SUBSIDIO A LA ACTIVIDAD FORESTAL

E l i m i n a c i ó n

Montevideo, 5 de julio de 2005.

Señor Presidente de la Asamblea General:
Don Rodolfo Nin Novoa

El Poder Ejecutivo tiene el honor de remitir a ese alto Cuerpo el proyecto de ley que se adjunta, en base a los siguientes fundamentos:

1. Antecedentes

La regulación legal de la forestación debe enmarcarse dentro de la materia que el constituyente le confirió en exclusividad al legislador de expedir leyes relativas al fomento de la ilustración, agricultura, industria, comercio interior y exterior (Constitución de la República, artículo 85, Nº 3).

El artículo 45 inciso 1º de la Ley Nº 16.002, de 25 de noviembre de 1988, autorizó al Fondo Forestal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca a otorgar la prestación de un subsidio de hasta el 30% o el 50% del costo ficto de plantación, según la categoría de contribuyente que ostentaran los productores que hubieren presentado proyectos de bosques de protección o de rendimiento, aprobados por la Dirección Forestal, con los certificados administrativos que justifiquen tanto la implantación del bosque como el previo cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

El artículo 3 del decreto reglamentario Nº 931/88 del 30 de diciembre de 1988, estableció que el pago del subsidio se efectuará tomando en cuenta el costo ficto de la forestación correspondiente al ejercicio en que se realizó la explotación reajustado por IPC entre la fecha de vigencia de dicho costo y el mes anterior en que se emita la orden de pago.

Con posterioridad, el inciso 1º del artículo 251 de la Ley Nº 16.170, de 28 de diciembre de 1990, llevó el subsidio hasta el 50% del costo ficto de plantación en todos los casos. El artículo 651 de la Ley Nº 16.736, de 5 de enero de 1996, impidió que los contribuyentes del IRA y del IRIC, dedujeran como gastos del ejercicio fiscal los correspondientes a la implantación de bosques protectores o de rendimiento que se hubieran beneficiado del otorgamiento del subsidio forestal, fijándose reglamentariamente el tope del 50% (Decreto 212/997 de 18 de junio de 1997, artículo 1º).

El artículo 43 de la Ley Nº 17.453, de 28 de febrero de 2002, aprobó un cronograma gradual de reducción del subsidio forestal en forma escalonada de un 25% en el 2004, de un 50% en el 2005 y de un 75% en el 2006, estableciéndose su eliminación a partir del 1º de enero de 2007.

En suma, se han verificado reiteradas disposiciones legales, que se hallan espaciadas en el tiempo, que regularon la cuantía del subsidio forestal, la última de las cuales estableció un proceso gradual de reducción hasta su eliminación total a partir del 1º de enero de 2007.

Las dificultades financieras para cubrir el subsidio forestal

Durante los dieciséis años que han transcurrido desde el nacimiento del subsidio forestal, las partidas que lo soportaban provenían de partidas presupuestales aprobadas con destino al Fondo Forestal, que la ley había instituido con el fin de atender las erogaciones que demande su ejecución. Debe recordarse que el legislador estableció el subsidio con posterioridad a la aprobación de la Ley Forestal, por lo que el Fondo, dependió casi exclusivamente de las sumas que el Poder Ejecutivo le asignara de acuerdo a las leyes de presupuesto (artículo 52 de la Ley Nº 15.939, de 28 de diciembre de 1987) para soportar un volumen de gasto público que el legislador de 1987 no había podido prever.

El legislador dispuso una derogación gradual del subsidio en el año 2002, pues estimó que no era necesario mantenerlo en los niveles anteriores, ya que se estaba próximo a alcanzar el objetivo principal de impulso y de consolidación de la forestación. En esa oportunidad se optó por una solución de carácter gradualista, según se desprende del tenor literal del propio artículo 43 de la Ley Nº 17.453 y de consideraciones expresas incluidas en la exposición de motivos del proyecto oportunamente presentado por el Poder Ejecutivo, luego transformado en ley, lo que halla fundamento en la finalidad de permitir una adaptación por parte del sector privado.

Justificación de la eliminación del subsidio forestal

La solución legal gradualista adoptada en el 2002 procuró no afectar la adaptación de los productores forestales a una nueva situación sin subsidio forestal. Luego de transcurridos tres años, las metas del programa forestal tenidas en cuenta por el legislador de 1988 pueden considerarse plenamente alcanzadas con un programa que ha durado casi diecisiete años. Originalmente se planteó una superficie base de 200.000 hectáreas de nuevas plantaciones para promover los procesos de industrialización posteriores. Hoy se han superado las 700.000 hectáreas y ya se han establecido grandes proyectos industriales tanto en industrias de producción de celulosa como de conversión mecánica y tableros. Estas mismas empresas están dispuestas a aumentar sus áreas forestadas para asegurarse un patrimonio forestal que les permita un flujo de materia prima que asegure su proceso industrial.

