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COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN Y LEGISLACIÓN
(Sesión celebrada el día 25 de mayo de 2021).
SEÑOR PRESIDENTE.- Habiendo número, está abierta la sesión.
(Son las 15:08).
–Dese cuenta de un asunto entrado.
(Se da del siguiente).
«Solicitud de audiencia del doctor Gustavo González Pita, titular de la Comisión Directiva del Círculo de Mediación del Uruguay, a fin de brindar opinión sobre el proyecto de ley de corresponsabilidad en la crianza y el de tenencia compartida».
–En el día de hoy vamos a recibir a algunas delegaciones y el martes 1.º de junio, a cinco delegaciones. La secretaría propone que el Círculo de Mediación del Uruguay sea el último de esa jornada, es decir, a las 16:20. De esa manera, terminaríamos de recibir a las delegaciones sobre este asunto.
Si a los señores senadores les parece bien, damos ingreso a la primera delegación.
(Se inicia la conexión vía Zoom con representantes de la
Red Uruguaya contra la Violencia Doméstica y Sexual).
‒Damos la bienvenida a los representantes de la Red Uruguaya contra la Violencia Doméstica y Sexual: doctora Natalia Fernández, trabajadora social Andrea Tuana y cocoordinadora nacional Clyde Lacasa.
SEÑORA LACASA.- Buenas tardes.
Voy a hacer una breve reseña de la historia de nuestra red. Es una organización de segundo grado, con veintinueve años de trayectoria, integrada por más de veinticinco organizaciones de la sociedad civil. Está dedicada a la prevención, atención, investigación y sensibilización en violencia doméstica y sexual. Por lo tanto, es un colectivo multidisciplinario con abordajes que abarcan a mujeres, niñas, niños y adolescentes y, además, tiene atención a varones. La red siempre ha tenido un rol articulador entre la sociedad civil y el Estado e incidencia en la formulación e implementación de las políticas públicas a lo largo de estos veintinueve años en los que hemos venido transitando con estos cambios legislativos, sobre todo, en función de la prevención y la intervención en situaciones de violencia doméstica y sexual.
Cualquier consulta que quieran hacer, estoy a las órdenes.
Gracias.
SEÑORA FERNÁNDEZ.- Buenas tardes.
Soy la doctora Natalia Fernández, me especializo en Derechos de la Infancia y Políticas Públicas, soy docente de la Facultad de Derecho de la Universidad. Agradecemos ser recibidas.
Queremos hacer una exposición en relación con los proyectos de ley presentados. En un marco general, parece que van en sentido contrario de lo que la legislación internacional establece en la materia y lo que la jurisprudencia recomienda. Nos preocupa que hagan afirmaciones que dan lugar a interpretaciones sin estudios previos, porque por lo menos no aparecen las fundamentaciones.
Uno de los puntos que esta comisión ha recibido de las distintas exposiciones tiene que ver con cuestiones alimenticias y se ha dicho que este tema está solucionado con el registro de las pensiones alimenticias de los niños. A nosotros nos parece que es importante relacionarlo con las solicitudes de tenencia compartida porque, de hecho, muchas de las estrategias jurídicas para solicitar estas tenencias, justamente es para evitar el pago de las pensiones alimenticias, porque quizás de forma errónea se entiende que hay una compensación al haber un tiempo equitativo de las tenencias compartidas. Esta es una estrategia jurídica que, sin duda, no está observando los verdaderos objetivos que deben tener las tenencias compartidas, a las que no nos oponemos porque en la regulación actual efectivamente existen.
El hecho de que una progenitora o un progenitor que tenga la tenencia denuncie el no pago de las pensiones alimenticias o realice la solicitud de las pensiones alimenticias, muchas veces apareja un derrame de estas situaciones que lleva a distintos procesos, por ejemplo, a la judicialización de niños, niñas y adolescentes con situaciones que son atípicas en el desarrollo de la infancia, porque no puede ser natural para un niño terminar en un juzgado. Por supuesto que entendemos que el derecho al alimento no es el fundamento de las propuestas o de las modificaciones de estos proyectos de ley, porque hay una legislación que prevé un proceso especial en ese sentido. No queremos pecar de ingenuas al establecer que es una cuestión que, lamentablemente, tiene relación directa con lo que aquí se viene a analizar. El sostén económico y las necesidades de los niños, niñas y adolescentes son importantes, pero con relación a estos proyectos nos parece que debería existir relevancia cuando hablamos de los acosos emocionales. El acompañamiento, en todas las instancias de la vida, es una de las formas en la que se expresa esta corresponsabilidad. Ello no solo tiene que ver directamente con el lugar de residencia o con una división cuantitativa del tiempo que puede pasar el niño con uno u otro progenitor, sino que está relacionado con los cuidados que esos niños, niñas y adolescentes necesitan. En ese sentido, se puede hablar de acompañarlos, de orientarlos y de contribuir en su proceso de crecimiento y de desarrollo. Estas son todas posibilidades que se mantienen dentro de la patria potestad y que difieren de lo que es la tenencia.
También nos parece –creo que esto ha sido compartido en las distintas expresiones al respecto– que estas cuestiones atienden a cambios culturales de la sociedad, a la división sexual del trabajo y a la concepción que tenemos de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Una modificación en la regulación legal no va a producir como consecuencia estos cambios para esa tenencia o para estos proyectos de tenencias compartidas, alternadas o con corresponsabilidad, como se propone en su denominación. En las decisiones sobre el régimen de tenencia deben valorarse a los niños y a las niñas involucradas.
Una cuestión que consideramos importante refiere a la técnica legislativa que se ha utilizado en estos proyectos. Entendemos que es confusa, pues de la interpretación de varios de sus artículos –que pretendemos hacer, como corresponde– en armonía con el sistema jurídico todo, especialmente con las normas que hacen a la protección de los niños, niñas y adolescentes, advertimos que la perspectiva de los derechos de la infancia está ausente. Consideramos que los objetivos de estas iniciativas fueron pensados desde una perspectiva adultocéntrica. En algunos de los artículos se menciona la importancia de cumplir con el proteccionismo de los niños, niñas y adolescentes, mientras que en otros parece que se estuviera legislando en sentido contrario. Así ocurre, por ejemplo, en el numeral 3) del artículo 39 del proyecto de ley de corresponsabilidad en la crianza, en cuya redacción se establecería un plazo de diez días para dictar sentencia sobre el régimen provisorio sin escuchar al niño o la niña. Entonces…
(Se interrumpe la exposición por problemas técnicos).
SEÑORA TUANA.- Buenas tardes. Voy a continuar la exposición desde la Red Uruguaya contra la Violencia Doméstica y Sexual.
Hace más de veinticinco años que muchas de nuestras organizaciones trabajan en la temática de la violencia hacia los niños, niñas y adolescentes, y buena parte de lo que quiero plantear está relacionado con esa situación.
En primer lugar, quiero decir que estamos muy preocupadas por estos proyectos de ley, no tanto por el tema de la tenencia compartida porque es una inquietud que traen y que compartimos en el sentido de que estamos de acuerdo con que para todo niño crecer bajo el amparo y el cuidado de sus progenitores puede ser muy beneficioso –en ese punto estamos de acuerdo–, sino por el hecho de que no se tomen en cuenta muchas situaciones en las que la tenencia compartida podría generar situaciones problemáticas para los niños y las niñas. Para que una tenencia sea beneficiosa para los niños debe ser de común acuerdo entre los progenitores y también se debe escuchar la voz de los niños. Nuestra preocupación radica en que estos proyectos de ley no lo plantean de esa manera, sino que cambian lo que está previsto en el Código de la Niñez y la Adolescencia con relación a la separación de los padres. El código prevé que cuando la pareja se separa, pueda establecer el régimen de tenencia de común acuerdo. ¿Por qué lo decimos? Porque cuando imponemos la tenencia a toda situación, sin mirar los casos particulares, podemos estar generando vulneraciones en los derechos de los niños y, además, no estar respetando que sean oídos frente a esas situaciones que les competen.
El segundo punto que nos preocupa de estos proyectos de ley es que, si bien reconocemos que puede haber situaciones en las que exista maliciosidad, obstrucción del vínculo y manipulación entre los progenitores, e incluso que su relación sea muy tensa y conflictiva –al punto de ni siquiera tener un diálogo para solucionar esas tensiones y esos conflictos–, hay parejas que se separan a costa de los niños. No podemos proponer que un niño viva bajo un régimen de tenencia compartida con dos progenitores que no puedan ni siquiera dirigirse la palabra y que no tengan la flexibilidad necesaria para colocar en el centro las necesidades de los niños. Justamente, cuando se dan problemas de obstrucción del vínculo, de manipulación y cuando se pone a los niños como rehenes de una pareja, tenemos que garantizar la intervención de equipos técnicos especializados, de un defensor que mire por sus derechos y la participación de un juez que también vele por ellos, garantizándolos.
