COMISIÓN ESPECIAL PARA EL ESTUDIO DEL PROYECTO DE LEY CON DECLARATORIA DE URGENTE CONSIDERACIÓN

(Sesión celebrada el día 21 de mayo de 2020).

 

SEÑOR PRESIDENTE.- Habiendo número, está abierta la sesión.

(Son las 14:45).

 

(Ingresa a sala una delegación de Unicef).

–Damos la bienvenida a las señoras Luz Ángela Melo y Lucía Vernazza, representantes de Unicef en Uruguay; a la señora Mireia Villar, coordinadora residente de las Naciones Unidas en Uruguay y a la señora Graciela Dede, de la oficina del coordinador residente en Uruguay.

Tienen ustedes la palabra.

SEÑORA MELO.- Muchas gracias, señoras y señores senadores, por darle a Unicef la oportunidad de venir a exponer sus argumentos.

No vamos a repetir las explicaciones y los datos que incluimos en la comunicación que fue enviada porque ya la tienen.

Estamos de acuerdo con todo lo que dijo el Inisa cuando compareció ante la comisión. Entendemos la preocupación del gobierno en materia de seguridad, pero no compartimos las modificaciones propuestas en la ley de urgente consideración con respecto a la justicia penal especial. Esto es algo que ya saben, pero voy a llamar la atención sobre algunos puntos, intentando no repetir lo expuesto en la comunicación.

Lo primero es que lo propuesto agravaría las condiciones existentes en la normativa actual y que están ya en contradicción con la Convención sobre los Derechos del Niño. Y quiero detenerme en tres principios de esta convención, que son: el principio de no regresividad, el principio de excepcionalidad y el principio de durabilidad.  El primero, el de no regresividad, pertenece al derecho internacional de los derechos humanos de los niños, y dice que cuando un Estado ha alcanzado un estándar de protección de los derechos de los niños no puede en ningún momento agravarlo o retroceder en ese estándar. Ese es un principio no solo de la Convención sobre los Derechos del Niño, sino que es un principio universal del derecho internacional de los derechos humanos. Los otros dos, el principio de excepcionalidad y el principio de durabilidad, sí son únicos de la Convención sobre los Derechos del Niño y dicen que la detención debe ser por el menor tiempo posible y debe ser excepcional. Estos dos últimos principios son la columna vertebral del sistema de justicia penal especial estipulado en la Convención Sobre los Derechos del Niño, en sus artículos 37 a 40.

¿Por qué estos principios? Los Estados partes, entre los que se encuentra Uruguay, acordaron en 1990, cuando esta convención fue adoptada, que existiera un sistema de justicia penal especial para adolescentes porque los adolescentes son personas todavía en formación, cuyo cerebro está todavía en evolución y que no necesariamente comprenden todas las normas de la sociedad. Este sistema de justicia penal especial, que no excluye las sanciones —las incluye—, quiere que las sanciones sean, ante todo, reeducativas y de rehabilitación. Entiende que los adolescentes, además de ser personas en evolución, tienen un cerebro muy flexible y muy adaptable, por lo que las medidas de reeducación van a tener un impacto muy positivo. Por el contrario, las medidas de detención –que se incluyen en la convención y también en la jurisprudencia posterior del comité— deben ser utilizadas como último recurso por el impacto negativo que pueden tener en los adolescentes.

En este sentido, quiero aludir a las recomendaciones que el Comité de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño hiciera el Estado uruguayo en 2015. Ya en ese año observaba que Uruguay le daba prioridad a las medidas punitivas de detención sobre las medidas reeducativas y rehabilitadoras. Y le pedía al Estado uruguayo que le diera prelación a las medidas reeducativas y fortaleciera los mecanismos para que los jueces y el sistema judicial pudieran adoptar estas medidas de manera sistemática. Lo dijo el Comité Contra la Tortura en sus recomendaciones de 2014 y lo repitieron algunas recomendaciones de Estado hechas en el último examen periódico universal de 2019. 

También lo repite el relator especial de la ONU sobre la tortura, si bien no necesariamente apuntando a Uruguay, cuando en el año 2013, ante la Asamblea General, le pidió a los Estados —me refiero al señor Juan Méndez— que el sistema de justicia penal especial priorice las medidas de reeducación y rehabilitación sobre las medidas punitivas.

Quiero compartir con ustedes que hace tres años, en vista de cumplir con las recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño, se creó una mesa intersectorial compuesta por entidades del Estado, es decir, el Inisa, el INAU, la Fiscalía, el Poder Judicial, miembros de la sociedad civil y Unicef, justamente para tratar de adoptar protocolos en ese sentido. Hace dos años, esa mesa intersectorial, que funciona muy bien, con mucha armonía —siendo infidente, digo que es un ejemplo de coordinación interinstitucional—, elaboró el protocolo de medidas alternativas. Quiero contarles que este protocolo es un ejemplo para nuestra oficina de Unicef en América Latina y el Caribe a tal punto que nos financiaron la realización de una evaluación independiente sobre la implementación del protocolo. Esta evaluación la está concluyendo en este momento la Universidad Católica.

Asimismo, esta mesa intersectorial acaba de terminar un protocolo que busca dar a los jueces las herramientas para que puedan dictar la suspensión provisional del proceso con condiciones preestablecidas. Es decir, es un protocolo que busca darles herramientas a los jueces para dictar la suspensión provisional del proceso.

Las señoras y los señores senadores entenderán que si esta propuesta pasa –por decirlo así–, ya no tendría ningún sentido este trabajo de la mesa y de las instituciones.

Ahora bien, lo más importante no es la labor de la mesa y de las instituciones y la armonía con lo que trabajan, sino el presente y el futuro de muchos adolescentes que son objeto de medidas alternativas de reeducación y de suspensión provisional del proceso.

En resumen, la adolescencia es una ventana de oportunidad, un período  donde se puede ayudar a los jóvenes a transformarse en adultos responsables y sentar las bases que luego los ayudarán a tomar decisiones informadas. Esa es la base realmente del sistema de justicia penal especial. Los adolescentes merecen un  sistema de justicia penal especial que se enfoque, fundamentalmente, en medidas reeducativas de tal manera que se les dé una oportunidad y se vuelvan ciudadanos de bien y productivos para la sociedad.

Si me permiten, quiero señalar que no nos vamos a referir a la adopción, pero sí a la tasa de internación tan elevada que tiene Uruguay. No sé si saben que  es el tercer país en tasa de internación per cápita en toda Latinoamérica y el Caribe, con una tasa altísima. En este momento hay cuatro mil adolescentes bajo la tutela del INAU, de los cuales dos mil setecientos están en centros de veinticuatro horas. De esos, solo el 9 % tiene estatus de adoptabilidad, lo que significa que el 91 % de estos niños y adolescentes no  poseen dicho estatus.

No sé si vieron un artículo que salió a principios de este año en un periódico que recogía un artículo de  la revista científica The Lancet. Como recordarán, en los años noventa, cuando cae la cortina de hierro encontraron en Rumania alrededor de cien mil niños en los orfanatos. Muchos de ellos no eran huérfanos, sino que habían llegado ahí por políticas de Ceausescu. El asunto es que algunas familias inglesas adoptaron a esos niños y hubo científicos en Inglaterra que hicieron un estudio en el que se  comparaban a los niños rumanos que llegaron a ese país con niños ingleses que no habían estado en centros de internación. Después de hacer un seguimiento por  más de veinte años llegaron a las siguientes conclusiones. Los niños y niñas que habían estado menos de seis meses, comparados con los  niños ingleses que no habían estado en centros de internación –como los del INAU– no manifestaban ningún tipo de problema cognitivo, comportamiento ni aprendizaje. Los niños y niñas que habían estado más de seis meses, comparados  con  los niños ingleses que no habían estado en centros de internamiento presentaron, en su gran mayoría, problemas de aprendizaje y cognitivos. De adultos  muchos de ellos tuvieron problemas para conseguir empleo y formar lazos de amistad y algunos tenían problemas de ansiedad y depresión. ¿Por qué les cuento esto, honorables senadoras y senadores? Porque queremos aprovechar esto que se está discutiendo para ofrecerles nuestro apoyo para que exploren y tomen medidas legislativas que tiendan a la desinternación  de niños y niñas. No es bueno que tantos niños y niñas estén internados.  La mayoría de ellos cuentan con referentes familiares y cuando llegan a la edad de 18 años tienen que salir a la sociedad.

De parte de Unicef proponemos nuestro apoyo para fortalecer la defensoría pública,  de manera que puedan seguir de cerca la realización, así como la eventual violación de los derechos de los niños y las niñas.

            También sugerimos que consideren la creación de una institución, la Defensoría de la Niñez, que ya existe en Argentina desde hace algunos años y en Chile desde el año pasado. Es una institución estatal independiente, encargada única y exclusivamente de vigilar que se cumplan los derechos de los niños y de las niñas.

