Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración ha considerado el proyecto de ley, remitido por el Poder Ejecutivo, caratulado "Fiscalía General de la Nación. Creación como servicio descentralizado".
Seguidamente fundamentaremos respecto de la necesidad de creación de un servicio descentralizado que desarrollará las competencias del Ministerio Público y las Fiscalías.
1. El marco jurídico internacional.
La Asamblea General de las Naciones Unidas ha considerado que el imperio del derecho y la adecuada administración de justicia constituyen elementos importantes para el desarrollo económico sostenible y son medios para generar un sistema garantista de protección de los derechos humanos. Asimismo, desde hace un par de décadas se ha promovido y sugerido a los gobiernos fomentar la capacitación en materia de derechos humanos a los operadores de la administración de justicia, en particular a jueces y fiscales. En este contexto de promoción y protección de los derechos humanos encontramos diversos instrumentos internacionales ratificados por nuestro país que refieren a la administración de justicia y consagran principios que deben ser recogidos por el derecho interno, entre ellos la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Asimismo, existen manifestaciones de órganos internacionales que sirven de guía u orientación para la construcción del derecho interno como son las Recomendaciones y la Jurisprudencia Internacional. Finalmente existen Reglas y Directrices que brindan orientaciones y principios construidos por la comunidad internacional que brindan marcos de actuación y protección a los operadores de la administración de justicia.
En definitiva, podemos afirmar que el sistema internacional de protección de los derechos humanos se ha preocupado por el acceso a la justicia como derecho humano y se han recogido en diferentes instrumentos internacionales los derechos al debido proceso, acceso igualitario a los Tribunales, el principio del Juez natural, la independencia del Poder Judicial, independencia de los Fiscales, libertad de expresión y amparo del secreto profesional de Jueces y Fiscales. Es momento que nuestro país adecúe su normativa a las normas de Derecho Internacional evitando las inconsistencias y eliminando las incoherencias normativas que puedan existir con el objetivo de fortalecer nuestro sistema democrático-republicano de gobierno y asegurando a los sujetos de derecho la posibilidad de acceder a un sistema jurisdiccional garantista, justo y equitativo.
2. El control de constitucionalidad.
El proyecto formulado por el Poder Ejecutivo es adecuado a la normativa internacional y es adecuado a las normas constitucionales.
2.1. La creación de la Fiscalía General de la Nación como servicio descentralizado.
La creación de un servicio descentralizado debe hacerse por ley de acuerdo a lo previsto en los artículos 185 y 186 de la Constitución. En este sentido Sayagués Laso expresaba en su Tratado de Derecho Administrativo: "La creación de los servicios descentralizados depende de los criterios políticos que predominen en el Parlamento. La Constitución no establece que tales o cuales servicios deban ser descentralizados. El artículo 186 prohíbe que los servicios de correo, teléfono, aduanas, puertos y salud pública constituyan entes autónomos y permite expresamente que sean descentralizados; pero no impone que lo sean. Está librado a la discrecionalidad legislativa el organizarlos como reparticiones centralizadas, o desconcentradas dependientes del Poder Ejecutivo, o como servicios descentralizados. Por las mismas razones, menos puede interpretarse dicho artículo 186 como estableciendo taxativamente que sólo los servicios mencionados en el mismo, pueden constituir servicios descentralizados" (Sayagués Laso, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, nro. 690, págs. 183 y 184, FCU mayo 1998). En el mismo sentido se expresa el Sr. Director del Instituto de Derecho Constitucional de la Universidad de la República Dr. Alberto Pérez Pérez, citando oportunamente las opiniones de los Dres. Justino Jiménez de Aréchaga y Enrique Sayagués Laso.
En consecuencia, se puede sostener pacíficamente que no hay impedimentos constitucionales para que la Fiscalía General de la Nación sea organizada como un servicio descentralizado.
2.2. Normas constitucionales sobre Fiscales y Ministerio Público.
El articulado del proyecto presentado por el Poder Ejecutivo no interfiere con las normas relativas a los Fiscales y al Ministerio Público de rango constitucional. Particularmente el artículo 2º del proyecto remite a las mayorías exigidas en el artículo 168 numeral 13 de la Constitución de la República para la designación del Fiscal de Corte. Por su parte, el literal J) del artículo 5º del proyecto establece que el Director General del servicio descentralizado "propone" al Poder Ejecutivo la designación de los Fiscales. En definitiva, recogiendo la opinión del Profesor Dr. Alberto Pérez Pérez el texto proyectado no afecta las competencias del Poder Ejecutivo en materia de Fiscales ni las normas constitucionales en materia de Ministerio Público y Fiscal.
