CONTROL DEL TABAQUISMO

N o r m a s

PROYECTO DE LEY

CAPÍTULO I

Disposiciones Generales

Artículo 1º. (Objeto).- La presente ley es de orden público, y su objeto es proteger a los habitantes del país de las consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco. En tal sentido, se disponen las medidas tendientes al control del tabaco, a fin de reducir de manera continua y sustancial la prevalencia del consumo de tabaco y la exposición al humo del mismo tabaco.

Artículo 2º. (Definiciones).- A los efectos de esta ley la acepción de los siguientes términos es la que se expresa a continuación:

CAPÍTULO II

Medidas Relacionadas con la Reducción de la Demanda de Tabaco

Artículo 3º. (Protección contra la exposición al humo de tabaco).- Dispóngase que todas las dependencias del Estado, nacionales o departamentales, y en general, en todo edificio o local cerrado, total o parcialmente, de uso público o privado destinado a áreas de trabajo o a fiestas u otros eventos de carácter social, deberán ser ambientes 100% (cien por ciento) libres del humo de tabaco.

Exceptúese de lo dispuesto en el inciso precedente las "Áreas de Fumadores" que en el ámbito público o privado, se habiliten con tal fin, siempre que estén claramente delimitadas, sean señalizadas adecuadamente como tales, sin conexión con otros sectores del edificio, cuenten con salida propia al exterior, dispongan de ventilación independiente del resto del edificio, proporcionen información visible y destacada sobre los perjuicios ocasionados por el humo de tabaco, distribuyan folletos informativos a este respecto, y cumplan con todos los requisitos que para su habilitación establezca la reglamentación de esta ley.

Asimismo se exceptúan de lo dispuesto en el primer inciso de este artículo, los locales destinados a servicios de restaurante, bar u otros lugares de esparcimiento, destinados exclusivamente a fumadores, que hayan tramitado la habilitación como "Clubes de Fumadores", siempre que tengan señalización adecuada, información visible y destacada sobre las consecuencias nocivas para la salud del humo de tabaco y distribuyan folletos impresos a este respecto, y en general, cumplan con los requisitos que establezca la reglamentación.

Artículo 4º. (Contenido de los productos de tabaco).- Encomiéndese al Ministerio de Salud Pública la representación de nuestro país, en la Conferencia de las Partes, en cumplimiento del artículo 23 del Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el control del Tabaco, ratificado por Ley Nº 17.793, de 16 de julio de 2004.

Autorícese al Ministerio de Salud Pública la adopción de las directrices que sobre el análisis y la medición del contenido y las emisiones de productos de tabaco y la reglamentación de esos contenidos y emisiones se recomienden adoptar por la Conferencia de las Partes, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 9 del Convenio Marco precitado.

Artículo 5º. (Divulgación de la información sobre los productos de tabaco).- Los fabricantes e importadores de tabaco deberán dar cuenta al Ministerio de Salud Pública, en las condiciones que establezca la reglamentación, de toda información que se juzgue necesaria relativa al contenido y las emisiones de los productos de tabaco. El Ministerio de Salud Pública dispondrá los controles que estime necesarios a este respecto.

Los fabricantes e importadores de cigarrillos que se expendan en el país, quedan obligados a divulgar cada tres meses, en los principales medios de comunicación, de acuerdo a lo que establezca la reglamentación, la información relativa a los componentes tóxicos de los productos de tabaco y las emisiones que éstos pueden producir.

Artículo 6º. (Empaquetado y etiquetado de los productos de tabaco).- Queda especialmente prohibido que en los paquetes y etiquetas de los productos de tabaco se promocione un producto de tabaco de manera falsa, equívoca o engañosa o que pueda inducir a error con respecto a sus características, efectos para la salud, riesgos o emisiones, y no se empleen términos, elementos descriptivos, marcas de fábrica o de comercio, signos figurativos o de otra clase que tengan el efecto directo o indirecto de crear la falsa impresión de que un determinado producto de tabaco es menos nocivo que otros, a vía de ejemplo, expresiones tales como "con bajo contenido de alquitrán", "ligeros o ligths", "ultra ligeros o ultra ligths" o "suaves o mild".