            Para terminar, quiero decirles que los niños, las niñas, los y las adolescentes que están en el sistema penal, que entran en conflicto con la ley, así como los niños y las niñas que entran en la órbita del INAU por diversos problemas, tienen algo en común y es que las vulnerabilidades son las mismas. Son  niños y niñas que han sufrido mucho, víctimas de abandono, de explotación sexual, de abuso sexual, que vienen de familias disfuncionales. Por lo tanto, todas las medidas de protección que se tomen para restituir los derechos de esos niños y niñas, de los y las adolescentes, ya sea que estén en conflicto con la ley o bajo la tutela del INAU, nunca serán suficientes.

            Muchas gracias.

SEÑOR ANDRADE.-Compartimos la mirada de Unicef sobre este tema y esperemos que se desglose de la LUC.

SEÑORA DELLA VENTURA.- Simplemente, deseo agradecer la información y el otro documento que habían presentado por escrito. Es muy importante la mirada que nos dan sobre este tema.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos la comparecencia de la señora representante de Unicef en Uruguay, así como de la delegación que la ha acompañado.

Sin lugar a dudas, esta es una de las tantas delegaciones con las que nos gustaría encontrarnos en el futuro, para poder trabajar. Tomamos muy en cuenta la posibilidad de contar con el apoyo de Unicef para asesorar al gobierno en esta materia, en la que tienen tanta experiencia.

(Se retira de sala la delegación de Unicef).

(Ingresa a sala una delegación de ONU Mujeres).

–La comisión especial creada por el Senado de la república para el análisis del proyecto de ley de urgente consideración, tiene el agrado de recibir en la tarde de hoy a la delegación de ONU Mujeres, integrada por la directora Magdalena Furtado y la señora Alicia Deus, asesora de dicha organización.

            Les damos la bienvenida y las escuchamos, con mucho gusto.

SEÑORA FURTADO.- Es un gusto estar aquí y poder dirigirnos a los señores senadores.

            Desde ONU Mujeres les hicimos llegar, al día siguiente de que ingresó este proyecto de ley para su tratamiento parlamentario, un documento que recoge, justamente, el análisis de los artículos desde una perspectiva de género.

Aclaro a los señores senadores que primeramente voy a hacer una introducción en general y luego la doctora Alicia Deus –que es asesora de ONU Mujeres– va a hacer un resumen del documento que entregamos.

            Quisiera, en primer lugar, reconocer la alta reputación que tiene el Uruguay respecto a derechos humanos y a derechos de las mujeres. Es un referente en cuanto a los marcos normativos y a  las políticas de igualdad de género y de derechos de las mujeres en la región y en el contexto internacional. Por esos motivos es que, con este análisis desde la perspectiva de género, queremos contribuir a la labor que hacen los legisladores para lograr esta trayectoria y la reputación que ha venido teniendo Uruguay.

            Permítanme, por favor, contar aquí que desde ONU Mujeres nos preocupan y nos ocupan las desigualdades de género, que tienen una larga trayectoria en el país porque son estructurales. Entonces, quiero explicar muy brevemente a los señores senadores cuáles son los cuatro nudos estructurales que hacen estas relaciones de desigualdad para, justamente, comprender la importancia del análisis de la perspectiva de género.

Vamos a resumir esos cuatro nudos estructurales de larga data. En primer lugar, están las desigualdades económicas. Todos sabemos que las mujeres tienen mucho más falta de autonomía económica que los varones, que existen brechas salariales y que la tasa de desempleo pega en mayor medida a las mujeres que a los hombres.

            El segundo nudo estructural de desigualdades que tiene el Uruguay tiene que ver con la concentración de poder. No importa qué ámbito miremos –ya sea Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, empresas, cámaras empresariales o sindicatos– porque en todos los que podemos enumerar sabemos que la estructura de poder y los cargos de mayor decisión siguen siendo ocupados por varones. De hecho, el Parlamento de Uruguay ocupa más o menos el lugar 120 en el ranking del porcentaje de mujeres en ese órgano legislativo.

            El tercer nudo estructural que tiene el Uruguay tiene que ver con la cultura patriarcal discriminatoria y violenta, es decir, con las normas sociales que hacen a la sociedad uruguaya, al igual que en el resto de América Latina y el Caribe y de ahí provienen los problemas de violencia de género y femicidios que tiene el país.

            Por último, permítanme destacar que el cuarto nudo estructural en el Uruguay tiene que ver con la división sexual del trabajo y la organización injusta de los cuidados. ¿Esto a qué se debe? A que en el siglo pasado, cuando se forjaron los sistemas de protección social, se hablaba de seguridad social, de educación y de salud. ¿Por qué? Porque históricamente se asumía que todos los cuidados, en su definición amplia, estaban a cargo de las mujeres.

Con esto cierro este paréntesis, o sea, habiendo contado que todas estas desigualdades estructurales existen en Uruguay, en el año 2020, y persistirán si no se hacen cambios, es absolutamente pertinente e importante que legisladores y legisladoras consideren la perspectiva de género. ¿A qué nos referimos cuando hablamos de perspectiva de género? Las leyes no son neutrales, es decir que las normas y los artículos que las componen pueden tener consecuencias e implicancias diferentes para varones y mujeres. Siempre hablamos de que tener una perspectiva de género hay que ponerse los lentes de género, es decir, tratar de ir un poco más allá y evaluar las consecuencias, repercusiones e implicancias que pueden tener esos artículos sobre la vida de las mujeres y los varones.

            En definitiva, para poder mitigar estas desigualdades estructurales que Uruguay sigue teniendo, tenemos que observar los resultados y ver cómo impacta a las mujeres y a los varones.

            Por último, creemos que es sumamente importante que ustedes tengan en cuenta que en este análisis con perspectiva de género de los artículos de este segundo borrador del proyecto de ley de urgente consideración –habíamos revisado el primero y, por suerte, algunos artículos ya no están– han colaborado diferentes personas con distintos perfiles y siempre con ánimo absolutamente constructivo. Desde ONU Mujeres creemos importante sugerir que se considere esta mirada desde la perspectiva de género.

            Pido que se conceda la palabra a la doctora Alicia Deus para que pueda hacer un breve recorrido del documento que fue entregado a las señoras senadoras y señores senadores.

SEÑORA DEUS.- Buenas tardes a todas y todos.

            Voy a hacer un compendio de los principales puntos del análisis que consta en el informe que ONU Mujeres hizo llegar a todos los legisladores.

            Como decía la directora, el análisis realizado determina cómo las normas y temáticas que establece el proyecto de ley inciden positiva o negativamente en las mujeres y, a su vez, indica algunas consideraciones de cómo afectan a niñas, niños y adolescentes porque también están vinculados.

Por ejemplo, es un hecho de la realidad que en el Uruguay desde que se utilizan los dispositivos de monitoreo electrónico que, como todos sabemos, constituyen una herramienta esencial para garantizar la seguridad de las mujeres en situaciones de violencia basada en género, no tenemos ningún caso de femicidio, es decir que es un instrumento plenamente efectivo para garantizar la seguridad.

El proyecto de ley a estudio crea un nuevo delito para el caso de la destrucción intencional del dispositivo. Sin embargo, en el informe se hace notar que este delito creado en una forma independiente debería armonizarse adecuadamente con los delitos ya vigentes como, por ejemplo, el desacato a las medidas de protección, que establece el Código Penal y, también, el delito de daño, porque indudablemente la destrucción intencional del dispositivo constituye ese delito.

El riesgo de crear este nuevo delito es que en el sistema penal tiene una sanción leve o moderada, básicamente económica. Ante la destrucción del dispositivo que, en definitiva, en la gran mayoría de los casos, sobre todo en las situaciones de violencia basada en género, es la consecuencia del desacato a la medida de no acercamiento y por eso se trata de destruir el dispositivo, el peligro es que se termine no penalizando con una privación de libertad que sería la medida para aminorar el riesgo inminente de la víctima y en cambio se establece una sanción económica. Por lo tanto, la recomendación es examinar y armonizar el nuevo delito con estas figuras delictivas que ya existen en el Código Penal, particularmente en la figura del desacato a las medidas de protección.

En el régimen que se crea de libertad a prueba, no se excluyen los delitos sexuales del Código Penal  ni los de la Ley n.°17815 que, en realidad, constituyen delitos graves porque violan los derechos humanos y, obviamente, afectan en mayor medida a las mujeres y, también, a las niñas, niños y adolescentes. En cambio, se excluye a los responsables de un delito de hurto agravado cuando en realidad se trata de un delito no violento por definición. Entonces, la conclusión es que se estaría priorizando o no considerando la gravedad de los delitos sexuales. Asimismo, debería considerarse muy especialmente la alta reincidencia que tienen los delitos sexuales y las escasas experiencias de rehabilitación que se dan en estos delitos, como para no excluirlos de este régimen de libertad a prueba que está pensado para delitos de gravedad moderada.