Por lo tanto, la legislación tal como está hoy da esas garantías, y creemos que estos proyectos de ley –pretendiendo solucionar un problema que reconocemos– pueden llegar a ser bastante complejos y vulnerar los derechos de esos niños.
Una situación más compleja sobre la que también queremos alertar a los legisladores tiene que ver con las situaciones de violencia. Realmente no comprendemos el fundamento de quitar protección a los niños en aras de generar más garantías para los adultos. Este proyecto quita protección a un niño cuando se denuncia una situación de violencia, porque pretende que el régimen de tenencia compartida se mantenga –así lo plantea uno de los proyectos– y también las visitas. Esto es algo absolutamente dañino y va a generar que si un niño relató a una persona de su confianza –que puede ser un familiar, alguien que integre un equipo técnico o un compañero de la escuela– que está siendo maltratado o abusado por uno de sus progenitores, mientras dure el proceso de investigación se lo someta a que siga en contacto con el progenitor al que denunció y se lo exponga a que sea manipulado, presionado, amenazado para que deponga o cambie su relato, o directamente se lo silencie. Si nos pusiéramos en el lugar de esos niños tendríamos que comprender que, si estamos denunciando por amenazas, violencia o abusos sexuales, el hecho de que nos pongan a convivir con la persona que denunciamos seguramente va a generar que nos callemos y nos silenciemos. Realmente esto puede constituir una situación de enorme tortura para esos niños; me refiero a someterlos a las visitas o a la convivencia con el progenitor al que ha denunciado mientras dura ese proceso. Este es el segundo aspecto que nos parece muy relevante plantear como un riesgo muy grande para los niños, niñas y adolescentes que son víctimas de violencia y que requieren ser protegidos.
Por lo tanto, creemos que las soluciones que se han pensado no son acordes al interés superior de los niños ni al respeto del derecho de los niños a ser oídos y protegidos contra toda forma de violencia, sino que son soluciones que buscan resolver un conflicto entre adultos. Entendemos que esta solución es salomónica porque resuelve el conflicto entre los adultos y los deja contentos, pero parte al niño a la mitad y puede generar situaciones de extrema gravedad para los niños, niñas y adolescentes.
En principio, dejaría por acá mi intervención para que Natalia Fernández redondee el planteo que estaba haciendo.
Obviamente, quedo a las órdenes para contestar cualquier consulta que deseen realizar.
Gracias.
SEÑORA FERNÁNDEZ.- Para no robarles más tiempo y dar lugar a las otras organizaciones que están invitadas a esta comisión, con respecto a lo que veníamos exponiendo me gustaría hacer un comentario que tiene relación directa con algo que expuso el señor ministro de Tribunal de Apelaciones de Familia de 2.° Turno, doctor Cavalli, y reconoció en su exposición al legislar en algunas normas que tienen en cuenta la ley de violencia basada en género, que también lo señaló la licenciada Andrea Tuana y nosotros lo vemos como inviable o inaplicable. Me refiero al artículo 4.º del proyecto de ley de corresponsabilidad en la crianza, que modificaría el inciso segundo del artículo 37 cuando habla de un plazo de noventa días para dictar sentencia definitiva. Se requieren informes técnicos en ese plazo. Como expuso el doctor Coello expuso, en realidad, cuando se implementaron estas normas que también atienden a la protección de niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad, no se previeron recursos humanos. Entonces, no van a poder resolverse muchas de las dificultades que estos proyectos de alguna forma pretenden solucionar porque, en los hechos, tenemos la misma cantidad de recursos al no haberse adjudicado otros para estas cuestiones. Sin técnicos que puedan juzgar esta autonomía progresiva de los niños que en los proyectos se mencionan de otra forma, vamos a tener las mismas situaciones porque no podemos pedir a un juez, que no tiene formación en ese sentido ‒inclusive, cargándolo con esa responsabilidad‒, que adivine si el niño tiene o no autonomía progresiva. Además, se la niegan absolutamente cuando deciden a priori que va a haber una tenencia alternada o compartida sin escuchar al niño. Esto es algo de lo que se habla en forma reiterativa en los proyectos –por eso mencionábamos la técnica confusa– cuando se dice que hay que atender el interés superior del niño, su derecho a ser oído, pero en realidad se lo desconoce absolutamente en algunas formulaciones de sus artículos. No compartimos que se pueda pronunciar sobre algo tan relevante que tiene que ver con el proyecto de vida de un niño sin escucharlo o suponiendo cuál es su querer y si está en condiciones o tiene capacidad para poder expresarlo.
También nos pareció muy rico por los aportes ‒ya que contiene datos judiciales al respecto‒ el informe que realizó la Asociación de Defensores de Oficio del Uruguay. En realidad, ellos atienden más del 80 % de los casos; son noventa y nueve defensores en todo el país. Además, muchas veces son nombrados defensores para los sectores que tienen menos posibilidades de acceso a la justicia. Entonces, creo que si bien estos proyectos tienen la mejor voluntad de solucionar una situación en realidad no lo hacen, sino que la agravan y corren la visión del problema que está relacionada directamente con la falta de recursos del Poder Judicial.
También dijeron en esta comisión otros expositores que comparecieron aquí que los problemas de muchas de las organizaciones que llevaron adelante e impulsaron proyectos similares a estos tienen que ver con la disconformidad de lo que fue el proceso judicial. No vamos a decir que los jueces lo hacen con mala fe, sino que hablamos de la falta de recursos que tenemos, justamente vinculado a estos procesos, para algunas cosas que estos proyectos pretenden…
(Se interrumpe la exposición por problemas técnicos).
SEÑOR PRESIDENTE.- Voy a solicitar a la doctora que nos envíe la presentación.
SEÑORA FERNÁNDEZ.- Esa es la intención. Voy a tratar de redondear. Seguramente, va a ser posible hacerles llegar los documentos en relación con lo que se expuso y también este informe que elaboró la Asociación de Defensores de Oficio del Uruguay.
Otra de las cuestiones que me hubiera gustado tener más tiempo de exponer son las recomendaciones de la plataforma de Naciones Unidas sobre los mecanismos regionales independientes relativos a la violencia contra las mujeres y por los derechos de las mujeres.
En las recomendaciones de esta plataforma no puede desconocerse que la violencia de pareja íntima contra las mujeres es un factor esencial en la determinación de la custodia de niños, niñas y adolescentes. Me parece que también para la comisión –creemos que es de su real interés preservar y garantizar de la mejor manera los derechos de niños, niñas y adolescentes– sería especialmente bueno y beneficioso, en ese sentido, que se atienda que estas expertas reiteraron las recomendaciones generales números 19 y 35 de la Cedaw y que no se puede hacer un pronunciamiento jurídico sin atender las situaciones –si existieron– en el hogar. En todas las separaciones de pareja no existen situaciones de violencia, pero en aquellas en las que sí la hay eso tiene que ser sopesado cuando se da lugar a la custodia de menores.
De esta manera, estaría cerrando mi exposición.
SEÑOR PRESIDENTE.- Le agradezco si puede hacer llegar la presentación a la comisión.
SEÑORA TUANA.- Quiero hacer un aporte que no es menor.
Nosotros hicimos un pedido de consulta al Poder Judicial sobre los asuntos de tenencia. Todavía no tenemos oficialmente su informe, pero sí datos e información que nos han brindado distintas personas que trabajan allí sobre la cantidad de asuntos de tenencia que anualmente se trabajan en los juzgados de familia de Montevideo. Esos son los datos que tenemos y pueden darnos un indicio de la dimensión del problema del que estamos hablando. En Montevideo, se ven trescientos casos por año de juicios de tenencia. Podemos pensar que los progenitores llegan a esta instancia porque no logran ponerse de común acuerdo sobre la tenencia de sus hijos. Tenemos que pensar que estamos en un país en el que existen más de treinta mil divorcios por año y, obviamente, no en todos los casos hay menores de edad o hijos, pero sí podemos tener una dimensión del número de progenitores que se separan y que, de común acuerdo, sin tener que pasar por un juzgado, resuelven la tenencia de sus hijos. Además, en estos números no está contabilizada la cantidad de parejas que no pasan por el Registro Civil, por lo que podríamos afirmar que esa cifra es aún mayor. De esos miles de divorcios que hay por año, trescientos ingresan a los juzgados de Montevideo; los que tienen un nivel de conflictividad tan intensa que deben seguir hasta la segunda instancia son aproximadamente treinta.