Por lo tanto, consulta el interés general disponer la eliminación del subsidio forestal, por lo que considera conveniente la modificación legal del ritmo pautado en el 2002, adelantando el cese del subsidio forestal previsto a partir del 1º de enero de 2007. Al respecto inciden tanto las dificultades presupuestales del Estado para seguir soportando la carga financiera que supone el financiamiento del subsidio, lo que sumado al desarrollo autosostenido de las empresas que actúan en la actividad forestal, lleva al Poder Ejecutivo a proponer la eliminación del subsidio forestal, ya que se consideran cumplidos los objetivos de promoción de un proceso de desarrollo sectorial, pues la cadena productiva se halla integrada y en pleno funcionamiento.

Situación deficitaria del Fondo Forestal

Considerando todas las solicitudes de subsidios presentadas ante la Dirección General Forestal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca hasta el mes de noviembre de 2004, el monto adeudado a pagar a los productores por concepto de subsidio forestal asciende a $ 717.632.714, correspondientes a 228.943 hectáreas de bosque. En ese mismo año, las disponibilidades financieras para atender dichas erogaciones fueron de solo $ 236.077.677, por lo que se ha generado un déficit cercano a los US$ 20:000.000 (veinte millones de dólares de los Estados Unidos de América), que aumenta la brecha entre las disponibilidades financieras y el monto adeudado por concepto de subsidio, que se reajusta mensualmente por IPC. Se adjunta un gráfico que describe el costo del subsidio forestal y las disponibilidades financieras del Estado para afrontarlo.

Por lo tanto, la carga financiera que implica el pago del subsidio forestal para el Estado, deberá tenerse en cuenta para eliminar para el futuro el subsidio forestal.

5. Eliminación del subsidio forestal para las situaciones definidas con posterioridad a la consideración de este proyecto de ley

Se propone que la eliminación del subsidio no afecte situaciones jurídicas ya definidas, por lo cual la norma que se propone, excluye de la eliminación a quienes han presentado proyectos forestales con anterioridad a la fecha de envío a la Asamblea General de este proyecto de ley.

Por lo expuesto precedentemente se entiende necesario disponer por ley la eliminación del subsidio forestal creado por el artículo 45, inciso 1º de la Ley Nº 16.002, de 25 de noviembre de 1988 y consecuentemente la derogación expresa de dicha norma legal.

PROYECTO DE LEY

Artículo 1º.- Elimínase a partir de la entrada en vigencia de esta ley el subsidio forestal creado por el artículo 45 de la Ley Nº 16.002, de 25 de noviembre de 1988, el que por esta ley se deroga en forma expresa.

Artículo 2º.- El referido subsidio se mantendrá para los productores que hubieren presentado proyectos forestales ante la Dirección General Forestal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca para su aprobación, con anterioridad a la fecha de remisión del respectivo mensaje del Poder Ejecutivo a la Asamblea General conteniendo el proyecto de ley.

Montevideo, 5 de julio de 2005.

CAMARA DE SENADORES

La Cámara de Senadores en sesión de hoy ha aprobado el siguiente

PROYECTO DE LEY

Artículo 1º.- Con la salvedad de lo dispuesto por el artículo tercero, elimínase la partida dispuesta por el artículo 219 de la Ley Nº 17.296, de 21 de febrero de 2001, destinada a atender los beneficios previstos por el artículo 52 de la Ley Nº 15.939, de 28 de diciembre de 1987 y el subsidio establecido por el artículo 45 de la Ley Nº 16.002, de 25 de noviembre de 1988.

Artículo 2º.- El referido subsidio se mantendrá para los productores que hubieren presentado proyectos forestales ante la Dirección General Forestal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca para su aprobación, con anterioridad a la fecha de promulgación de la presente ley.

Dichos proyectos, en caso de resultar aprobados, quedarán comprendidos en el artículo 43 de la Ley Nº 17.453, de 28 de febrero de 2002.

Artículo 3º.- El diez por ciento (10%) del monto resultante de la eliminación de la partida referida en el artículo primero, se destinará a brindar asistencia técnica a proyectos de alto valor agregado en el sector forestal, para la manufactura de la madera.

Dicha suma será administrada conjuntamente por la Dirección General Forestal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, la Dirección de Industria del Ministerio de Industria, Energía y Minería, el Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias y el Laboratorio Tecnológico del Uruguay, de acuerdo a lo que se establezca en la reglamentación.

Sala de Sesiones de la Cámara de Senadores, en Montevideo, a 9 de agosto de 2005.

Montevideo, Uruguay. Poder Legislativo.