            En el mismo sentido, en el artículo que refiere a la prisión preventiva no se incluye a las personas imputadas por los delitos previstos en las leyes n.^os 17815 y 18250. Una evidencia de la situación, la vivimos recientemente: a las personas formalizadas por estas situaciones de explotación no se les aplicó la prisión preventiva, sino que se encuentran en libertad. Se trata de delitos graves, muy graves.

            En relación al gabinete de seguridad que se prevé para el Ministerio del Interior, la Ley n.º 19580, de violencia hacia las mujeres basada en género, tiene un capítulo entero de directrices de políticas públicas.  Expresamente,  prevé para el Ministerio del Interior la transversalización de la perspectiva de género en las políticas de seguridad.

            ONU Mujeres entiende que la violencia basada en género constituye también un grave problema de seguridad pública y, por lo tanto, en ese gabinete de seguridad debería incorporarse el mecanismo de género del ministerio y autoridades vinculadas a la temática.

            Otro de los aspectos que analizamos en el informe  es el siguiente. En las normas sobre  gestión de la privación de libertad y en las que se prevé la estrategia de seguridad del sistema penitenciario, no se contempla la situación de las mujeres privadas de libertad, en particular de aquellas mujeres que tienen hijos conviviendo con ellas, ya sea en un centro de reclusión o fuera de él. Situación, además, que involucra a estos niños en la afectación de sus madres, cuya condición debería priorizarse de acuerdo con el principio de interés superior del niño, consagrado en la Convención Internacional de Derechos del Niño, principio rector de todas las políticas del Estado.

            En cuanto a las normas de flexibilización de la inclusión financiera, se destaca que los acuerdos entre empleador y empleado para determinar la modalidad de pago de salarios y de los rubros laborales, puede afectar negativamente y, en particular, a aquellas mujeres que cumplen tareas en áreas más proclives a la informalidad, como el trabajo doméstico y las tareas de cuidado, con el consiguiente aumento de la desprotección de la seguridad social. Por lo tanto, en el informe se sugiere mantener para esos sectores, particularmente feminizados, la obligatoriedad de los pagos por medios electrónicos para minimizar las posibilidades de informalidad en el trabajo.

            Otro aspecto que considera el informe –y que es importante señalar– refiere a cuando se le asigna en exclusividad al INAU las políticas para las adolescentes embarazadas. En realidad, se trata de una problemática compleja que requiere un abordaje interdisciplinario e intersectorial para que sea integral y comprenda todas las aristas que tiene esta problemática.

            Además del análisis de estos artículos y de algunos otros –que no voy a mencionar ahora por falta de tiempo– creemos importante señalar que el tratamiento del proyecto de ley de urgente consideración constituye una oportunidad para subsanar un error que se cometió cuando se aprobó la Ley n.º 19580 en cuanto a la imprescriptibilidad de los delitos sexuales cuando las víctimas son niños y adolescentes, que podría agregarse al capítulo I sobre delitos sexuales en el proyecto de ley.

            Siguiendo la tendencia regional y considerando expresamente la protección especial que el Estado está obligado a prestar a los niños, niñas  y adolescentes, resulta fundamental establecer en la legislación penal la imprescriptibilidad de los delitos sexuales cometidos contra los niños.

            Las especificidades de estos delitos son incompatibles con las reglas generales de la prescripción y es harto frecuente la impunidad de múltiples casos por haber prescrito el delito al momento que la víctima logra la autonomía suficiente y puede transitar los procesos psicológicos internos, imprescindibles para su  acceso a la justicia. Entre los operadores del derecho y otros técnicos especializados en la temática, es unánime  la opinión de que la edad y el grave daño psíquico constituyen justa causa que obsta el plazo de prescripción previstos actualmente para estos delitos. En la región, Argentina, Chile, Ecuador, Perú y Colombia ya han dispuesto en sus legislaciones la imprescriptibilidad  de estos delitos. Y en lo internacional, por ejemplo, Estados Unidos, Gran Bretaña y Nueva Zelanda, hay una tendencia a conceptualizar cómo se da la situación de estos delitos en relación a la infancia.

            Por error, probablemente, al aprobarse la ley de violencia basada en género, la Ley n.º 19580, se confundió la imprescriptibilidad de la acción penal, que estaba consagrada en el artículo 78 de la ley, con la imprescriptibilidad de los delitos. Y se incorporó al texto del artículo 119 del Código Penal, que refiere a la imprescriptibilidad de los delitos, la imprescriptibilidad de la acción penal. Entendemos que sería una oportunidad para rectificar este error y seguir la tendencia regional que busca la protección especial de las niñas, niños y adolescentes frente a estos delitos graves y violatorios de los derechos humanos.

SEÑOR BONOMI.- Damos la bienvenida a la delegación.

            Han tocado temas que ya han sido considerados por otras delegaciones que han venido a esta comisión. No sé si voy a hacer una pregunta o una reflexión o las dos cosas. En cuanto al monitoreo electrónico, cuando se empezó a instrumentar fue después de un debate, largo y complicado, donde se llegó a la conclusión de que la tobillera era una especie de beneficio para el infractor. O sea que una pena de prisión se podía transformar en la colocación de una tobillera y que quedara en libertad. Y cuando se hizo esto, todos entendíamos que si rompía la tobillera, le recaía la pena de prisión. No había que volver a ponerle la tobillera. Sistemáticamente los jueces entendían que había que ponerle de nuevo la tobillera y  a costo del Ministerio del Interior. Y poner una tobillera nueva salía unos USD 7.000. Por eso planteábamos dos cosas. Por un lado, que tenía que recaer la pena de prisión, lo cual evitaba ponerle la tobillera y que, además, al romperla, cometía dos delitos más: desacato y daño, que había que tipificárselos, pero no se hacía. Eso no ha sido solucionado. Y en el proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración se plantea el desacato y el daño, pero no se plantea el hecho de restablecer la pena original o la que originalmente tendría si no existiera la tobillera. Esa es una consideración sobre la que les pido una reflexión.

            Y lo otro tiene que ver con un tema que también plantearon, pero yo no sé si eso está en la LUC: el problema de los niños hijos de mujeres privadas de libertad. Ese problema también lo planteamos en un proyecto de ley de cárceles, donde tratábamos de modificar la situación actual. Un niño puede estar con su madre hasta los cuatro años, que se pueden extender hasta cuatro más. O sea, puede estar con la madre presa hasta los ocho años y para nosotros el niño está preso. Entonces, desde el punto de vista de los que defienden los derechos de la mujer, en ese caso, visualizan el problema como una cuestión de derechos de la mujer, pero nosotros lo vemos como un tema de derechos del niño. Entendemos que el niño no puede estar más de cuatro años en esa situación. Ahora, eso es algo que no está en el proyecto, pero como nuestras invitadas lo plantearon, queríamos dejar esta reflexión.

SEÑORA DEUS.- En el informe decimos que en el proyecto de ley, esta problemática, que es importante, grave y relevante, debería considerarse a la luz también del principio rector del interés superior del niño, porque también hay niños que se ven involucrados, obviamente, con consecuencias muy trascendentes para su vida presente y futura. Entonces, justamente, lo que hacemos notar es que no hay una mirada de género, porque si bien hay muchos hombres que están privados de libertad, también hay muchas mujeres en esas condiciones que tienen, además, problemáticas específicas que no están contempladas, y me refiero particularmente a las que tienen hijos.

            Muchas gracias.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos a la delegación de ONU Mujeres por sus aportes.

(Se retira de sala la delegación de ONU Mujeres)

(Se inicia la videoconferencia mediante Zoom con el señor Humberto Villasmil, especialista en normas internacionales del trabajo de OIT)

–La comisión del Senado de la república creada con el objetivo de analizar el proyecto de ley de urgente consideración tiene el agrado de recibir al señor Humberto Villasmil, especialista en normas internacionales del trabajo de la Organización Internacional del Trabajo. Le damos la bienvenida y escucharemos sus consideraciones con relación al texto que ya debe conocer.

Una vez que finalice su exposición, vamos a dar la oportunidad a que los senadores –si fuese necesario– formulen sus preguntas. Luego de escuchar todas las consultas, el señor Villasmil puede volver a hacer uso de la palabra.

SEÑOR VILLASMIL.- Señor presidente: agradezco esta invitación a usted y al resto de los integrantes de la comisión del Parlamento uruguayo. Antes que nada, permítame presentar el saludo del director de la oficina de la OIT para los países del Cono Sur de América Latina y, a nombre de nuestra oficina y de la organización en general, reiterar nuestra gratitud por el hecho de que hayan querido escuchar algunos planteamientos que queremos hacer vinculados a ciertos aspectos de la ley de urgente consideración que están referidos directamente a nuestro mandato normativo.

            En primer lugar, debo hacer una advertencia preliminar, que es de rigor, sobre los comentarios que la Oficina Internacional del Trabajo y este servidor podamos hacer. Obviamente, no podemos prejuzgar lo que a futuro vayan a ser las opiniones y recomendaciones que los órganos de control de la OIT deseen formular en su día sobre la aplicación de los convenios internacionales del trabajo que terminen estando vinculados con el texto definitivo de la ley que se aprueba.