Artículo 7º. (Advertencias sanitarias en paquetes y envases de productos de tabaco).- En todos los paquetes y envases de productos de tabaco y en todo empaquetado y etiquetado externo de los mismos deberán figurar advertencias sanitarias que describan los efectos nocivos del consumo de tabaco u otros mensajes apropiados. Tales advertencias y mensajes deberán ser aprobados por el Ministerio de Salud Pública, serán de carácter rotativo, grandes, claros, visibles y legibles, ocuparán el 50% (cincuenta por ciento) de las superficies principales expuestas y podrán consistir en imágenes o pictogramas.

Todos los paquetes y envases de productos de tabaco y todo empaquetado y etiquetado externos de los mismos, además de las advertencias especificadas en el inciso anterior, contendrán información sobre los componentes pertinentes de los productos de tabaco y de sus emisiones de conformidad con lo dispuesto por el Ministerio de Salud Pública.

Artículo 8º. (Educación, comunicación, formación y promoción de la conciencia del público).- El Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública instrumentará -en coordinación con el Ministerio de Salud Pública- con carácter obligatorio, programas integrales de educación y promoción de la conciencia de los educandos a nivel de todas sus dependencias formativas así como las pertenecientes al sector educativo privado.

Encomiéndese al Ministerio de Salud Pública la realización de campañas de difusión pública, con toda la evidencia científica disponible, acerca de los riesgos que acarrean para la salud, el consumo de tabaco y la exposición al humo de tabaco, incluidas sus propiedades adictivas. Asimismo se le encomienda al citado Ministerio la implementación de programas de formación, sensibilización y promoción de la conciencia pública, sobre el control del tabaco, dirigido a profesionales de la salud, asistentes sociales, profesionales de la comunicación, educadores, responsables de las políticas públicas y otras personas interesadas.

El Poder Ejecutivo promoverá el conocimiento público y el acceso a la información sobre las consecuencias sanitarias, económicas y ambientales adversas de la producción y el consumo de tabaco.

Artículo 9º. (Publicidad, promoción y patrocinio del tabaco).- Prohíbase toda forma de publicidad, promoción y patrocinio del tabaco por los diversos medios de comunicación, radio, televisión, diarios y otros medios impresos, u otros medios como Internet.

La prohibición dispuesta en el inciso anterior comprende el patrocinio de actividades nacionales o internacionales, culturales, deportivas o de cualquier otra índole, o de participantes de las mismas, por parte de la industria tabacalera.

Artículo 10. (Promoción del abandono del consumo del tabaco y el tratamiento adecuado de la dependencia del tabaco).- El Ministerio de Salud Pública elaborará y difundirá directrices apropiadas, completas e integradas, basadas en pruebas científicas y en las mejores prácticas, para promover el abandono del consumo del tabaco y el tratamiento adecuado de la dependencia del tabaco.

Los servicios de salud pública y privados incorporarán el diagnóstico y el tratamiento de la dependencia del tabaco, en sus programas, planes y estrategias nacionales de atención primaria de la salud, promoviendo los tratamientos de rehabilitación y tratamiento de la dependencia del tabaco. Asimismo deberán publicitar adecuadamente los servicios básicos disponibles para el tratamiento a la dependencia del tabaco, incluyendo los productos farmacéuticos, sean éstos medicamentos, productos usados para administrar medicamentos y medios diagnósticos cuando así proceda.

CAPÍTULO III

Medidas Relacionadas con la Reducción de la Oferta de Tabaco

Artículo 11. (Ventas a menores y por menores).- Prohíbase la venta de productos de tabaco a menores y por menores de 18 años de edad. Tal prohibición deberá constar en un aviso destacado y claro en el interior del local. Cuando tengan dudas respecto a la edad del comprador de estos productos, deberán solicitar la acreditación correspondiente a través del documento de identidad.

Artículo 12. (Máquinas expendedoras de tabaco).- Prohíbase la comercialización de productos de tabaco a través de máquinas expendedoras.

Artículo 13. (Cigarrillos sueltos).- Prohíbase la venta de cigarrillos sueltos o en paquetes de cigarrillos que contengan menos de 10 (diez) unidades.

Artículo 14. (Distribución gratuita de productos de tabaco).- Prohíbase la distribución gratuita de productos de tabaco.

Artículo 15. (Comercio ilícito de productos de tabaco).- El Poder Ejecutivo dispondrá los recursos humanos y materiales necesarios para propender a la eliminación de todas las formas de comercio ilícito de productos de tabaco, tales como el contrabando, la fabricación ilícita y la falsificación.

En tal sentido, dispondrá las medidas apropiadas para garantizar que todos los cigarrillos y productos de tabaco falsificados o de contrabando y todo equipo de fabricación de éstos que se haya decomisado se destruyan aplicando, cuando sea factible, métodos inocuos para el medio ambiente.