Esa es la dimensión del problema que quizá se quiera atender en estos proyectos de ley. En los casos en que tenemos progenitores que no se ponen de acuerdo y cuyo nivel de conflictividad es tan alto que ni siquiera en una primera instancia pueden resolverlo es justamente en los que, como Estado, tenemos que proveer de mayores recursos técnicos, profesionales especializados y mayores garantías para los niños a los efectos de resolver esa situación con el menor costo para ellos. De ninguna forma podemos resolverlo diciendo que la solución es mitad del tiempo con cada uno de los progenitores.
Gracias.
SEÑOR PRESIDENTE.- En nombre de la Comisión de Constitución y Legislación, agradecemos a la Red Uruguaya contra la Violencia Doméstica y Sexual por los aportes recibidos. Esperamos la presentación y los documentos que puedan enviarnos a través de la secretaría.
(Se da por finalizada la conexión vía Zoom con los representantes de la
Red Uruguaya contra la Violencia Doméstica y Sexual).
SEÑORA ASIAÍN.- Tenemos pendiente la comunicación de las delegaciones a recibir. Otros integrantes lo han hecho, pero nosotros no.
SEÑOR PRESIDENTE.- No lo dudo. Todas las delegaciones que pidieron ser recibidas enviaron correo electrónico.
SEÑORA ASIAÍN.- No lo dudo, señor presidente; no hay ningún problema. Simplemente, si quieren ser recibidos en la siguiente sesión mandarán correo electrónico o nosotros nos comunicaremos porque algunas son delegaciones oficiales. Me avisaron que no eran los últimos porque nosotros todavía no habíamos realizado ninguna sugerencia.
Gracias.
SEÑOR PRESIDENTE.- Cuanto antes lo definan sería mejor; de lo contrario, el plazo máximo sería el lunes para organizar el trabajo.
Si recibimos correo electrónico armamos el trabajo para la semana posterior al 1.º de junio. En principio quedamos así.
(Se inicia la conexión vía Zoom con representantes del Cladem).
‒En nombre de la Comisión de Constitución y Legislación, damos la bienvenida a las señoras Ana Lima y Cecilia Anández, representantes del Cladem, Comité de Latinoamérica y el Caribe para la Defensa de los Derechos de las Mujeres.
SEÑORA LIMA.- Muy buenas tardes. Agradecemos a los señores senadores por cedernos este espacio, escucharnos y tenernos en cuenta.
Representamos al Comité de Latinoamérica y el Caribe para la Defensa de los Derechos de las Mujeres. Somos una red con treinta y dos años de existencia en quince países de la región, y en Uruguay ya llevamos veinte años trabajando en estos temas.
Con el permiso del señor presidente y antes de que haga uso de la palabra la señora Anández, quiero decir que soy abogada formada en la Udelar y que he sido jueza de nuestro país.
SEÑORA ANÁNDEZ.- Muy buenas tardes. Agradezco este espacio que nos dan para ser escuchadas.
La Convención sobre los Derechos del Niño representa un nuevo estatuto jurídico-político de la infancia que revolucionó el sistema de derechos humanos. El concepto que lo vertebra es el de que los niños y las niñas son sujetos de derecho y un fin en sí mismos.
Antes de la convención, la niñez era contemplada jurídicamente solo desde el punto de vista de su vulnerabilidad, razón por la cual debían ser objeto de tutela. A partir de la doctrina de la protección integral, que es el paradigma que se incorpora a la convención, se reconoce a la niñez no solamente como un objeto de protección, sino como personas con dignidad e identidad propia, sujetos de derecho y un fin en sí mismos.
La convención incluyó como principio fundamental el de la autonomía progresiva consagrada en su artículo 5, que plantea que los padres deben dar proyección, dirección y orientación apropiada para que los niños ejerzan los derechos que se les reconocen.
Esto también está reconocido en el artículo 12 de la convención. El derecho a ser oído y el derecho a la participación es el eje estructurante de la convención. Este principio cambia drásticamente el ejercicio de la niñez. Los niños tienen derecho a ser escuchados y a que sus opiniones sean tenidas en cuenta en todos los asuntos que los afecten. Pero no basta con escucharlos, sino que sus opiniones deben considerarse seriamente cuando se tomen decisiones que afectarán su vida.
La edad no determina la trascendencia de las opiniones de los niños y sus niveles de comprensión no van ligados de manera uniforme a su edad biológica –esto lo expresó el Comité de los Derechos del Niño en su observación general n.º 12–, sino que lo que importa es la información que se maneje, las experiencias vividas, los contextos, sus entornos y sus experiencias sociales y culturales. La observación general dice: «… las opiniones del niño tienen que evaluarse mediante un examen caso por caso». Cabe recordar que las observaciones generales son interpretaciones auténticas de la convención.
Por otra parte, el interés superior del niño es también un principio regulador de la convención, ya que busca la efectiva realización de los derechos de la niñez proclamados en ella y tiene que ver con el contexto y las circunstancias de cada niño o niña; no puede invocarse para limitar o desconocer sus derechos. Sin embargo, es un concepto jurídico indeterminado y esa condición permite que los tribunales, en ciertos casos, puedan decidir en base a sus propias concepciones y visiones del niño.
Con la aprobación y vigencia del Código de la Niñez y la Adolescencia, se consagró en nuestra normativa nacional el principio de la autonomía progresiva, poniendo a la niñez en el centro como sujeto de derecho. Esto está dispuesto en el artículo 8.º del Código de la Niñez y la Adolescencia que dice: «Todo niño y adolescente goza de los derechos inherentes a la persona humana. […] En todo caso tiene derecho a ser oído y obtener respuestas cuando se tomen decisiones que afecten su vida».
Pasamos ahora a los proyectos de ley presentados, tanto el de los señores senadores Domenech, Lozano y Manini Ríos, como el de las senadoras Asiaín y Bianchi y el senador Abreu.
Con respecto a la iniciativa de Domenech, Lozano y Manini Ríos, podemos decir lo siguiente. El artículo 1.° plantea que cuando los padres estén separados, la tenencia será siempre compartida. Los argumentos que se desarrollan respecto al proyecto de ley que sigue y que refiere a la tenencia alternada, se aplican en ese punto a este artículo de la iniciativa. Por lo tanto, ahora pasamos a la iniciativa presentada por las senadoras Asiaín y Bianchi y el senador Abreu, denominado «Corresponsabilidad en la crianza».
El artículo 1.° declara que el Estado garantiza el reconocimiento del principio de corresponsabilidad en la crianza, entendiéndose por ello que ambos padres tienen obligaciones comunes. Este es un principio que ya estaba establecido en el artículo 18 de la convención, tal como lo menciona el mismo artículo y la tenencia compartida también se encuentra legislada en la normativa nacional, en particular en el artículo 34 del Código de la Niñez y la Adolescencia.
El artículo 2.° plantea que la separación de los padres no incluye la titularidad ni el ejercicio de la patria potestad atribuida a cada uno de ellos. A nuestro juicio, esta es una formulación redundante porque el instituto de la patria potestad está regulado con mucho detalle en el título VIII del Código Civil, donde también se disponen las razones por las cuales puede acabarse, perderse o suspenderse. Además, se debe tener en cuenta que la incorporación del principio de la autonomía progresiva en nuestro ordenamiento jurídico significó un cambio en la concepción de la patria potestad. Los progenitores ya no están facultados para decidir en cualquier caso por sus hijos o hijas, pues su autoridad tiene nuevos límites, las personas menores de edad son sujetos de derecho y será responsabilidad de los progenitores orientarlos para el ejercicio efectivo de esos derechos, para el desarrollo de su personalidad y para el ejercicio progresivo de una mayor autonomía, de acuerdo con el ejercicio de sus facultades y de su desarrollo.