3. Estructura del proyecto de ley.
El proyecto se estructura en siete capítulos en los cuales se desarrollan los aspectos organizativos del servicio descentralizado que se crea.
En el Capítulo I, bajo el título "Denominación, personería y administración" se regula la creación de la Fiscalía General de la Nación como servicio descentralizado y se establece que ejercerá el Ministerio Público y Fiscal.
En el artículo 2º se prevé que la Dirección General del servicio descentralizado será ejercida por el Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación.
En el Capítulo II se establecen los cometidos y competencias. En el entendido de no generar posibles contradicciones, en particular el Decreto-Ley Nº 15.365, el proyecto a estudio remite a la legislación vigente en lo referente a los cometidos y competencias del Ministerio Público y Fiscal.
Además ante la duda planteada sobre el alcance del artículo 197 de la Constitución de la República esta Comisión propone al Cuerpo incorporar esta interpretación de forma de generar certidumbres.
En el Capítulo V se regulan los aspectos relativos a los trabajadores del servicio descentralizado bajo la denominación "Recursos Humanos". Por otra parte en el artículo 13 a efectos de adecuar el texto proyectado a lo dispuesto en el literal E) del artículo 59 de la Constitución de la República se integra al proyecto una propuesta de texto del profesor Alberto Pérez Pérez.
4. Conclusiones
Es para nosotros importante resaltar que el proyecto fue votado por unanimidad en Comisión y que solo surgen salvedades de algunos miembros por la no inclusión de la interpretación del inciso tercero del artículo 198 de la Constitución; al entender de la mayoría no es necesaria una nueva interpretación ya que el proyecto es claro y contundente en definir los roles y los alcances de la nueva estructura que se denominará Fiscalía General de la Nación.
El proyecto recibió aportes de todos los señores Diputados de los partidos representados en la Comisión, además contamos con varias delegaciones que también aportaron sus puntos de vista: entre otras la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, la Asociación de Fiscales y docentes de Derecho Público que brindaron su opinión sobre el proyecto, todas mayoritariamente coincidentes en que estamos ante un proyecto de ley que avanza en esta materia. Es por este motivo que aconsejamos al Cuerpo su aprobación.
| PABLO GONZÁLEZ Miembro Informante CECILIA BOTTINO PAULINO DELSA NADINA FERNÁNDEZ MACARENA GELMAN JOSÉ CARLOS MAHÍA DANIEL RADÍO PABLO D. ABDALA, con salvedades GERARDO AMARILLA, con salvedades FITZGERALD CANTERO PIALI, con salvedades PABLO DÍAZ ANGÜILLA, con salvedades |
Artículo 1º. (Naturaleza, personería y domicilio).- Créase la Fiscalía General de la Nación como servicio descentralizado, institución que ejercerá el Ministerio Público y Fiscal.
Este servicio descentralizado sustituye a la unidad ejecutora 019 "Fiscalía de Corte y Procuraduría General de la Nación" del Inciso 11 "Ministerio de Educación y Cultura". Es persona jurídica y tiene su domicilio principal en la capital de la República sin perjuicio de las dependencias instaladas o que se instalen en todo el territorio del país. A todos los efectos la Fiscalía General de la Nación se relacionará con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Educación y Cultura.
Artículo 2º. (Dirección General).- La Fiscalía General de la Nación será dirigida por un Director General que tendrá los cometidos y atribuciones que se establecen en la presente ley.
El cargo de Director General del servicio descentralizado Fiscalía General de la Nación será ocupado por el Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación.
El Fiscal de Corte y Director General designado durará diez años en su cargo y no podrá ser reelecto sin que medien cinco años entre un período y otro, sin perjuicio de cesar indefectiblemente en el cargo al cumplir setenta años de edad.
En caso de licencia o vacancia temporal o definitiva del Director General lo subrogará el Fiscal Adjunto de Corte, hasta el reintegro del titular o nuevo nombramiento, sin perjuicio de las disposiciones que regulan la subrogación del Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación en el orden judicial.
Artículo 3º. (Cometidos de la Fiscalía General de la Nación).- A la Fiscalía General de la Nación le compete ejercer las funciones del Ministerio Público y Fiscal, conforme a las disposiciones vigentes.
Artículo 4º. (Observaciones del Poder Ejecutivo).- Interprétase el artículo 197 de la Constitución de la República respecto del servicio descentralizado Fiscalía General de la Nación, en el sentido de que las atribuciones asignadas por dicha disposición al Poder Ejecutivo refieren únicamente al funcionamiento administrativo de aquél, no comprendiendo la competencia ni el ejercicio del Ministerio Público y Fiscal en sus distintos niveles.