Asimismo adoptará y aplicará las medidas que sean necesarias para vigilar, documentar y controlar el almacenamiento y la distribución de productos de tabaco que se encuentren o se desplacen dentro del territorio nacional, en régimen de suspensión de impuestos o derechos aduaneros.

CAPÍTULO IV

Cooperación Técnica y Científica y Comunicación de Información

Artículo 16. (Cooperación Técnica y Científica y Comunicación de Información).- Cométase al Ministerio de Salud Pública el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 20, 21 y 22 del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco, ratificado por la Ley Nº 17.793, de 16 de julio de 2004.

CAPÍTULO V

Fiscalización y Sanciones

Artículo 17. (Fiscalización).- Cométase al Ministerio de Salud Pública la fiscalización del cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley. A tales efectos se creará un "Registro de Infractores", que funcionará en el ámbito de dicho Ministerio, de acuerdo a lo que disponga la reglamentación.

Artículo 18. (Sanciones).- Facúltese al Poder Ejecutivo a establecer en la reglamentación de esta ley un régimen gradual de sanciones, cuya multa mínima será de 50 UR (cincuenta unidades reajustables) en el caso de infracciones leves hasta un máximo de 300 UR (trescientas unidades reajustables) en caso de reiteración de la infracción. El destino de lo producido por las multas aplicadas será determinado por el Poder Ejecutivo.

En caso de infracciones reiteradas, el Poder Ejecutivo podrá disponer la clausura del establecimiento infractor, en carácter de medida cautelar, por un máximo de 6 (seis) días hábiles.

CAPÍTULO VI

Disposiciones Finales

Artículo 19. (Reglamentación).- El Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley en un plazo máximo de 90 (noventa) días desde la fecha de su promulgación.

Artículo 20. (Vigencia).- La presente ley entrará en vigencia a partir de los diez hábiles siguientes contados desde la fecha de su promulgación.

Artículo 21.- (Derogaciones).- Deróguense las disposiciones legales que a continuación se indican: Decreto-Ley Nº 15.361, de 14 de diciembre de 1982; Decreto-Ley Nº 15.656, de 25 de octubre de 1984 y Ley Nº 17.714, de 18 de noviembre de 2003.

Montevideo, 27 de abril de 2006.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. Antecedentes constitucionales y legislativos

El Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud (OMS) para el Control del Tabaco, ratificado por la Ley Nº 17.793, de 16 de julio de 2004, ha hecho de la lucha contra el tabaquismo y sus devastadoras consecuencias, una cuestión de Estado.

Sin embargo, bastó que el decreto aprobado por el Poder Ejecutivo se pusiera en práctica a partir del pasado 1º de marzo, disponiendo que "todo local cerrado de uso público y toda área laboral, ya sea en la órbita pública o privada destinada a la permanencia en común de personas, deberán ser ambientes 100% libres de humo de tabaco", para que se desatara una polémica en relación a si la Constitución de la República o el marco legal existente habilitaba al Poder Ejecutivo a establecer tales disposiciones.

Al margen de cuáles sean las posiciones a este respecto, es un acto de responsabilidad promover la discusión en el ámbito parlamentario de un marco legal que despeje las dudas existentes en relación a la constitucionalidad o legalidad de los decretos aprobados por el Poder Ejecutivo, pero que además consagre legalmente la voluntad política expresada a través de amplísimas mayorías en ambas Cámaras, al ratificar el Convenio Marco de la OMS.

El presente proyecto de ley está inspirado en tales objetivos, recogiendo esencialmente el compromiso asumido por nuestro país al ratificar el Convenio Marco de la OMS: proteger a las generaciones presentes y futuras contra las devastadoras consecuencias, sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco.

En cualquier caso corresponde examinar los distintos aspectos del ordenamiento jurídico que debemos tener en cuenta para legislar en esta materia. En tal sentido, debemos tener presente lo establecido en los siguientes artículos de la Constitución de la República: el artículo 8º establece "Todas las personas son iguales ante la ley, no reconociéndose otra distinción entre ellas sino la de los talentos o las virtudes."; el artículo 10 expresa "Las acciones privadas de las personas que de ningún modo atacan el orden público ni perjudican a un tercero, están exentas de la autoridad de los magistrados. Ningún habitante de la República será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe."; el artículo 44 dispone "El Estado legislará en todas las cuestiones relacionadas con la salud e higiene públicas, procurando el perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes del país. Todos los habitantes tienen el deber de cuidar su salud, así como el de asistirse en caso de enfermedad."