            En segundo término, permítame, señor presidente, reiterar un principio que para una organización de estructura tripartita es determinante. Los órganos de control de la OIT han establecido desde antiguo el principio de la consulta previa a las organizaciones de trabajadores y empleadores en iniciativas legislativas, entre otras, que involucren de alguna manera los derechos de libertad sindical. Este requerimiento de consulta abierta y franca ha sido recogido y sostenido por mucho tiempo por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que es el órgano sobre cuyo hombros descansa el control regular de aplicación de las normas, así como por el Comité de Libertad Sindical, que es otro órgano de control de aplicación. Este comité tiene la particularidad de que es de integración tripartita, mientras que la comisión de expertos es un órgano integrado por juristas independientes.

El principio se basa en que, antes de introducir cualquier proyecto legislativo sobre la libertad sindical y el derecho de sindicalización que pueda llegar a repercutir en la negociación colectiva o en las condiciones de trabajo, se celebren consultas abiertas y francas con las organizaciones de trabajadores y empleadores más representativas de modo de garantizar que esas normas sean compartidas en la medida de lo posible por todas las partes y, por ello mismo, sean duraderas.

            En tercer lugar, antes de entrar a las tres materias que hemos seleccionado y al porqué de su elección, déjenme destacar que si en algún país de la región –y desde luego del mundo– estos principios tienen una particular referencia y han influido a lo largo de la historia es precisamente en la República Oriental del Uruguay. El Uruguay es el quinto país del mundo en cuanto al número de ratificaciones de instrumentos de la OIT; ha ratificado, a la fecha, 110 convenios y un protocolo. Hace unos meses se ratificó el Convenio 190; entiendo que está por entregarse en la sede el instrumento de ratificación –seguramente esta situación que estamos viviendo lo ha demorado un poco–y eso va a significar que el Uruguay va a tener 111 convenios y quedará en la historia como el primer país que ratificó el Convenio 190.

            Hemos escogido tres ámbitos de materias y esto fue hecho mediante un ejercicio de selección que puede estar equivocado. Debo reiterar que lo que yo vaya a decir esta tarde lo vamos a remitir con un memorándum técnico; si no lo hicimos antes fue por lo que el señor presidente decía cuando tuvo la gentileza de presentarme: para dar pie a cubrir materias o comentarios que puedan surgir de las intervenciones posteriores de los señores senadores que están aquí.

            El artículo 398 está en un capítulo que se llama «Libertad de trabajo y derecho de la dirección de la empresa». Con relación a ese artículo, que no voy a citar, debo comenzar comentando que nosotros habíamos revisado una versión anterior de ese artículo 398, que fue el artículo 349 del anteproyecto de LUC. Encontramos que en esta redacción se eliminaron algunas menciones que hubieran resultado, eventualmente, problemáticas, a la sazón, la referencia a «sin perturbar el orden público» y otra referencia que establecía la potestad del Poder Ejecutivo de «imponer restricciones a dichas medidas cuando estas no reúnen las condiciones establecidas precedentemente». En este sentido, la supresión de estos elementos en el proyecto, que derivó en el actual artículo 398 proyectado, constituye, a nuestra manera de ver y por consiguiente, un aspecto positivo.

            El proyectado artículo distingue tres supuestos, cuya compatibilidad con los comentarios de los órganos de control se examinarán inmediatamente después. El primer supuesto tiene que ver con el ejercicio pacífico del derecho de huelga. La mención al carácter pacífico del ejercicio de la huelga resulta plenamente conforme con la doctrina de los órganos de control de la OIT, tal como voy a demostrar a continuación. El segundo supuesto refiere al derecho de los no huelguistas a acceder y trabajar en los respectivos establecimientos. Y el último alude al derecho de la dirección de las empresas a ingresar a las instalaciones libremente. Estas dos últimas referencias estarían igualmente en línea con lo entendido por los órganos de control de aplicación, tal como lo justificaré más adelante.

            He hecho una selección de una serie de comentarios realizados por la comisión de expertos en años recientes sobre una observación dirigida al Uruguay en el año 2012 a propósito de un caso que había conocido tiempo atrás –el caso figura con el número 2699– en el que el sector empleador uruguayo presentó una queja ante la instancia de control, es decir, el Comité de Libertad Sindical. En el informe de la comisión de expertos del año 2012  la comisión recordó al Gobierno que, al examinar el caso 2699, el Comité de Libertad Sindical había estimado antes que el ejercicio del derecho de huelga y la ocupación del lugar de trabajo deben respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas, así como el derecho de la dirección de la empresa de penetrar en sus instalaciones. Y terminó pidiendo al Gobierno que velara por el respeto de estos principios en las normas reglamentarias que se dictaren posteriormente.

Tres años después, en el año 2015,  se reitera una observación de la Comisión de Expertos dirigida al Uruguay a propósito del mismo convenio 87 que dice: «La Comisión saluda el acuerdo tripartito celebrado entre el Gobierno y los interlocutores sociales en marzo de 2015 y espera firmemente que el mismo constituya el inicio de un proceso de diálogo tripartito fructífero en el que, teniendo en cuenta los comentarios del Comité de Libertad Sindical» –repito, los que recayeron sobre el caso 2699– «y de esta Comisión sobre la cuestión relativa a la ocupación de los lugares de trabajo, se tomen medidas concretas a fin de poner la legislación y la practica en plena conformidad con el Convenio»

            Ese ejercicio pacífico de la huelga, la libertad de trabajo de los no huelguistas y el derecho de la dirección a acceder a los locales de la empresa, la comisión de expertos ha entendido que se corresponde plenamente con lo dispuesto en el convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación.

            En conclusión, este artículo 398 del proyecto pareciera, a nuestro entender, que está en línea con lo que anteriormente había quedado indicado en dos referencias que quiero reiterar: la exigencia del ejercicio pacífico de la huelga, la garantía del respeto a la libertad de trabajo de los no huelguistas, y el derecho de la dirección a entrar a los locales de la empresa.

            Además de ese artículo 398, el proyecto de ley con carácter de urgente consideración trae tres disposiciones que van a ameritar nuestra atención: los artículos 492, 493 y 494, que se encuentran en un capítulo que se llama «De la protección a la libre circulación». Nuestros comentarios se van a referir conjuntamente a estas tres disposiciones que, por supuesto, están específicamente dirigidas a la regulación de los piquetes de huelga.

            Como criterio general y antes de toda consideración, habría que señalar que las restricciones que el Poder Ejecutivo pueda imponer al ejercicio del derecho de huelga deberían cumplir con los principios de la OIT en materia de libertad sindical. Por eso dije que si en algún país, por su tradición, estos principios han tenido una incidencia comparativamente mayor, es precisamente en el Uruguay.

            Sobre la legitimidad de los piquetes de huelga, la comisión de expertos ha entendido que esas acciones de huelga suelen ir, en efecto, acompañadas de piquetes a la entrada del lugar del trabajo, cuyo objetivo consiste en asegurar el éxito de la huelga persuadiendo a los trabajadores interesados de que no acudan a trabajar. Con todo, a juicio de la misma comisión de expertos, los piquetes de huelga y la ocupación de los lugares de trabajo deberían estar permitidos siempre que –esto tiene que ver con lo comentado a propósito del artículo anterior– estas acciones se desarrollen pacíficamente. A criterio de nuestros órganos de control, solo podrían imponerse restricciones a este tipo de acciones cuando pierdan su carácter pacífico. Por lo tanto, debe garantizarse el respeto a la libertad de trabajo de los no huelguistas, así como el derecho de la dirección a entrar en los locales de la empresa.

            En línea con el comentario que acabo de mencionar, la comisión de expertos reiteró que sería preferible que la imposición de restricciones a los piquetes de huelga y a la ocupación de los lugares de trabajo se limitara a los casos en que estas acciones dejen de ser pacíficas. Este carácter pacífico –como el señor presidente descubrirá, si soy capaz de expresarme con claridad– es el criterio de legitimidad para el accionar de los piquetes de huelga, según el entendimiento de los órganos de control de la OIT. Por eso, según la comisión de expertos, en caso de huelga las autoridades solo deberían recurrir a la fuerza pública en circunstancias excepcionales, y cuando se produzca una situación de gravedad en la que exista amenaza seria de desorden público dicho uso de la fuerza debe ser proporcional a las circunstancias. Aquí comienza a surgir un criterio de proporcionalidad que vamos a reiterar inmediatamente después, porque también ello ocupó a los órganos de control de la OIT.

La comisión de expertos continúa indicando que los piquetes de huelga y la ocupación de los lugares de trabajo deberían estar permitidos –otra vez– siempre que estas acciones se desarrollen pacíficamente. Y las restricciones que los órganos de control entienden legítimas deberían verificarse cuando ese piquete pierda su carácter pacífico. Por fin, en todos los casos debe garantizarse el respeto a la libertad de trabajo de los no huelguistas –de nuevo– y el derecho de la dirección a entrar en los locales de la empresa.