Artículo 5º. (Competencia del Director General).- Sin perjuicio de la competencia que la Constitución de la República y las leyes le asignan al Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación, al Director General le corresponde:
| A) | Ejercer la jefatura de la
Fiscalía General de la Nación. |
| B) | Proyectar el presupuesto de
sueldos, gastos e inversiones conforme con lo dispuesto en el artículo 220 de la Constitución
de la República. |
| C) | Ser ordenador primario de gastos
y pagos de conformidad con las normas vigentes en la materia, gravar y enajenar los bienes
inmuebles y muebles del servicio y administrar sus bienes y recursos. |
| D) | Ejercer la potestad disciplinaria
sobre todo el personal, de conformidad con las normas del respectivo Estatuto. |
| E) | Crear, modificar y suprimir
unidades especializadas centralizadas en las materias que entienda pertinente, para
desempeñar funciones de asesoramiento, análisis, coordinación, capacitación,
elaboración y difusión, sin perjuicio del ejercicio del Ministerio Público y Fiscal, el
cual se regirá conforme a lo dispuesto en la ley orgánica. |
| F) | Designar, promover, trasladar y
destituir a los funcionarios de su dependencia, pudiendo realizar las contrataciones de
personal que considere necesarias dentro del marco legal vigente. La destitución de
funcionarios sólo podrá disponerse por ineptitud, omisión o delito, previo sumario
instruido con las garantías del debido proceso. |
| G) | Determinar la organización
administrativa de sus dependencias y, en general, dictar reglamentos, disposiciones y
resoluciones, así como realizar todos los actos jurídicos y operaciones materiales
necesarios para el cumplimiento de la presente ley y el funcionamiento regular y eficiente
de los servicios. |
| H) | Delegar por resolución fundada
sus atribuciones, sin perjuicio de las facultades de avocación. |
| I) | Proponer al Poder Ejecutivo la
designación y la destitución de los Fiscales, Secretarios Letrados y Prosecretarios
Letrados de la Fiscalía General de la Nación. |
| La destitución de los
Fiscales, Secretarios Letrados y Prosecretarios Letrados sólo podrá ser dispuesta por el
Poder Ejecutivo, previa venia de la Cámara de Senadores otorgada por tres quintos de
votos del total de componentes, por causa de ineptitud, omisión o delito o por comisión
de actos en el ejercicio del cargo que afecten su buen nombre o el prestigio de la
institución. |
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| J) | Disponer el traslado de los
Fiscales a sedes de similar categoría y designar a los que actuarán durante el período
de ferias judiciales o períodos de licencia y el de sus respectivos subrogantes. |
| K) | Disponer, cuando correspondan,
las subrogaciones de los Fiscales, ciñéndose al régimen legal y reglamentario que las
determine. |
| L) | Representar a la Fiscalía
General de la Nación sin perjuicio de la posibilidad de conferir mandatos y de las
potestades propias de los Fiscales. |
| M) | Celebrar convenios con entidades
públicas o privadas, internacionales o nacionales, en la materia específica de su
competencia, sin perjuicio de lo establecido por el inciso cuarto del artículo 185 de la Constitución
de la República. |
| N) | Proyectar, dentro del plazo de ciento ochenta días a partir de la promulgación de la presente ley, el reglamento general del organismo, elevándolo al Poder Ejecutivo para su aprobación. |
Artículo 6º. (Del patrimonio).- El patrimonio de la Fiscalía General de la Nación estará integrado por todos los bienes muebles e inmuebles propiedad del Estado, actualmente afectados al servicio de la unidad ejecutora 019 "Fiscalía de Corte y Procuraduría General de la Nación" del Inciso 11 "Ministerio de Educación y Cultura", y los que adquiera en el futuro a cualquier título, y por todos los derechos y obligaciones igualmente afectados.
Artículo 7º. (De los recursos).- Serán recursos de la Fiscalía General de la Nación:
| A) | Los recursos y partidas que le
sean asignados por normas presupuestales u otras disposiciones legales. |
| B) | Los frutos civiles o
naturales de sus bienes propios. |
| C) | Los importes de
legados, herencias y donaciones que se efectúen a su favor. |
| D) | Los que se generen por autorización de otras normas legales. |
Artículo 8º. (Presupuesto).- El Presupuesto de la Fiscalía General de la Nación queda comprendido en lo establecido en el artículo 220 de la Constitución de la República.