Los otros antecedentes legales que debemos tener presentes son el Decreto-Ley Nº 15.361, de 14 de diciembre de 1982 y la Ley Nº 17.714, de 18 de noviembre de 2003. La primera normativa referida estableció diversas disposiciones respecto a la publicidad y comercialización de cigarrillos, y la segunda, modifica el artículo 2º de la anterior, disponiendo que las cajillas de cigarrillos, paquetes de tabaco, y en general, toda clase de envases de cigarrillos, cigarros, tabacos y productos de uso similar que se expendan en el país, deben lucir el siguiente rótulo: "Fumar puede generar cáncer, enfermedades pulmonares y cardíacas". "Fumar durante el embarazo perjudica a su hijo".

Asimismo debe tenerse especialmente presente el ya mencionado Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco. Dicho convenio establece las bases sobre las cuales los países que ratificaron el mismo, en el marco de la constitución y la ley, deberán tomar acciones a fin de cumplir el objetivo establecido en el artículo 3, del cual dimos cuenta en párrafos anteriores.

Algunos de los principios básicos establecidos en el artículo 4 de este Convenio son los siguientes:

"1. Todos deben estar informados de las consecuencias sanitarias, la naturaleza adictiva y la amenaza mortal del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco y se deben contemplar en el nivel gubernamental apropiado medidas legislativas, ejecutivas, administrativas u otras medidas para proteger a todas las personas del humo de tabaco.

2. Se requiere un compromiso político firme para establecer y respaldar, a nivel nacional, regional e internacional, medidas multisectoriales, integrales y respuestas coordinadas, tomando en consideración lo siguiente:

a) la necesidad de adoptar medidas para proteger a todas las personas de la exposición al humo del tabaco;

b) la necesidad de adoptar medidas para prevenir el inicio, promover y apoyar el abandono y lograr una reducción del consumo de productos de tabaco en cualquiera de sus formas;..."

La especial referencia a estos principios básicos nos muestra que la lucha contra el tabaquismo debe comprender aspectos sustanciales como los reseñados, lo que hace imprescindible la existencia de un marco legal específico que permita al Poder Ejecutivo adoptar e instrumentar las políticas públicas, asegurando la permanencia en el tiempo de las mismas.

Por otra parte, si analizamos exhaustivamente el Convenio Marco, concluiremos que hay una amplia base de acuerdos que no ha sido considerada en los decretos dictados por el Poder Ejecutivo, lo que también hace imperiosa la necesidad de legislar en esta materia.

En especial, de acuerdo a lo establecido en el Convenio Marco, importa legislar respecto a la adopción de medidas relacionadas con la reducción de la demanda de tabaco. A vía de ejemplo importa discutir:

a) la incorporación de medidas tributarias y de políticas de precio, tales como la prohibición de productos de tabaco libres de impuestos y libres de derechos de aduana por los viajeros internacionales;

b) la aprobación de medidas relativas al análisis y la medición de los productos del tabaco con su correspondiente reglamentación;

c) la exigencia a fabricantes e importadores de los productos de tabaco de informar a las autoridades del Ministerio de Salud Pública la información relativa al contenido y las emisiones de estos productos, así como la divulgación pública de la información respecto a los componentes tóxicos de los productos de tabaco y las emisiones que éstos pueden producir;

d) la ampliación de la normativa existente respecto al empaquetado y etiquetado de los productos de tabaco;

e) la realización de campañas de educación, comunicación, formación y concientización del público;

f) la implementación de medidas tendientes a la reducción de la demanda relativa a la dependencia y al abandono del tabaco;

g) la promoción de acuerdos regionales para combatir todas las formas de comercio ilícito de productos de tabaco.

La necesidad de legislar en los distintos aspectos a los que hacíamos referencia no invalida en absoluto lo actuado por el Poder Ejecutivo, sino que consolida una política de Estado. En todo caso, corresponde reconocer especialmente que el Poder Ejecutivo dio un paso trascendente e inédito en la lucha contra el tabaquismo, que además tuvo la virtud de poner en la agenda pública la consideración de este tema. Sin esa decisión, difícilmente estaríamos asignándole a este tema la importancia medular que el mismo tiene. En consecuencia, las consideraciones que haremos a continuación sobre los decretos, parten del reconocimiento al mérito que supone poner esta discusión en el centro del debate público.