            En el año 2018, la comisión de expertos dirigió una observación al Uruguay a propósito del Convenio 87 que volvió a reiterar lo dicho con antelación: la obligación de que los piquetes dispuestos como medida gremial se efectúen pacíficamente, sin perturbar el orden público, permitiéndose la libre circulación y el ingreso en la empresa, siendo posible la intervención del Ministerio del Interior y de la fuerza pública solamente en casos de incumplimiento de esta obligación. Pero este punto de vista de la comisión de expertos ha sido reiterado por el Comité de Libertad Sindical que, quisiera insistir, es una entidad de integración tripartita que ha hecho hincapié en la necesidad de la proporcionalidad en el uso de la fuerza cuando las manifestaciones o huelgas amenacen el orden público. «De suerte tal –ahora habla el Comité de Libertad Sindical–, la prohibición de piquetes se justificaría solo si la huelga perdiera su carácter pacífico».

            En relación a los piquetes y a la garantía al respeto a la libertad de trabajo de los no huelguistas, junto al derecho de la dirección de la empresa a ingresar a sus locales, el Comité de Libertad Sindical se ha reiterado y ha consolidado, a lo largo de los años de trabajo,  una opinión que ha sido perfectamente consistente en relación a este asunto. Vino a decir el comité que el solo hecho de participar en un piquete e incitar abierta, pero pacíficamente, a los demás trabajadores a no ocupar sus puestos de trabajo no puede ser considerado como una acción ilegítima.

            Por último, el ejercicio de la huelga debe respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas cuando la legislación así lo dispone, al igual que el derecho de la dirección de la empresa de penetrar en sus instalaciones.

            Desde luego –y aquí saltamos al otro artículo y a otro comentario–, aquí juegan, señor presidente, dos principios que es mi deber reiterar e insistir en ellos. Uno de ellos es el principio de proporcionalidad, que se explica desde el momento en que distintos derechos e intereses legítimos terminan concurriendo. Y ese principio surge claramente –es una interpretación que se puede o no compartir– porque el propio Convenio n.º 87, si bien por un lado explicita que para ejercer sus derechos las organizaciones de trabajadores deben respetar la legalidad, al mismo tiempo establece que la legislación nacional no debe ser aplicada de suerte que menoscabe las garantías de la libertad sindical consagradas en el convenio. En mi opinión, allí está claramente dibujada esta idea del principio de la proporcionalidad a partir de la literalidad de un artículo del Convenio n.º 87. Por eso el Comité de Libertad Sindical ha dicho que cualquier sanción impuesta por actividades ilegítimas relacionadas con huelga, debería ser proporcional al delito o a las faltas, y que las autoridades deberían excluir el recurso medidas de encarcelamiento contra quienes organizaren o participaren en una huelga pacífica.

            En varios de esos comentarios el Comité de Libertad Sindical llamó a la atención del gobierno –ya mencioné el antecedente del caso 2699– a efectos de que las medidas tomadas por las autoridades para asegurar la prestación de los servicios esenciales, si fuese el caso, deberían también guardar proporcionalidad con el fin perseguido, sin incurrir en excesos.

            Este criterio de ponderación explicaría por qué el Comité de Libertad Sindical ha sostenido, precisamente, que las sanciones no deben tener tal entidad que resulten disuasorias del ejercicio de actividades legítimas, destacando el rol del diálogo social en la resolución de los conflictos.

            Dicho todo esto, señor presidente, encontramos lo siguiente, y vamos a hacer comentarios particulares para la consideración de la  comisión.

            En cuanto a los artículos 492 y siguientes, encontramos que son imposiciones que traen tipos amplios, tipos normativos abiertos, que no terminan precisando, en última instancia, a nuestro entender, las medidas que pudieran ser objeto de las restricciones. Esto podría dejarlas, en principio, indeterminadas, al alcance último de la competencia que se atribuye al Poder Ejecutivo, particularmente, al Ministerio del Interior.

            El artículo 492 declara ilegítimos los piquetes realizados en espacios públicos o privados que afecten la libre circulación de personas, bienes o servicios. A nuestro entender, con esto se aparta –aquí sí– del criterio de los órganos de control de aplicación, que reconocieron como principio general la legitimidad de los piquetes de huelga y su conformidad con el Convenio n.º 87. Se trata de tipos normativos que consideramos muy amplios –nos referimos a los artículos 492, 493 y 494–, que podrían justificar limitaciones a los piquetes que excederían los criterios recomendados por los órganos de control de la OIT.

En todo caso, seguramente se estará de acuerdo en que el derecho constitucional a la huelga previsto en el artículo 57 de la Constitución de la república del Uruguay debería prevalecer respecto de nociones que finalmente resulten muy amplias o respecto de posibles restricciones. Cuando la norma proyectada propone la siguiente redacción: «afecten la libre circulación, bienes o servicios», quizás se está verificando esto que estamos apuntando a propósito del uso de tipos normativos muy amplios y abiertos, que podrían terminar aplicándose en un sentido restrictivo porque el ámbito espacial de restricción abarcaría los espacios públicos o privados, de modo tal que la posibilidad de que se manifestara un piquete de huelga se reduciría a nuestro entender sensiblemente.

Por eso y en línea con lo que mencionamos al principio, señor presidente, nos permitimos sugerir de la manera más respetuosa que, en línea con lo que marca el artículo 398 y a la luz de estos principios, se revisen estas disposiciones en consulta con los mandantes tripartitos. En ese sentido queremos reiterar que el criterio de legitimidad de los piquetes en el entender de los órganos de control tiene que ver con el carácter pacífico de la huelga. En ese particular es que hemos hecho este comentario.

            En una última mención salto inmediatamente a dos temas adicionales. Voy a ser breve, señor presidente, para poder dar pie al intercambio. Desde luego que el tema de la restricción excesiva a los piquetes de huelga, según como quede resuelto finalmente el texto normativo que se adopte, podría tocar algunas otras libertades que nosotros no vamos a comentar en este momento. Llegado el caso ocuparían a los órganos de control que la aplicarían. Esa es la razón por la cual en el año 1970 la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó una resolución que pasó a la historia –quizás por el momento en que se aprobó– sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles. Esa resolución, que no es ciertamente un convenio y tampoco es una recomendación pero con el paso de los años ha tenido una enorme incidencia, reconoce que los derechos conferidos a las organizaciones de trabajadores y  empleadores se basan en el respeto de las demás libertades civiles enumeradas en la declaración de derechos humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. La resolución continúa diciendo que el concepto de derechos sindicales carecería totalmente de sentido cuando no existen tales libertades civiles.

            En segundo término, señor presidente, –y esto es mucho más breve– nos ocupamos del capítulo II, «Seguridad social - comisión de  expertos», al cual le damos una enorme importancia. Voy a hacer un comentario general y le aseguro que son observaciones mucho más breves. Pensamos que, más que una reforma previsional, lo que se pretende en la LUC es regular el mecanismo para hacer posible esa reforma, que según el artículo 399 proyectado surgiría de una propuesta de una comisión de expertos en seguridad social.

Para reiterar lo que dije en mi primera intervención, como marco general habría que anotar que la propuesta de reforma que se haga debería estar en concordancia con el elenco de normas sobre seguridad social que el Uruguay, honrando su tradición, adoptó a lo largo de la historia. Me refiero, por ejemplo, a los convenios 102, 118, 121, 128      –sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes–, etcétera.

Por esa razón, la propuesta que surja de la comisión de expertos debería guiarse, a nuestro entender, por dos principios que sugerimos se considere recoger expresamente en el texto que finalmente se trate: el principio de solidaridad intra e intergeneracional y el principio de participación de los involucrados en la gobernanza del sistema.

            El carácter tripartito de la comisión de expertos, a nuestro entender, debe quedar igualmente garantizado, puesto que hay normas internacionales vigentes en el Uruguay que obligarían en ese sentido.

            La comisión de expertos, en aplicación de convenios y recomendaciones de la OIT, realizó en el año 2011 un estudio general muy importante sobre instrumentos de seguridad social, que se decanta por cinco principios que tienen que ver con lo que acabo de mencionar.

            El primero de ellos refiere al diálogo social como un eje transversal, arraigado, y un mecanismo valioso de control con vistas a un funcionamiento apropiado de los programas de seguridad social.

            El segundo tiene que ver con los mecanismos de solidaridad social.

            El tercero refiere a la gestión tripartita del sistema. En palabras de la comisión de expertos en su estudio general: «Las normas de la OIT recomiendan el fortalecimiento de la gestión tripartita de los programas de seguridad social. Los gobiernos no pueden ocuparse solos de la seguridad social».