En la administración y ejecución financiera del presupuesto asignado se observarán las previsiones de las normas de contabilidad y administración financiera del Estado.
Artículo 9º. (Exenciones).- La Fiscalía General de la Nación estará exenta de toda clase de tributos nacionales, aun de aquellos previstos en leyes especiales, exceptuadas las contribuciones de seguridad social.
Artículo 10. (Expropiación).- Declárase de utilidad pública y comprendida en el artículo 4º de la Ley Nº 3.958, de 28 de marzo de 1912, y sus modificativas, la expropiación de los bienes necesarios para el cumplimiento de los cometidos de la Fiscalía General de la Nación.
Artículo 11. (Transferencias de dominio).- La transferencia del dominio a favor de la Fiscalía General de la Nación de los bienes del Estado referidos en el artículo 6º operará de pleno derecho. El Poder Ejecutivo determinará por resolución los bienes inmuebles comprendidos en esta transferencia y los registros públicos procederán a su registración con la sola presentación del testimonio notarial de esta resolución.
Artículo 12. (Personal).- Los funcionarios que actualmente prestan servicios en la unidad ejecutora 019 "Fiscalía de Corte y Procuraduría General de la Nación" del Inciso 11 "Ministerio de Educación y Cultura" quedan incorporados, desde la fecha de promulgación de la presente ley a la Fiscalía General de la Nación, manteniéndose los niveles retributivos.
Dentro del plazo de ciento ochenta días desde la promulgación de la presente ley, el Director General elaborará y elevará al Poder Ejecutivo, a los efectos previstos en el literal E) del artículo 59 de la Constitución de la República, el anteproyecto de Estatuto del Funcionario, estableciendo identificación de funciones y puestos de trabajo, descripción de cargos y régimen laboral, sistema de retribución, condiciones de ingreso, capacitación y desarrollo, ascenso, descanso, licencias, suspensiones o traslados, régimen disciplinario y demás componentes de la carrera funcional.
Artículo 13. (Principio de no afectación).- Ninguna transformación de órganos o cargos que se efectúe por la presente ley o por las normas reglamentarias que se dictaren podrá significar disminución o afectación de las retribuciones o compensaciones complementarias que por todo concepto perciben los actuales titulares de las mismas, así como tampoco de los derechos adquiridos en la carrera administrativa en el Ministerio Público y Fiscal, efectivizándose la modificación al vacar la titularidad del cargo actual.
Artículo 14. (Procedimiento administrativo).- La Fiscalía General de la Nación dictará, en un plazo de ciento ochenta días a partir de la promulgación de la presente ley, las disposiciones relativas al procedimiento administrativo en general.
Artículo 15. (Aplicación normativa).- Hasta tanto se dicten las normas correspondientes al reglamento general del Organismo, así como al Estatuto de los funcionarios de todas las categorías, estos aspectos se regularán por las normas que actualmente rigen el funcionamiento de la unidad ejecutora 019 "Fiscalía de Corte y Procuraduría General de la Nación" del Inciso 11 "Ministerio de Educación y Cultura", en todo cuanto las mismas no se opongan a las disposiciones de la presente ley.
Artículo 16.- Hasta tanto se promulgue el primer presupuesto para el servicio descentralizado que se crea por esta ley, regirá el que a la fecha de su promulgación tenía el Inciso 11 "Ministerio de Educación y Cultura", con destino a la unidad ejecutora 019 "Fiscalía de Corte y Procuraduría General de la Nación", incluyendo la totalidad de los créditos, cargos presupuestales y recursos, cualquiera sea su naturaleza.
Artículo 17 (Director General).- El Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación en ejercicio del cargo a la fecha de promulgación de la presente ley ocupará la Dirección General de la Fiscalía General de la Nación hasta la finalización de su mandato.
Artículo 18. (Remisión).- A partir de la fecha de la promulgación de la presente ley todas las referencias efectuadas al Ministerio Público y Fiscal o a la Fiscalía de Corte y Procuraduría General de la Nación contenidas en disposiciones legales o reglamentarias deberán entenderse realizadas a la Fiscalía General de la Nación.
| PABLO GONZÁLEZ Miembro Informante CECILIA BOTTINO PAULINO DELSA NADINA FERNÁNDEZ MACARENA GELMAN JOSÉ CARLOS MAHÍA DANIEL RADÍO PABLO D. ABDALA, con salvedades GERARDO AMARILLA, con salvedades FITZGERALD CANTERO PIALI, con salvedades PABLO DÍAZ ANGÜILLA, con salvedades |
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 Montevideo, Uruguay. Poder Legislativo. |