2. Análisis de los Decretos del Poder Ejecutivo

Los decretos del Poder Ejecutivo han hecho un abordaje parcial del contenido del Convenio Marco de la OMS, generando dudas respecto a la constitucionalidad o legalidad de determinadas disposiciones e incurriendo en algunas contradicciones notorias...

2.1 Análisis del Decreto 268/005

La primera duda surge respecto a la constitucionalidad del decreto dictado por el Poder Ejecutivo que estableció diversas prohibiciones, disponiendo que "todo local cerrado de uso público y toda área laboral, ya sea en la órbita pública o privada destinada a la permanencia en común de personas, deberán ser ambientes 100% libres de humo de tabaco." (Decreto 268/005, de 5 de septiembre de 2005).

Para contribuir al análisis jurídico nos parece de fundamental importancia algunos conceptos expresados por ese gran maestro que fue y sigue siendo el Dr. Justino Jiménez de Aréchaga. Analizando el derecho a la libertad expresaba: "Concebimos la libertad como un límite cierto, en cada tiempo y para cada comunidad, puesto a la eventual invasión del Derecho objetivo. Cada comunidad, en cada tiempo, sabe, por eso está en la conciencia común de los hombres, que hay ciertas maneras de la conducta, ciertos modos de relaciones interindividuales que no pueden ser alcanzados por el sistema normativo. Y, por consiguiente, que no es Derecho todo lo que se dirige a ordenar la conducta, sino el conjunto de las normas que, dirigidas a ordenar la conducta, no vulneren esos géneros de actividad que el hombre reclama como libres, como no disciplinables".

"Claro es que en la raíz de esta opinión hay un reconocimiento de principios de Derecho natural. Y que si suponemos que la libertad es un límite infranqueable para el Derecho objetivo, es porque aludimos al Derecho objetivo formalmente creado por el Estado. Pero es que creemos que el Derecho objetivo se integra, no solamente por las normas de creación estatal, sino por otro género de normas, superiores en jerarquía a las de creación estatal, y que consagran para el hombre ese derecho a la libertad".

"Lo que quepa dentro de ese concepto de la libertad es variable, y depende de la evolución de la vida social. Pero sabemos que así como hoy, consultada la conciencia media de los hombres en nuestro país, ella podría decirnos qué es aquello de lo que no puede ser privado el hombre porque pertenece al fuero de su libertad, la misma respuesta podría ser dada por cualquier otra comunidad, o podría ser dada antes o podría ser dada después por nuestra propia comunidad. Los contenidos concretos de la libertad son variables; la libertad es una categoría irreductible".

"El derecho a la libertad supone la imposibilidad de que el hombre, en cuanto lo ejerce, pueda cumplir actos susceptibles de ser estimados lesivos del derecho ajeno o del derecho del grupo, y supone también la imposibilidad de que los actos mediante los cuales se pone en ejercicio el derecho a la libertad sean susceptibles de sanción. Cuando el hombre se mueve en el ámbito de su libertad no teme al derecho. El lema artiguista ‘con libertad no ofendo ni temo" tiene esa significación."

Quienes han sostenido la inconstitucionalidad del referido decreto han hecho referencia al primer inciso del artículo 10 de la Constitución de la República que citamos anteriormente. A nuestro juicio, la prohibición de fumar está protegiendo el derecho de los terceros perjudicados por esa acción. En consecuencia, la norma constitucional habilita, en tanto haya un perjuicio a terceros, a establecer una normativa que proteja ese derecho. La cuestión es que esa norma de carácter prohibitivo, de acuerdo a lo que establece el inciso segundo del artículo 10, debe ser una norma legal. Para expresarlo con palabras del Dr. Justino Jiménez de Aréchaga "La segunda parte del Artículo 10 permite sostener que, en el sistema nacional, la ley es la única fuente de Derecho, desde que sólo la ley puede prohibir o imponer conductas".