            Pero en el memorándum que remitiríamos, si fuese de su interés, señor presidente, hay una mención explícita de la comisión de expertos y este estudio general, que comenta y se refiere al caso específico de las reformas. Y dice –cito apenas tres líneas–: «El éxito de las reformas depende del consenso entre los interlocutores sociales y la amplia aceptación social, con participación de las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades comunitarias y locales». Finalmente, la comisión de expertos ratifica una vez más el principio de solidaridad.

            Bajo estas condiciones, señor presidente, nos permitimos sugerir se considere agregar algunos literales –tres, específicamente– en el artículo 399. El primero de ellos sería el literal a) del numeral 4), que vendría a decir: «la concordancia de las recomendaciones de reforma con los tratados y convenios internacionales suscriptos por el Uruguay en materia de seguridad social». Luego proponemos agregar un literal b) que mencione el principio de solidaridad y un literal e) que establezca la participación de los involucrados en la gestión tripartita del sistema de seguridad social.

            En el mismo sentido, en relación a la integración de la comisión, nos permitimos igualmente sugerir que se considere que algunos de los expertos postulados a la comisión lo sean, precisamente, por nuestros mandantes tripartitos, entendiendo el perfil técnico que esa comisión tendría, de cara a lo que establece la propuesta de la LUC.

            Y finalmente, señor presidente, había un capítulo más que tiene que ver con normas sobre gestión de la privación de la libertad. Aquí me permitirá ser absolutamente sintético, para dar más tiempo al intercambio, si lo hubiera.

            Nosotros observamos, con relación al tema, que no se trata de un régimen general del trabajo penitenciario.

            ¿Por qué nos ocupamos de observaciones sobre los artículos 80, 81 y 82? Porque, en relación al tema, los órganos de control de los convenios vinculados al trabajo penitenciario, al trabajo forzoso y a su prohibición –los convenios 29 y 105, ratificados por el Uruguay hace mucho tiempo– dirigieron al Uruguay solicitudes directas, que en el memorándum que remitiríamos ustedes verán de manera muy específica.

            El estudio general de la comisión de expertos también se pronunció sobre el tema particular del alcance del trabajo forzoso, en cuanto al trabajo obligatorio exigido a las personas condenadas.

            En relación con todo esto, nos permitimos hacer algunos comentarios específicos. Encontramos que el artículo 80, tal cual se proyecta, no estaría en contradicción con los términos de los dos instrumentos normativos que acabamos de mencionar y con lo que sobre ellos han entendido los órganos de control de aplicación. Me refiero a los convenios n.º 29 y n.º 105.

            La organización y métodos de trabajo en los establecimientos penitenciarios se asemejarán –dice el proyecto de ley–, en la medida de lo posible, a lo que se aplique en un trabajo similar en el exterior. Sobre eso la comisión de expertos hizo un señalamiento y un comentario específico dirigido al Uruguay que en nuestro memorándum ustedes van a ver claramente establecido.

            El artículo 41 ter, que trata de la figura del adulto joven –que incluiría a los reclusos penados y procesados de entre 18 y 23 años–, pretende establecer una prioridad en la asignación de actividades educativas, lo que no estaría en contradicción, desde luego, con los convenios mencionados.

            Ruego al señor presidente me excuse si me he excedido en el tiempo previamente asignado. Hemos escogido tres materias para hacer comentarios. Estamos conscientes de que un proyecto de ley  de esta extensión va a tener otras tantas disposiciones que puedan tocar de manera directa o indirecta el ámbito, el mandato, la competencia normativa de la OIT, y eso explicaría, quizás, que pudiéramos hacer comentarios en relación a otras materias. Pero, en vista de esta primera comparecencia, es cuanto tenemos para manifestar.

            Les reitero nuestra gratitud y estoy a sus órdenes en cuanto pudiésemos aclarar alguna inquietud o algún comentario de parte de los señores parlamentarios.

            Muchas gracias.

SEÑOR PRESIDENTE.- Los agradecidos somos nosotros, señor Villasmil.

SEÑOR ANDRADE.- En primer lugar, quiero agradecer la posibilidad de intercambiar con la Organización Internacional del Trabajo.

            Nosotros tenemos una fuerte diferencia respecto a si hubo consulta previa abierta y franca. En opinión del movimiento sindical y de la bancada de la oposición, ese proceso no transcurrió. De hecho, no pasó ni por el costado del ámbito del consejo superior de salarios que establece la ley de negociación colectiva para tratar normativas.

            También queremos señalar que hay una diferencia sustancial, que creo que debiéramos sincerar en la discusión. Me refiero a que hay una parte del sistema político que entiende que la ocupación es una forma del ejercicio del derecho de huelga y hay otra parte del sistema político que entiende que la ocupación y el piquete es ilegítimo. Ahí creo que estriba la diferencia principal que tenemos. Yo me afilio a la primera  referencia, en el sentido de que si bien la medida de ocupación es excepcional en el Uruguay –se da de manera extraordinariamente esporádica–, es una forma del ejercicio de huelga. Y como, en mi opinión, el Poder Ejecutivo no quiso reconocer esto que la OIT reconoce, es decir, que la ocupación es una forma del ejercicio del derecho de huelga, donde debiera decir «ocupación» puso «huelga» y después, a continuación, coloca las recomendaciones del caso de la queja de la OIT, que eran sobre la ocupación como una de las formas del ejercicio del derecho de huelga y no sobre la huelga en general.

            Compartimos que esto no se puede mirar por separado de los artículos que declaran ilegítimo el piquete sin más. En nuestra opinión, es parte de la misma mirada en cuanto a desde dónde se enfocan las relaciones laborales.

SEÑOR GANDINI.-  Es un gusto estar en comunicación con la OIT y con el señor Villasmil, que con tanta gentileza nos está atendiendo.

            Con respecto al artículo 398, no hay nada para decir. Con consulta o sin consulta, me importa mucho que se haya dicho que está en línea con lo que entiende es correcto la OIT. Es un tema largamente debatido y el artículo del proyecto de ley está en línea con las resoluciones de la OIT.

            Sí tengo alguna diferencia con respecto a las consideraciones que se hacen sobre el artículo 492. Esto tiene nombre y apellido, no solo nombre. No declara ilegítimos los piquetes, y menos los piquetes de huelguistas. Declara ilegítimos los piquetes que impidan u obstaculicen la circulación, y no hace referencia a la huelga. No están estos artículos colocados después del 398. Están pensando en otra circunstancia bastante más común que los piquetes de los huelguistas. Están pensando en situaciones en las cuales ciudadanos, vecinos, enojados por un problema de seguridad, por un problema de falta de energía eléctrica, por un problema social, por el que sea, interrumpen el tránsito en una ruta, la circulación por una avenida, y de ese modo violentan un derecho de los otros: el de circulación. Lo que intenta proteger este artículo es el derecho de circulación, que es un derecho de todos los ciudadanos.

            Concretamente, el artículo, con algún cambio de palabra que ya hemos hablado en la comisión, dice: «Declárase ilegítimos los piquetes realizados en espacios públicos o privados que impidan» –el texto original dice «que afecten», pero nosotros vamos a proponer, para que quede claro, que diga «que impidan»– «la libre circulación de personas, bienes o servicios». Es decir, un piquete realizado en una plaza pública no es ilegítimo, porque no impide la libre circulación. Se puede pegar la vuelta y seguir caminando, y los vehículos transitarán. Un piquete en la puerta de una fábrica no impide la libre circulación. Ahora bien, si quienes lo realizan toman la calle e impiden el libre tránsito de personas, transportes públicos, vehículos, bicicletas, etcétera, entonces sí ese es un piquete transformado en ilegítimo. Es decir, trata de colocarse no en el derecho de los que hacen los piquetes –que lo tienen consagrado–, sino en el derecho de los que circulan, para que quienes protestan con todo derecho no afecten el suyo. Es aquello de que «mis derechos terminan donde empiezan los derechos de los demás».

            Es más, el artículo siguiente habla de «preservar los espacios públicos o privados cuyo tránsito se pretenda obstaculizar o interrumpir por personas, vehículos u objetos de cualquier naturaleza». Es decir, los huelguistas pueden protestar. Lo que no pueden es atravesar tres camiones en una avenida y no dejar pasar a más nadie. Eso es ilegítimo. Es lo que trata de decir el artículo. A lo mejor OIT piensa que esto también está fuera de la normativa internacional, pero quiero precisar el contenido de este artículo, que vamos a ajustar un poco para que sea todavía más claro, preciso y no deje lugar a ninguna doble interpretación. Los huelguistas que quieran hacer piquete van a poder. No van a poder impedir el paso de terceros ciudadanos que tienen derecho a circular.

            Gracias, señor presidente.

SEÑOR ANDRADE.- Hay un elemento que es de abrumador sentido común. ¿Las huelgas en Uruguay impiden el derecho al trabajo del no huelguista? No. Quien no comparte la huelga va y trabaja. Es lo que pasa. ¿Las huelgas en Uruguay impiden la dirección de la empresa? No. ¿Cuándo la impiden? Cuando la huelga asume la postura de la ocupación.