El artículo 3.° modifica el artículo 15 del Código de la Niñez y la Adolescencia y establece que el juez fijará como primera alternativa el régimen de cuidado compartido o la tenencia alternada del niño. A nuestro juicio, esta es una visión autocéntrica que no pone en el centro a los niños y las niñas sujetos de derecho, sino a sus progenitores. Esta formulación promueve que preceptivamente, sin escuchar previamente a quien será el o la protagonista de una decisión que influirá fuertemente en su vida sin atender a su caso particular, a sus circunstancias especiales, a su voluntad y opinión, el Estado disponga que obligatoriamente esa persona menor de edad deba dividir su vida, compartiendo tiempos equivalentes –así lo establece el artículo–, en aras de la justa distribución y reparto de las responsabilidades, derechos y deberes inherentes a la patria potestad. En definitiva, será una decisión que el tribunal tomará para preservar los derechos de las personas adultas, sus progenitores, desconociendo de esta forma el derecho del menor de ser oído.
En otros párrafos del mismo artículo se establece que en caso de decretarse la aplicación de medidas cautelares, previo al dictado de sentencia, se deberá respetar el derecho del denunciado a las visitas. Esta redacción expone a los niños, niñas y adolescentes al riesgo de ser obligados a convivir con su progenitor –o progenitora– denunciado por ser violento o abusador –o abusadora–, por un plazo que puede ser largo, hasta que se dicte la sentencia, o que no se dicte, porque todos sabemos que hay veces en que las pruebas no son suficientes en materia penal, aunque los hechos sí existen. Esto puede significar exponerlos a torturas o a tratos crueles, inhumanos y degradantes, lo que sería responsabilidad del Estado. Es decir que se estaría actuando contra el principio de protección de los niños, las niñas y los adolescentes consagrado en el artículo 15 del Código de la Niñez y la Adolescencia. Además, esa formulación contraría lo dispuesto por el artículo 19 de la Convención sobre los Derechos del Niño, que dispone que los Estados deben adoptar medidas apropiadas para proteger al niño contra toda forma de perjuicio o abuso físico, mental, descuido o trato negligente, malos tratos y explotación, incluido el abuso sexual.
Por otra parte, el artículo 126 de la Ley n.º 19747, que modificó el artículo 11 del Código de la Niñez y la Adolescencia, dispuso la necesidad de investigar los casos de denuncia y disponer de inmediato las medidas de protección que correspondan. El artículo 3.º del proyecto de ley que estamos estudiando dice que el Juez siempre deberá oír y tener en cuenta la opinión del niño o adolescente, en la medida en que sea manifestación de su voluntad reflexiva y autónoma, según su grado de desarrollo cognitivo. A nuestro juicio, esta formulación permite que, en base a una presunción subjetiva, el tribunal pueda no tomar en cuenta la opinión del niño o de la niña en un asunto que lo afecta profundamente. Además, abre la puerta a la consideración de una teoría que no tiene respaldo científico: la del síndrome de alienación parental, que ha provocado tanto sufrimiento y conculcación de derecho a las personas menores de edad. La formulación de este párrafo contraría la normativa internacional y nacional que dispone que los niños y las niñas deben ser oídos preceptivamente y su opinión tenida en cuenta, tal como establecen los artículo 5.º y 12 ya mencionados de la convención, así como el artículo 5.º del Código de la Niñez y a Adolescencia.
El artículo 5.º del proyecto dispone la misma limitación con respecto a las visitas y, por lo tanto, le cabe la misma reflexión que se ha planteado.
Es de destacar, además, que el empleo del término «menor», perimido y discriminatorio, responde a un resabio de la doctrina de la situación irregular que daba un concepto tutelar sobre la niñez y la adolescencia y no de un sujeto con todos los derechos como introdujo la doctrina de la protección integral.
En resumen: la corresponsabilidad es un principio que ya está incorporado en nuestra normativa nacional, así como lo está el de tenencia compartida.
La modificación propuesta en ambos proyectos en lo que respecta a la preceptividad de la tenencia compartida o alternada contraría la normativa internacional y nacional que dispone que los niños, las niñas y los adolescentes deben ser oídos preceptivamente y su opinión tenida en cuenta en todos los asuntos que los afecte. Al contrario de lo dispuesto en los proyectos, se obliga a las autoridades judiciales y administrativas a tomar las decisiones caso a caso, teniendo en cuenta la información que manejen, las experiencias vividas y los contextos, entornos, experiencias sociales y culturales de esos niños y esas niñas. Este proyecto no pone en el centro a la infancia y la adolescencia, sino a las personas adultas.
Se viola el principio de protección especial de niñas, niños y adolescentes del maltrato, la violencia y el abuso sexual, disponiendo que, ante una denuncia contra uno de sus progenitores, los hijos e hijas menores de edad deberán permanecer a su lado hasta tanto no exista una sentencia condenatoria de esa persona, lo que dilatará en el tiempo la agresión, el maltrato y aumentará el riesgo. Además, se pone en tela de juicio las opiniones de los niños y de las niñas y, con base en esto, se vulnera el derecho a ser oídos, así como el principio de autonomía progresiva.
Por mi parte, es todo.
Si están de acuerdo, continuará la señora Ana Lima.
SEÑORA LIMA.- Muchas gracias.
Como ustedes saben y se habrán dado cuenta, somos una red socio-jurídica.
Quiero centrarme en que estos proyectos de ley establecen reglas procesales. Es decir, refieren a la estructura de un juicio, que consiste en reglas de procedimiento a las que hay que recurrir para hacer efectivo un derecho o derechos sustantivos en pugna. En definitiva, establecen el abecé de los pasos a seguir. Esto significa que no afectan ni pueden afectar los derechos sustantivos que la Constitución, la convención y las leyes consagran, cuya efectivización, justamente, involucra a las partes que han ido a un proceso con el fin de resolver algo que deberá ser resuelto por los magistrados.
¿Cuáles son los derechos sustantivos que se afectan con estos proyectos? Los derechos humanos de los niños, las niñas y los adolescentes a vivir una vida libre de violencia; su derecho a la dignidad, a la privacidad, a ser respetados y tenidos en cuenta en todas las decisiones que afectarán su proyecto de vida, entre otros. Tenemos que admitir que hay resistencias –lo hemos visto en la práctica– a reconocer que los niños, las niñas y los adolescentes son personas y, por lo tanto, tienen derecho por el solo hecho de serlo, aspecto que a los adultos sí se les reconoce. La práctica instalada, a pesar de la convención, las leyes y los protocolos facultativos, ha sido resistente. Sin embargo, como explicaba la colega, el paradigma ha cambiado y el concepto de paterfamilias todo poderoso y de materfamilias –todos lo sabemos; los adultos tendemos a pensar que lo sabemos todo– ya está desterrado y no lo discute nadie en ningún momento. Es un conjunto de derechos y de obligaciones.
Por otro lado, los derechos humanos que defendemos son dinámicos e incorporan la protección y ampliación del catálogo de derechos y, sobre todo, la interpretación, siempre ligados al bienestar de las niñas de manera autónoma.
¿Qué es lo que más le preocupa a nuestra red? Es inocultable –porque está en la exposición de motivos– que los legisladores han partido de una realidad que les han transmitido o les han hecho llegar, pero que no tiene respaldo de ningún tipo. Me refiero al perjuicio del recorte de derechos de los padres varones en los casos de tenencia. ¿Quiénes son esos varones? Se identifican en sus comparecencias ante el Parlamento, ante la Suprema Corte de Justicia y ante los juzgados de familias lo hacen con pancartas –lesivas para muchos magistrados–; a su vez, también los encontramos en las redes sociales, pero siempre sin pruebas del alegado recorte, es decir, sin pruebas de que haya sido un recorte ilegítimo. ¿Cuál es el contexto y argumento de los grupos? Hablan, sin mucho eufemismo, de la alienación de los hijos por las madres, es decir, hijo huérfano de padres vivos. En otras palabras, son seguidores de Richard Gardner y del síndrome de alienación parental.
El otro argumento contextual es la presunta inconstitucionalidad de la ley de violencia hacia las mujeres basada en género. Al respecto, para orgullo de la ciudadanía, la ley es el cabal cumplimiento que dio el Parlamento de las recomendaciones que nuestro país ha recibido de los organismos que monitorean el cumplimiento de los tratados y de las convenciones, aquellos que Uruguay firmó en un ejercicio de soberanía, porque no hemos firmado obligados. En realidad invocan, con variaciones de lenguaje, el síndrome de alienación parental y lo vinculan con «falsas acusaciones» –dicho entre comillas– de abuso sexual, de las cuales tampoco hay cifras ni evidencias. Esa asociación surge claramente de estos proyectos en cuestión porque, efectivamente, allí se quiere incorporar la condena a los presuntos agresores como condición exclusiva de la suspensión del vínculo. Además, esto supone confundir la materia penal con la civil.