¿Tiene esta prohibición del Decreto 268/005 sustento legal? El decreto refiere en sus fundamentos al artículo 44 de la Constitución ya citado, que como vimos establece respecto a que "las cuestiones relacionadas con la salud y la higiene públicas" deben ser regladas por ley. En tal sentido, el decreto se remite al ordinal 4º del artículo 2º de la Ley Nº 9.202, Ley Orgánica de Salud Pública, de 9 de enero de 1934, que establece "En materia de Higiene, el Ministerio de Salud Pública ejercerá los siguientes cometidos:... 4º La determinación de las condiciones higiénicas que deben observarse en los establecimientos públicos o privados o habitaciones colectivas, tales como cárceles, asilos, salas de espectáculos públicos, escuelas públicas o privadas, talleres, fábricas, hoteles y todo local de permanencia en común, etc., disponer su inspección y la vigilancia del cumplimiento de lo dispuesto. El Ministerio de Salud Pública ejercerá superintendencia en materia sanitaria."

A nuestro juicio, considerar marco legal suficiente para amparar una prohibición, a esta disposición que transcribimos, es una interpretación que no tiene sustento constitucional ni legal. Porque si observamos el acápite del artículo 2º referido, la disposición del ordinal 4º es competencia del Ministerio de Salud Pública, por lo cual llegaríamos al absurdo que una simple resolución del Ministerio hubiera bastado para establecer tal prohibición.

La otra norma referida -de igual rango- es el Decreto 98/004, de 16 de marzo de 2004, que al amparo de lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley Nº 9.202, dispone que todas las dependencias sanitarias del país, tanto públicas como privadas, son consideradas "Ambientes 100% libres de humo de tabaco". Este mismo decreto prevé, con destino únicamente al personal, la existencia de áreas para fumadores.

El resultando IV del Decreto 268/005 refiere al Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco ratificado como ya expresamos por la Ley Nº 17.793. Ésta sí es una norma legal que establece una serie de obligaciones para los países partes. Una de esas obligaciones es que cada Parte, con arreglo a su capacidad, "adoptará y aplicará medidas legislativas, ejecutivas, administrativas y/u otras medidas eficaces y cooperará, según proceda, con otras Partes en la elaboración de políticas apropiadas para prevenir y reducir el consumo de tabaco, la adición de nicotina y la exposición al humo de tabaco". Y más específicamente, en el artículo 8 del Convenio que se refiere expresamente a la Protección contra la exposición al humo de tabaco. Allí se establece: "2. Cada Parte adoptará y aplicará, en áreas de la jurisdicción nacional existente y conforme determine la legislación nacional, medidas legislativas, ejecutivas, y/u otras medidas eficaces de protección contra la exposición al humo de tabaco en lugares de trabajo interiores, medios de transporte público, lugares públicos cerrados y, según proceda, otros lugares públicos, y promoverá activamente la adopción y aplicación de esas medidas en otros niveles jurisdiccionales."

¿Constituyen las disposiciones legales del Convenio Marco citadas, suficiente amparo legal para que el Poder Ejecutivo dictara el Decreto 268/005. Aun cuando al principio tuvimos alguna duda al respecto, después de analizar el tema y recabar el asesoramiento jurídico correspondiente, concluimos que no. Concluimos que aun cuando el Convenio Marco de la OMS es ley, no deja de ser un marco para que, de acuerdo a la legislación nacional, se establezcan también por ley, las prohibiciones que correspondan, para la protección contra la exposición al humo de tabaco.

Los comentarios y objeciones respecto al Decreto 268/005, son aplicables al Decreto 203/996, de 28 de mayo de 1996 (que en los hechos no tuvo aplicación práctica) y al Decreto 168/005, de 31 de mayo de 2005. Ambos decretos fueron derogados por el referido en primer término.

Por otra parte resulta contradictorio que el Decreto 168/005 dispusiera la creación de "Áreas de Fumadores" en restaurantes, bares y lugares de esparcimiento, y que algunos meses después, el Decreto 268/005, de acuerdo a lo que se establece en el considerando I del mismo, "los planteos presentados por comerciantes nucleados en Asociaciones Comerciales, realizados por Asociaciones Comerciales, en relación a la imposibilidad de implementar las áreas para fumadores... debido a limitaciones de espacio o a disposiciones urbanísticas", dejara sin efecto el decreto citado anteriormente.

2.2 Análisis del Decreto 171/005

El Decreto 171/005, de 31 de mayo de 2005, por la vía de una pretendida ampliación del Decreto 36/005, de 25 de enero de 2005, establece que "las advertencias sanitarias que deberán ocupar el 50% de las superficies totales expuestas en los paquetes y envases de productos de tabaco, deberán ser rotativas e incluirán imágenes y/o pictogramas. Asimismo se establece que en dichos productos no se podrá emplear expresiones, términos, elementos, marcas, o signos que tengan el efecto directo de crear una falsa impresión, como ser "bajo contenido de alquitrán", "ligeros (ligths)", "ultraligeros (ultralight)", o "suaves (mild)"". Y en su artículo 2º encomienda "al Ministerio de Salud Pública la definición de la tipología, la leyenda, las imágenes y/o los pictogramas a incluirse en los mismos".