            El problema es que el Gobierno no entiende que la ocupación sea una de las formas del ejercicio de huelga. Por eso es que no pone lo que dice la OIT con respecto a las ocupaciones, que reconoce que son una de las formas del ejercicio de huelga. Para estar en línea con la OIT tendría que reconocer eso primero, para después, en el único escenario en el Uruguay donde el ejercicio del derecho de huelga, hasta hoy, entra en conflicto con el derecho del no huelguista en no acatar la huelga, que es cuando se da la ocupación, hablar de eso y no de la huelga en general. Pero el artículo no habla de la ocupación, sino de la huelga en general, y ningún paro o huelga que se ha hecho ha afectado ninguno de los dos derechos hasta hoy. Que alguien me traiga un ejemplo de cuándo se afecta ese derecho salvo cuando la forma del ejercicio del derecho de huelga se da con ocupación de los centros de trabajo.

            En segundo lugar, yo estoy para discutir sobre lo que el artículo dice, y la norma –en este caso, el artículo 491– dice «afecten». Cuando tengamos un artículo distinto, opinaremos sobre el distinto. El que tenemos dice «afecten», y trabajadores con una  pancarta afectan, en una mirada amplia, donde sea que se manifiesten. Por lo tanto, como está redactado, claramente limita las libertades sindicales. Y yo opino sobre lo que está redactado. Es más, cuando opiné sobre la sugerencia del señor senador Gandini en la sesión de ayer, me llevé un rezongo gigantesco del señor presidente, que me dijo que no era la opinión de nadie, y tuve que llevarme el rezongo. Entonces, opino sobre lo que está redactado, no sobre las opiniones de cada senador. Y lo que está redactado limita claramente las libertades sindicales.

SEÑOR BONOMI.- En primer lugar voy a retomar el tema del artículo 398, porque la Constitución uruguaya reconoce el derecho de huelga, no adjetiva. A este artículo se lo ha querido separar de los otros tres, pero en su fundamentación el señor ministro no solo no lo separó, sino que lo unió, cuando se manifestó ante una argumentación que habíamos hecho, respecto a que en otro momento no se reglamentó el derecho de huelga y sí se reglamentó la ocupación, tratando de mantener la ocupación dentro de los carriles pacíficos. El señor ministro nos dijo que esa era una concepción del Frente Amplio, porque el Frente Amplio consideraba que la ocupación formaba parte de la huelga, pero que como él no considera la ocupación parte de la huelga, reglamentaba la huelga y no la ocupación. Y eso estaba referido no solo al artículo 398, sino, en sus consecuencias, a los otros tres artículos, sobre todo al que estamos hablando referido a los piquetes.

            Entonces, el artículo fue leído con los cambios que se le quieren hacer, pero el artículo actual dice «que afecten la libre circulación», y es obvio que si hay cinco trabajadores repartiendo volantes en la puerta de una fábrica, afectan la libre circulación, pero no la interrumpen ni la detienen.

            En definitiva, nosotros hablamos de las cuatro cosas, aunque estén separadas, porque el propio ministro las unió en su argumentación. Y repito que el artículo 398 cambia lo que dice la Constitución, porque para nosotros la huelga es pacífica, y en el estado de huelga los no huelguistas pueden entrar y la dirección de la empresa también. No pueden entrar cuando hay ocupación. Entonces, si corresponde hacer algo, es reglamentar la ocupación, pero no el derecho de huelga.

            Muchas gracias.

SEÑOR PRESIDENTE.- Señor Villasmil, usted ha participado, desde la lejanía, de un interesante debate entre senadores del Uruguay, de manera que siéntase como parte del Senado también.

SEÑOR VILLASMIL.- Del Senado no me puedo sentir parte, pero, por razones que tocan mi propia biografía, sí me siento parte de ustedes y agradecido por lo que recibí de ese país.

            Voy a intentar responder los cuatro asuntos planteados y pido excusas si alguno se me escapa. Intentaré que no. Pero reitero, señor presidente, que vamos a remitir un memorándum y ahora vemos con más claridad que efectivamente era necesario referir al artículo 398 –así lo creímos nosotros– y, al mismo tiempo, a los artículos 492, 493 y 494.

            Lo primero que queremos decir en relación a la consulta es que hemos escuchado las declaraciones de algunos de nuestros constituyentes protestando o  indicando que no hubo una consulta efectiva, como indican los órganos de control. Pero ustedes entenderán que independientemente de si fue una consulta cabal, efectiva y suficiente, en ningún caso que la OIT opine –sea este servidor o a quien le toque– a propósito de un proyecto legislativo, puede dejar de mencionar un principio que para nosotros es absolutamente transversal: el principio de la consulta abierta y franca respecto de iniciativas, de proyectos legislativos que pudieran incidir, en este caso, en temas de libertad sindical, con independencia, repito, de lo que pueda cada quien entender sobre el alcance del derecho de la libertad sindical.

            Hemos distinguido el artículo 398 para luego detenernos más en los siguientes. En este sentido, voy a reiterar –porque surgió varias veces– que este artículo está en línea con los tres principios que los órganos de control han establecido y, desde luego, no se puede pretender –jamás lo haré, por absoluto respeto y consideración y, además, porque no me corresponde– hacer una evaluación de cuál es el alcance final del artículo 57 de la Constitución uruguaya.

            Los órganos de control han dicho que hay tres principios: el ejercicio pacífico del derecho de huelga; el derecho de los no huelguistas de acceder y trabajar en los respectivos establecimientos; y el derecho de la dirección de los empresarios a ingresar a las instalaciones libremente. Por eso, a nuestro entender, ese artículo está en línea con esos principios que verán, repito, cuando reciban este memorándum, que ¡ojalá les interese!

Aquí hay tres disposiciones más que no por casualidad han sido objeto de intercambio por parte de los señores senadores que hablaron en segundo, tercer y cuarto lugar. El señor senador Gandini se refiere al ámbito de restricción que pudiera sobrevenir del artículo 492. ¿Qué hemos dicho? Hemos dicho que los piquetes son el principio legítimo, pero esa legitimidad puede perderse cuando el piquete deja de ser legítimo.

Los órganos de control, no solamente la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sino también el Comité de Libertad Sindical, son entidades que tienen una conformación muy distinta; la comisión de expertos es un cuerpo de juristas independientes que tiene sobre sus hombros el control de la aplicación regular de las normas internacionales en cualquier parte del mundo, y el Comité de Libertad Sindical es una instancia de naturaleza tripartida. Esto no puede dejarse de lado y, seguramente, ya lo tomaron en cuenta.

Con relación a los artículos 492 a 494, respetuosamente queremos señalar a la comisión que nos parece que implican tipos normativos abiertos –y no por casualidad el debate ya ha surgido–, por la propia tipología de las normas, porque finalmente son normas de límite al piquete que no son legítimas en sí mismas. El problema es: ¿cuál es el límite del límite? Sobre esto, tanto la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones como el Comité de Libertad Sindical ya se han pronunciado. Sin embargo, permítanme ejemplificar porque se han señalado perspectivas muy distintas. Aquí se declaran ilegítimos los piquetes que «afecten»; obviamente, este es un término suficientemente amplio y –como han dicho varios de ustedes– probablemente han llegado a la conclusión de que hay que acotarlo de alguna manera. Al mismo tiempo, ¿cuál es el alcance espacial de la restricción al piquete? El alcance espacial son los espacios públicos, pero también los espacios privados en los que pueda afectarse la circulación libre de las personas.

Señor presidente: respetuosamente, nos parece que este es un tipo normativo muy amplio que valdría la pena acotar, por una razón muy simple: porque los principios de ponderación y de proporcionalidad deben tener un balance que permita convivir el derecho de huelga y todas sus manifestaciones con otros intereses legítimos que, desde luego, estarían fuera de discusión.

En esta norma se establece: «La intervención de la autoridad competente se efectuará a fin de garantizar el derecho a la libre circulación, el orden público» –los órganos de control también refieren al orden público, para ser serio en lo que estoy diciendo–, pero también dice «y la tranquilidad». Entonces, cuando se da el juego de todas estas disposiciones, podría estar suscitándose un escenario de una restricción indebida, excesiva y desproporcional, si se me permite esa palabra poco ponderada –es lo que modestamente pensamos–, ya que cualquier palabra que corresponda debiera justificarse para lo que quiero expresar del ámbito de actuación de un piquete. Piensen, apenas, en un piquete meramente informativo, no en un piquete de otra naturaleza, que eventualmente quiera hacer una manifestación en una plaza pública y alguien pueda pensar, legítimamente o no, que eso le afecta de alguna manera la libre circulación o su propia tranquilidad. Eso es lo que indica, entonces –exagere o no en lo que estamos observando– la necesidad de acotar este límite del derecho de huelga sobre el cual, como principio general, los órganos de control no tienen ninguna diferencia. Y no la tienen porque los órganos de control dicen que ese piquete que hoy es legítimo, mañana puede no serlo si deja de ser pacífico.