La Suprema Corte de Justicia, por su parte, no ha encontrado inconstitucionalidades en esta ley, especialmente la tan usada de violación del principio de igualdad. ¿Por qué no? Pues porque la igualdad se complementa con el principio de no discriminación y esta última queda claramente definida como el tratar con desventaja a una persona o grupo de personas por el solo hecho de pertenecer a un grupo; lo opuesto sería tratar a alguien con ventaja por el solo hecho de hacerlo.
Por lo tanto, en nuestro país, ¿las mujeres y las niñas, niños y adolescentes están en situación de desventaja con relación a varones y adultos? Sí. Así lo prueban las encuestas de prevalencia de la violencia basada en género y los informes del Sipiav.
Pido que se preste atención a esto: en su cifra relativa a situaciones de niños y niñas abusados sexualmente, el Sipiav toma únicamente una parte de ese universo, es decir, a los pobres, a los que llegan a dicho sistema. Queda afuera, pues, una gran parte.
¿Qué le molesta a este grupo o a estas organizaciones? Que –¡por fin!– la ley ha recogido las voces y los derechos de mujeres, niños y niñas que sufren violencia, y dispone medidas de protección. ¿Es verdad que genera una protección desmedida hacia las mujeres? No, porque solo es aplicable a mujeres víctimas de violencia y las encuestas demuestran que siete de cada diez de ellas han sufrido violencia, en cualquiera de sus manifestaciones, durante toda su vida. Se trata de un número muy alto.
¿Es correcto afirmar que con una sola llamada telefónica y semiprueba se disponen medidas contrarias a los varones? No, porque si no deberíamos concluir que cuando la policía llama –hoy, a los fiscales; me tocó antes, cuando trabajaba en ese oficio– para informar de hechos con apariencia delictiva a fin de que se ordenen investigaciones y detenciones, se hace en base a pruebas mínimas; sin embargo, son suficientes. En el caso de violencia contra niños y niñas, son medidas de protección; no podemos retroceder en el marco legal y exigir que lleguen –como ocurría– con la cara destrozada, que se mueran o intenten suicidarse.
¿Son los varones desalojados de sus hogares? No. Mujeres, niños y niñas son protegidos alejando a los agresores de sus víctimas.
¿Qué es el síndrome de alienación parental? Como no existe científicamente, no integra la lista de enfermedades y trastornos mentales de la Asociación Americana de Psiquiatría, y tampoco va a ingresar en el manual 2020-2022 –que ya saldrá– como enfermedad. Se le adorna, ce cambian las palabras y esto no es casual; no se lo nombra porque no tiene un respaldo válido. De la mano de Richard Gardner –su inventor– irrumpió en el ámbito judicial una teoría de progenitores –mayoritariamente atribuida a las mujeres– que afirma que, en caso de litigio judicial alienan a los niños, niñas y adolescentes, y los predisponen contra sus progenitores. Gardner y sus seguidores nunca aportaron pruebas o bases científicas para esa afirmación. En realidad, nos dejaron sin respuesta, porque el señor Richard Gardner se suicidó; sí nos dejaron muchos niños rotos, muchos niños que cometieron suicidio al ser separados violentamente y llevados a convivir con su otro progenitor.
Esta expectativa de resolver situaciones complejas por medio de la judicialización, con un proceso ultraabreviado, sin oír al niño ni a expertos calificados es violar la doctrina de la protección integral que mencionaba la señora Anández. Sobre las alternativas propuestas se mantiene esa errónea idea de solucionar graves situaciones de violaciones de derechos de niños, niñas y adolescentes a través de esos procesos ultrabreves que desconocen que las fallas en la resolución de los conflictos se deben, fundamentalmente, a la falta de recursos humanos capacitados permanentemente, equipos técnicos, defensorías y recursos edilicios, entre otras cosas.
Las defensoras de los niños y niñas en el Uruguay desde hace mucho tiempo, de hecho, pueden y lo hacen, pedir pruebas. Nada les impide. Y los jueces desde hace décadas tienen herramientas para resolver en cuanto a la protección de las niñas y los niños los incumplimientos inmotivados por parte de uno de los progenitores para su vínculo con el otro. Esto está en el artículo 40 y siguientes del Código de la Niñez y la Adolescencia. Incluso se prevé que en caso de ser inmotivado se podrá mudar la tenencia. Entonces, en estas propuestas alternativas que les han surgido a los legisladores, introducirle que se tendrá en cuenta para decidir la conducta de quien obstaculiza, tiene por lo menos dos inconvenientes. El primero, es que toma de manera recortada un estándar internacional de derechos humanos, de derechos de los niños, fijado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Atala Riffo y niñas versus Chile. En ese caso, la Corte dijo que el hecho de que la madre fuera lesbiana y viviera con su pareja, no podía ser tenido en cuenta para calificar su conducta con los hijos. Y el segundo, es que la ley uruguaya, desde 2004, prevé que la obstaculización inmotivada puede determinar el cambio de tenencia. No tenemos dudas de que lo ideal para el buen desarrollo de niños, niñas y adolescentes es crecer con su familia, con ambos progenitores. Esto lo dice la convención, lo dice la ley; no es novedoso y nadie lo duda. Lo que no es beneficioso, lo que no contempla la ley, es permanecer en familias donde no hay respeto, pero sí violencia, especialmente sexual.
Por último, quiero plantear que el interés superior de los niños y las niñas tiene una dimensión en el procedimiento, es decir, en esas reglas, en ese ritual, que significa que las autoridades responsables tienen la obligación de informar los criterios y las evaluaciones en que se basaron para tomar las decisiones y la forma en la que ponderaron los intereses de las infancias y las adolescencias frente a otras consideraciones. De manera que se puede plantear, reitero, que hoy en día la tenencia compartida se puede establecer. Además, creemos que estos dos proyectos no contemplan algo que quizás preocupe a todos los legisladores, y es que no solo no lo contempla, sino que además va a silenciar a los niños. Como dijo alguna vez algún magistrado, llevar a un niño o una niña a un proceso evita que se logre justicia porque se los silencia. Bueno, no los podemos silenciar. Nosotras creemos que el Parlamento, fiel a resolver en base a derechos humanos, va a tener en cuenta nuestra opinión y argumentación. Nos ponemos a su disposición para contestar preguntas si lo desean y si quieren que les hagamos llegar nuestras consideraciones por escrito. Les volvemos a agradecer.
Muchas gracias.
SEÑOR PRESIDENTE.- No sé si algún senador tiene alguna pregunta para hacer; de no ser así los despediríamos porque estamos retrasados con la otra delegación.
Desde ya muchas gracias y si quieren enviar alguna documentación la remiten al correo electrónico de la secretaría de la Comisión de Constitución y Legislación.
(Se da por finalizada la conexión vía Zoom con las representantes del Cladem).
(Se inicia la conexión vía Zoom con representantes de Anong Uruguay).
–Damos la bienvenida a las licenciadas Cecilia Rodríguez y Paula Aintablian, y a la doctora Lucía Maschi, representantes de Anong Uruguay, Asociación Nacional de Organizaciones no Gubernamentales Orientadas al Desarrollo.
SEÑORA AINTABLIAN.- Buenas tardes. Queremos agradecerles el espacio y la consideración de recibirnos. Junto con las doctoras Lucía Maschi y Cecilia Rodríguez queremos acercarles el trabajo realizado desde la Anong en referencia a las propuestas de los proyectos de ley presentados.
Anong ha estado presente a lo largo de los años en diferentes comisiones de análisis y de revisión y elaboración de leyes, realizando su aporte desde la sociedad civil y desde la vida cotidiana de niños, las niñas y los adolescentes. A principios de los años dos mil integré –junto con las doctoras Jacinta Balbela y Mabel Rivero, y el doctor Pérez Manrique, entre otros– la comisión que promovió la redacción del Código de la Niñez y la Adolescencia hoy vigente. La Anong es una asociación civil sin fines de lucro, fundada en setiembre de 1992, que nuclea a cincuenta organizaciones no gubernamentales de todo el país. Actualmente, estimamos que se llega a más de 100.000 niños, niñas y adolescentes.
Anong ha contribuido al relacionamiento permanente de las organizaciones de la sociedad civil con organismos del Estado, especialmente con aquellos que atienden políticas sociales, sean nacionales o departamentales. A su vez, mantiene una estrecha relación con organismos internacionales, agencias multilaterales y asociaciones similares de la región. Entre sus objetivos, la asociación busca contribuir al relacionamiento de las organizaciones de la sociedad civil con distintos organismos del Estado, tanto en lo nacional como en lo departamental, y promover su desarrollo y los derechos de las personas hacia las que las organizaciones orientan sus acciones. Anong cuenta con representación en dieciséis ámbitos interseccionales de coordinación nacional y ocho de carácter regional e internacional.