Aun cuando compartimos plenamente lo dispuesto, debemos expresar que el decreto referido carece de sustento legal. ¿Por qué? Simplemente, porque el sustento legal del Decreto 36/005 que este nuevo decreto dice ampliar, es reglamentario de la Ley Nº 17.714, de 28 de noviembre de 2003. Esta ley modificó el artículo 2º del Decreto-Ley Nº 15.361, de 14 de diciembre de 1982, el cual quedó redactado como sigue: "A partir de los ciento ochenta días de la fecha de promulgación de la presente ley, las cajillas de cigarrillos, paquetes de tabaco y, en general toda clase de envases de cigarrillos, cigarros, tabacos y productos de uso similar que se expendan en el país, deberán lucir, en caracteres claramente visibles el siguiente rótulo: "Fumar puede generar cáncer, enfermedades pulmonares y cardíacas". "Fumar durante el embarazo perjudica a su hijo. MSP"."

Mal puede el Poder Ejecutivo, al amparo de este texto legal que establece a título expreso las leyendas que deben contener en general los envases de productos que contengan tabaco, darle a las mismas el carácter de rotativas, incorporar otras prohibiciones y agregar imágenes o pictogramas que nada tienen que ver con lo dispuesto en el texto legal. Estamos nuevamente frente a un decreto que modifica por la vía del decreto la ley y establece prohibiciones sin amparo legal. Una razón adicional más para justificar la necesidad de legislar al respecto.

2.3 Análisis del Decreto 170/005

El Decreto 170/005, de 31 de mayo de 2005, establece "la prohibición de la sponsorización, ya sea esta a través de la publicidad, la promoción y/o el patrocinio de los productos derivados del tabaco, en los escenarios deportivos y en general en todas las actividades relacionadas con la práctica del deporte de nuestro país".

Nuevamente, aunque sea plenamente compartible lo allí dispuesto, se establecen prohibiciones que no tienen amparo legal.

2.4 Análisis del Decreto 40/006

El Decreto 40/006, de 13 de febrero de 2006, estableció sanciones para quienes violen lo dispuesto en el Decreto 268/005. Las sanciones a las infracciones requieren un marco legal que las ampare. A nuestro juicio, pretender que la Ley Nº 9.202 es marco legal suficiente para establecer las sanciones dispuestas en este Decreto es una equivocación en la que incurre el Poder Ejecutivo.

3. El proyecto de ley

La principal conclusión de lo expresado en los puntos anteriores es la necesidad de legislar, para hacer de la lucha contra el tabaquismo, una política de Estado. A tal efecto el  Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco constituye un marco de referencia para transformar en normas legislativas los compromisos que nuestro país asumió al ratificar el Convenio. En tal sentido, se propone darle rango legal a muchas de las sugerencias que están contenidas en el Convenio Marco.

El artículo 1º, le da carácter de ley de orden de público, en tanto se considera que esta política de Estado en materia de lucha contra el tabaquismo debe ser considerada como la garantía a un derecho de la población de nuestro país, derecho que aparece expresado en el objeto de esta ley, recogiendo lo expresado en el artículo 3 del Convenio Marco.

El artículo 2º incorpora -de acuerdo a lo establecido en el artículo 2º del Convenio- una serie de definiciones que estimamos importantes para identificar en forma precisa el contenido de una serie de expresiones que se mencionan en el propio proyecto.

El Capítulo II le da rango legal a distintas recomendaciones establecidas en el Convenio Marco para reducir la demanda de tabaco. En el artículo 3º se establece la protección contra el humo de tabaco, tomando como base para su redacción el Decreto 268/005, pero estableciendo un par de excepciones bien importantes. La primera excepción recoge la idea primaria del Poder Ejecutivo, plasmada en el Decreto 168/005 (luego derogado), respecto a permitir "Áreas de Fumadores". La otra excepción a la regla general es prever la autorización de "Clubes de Fumadores", o sea lugares exclusivos para fumadores. En ambos casos se prevé que las autorizaciones deben cumplir una serie de requisitos, entre los cuales destacamos que deben tener señalización adecuada, información visible y destacada sobre las consecuencias nocivas para la salud del humo de tabaco y distribuyan folletos impresos a este respecto. La filosofía que nos inspira es tender a convencer más que imponer.