Por ley, la Anong es representante de la sociedad civil organizada en el Consejo Consultivo Honorario de los Derechos del Niño, Niña y Adolescente; en la Comisión Asesora Intergubernamental que apoya el Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente, Inisa; en el Comité Nacional para la Erradicación de la Explotación Sexual Comercial y no Comercial de la Niñez y la Adolescencia, Conapees; en la Mesa Interinstitucional para la Prevención y Combate a la Trata de Personas; en la Comisión para los Refugiados, CORE, y en el Consejo Consultivo Honorario de Cuidados. Asimismo, ha integrado el Consejo Honorario de Instrucciones Generales de la Fiscalía General de la Nación y la Comisión Nacional de Educación.
Otros ámbitos de participación y representación nacional y departamental en los que ha participado son: la Agencia Uruguay de Cooperación Internacional; la Agencia de Gobierno Digital y la Sociedad de la Información y el Conocimiento en Uruguay; el Colectivo Infancia en articulación con INAU; el sistema de becas de la OEA; la Comisión Nacional de Educación no Formal; la Mesa Interinstitucional de Educación para Personas en Conflicto con la Ley Penal; la Comisión Técnico Asesora del Medio Ambiente; la Comisión de Enlace Intendencia de Montevideo-Anong y el Consejo Consultivo de Calle con la Intendencia de Montevideo.
En el plano internacional, la Anong participa en plataformas con similares objetivos: la Alianza de Organizaciones de la Sociedad Civil para la Eficacia del Desarrollo en América Latina y el Caribe; la Mesa de Articulación de Asociaciones Nacionales y Redes de ONG de América Latina y el Caribe; el Foro Consultivo Económico y Social del Mercosur; Civicus, alianza global para el fortalecimiento de la acción ciudadana y la sociedad civil; el mecanismo de articulación de organizaciones sociales y la Cepal, el Encuentro Cívico Iberoamericano en el marco de la Cumbre de Jefes y Jefas de Estados y Gobiernos; Forus, Foro Internacional de Plataformas Nacionales de ONG, y Redlamyc, Red Latinoamericana y Caribeña por la Defensa de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes.
Es para nosotros importante que ustedes entiendan desde qué plataformas exponemos ahora lo que hemos trabajado en colectivo con las demás organizaciones.
Muchas gracias.
SEÑORA MASCHI.- Buenas tardes. Antes que nada, deseo agradecer nuevamente la oportunidad que se nos brinda en este espacio para expresar nuestras ideas y análisis sobre ambos proyectos de ley.
A través de nuestra participación trasladamos la preocupación del conjunto de organizaciones que trabajamos con niñas, niños y adolescentes en cuanto a los proyectos de ley de tenencia compartida y de corresponsabilidad en la crianza. Consideramos que son regresivos y que debilitan la protección de los derechos de las niñas, niños y adolescentes, dado que en ambos se propone contemplar los intereses de los adultos sin poner en el centro los derechos de las niñas, niños y adolescentes, principio de interés superior por excelencia en los temas que nos compete analizar.
En primer lugar, en lo que respecta a la corresponsabilidad en la crianza, nos resulta de importancia mencionar que se encuentra determinada en el artículo 18 de la Convención sobre los Derechos del Niño, por lo que entendemos que el proyecto de ley reitera los deberes ya consagrados para ambos progenitores.
En nuestro derecho positivo contamos con regulación en referencia a los deberes y las responsabilidades de ambos padres establecidos en los artículos 252 y 258 del Código Civil, así como en el artículo 16 del Código de la Niñez y la Adolescencia, que establecen iguales responsabilidades y deberes para ambos padres, debiendo tenerse presente que para su ejercicio el centro debe ser siempre el niño, la niña y el adolescente.
En segundo término, cabe recordar que nuestro derecho positivo vigente ya cuenta con una regulación en referencia a cuando los padres están separados, que incluye la posibilidad de una tenencia compartida. En ese sentido, consideramos que la regulación vigente en cuanto a la tenencia de niños, niñas y adolescentes en situaciones de padres separados es adecuada y clara por lo que no es necesaria la introducción de un nuevo texto normativo como el de los proyectos de ley presentados, que reiteran conceptos ya regulados y no ofrecen mayores garantías para los niños, las niñas y los adolescentes ni para sus progenitores.
Nos preocupa seriamente que se imponga una solución a priori de la tenencia compartida que no se ajuste al interés de los niños, las niñas y los adolescentes, que no tome en cuenta las particularidades de cada situación, y que no atienda la condición de sujetos de derecho de los niños, de las niñas y de los adolescentes a ser oídos, así como el principio del interés superior del niño. El artículo 35 de nuestro Código de la Niñez y la Adolescencia, con muy buen criterio para el caso de no llegarse a un acuerdo entre los progenitores, ya establece lineamientos u orientaciones generales que, junto con el cúmulo probatorio, el juez deberá tener en cuenta a la hora de resolver. Como se ha dicho, son absolutamente diversos los casos. De manera que pretender una tenencia compartida para todas las situaciones significa desconocer las distintas realidades que cada familia enfrenta en estas instancias. En función de ello, no es adecuado anticiparse, estableciendo el legislador como primera alternativa la tenencia compartida; incluso, considerando que los padres, el niño, la niña y el adolescente así lo prefieran, la situación no se debería judicializar. Además, en caso de conflicto entre los intereses de los niños, niñas y adolescentes con los adultos, se debe priorizar los derechos de aquellos. Es decir que el foco de atención debe estar siempre en los niños, las niñas y los adolescentes.
En este aspecto el artículo 12 de la Convención sobre los Derechos del Niño dispone el derecho de cada niño de expresar su opinión libremente en todos los asuntos que lo afecten y, consecuentemente, el derecho de que esas opiniones sean debidamente tomadas en cuenta, teniendo el niño, la niña y el adolescente capacidad para formar sus propias opiniones y el derecho a expresarlas.
Por último, nos gustaría mencionar brevemente la importancia que tiene la especialización de la defensa de los niños, las niñas y los adolescentes. Este tema ha sido considerado en la observación general n.° 12, en la que se indica que todos los profesionales que trabajen con y para los niños –como somos los abogados, los jueces, los policías, los trabajadores sociales, sicólogos, etcétera– deben estar especializados en el trato con ellos. Incluso, entre las obligaciones de los Estados partes de la Convención sobre los Derechos del Niño está, justamente, la de impartir capacitación para esos operadores.
Muchas gracias.
SEÑORA RODRÍGUEZ.- Buenas tardes.
Agradecemos la posibilidad que nos dan para exponer lo que hemos venido estudiando acerca de los proyectos de ley mencionados.
A continuación, quiero expresar que uno de los puntos que nos preocupa enormemente es el que establece que la mera denuncia no suspenderá el régimen de tenencia alternada o el derecho de visitas en caso de ser dispuesta la ampliación de medidas hasta que no haya sentencia firme.
En este sentido, queremos resaltar dos aspectos. En primer lugar, se debe tener presente que actualmente nuestro derecho positivo no habilita la suspensión de las visitas o la tenencia por la mera denuncia, sino que se hace en el marco de un proceso de adopción de medidas de protección. En este punto compartimos algunas reflexiones que la doctora Calvo hacía en una disertación –hace algunas semanas– sobre la posibilidad que brinda nuestro derecho positivo de que en cualquier situación, inclusive en cuestiones de carácter meramente patrimoniales, se pueda prevenir el riesgo de lesión o la frustración de un derecho y disponer medidas cautelares antes de que se determine la procedencia o no de la pretensión. Por ende, no compartimos que no se pueda proteger de la misma manera a niños, niñas y adolescentes cuando exista el riesgo de que sus derechos sean vulnerados o que prevalezca, en este caso, el derecho a las visitas del adulto. Necesitamos aplicar instrumentos garantistas que los protejan.
En segundo término, hay que tener en cuenta que no menor son los tiempos que implica una investigación adecuada de las presuntas situaciones de violencia que se pudieran llegar a denunciar. En este tiempo es necesario proteger a los niños, niñas y adolescentes y no exponerlos a la posibilidad de ser víctimas de esas violencias. Es aquí donde, una vez más, encontramos el interés autocéntrico de estos proyectos, no colocando en el centro el interés superior de todo niño, niña y adolescente. Decretar visitas durante el tiempo de vigencia de las medidas cautelares y hasta que no finalice la investigación y el subsiguiente proceso penal, es callar a los niños, niñas y adolescentes y someterlos al terror de la continuación de la violencia.