El artículo 4º le confiere al Ministerio de Salud Pública la representación de nuestro país en la Conferencia de Partes prevista en el artículo 23 del Convenio Marco, y a su vez autoriza a que sean adoptadas las directrices que sobre el análisis y la medición del contenido y las emisiones de productos de tabaco y la reglamentación de esos contenidos y emisiones se recomienden por la Conferencia de las Partes de acuerdo a lo establecido en el artículo 9 del Convenio Marco.

En el artículo 5º se establece la obligación de los fabricantes e importadores de productos de tabaco que se comercialicen en nuestro país de dar cuenta de toda información que se juzgue necesaria relativa al contenido y las emisiones de los productos de tabaco. Asimismo se establece que estarán obligados a informar cada tres meses, en los principales medios de comunicación, de acuerdo a lo que establezca la reglamentación, la información relativa a los componentes tóxicos de los productos de tabaco y las emisiones que éstos pueden producir.

El artículo 6º establece la prohibición respecto a que en los paquetes y etiquetas de los productos de tabaco se promocione un producto de tabaco de manera falsa, equívoca o engañosa o que pueda inducir a error con respecto a sus características, efectos para la salud, riesgos o emisiones, y no se empleen términos, elementos descriptivos, marcas de fábrica o de comercio, signos figurativos o de otra clase que tengan el efecto directo o indirecto de crear la falsa impresión de que un determinado producto de tabaco es menos nocivo que otros.

El artículo 7º refiere a la obligatoriedad de que en todos los paquetes y envases de productos de tabaco y en todo empaquetado y etiquetado externo de los mismos deberán figurar advertencias sanitarias que describan los efectos nocivos del consumo de tabaco u otros mensajes apropiados.

El artículo 8º encomienda al Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública la instrumentación -en coordinación con el Ministerio de Salud Pública- de programas integrales de educación y promoción de la conciencia de los educandos a nivel de todas sus dependencias formativas así como las pertenecientes al sector educativo privado. Asimismo se encomienda al Ministerio de Salud Pública la realización de campañas de difusión pública, con toda la evidencia científica disponible, acerca de los riesgos que acarrean para la salud, el consumo de tabaco y la exposición al humo de tabaco, incluidas sus propiedades adictivas.

El artículo 9º prohíbe toda forma de publicidad, promoción y patrocinio del tabaco por los diversos medios de comunicación, radio, televisión, diarios y otros medios impresos, u otros medios como Internet.

Por el artículo 10 se encomienda al Ministerio de Salud Pública elaborar y difundir directrices apropiadas, completas e integradas, basadas en pruebas científicas y en las mejores prácticas, para promover el abandono del consumo del tabaco y el tratamiento adecuado de la dependencia del tabaco. Asimismo se establece que los servicios de salud pública y privados incorporarán el diagnóstico y el tratamiento de la dependencia del tabaco, en sus programas, planes y estrategias nacionales de atención primaria de la salud, promoviendo los tratamientos de rehabilitación y tratamiento de la dependencia del tabaco.

El Capítulo III del proyecto se refiere a medidas relacionadas con la reducción de la oferta de productos de tabaco. Algunas de las disposiciones previstas en este Capítulo ya están presentes en la legislación de nuestro país, tales como la prohibición de vender productos de tabaco a menores de 18 años de edad o la de vender cigarrillos sueltos. Otras prohibiciones que se incluyen en este Capítulo son la comercialización de productos de tabaco a través de máquinas expendedoras y la distribución gratuita de productos de tabaco. En el artículo 15 se incluye asimismo una norma referida al comercio ilícito de productos de tabaco.

El Capítulo IV consta de un único artículo por el cual se comete al Ministerio de Salud Pública el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 20, 21 y 22 del Convenio Marco. Dichos artículos están incluidos en la Parte VII del Convenio que se refiere a la cooperación técnica, la cooperación científica y la comunicación de información.

El Capítulo V establece el régimen de fiscalización y de sanciones, y por último, el Capítulo VI establece entre las disposiciones finales la obligación de reglamentar la ley en un plazo de 90 días (noventa días), la vigencia de la misma y las derogaciones de la normativa existente a este respecto que es modificada o sustituida por la legislación propuesta.

Montevideo, 27 de abril de 2006.

Montevideo, Uruguay. Poder Legislativo.