Cabe añadir que uno de los grandes pilares de la Convención sobre los Derechos del Niño fue materializar y garantizar el acceso a la justicia de los niños, niñas y adolescentes, consagrándose en forma amplia en su artículo 3. Y por la fundamental importancia del tema que nos ocupa, recordemos que el artículo 6 del Código de la Niñez y la Adolescencia previó el interés superior del niño o adolescente como criterio de interpretación e integración de todo el cuerpo normativo. Esta disposición debe armonizarse con el artículo 8 del Código de la Niñez y la Adolescencia, siendo otra norma fundamental en materia de protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, ya que reconoce que son sujetos de derecho, consagra su derecho a ser oídos y a obtener respuestas cuando se tomen decisiones que afecten su vida. Y es el artículo 118 del Código de la Niñez y la Adolescencia −también parte de la legislación nacional− el que consagra una serie de derechos a tener en cuenta en los asuntos que involucren a niños, niñas y adolescentes.
Por último, resulta de suma importancia hacer referencia a la defensa de los niños, niñas y adolescentes, que en el artículo 8 del Código de la Niñez y la Adolescencia se establece como preceptiva, así como los deberes y las responsabilidades de la defensa que se encuentran en sus artículos 118 y 119, concluyendo que el defensor debe desarrollar su patrocinio de igual manera que lo haría con el adulto.
Por aquí finalizamos nuestra exposición y agradecemos nuevamente que nos hayan recibido y escuchado. Asimismo, quedamos a las órdenes para futuros diálogos, intercambios o reflexiones que puedan surgir en torno al tema y quedamos a disposición para hacerles llegar el material escrito que llevó a esta exposición.
SEÑOR PRESIDENTE.- Les agradecemos la participación y les solicitamos que el material escrito sea enviado al correo electrónico de la secretaría de la comisión.
(Se da por finalizada la conexión vía Zoom con representantes de Anong Uruguay).
(Se inicia la conexión vía Zoom con representantes de Adasu).
‒Damos la bienvenida a Adasu, Asociación de Asistentes (y Trabajadores) Sociales del Uruguay, representada por la licenciada en Trabajo Social Vilma Magnone, la magíster Carla Calce y la licenciada en Trabajo Social Joselen Langelotti.
SEÑORA MAGNONE.- Buenas tardes.
Junto con las colegas Carla Calce y Joselen Langelotti, queremos agradecer que nos reciban y el tiempo que nos van a dedicar.
Estamos en representación de Adasu que, como saben, nuclea a asistentes sociales y a trabajadores sociales del Uruguay. Hoy nos presentamos ante ustedes para expresar nuestra inquietud y preocupación por la posible aprobación del proyecto de ley de corresponsabilidad en la crianza y el de tenencia compartida responsable.
Cabe destacar nuestra larga experticia profesional y académica en el trabajo con familias. Nuestra experiencia la expresamos día a día en los territorios donde habitan los niños, las niñas y los adolescentes, sus familias y los distintos grupos y arreglos familiares que tienen que ver con las familias. Nuestra profesión atiende diariamente a esta población en el marco de instituciones del Estado, ya sea oficial o por convenio, en un primer nivel de atención territorial con la más amplia diversidad de situaciones, trabajando en la promoción y la restauración de derechos vulnerados en la vida cotidiana de cada una de estas personas.
Los profesionales en trabajo social ocupamos cargos de supervisión, de diseño y de ejecución de políticas públicas vinculadas a niñas, niños, adolescentes y familias. Nosotros, trabajadores sociales, tenemos el conocimiento y la experticia que nos brinda el acercamiento constante con situaciones en las cuales debemos reconocer y articular redes familiares, sociales y territoriales, y para ello llevamos adelante entrevistas individuales a niños, niñas, adolescentes y familias, en su más amplio espectro y concepto. También investigamos las redes de apoyo y sostén de cada uno de los niños, niñas y adolescentes que atendemos. Además, en todas las ocasiones llegamos a acuerdos con cada uno de esos niños, niñas y adolescentes y sus redes de apoyo a fin de lograr el mayor bienestar de cada uno de ellos. Es por esto por lo que hoy nos sentimos con la responsabilidad profesional y ética de estar aquí planteando nuestras valoraciones y posicionamiento.
Apostamos al buen criterio de todos y de nuestros representantes de que toda iniciativa legislativa debe y debería ajustarse conceptualmente para preservar los principios que sustenta la Convención sobre los Derechos del Niño y el código de 2004. Esto tiene que ver con el interés superior, el derecho a ser oído, la autonomía progresiva y la participación; el desarrollo integral engloba todo esto.
Nos gustaría considerar con ustedes algunas precisiones. Los niños, niñas y adolescentes son sujetos de derecho. En la exposición de motivos de los dos proyectos de ley presentados se argumenta desde el lugar de los adultos, de la madre y del padre, pero no se menciona a los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos. Constatamos que estos existen como sujetos omitidos, donde su voz y su interés superior no se logran visualizar claramente. A la hora de que estos niños, niñas y adolescentes –diría, infancias y adolescencias– logren ser oídos en su propio bienestar, la autonomía progresiva aparecerá relacionada con la capacidad reflexiva. En cada situación, eso deberá ser motivo de análisis.
Desde nuestra visión se jerarquizan intereses adultocéntricos; se intenta resolver el conflicto entre adultos –dado que alude a situaciones que llegan a la órbita judicial–, pero en ese ámbito los progenitores no alcanzan un acuerdo. De todas maneras, cada niño, cada niña y cada adolescente no son tomados en consideración.
SEÑORA CALCE.- Buenas tardes.
Me gustaría realizar algunos comentarios con relación a la corresponsabilidad. Entendemos que este principio debe ejecutarse a lo largo de toda la crianza, antes y después de la separación. Lo esperable es la distribución equitativa de los derechos y obligaciones durante la relación de la pareja en el ejercicio parental; por tanto, esa distribución, no solo debería estar referida a la definición de la tenencia.
Salvo en casos de violencia, compartimos la conveniencia del cuidado equitativo de niños, niñas y adolescentes por parte de ambos padres, lo que debería ser promovido a lo largo de toda la vida. Digo esto porque el principio de corresponsabilidad parental, en definitiva, no nace cuando se produce la ruptura conyugal, sino que es previo, se remonta al momento del nacimiento, por lo que debería perdurar a lo largo de toda la vida.
Para dar cumplimiento al interés superior del niño, niña y adolescente creemos que, al momento de fijar judicialmente aspectos referidos a la tenencia, se debe realizar un análisis caso a caso que permita contemplar la forma en que se venía cumpliendo esa corresponsabilidad, así como los riesgos de establecer cambios en materia de relaciones parentales.
El interés superior del niño es flexible y adaptable. La experiencia nos ha demostrado que debe ajustarse y definirse de forma individual, con arreglo a la situación y a las necesidades particulares. Se debe estudiar en función de la situación concreta, teniendo en cuenta el contexto y las necesidades personales.
Creemos, entonces, que la tenencia debería definirse en función de cada situación y de lo más conveniente en cada caso, ya que, en los hechos, la mayoría de las veces se logra a través del acuerdo de las partes sin que exista judicialización de esas situaciones familiares. En esa línea no parece adecuado que se defina una tenencia de antemano estableciendo, como primera alternativa, el régimen de forma alternada, dado que entendemos que esa opción no contempla las particularidades.
En este sentido, nos surgen algunas interrogantes. ¿Cómo se operativiza este tipo de tenencia en el día a día, con relación a la casa, al barrio, a los amigos, a la escuela y a las actividades extracurriculares? ¿Cómo se resuelven los traslados? ¿Acaso este tipo de resolución contribuye efectivamente al proceso de la realización familiar posruptura conyugal? ¿Cómo se logra instalar este tipo de resolución judicial en la vida diaria de estos excónyuges o familias que no pueden ponerse de acuerdo ni siquiera en un día y en una hora para dar cumplimiento a una visita?
Por otra parte, advertimos sobre los riesgos de la judicialización de las familias. La judicialización de las situaciones familiares es y debería ser una excepción y no la regla. Nuestra experiencia profesional nos ha mostrado que los conflictos familiares no suelen resolverse a través de las decisiones judiciales; por el contrario, el conflicto puede agravarse resultando perjudicial para el bienestar emocional de todos los miembros de la familia y, muy especialmente, para niños, niñas y adolescentes.
Cuando el conflicto o la falta de acuerdo se vuelve un hecho justiciable, se convierte en litigio que, necesariamente, debe ser expresado a partir de reglas y de procedimientos del campo jurídico. Así, las familias aparecen como colonizadas por un dispositivo que atraviesa la división público-privado íntima, por lo que esas relaciones quedan expuestas al análisis de los agentes del campo sociojurídico. La experiencia nos ha mostrado que se vuelve así a una racionalización de la intimidad. Las relaciones familiares, esa intimidad o privacidad quedan expuestas bajo el análisis de los agentes de este campo. Esto nos lleva a reiterar que los conflictos familiares no se resuelven a través de decisiones judiciales; por el contrario, el conflicto suele agravarse y rigidiza posiciones con altas cargas de dolor e incertidumbre para todos los involucrados.
Además, creemos que las generalizaciones no contribuyen en ese sentido. La normativa actual garantiza, a través de la resolución judicial, el interés superior de niños, niñas y adolescentes, tanto a través del principio rector como de que se adopten decisiones que atienden particularidades en función del análisis de cada caso.
Estas son algunas decisiones que queríamos presentar, dada la inserción profesional en la institución, que si bien no representamos en este momento tienen que ver con el Instituto Técnico Forense y el Departamento de Asistencia Social.
Muchas gracias.
SEÑORA LANGELOTTI.- Buenas tardes.
Concretamente, me voy a referir a las situaciones de violencia. A la luz de los datos, no podemos dejar de desconocer las cifras de nuestro país con respecto a los casos de maltrato y de abuso sexual. Recientemente, se elevó el informe del Sipiav con 4911 situaciones de violencia hacia niños, niñas y adolescentes. En tal sentido, nos preocupa el impacto de las posibles modificaciones cuando se hace referencia a que por la presentación de la mera denuncia no se suspenderá la tenencia o las visitas. Cabe destacar que las medidas cautelares se establecen con el objetivo de fijar medidas de protección, de cortar con el circuito de la violencia y de evitar represalias por parte de la persona agresora. Los tiempos de los procesos penales son más extensos; por eso el juzgado de familia establece medidas de protección y la restauración de derechos vulnerados.
Vale aclarar que, ante la detección y la denuncia de una situación de violencia, la evidencia nos muestra que la mayoría no son episodios únicos, sino recurrentes, con cronicidad en el tiempo. Así lo señala el último informe del año 2020 elaborado por el Sipiav que establece: «La alta incidencia de la recurrencia y cronicidad de las situaciones tiene mucho que ver con la característica de secretismo, ocultamiento y/o coerción que caracterizan a las situaciones de violencia». En el mismo informe se destaca que tres de cada cuatro niños, de un total de 4900, se encontraban viviendo situaciones recurrentes de violencia al momento de la detección; y nueve de cada diez registros corresponde a aquellos que atravesaban hechos crónicos de violencia. Es decir que hacía más de seis meses que estaban viviendo la violencia.
Estos proyectos, a nuestro entender, no son concordantes y se despegan de la Ley n.º 19747, referida a los procesos judiciales administrativos que se configuran en delitos. En ese sentido, en su artículo 124 establece que las víctimas de violencia sexual no podrán revincularse con el agresor, salvo que lo soliciten expresamente, se encuentren con el aval del equipo técnico interviniente y las visitas sean monitoreadas. Nos parecía importante mencionarlo. Sumado a eso, el recorte de las medidas cautelares impacta en los procesos de reparación del daño ante el trauma generado. La revinculación con el agresor revictimiza a los gurises, pone en riesgo su salud física y emocional si no pueden realizar el tratamiento adecuado.
En ese sentido, el informe del Sipiav del 2019 sobre el proceso de reparación del daño señala que la magnitud del daño se relaciona con diferentes aspectos de las situaciones, como la cronicidad de la violencia, el vínculo con la persona perpetradora y la edad de la víctima, entre otros. Es posible resaltar la magnitud de las secuelas en episodios de maltrato físico severo y abuso sexual.
Asimismo, en los procesos, en la valoración de pericias judiciales en violencia doméstica, en situaciones de violencia de género hacia la mujer, es necesario destacar que la violencia no cesa con la separación o el divorcio; por el contrario, se recrudece, se orienta muchas veces hacia los niños o se usan los encuentros de visita para amenazar o atacar, y aumenta el peligro hacia los hijos y la mujer. La forma más extrema de esta violencia es cuando se producen femicidios o infanticidios, de los que lamentablemente tenemos datos en nuestro país.
Traemos el tema de la violencia hacia la mujer porque está comprendida en nuestra legislación dentro del maltrato hacia los niños como maltrato directo.
Con respecto al derecho a ser oídos, entendemos que los proyectos hacen referencia a este derecho, pero lo reducen al espacio del ámbito jurídico ante el juez y no durante todo el proceso judicial y administrativo. De alguna manera queda oculta la figura del abogado defensor de los niños, niñas y adolescentes. Es un derecho, es un gran avance que también establece la Ley n.° 19747, donde se explicitan las responsabilidades y su accionar. El rol del abogado defensor en los procesos penales es fundamental. Debe nutrirse de las entrevistas con los niños y de los informes técnicos, y debe estar al tanto de la situación. Lo más adecuado es que tenga experiencia en situaciones de maltrato y de abuso.
Cabe destacar que los niños generalmente rompen el silencio en los centros educativos, que es donde se sienten seguros con personas de su confianza. Ese primer relato que se hace en el centro educativo, junto a otros indicadores comportamentales, confirman la situación abusiva, más allá de que meses después, por el propio circuito del abuso, por las fases –hay vasta bibliografía en ese sentido–, puedan retractarse.
Dado que en esta comisión en algún momento se mencionó el síndrome de alienación parental queremos señalar que se contrapone con el derecho a ser oído. Ese falso síndrome no tiene sustento científico; se utiliza la retracción de los niños y de los adolescentes para la defensa de los abusadores, desconociendo los circuitos del abuso sexual infantil y dejándolos en una situación de extrema vulnerabilidad.
Nuestra legislación desestima la validez de alegar el presunto síndrome de alienación parental y otros argumentos técnicos que intenten desacreditar la palabra de los niños, niñas y adolescentes.
Para finalizar, queremos hacer algunas reflexiones. Entendemos que la construcción social, cultural y jurídica con respecto a cómo visualizamos a niños, niñas y adolescentes ha transitado por avances y retrocesos, por acuerdos conceptuales hasta llegar al enfoque de derechos consagrados en la Convención sobre los Derechos del Niño. Se abandona el concepto del menor, pobre, abandonado, infractor, objeto de asistencia, de intervención, tutelada por parte del Estado, sustentados en lo que era el paradigma de la situación irregular. Es a partir del paradigma de la protección integral que los niños, niñas y adolescentes son reconocidos como sujetos de derecho para dejar de ser objetos de propiedad.
Nuestro país ha hecho un gran avance para ajustar su marco jurídico en concordancia con lo que es la convención, el código de 2004 y todas las recomendaciones internacionales en materia de derechos humanos. También ha modificado los planes, programas y proyectos. A pesar de ello, consideramos que tenemos un gran debe desde el Estado, las familias, la comunidad en su conjunto, en cómo nos vinculamos con nuestros niños, cómo los conceptualizamos, el lugar social, cultural, económico y político que les otorgamos. En función de cómo conceptualicemos, con las personas que trabajamos, a los niños, niñas y a sus familias, es como se va a intervenir desde las instituciones, las profesiones y los diversos espacios de poder.
A la luz de lo expuesto, entendemos que nuestra legislación contempla y permite las tenencias compartidas y considera las situaciones particulares de las familias, de la infancia y la adolescencia. Sin embargo, hay que seguir trabajando y profundizando en cambios culturales para avanzar en la corresponsabilidad en la crianza con cuidados de calidad por parte de padres y madres. Sin embargo, destacamos que los proyectos presentados, lejos de aportar a resolver una problemática, pueden dejar en mayor vulnerabilidad a los niños, niñas y adolescentes.
De este modo, estaríamos terminando el planteo.
Muchas gracias por escucharnos.
SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos su participación y los aportes que han realizado.
(Se da por finalizada la conexión vía Zoom con representantes de Adasu).
–Se levanta la sesión.
(Son las 16:48).