Espero haber interpretado bien al señor senador Andrade, quien hizo referencia al derecho de los no huelguistas; él entiende que esa circunstancia no está en cuestión. Entonces, ¿por qué este servidor de ustedes comienza hablando de ese tema? Porque, desde luego –y en esto quiero ser muy claro, señor presidente–, lo que haya podido decirles esta tarde no se justifica desde una opinión personal; tengo que ser capaz –y cuando vean el memorándum podrán corroborarlo– de justificar cada juicio, cada valoración y cada afirmación por medio de los convenios de la OIT así como de las recomendaciones y comentarios de nuestros órganos de control.

Si en algún país de nuestra región esto tiene una particular referencialidad y pertinencia histórica, debo decir que es, precisamente, en el que ostenta el quinto lugar en el mundo en número de convenios ratificados. Insisto en esto porque, finalmente, no escapa a nadie y porque, además, es una expresión de admiración.

Por su parte, el señor senador Bonomi hizo un comentario sobre el alcance del artículo 57 de la Constitución uruguaya, artículo que tiene una construcción muy interesante que daría pie a un debate si tuviera el escenario de un foro académico para decir cómo lo interpreto. Pero, desde luego, no tengo posibilidad de hacerlo, no es correcto ni tengo competencia para dar una opinión personal. Lo que he podido decir –y en la medida en que haya quedado claro, me gustaría que quede asentado– es que tengan la seguridad de que cada opinión de este servidor está vinculada y justificada en normas ratificadas por Uruguay o –mucho más importante quizás– en lo que los órganos de control de la OIT han venido diciendo a lo largo de muchísimas décadas –y podrán corroborarlo no solo con lo que leí, sino en ese memorándum que les llegará–. Uruguay ha sido un miembro estelar de esta organización, comenzando por ese dato –que es histórico e indiscutible– respecto a que es el quinto país del mundo en número de ratificaciones de convenios internacionales.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos al señor Villasmil el asesoramiento brindado en la tarde de hoy. Ha sido muy importante su participación y colaboración. Esperamos el informe que nos ha anunciad, que será remitido a consideración de los señores senadores.

Estamos a sus órdenes; ha sido un placer conversar con usted, señor Villasmil.

SEÑOR VILLASMIL.- El placer es mío, señor presidente. Me siento muy honrado por haber sido escuchado por ustedes. Les deseo la mejor de las suertes en este largo debate que tienen por delante.

SEÑOR PRESIDENTE.- Muchas gracias y buenas tardes.

 

(Se inicia la videoconferencia mediante Zoom con el señor Jan Jarab,

representante regional del Alto Comisionado de las Naciones Unidas

para los Derechos Humanos para Sudamérica).

 

            –A continuación, tendremos una videoconferencia con el señor Jan Jarab, representante regional del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos para Sudamérica, ACNUDH.

            Se encuentra en sala la señora Graciela Dede, asesora de los derechos humanos de la Oficina de Coordinación de Naciones Unidas, quien nos está acompañando desde hoy temprano.

            Buenas tardes, señor Jarab.

SEÑOR JARAB.- Muy buenas tardes a todas y todos.

SEÑOR PRESIDENTE.- Le agradecemos su participación en la tarde de hoy. Ha sido invitado para dar su opinión sobre el proyecto de ley que estamos analizando en esta comisión, así que le damos la bienvenida y lo escuchamos.

SEÑOR JARAB.- Muchas gracias, señor presidente.

            Estimados senadores: es un honor y un placer estar hoy con ustedes. Agradezco especialmente la oportunidad de poder tener este intercambio con los integrantes de la comisión que estudia el proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración en la Cámara de Senadores.

            Es parte del mandato de mi oficina aportar a las discusiones parlamentarias en lo que respecta a los derechos contemplados en la Carta de las Naciones Unidas y en las leyes internacionales en materia de derechos humanos. En este caso, agradecemos la posibilidad de contribuir a la discusión con algunos comentarios sobre el proyecto de ley a estudio, a la luz de los estándares internacionales de derechos humanos.

            Ante todo, quisiera destacar positivamente que Uruguay ha ratificado todos los tratados internacionales de derechos humanos y que se ha comprometido a reflejar en su normativa interna los estándares internacionales que consagran estos tratados.

            Con respecto a la LUC, considerando la extensión del proyecto, y en particular la cantidad de materias tratadas en él, deseo comentar ciertos aspectos que apelan a nuestra preocupación, sin perjuicio de que en el proyecto hay otros asuntos que también son relevantes.

            En relación con las normas penales, en el artículo 1.º del proyecto sobre ampliación de la legítima defensa se dispone de la exención de responsabilidad penal de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, creando nuevas hipótesis de legítima defensa que, según nuestra oficina, no reflejan en su totalidad las normas y estándares internacionales sobre el uso de la fuerza. Se relativizan los requisitos de racionalidad, proporcionalidad y progresividad, diciendo que estos funcionarios los utilicen en cuanto eso sea posible. Dicha expresión puede abrir la puerta a arbitrariedades y al uso innecesario de la fuerza bajo pretexto de la legítima defensa.

            Preocupa también la creación de nuevos tipos penales y agravantes y otras disposiciones que tienden a endurecer penas. Esto, por dos motivos. Primero, porque abona un cambio general hacia un modelo más punitivo de la política penal, el mismo que se mostró ineficaz y contraproducente en la experiencia internacional, incluso en países de la región. Este modelo resulta en el aumento de personas privadas de libertad, hacinamiento en las cárceles y falta de rehabilitación de personas privadas de libertad. Entonces, esto puede resultar en un círculo vicioso de creciente violencia en la sociedad. Y, segundo, porque varias de las disposiciones propuestas estarían en tensión con los estándares internacionales. Por ejemplo, aquellas disposiciones relacionadas con el desacato a la autoridad policial, la figura de la resistencia al arresto, contemplada en el artículo 4.º, penada hasta con cuatro años de penitenciaría, así como la tipificación del deterioro de cosa mueble o inmueble en dependencias policiales o instalaciones del Instituto Nacional de Rehabilitación, que contempla castigos hasta por tres años de cárcel –artículo 10 del proyecto de ley–.

            El artículo 11 contiene una tipificación penal demasiado amplia y abierta. Por ejemplo, sanciona actitudes como el menosprecio o agravio a la autoridad policial con hasta doce meses de prisión, lo que puede dar espacio a arbitrariedades, incluyendo la detención arbitraria, más allá de la de calidad formal, en el sentido de lo explicado por el Comité de Derechos Humanos en su observación general n.º 35.

Otro tema lo constituye el artículo 14, que crea la figura de la ocupación indebida de los espacios públicos, un tema que responde a un problema social que atañe a grupos de especial vulnerabilidad como las personas en situación de calle. Tal como ha sido relevado en diversos censos que se han realizado en Uruguay –con apoyo de las Naciones Unidas– sobre personas en situación de calle, la ocupación de espacios públicos se relaciona con la falta de posibilidades para acceder a soluciones habitacionales amplias y adecuadas, y a mecanismos para lograr un nivel de vida adecuado. Se trata, entonces, de un problema que se tiene que solucionar a través de alternativas y programas sociales, y no mediante la política penal.

Nos preocupa también el artículo 6.º del proyecto de ley, que define el delito de violación. Se incluye dentro del caso de violación cuando la víctima es una persona arrestada o detenida y el victimario resulte ser el encargado de su guarda o custodia. Recordemos que esto, más que un agravante podría constituir una forma de tortura y debería tener un tratamiento penal acorde, en consonancia con los artículos 1.º y 16 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanas o Degradantes.

            Por otro lado, deseamos destacar como positivo que las tipificaciones de delitos agravantes de discriminación –contenida en el numeral 7–, y femicidio, en el numeral 8, con base en el artículo 2.º del proyecto de ley, sí están en sintonía con los estándares de los derechos humanos.

En relación con las normas sobre el proceso penal, la oficina observa una serie de disposiciones que implicarían una reforma al sistema procesal penal adversarial, o más bien una contrarreforma menos garantista. En concreto, en el proyecto se percibe un debilitamiento del principio de presunción de inocencia o del principio del uso de la privación de libertad como medida de último recurso. Nos referimos particularmente a la limitación del principio de oportunidad en el artículo 18, que limita la facultad del ministerio público para aplicarlo y, en particular, su imposibilidad de aplicación en caso de reincidencia o reiteración sin atender a la envergadura del delito al que se refiera.

En este mismo sentido, el artículo 27 del proyecto de ley limita la posibilidad de utilización del procedimiento abreviado.

Por su parte, preocupa que se proponga condicionar directamente el régimen de salidas transitorias a la posibilidad del control telemático sin resolverse en el artículo 31 qué pasará si por omisión de la Administración no se cuenta con dicho dispositivo electrónico.

El artículo 35, sobre prisión preventiva, contiene una presunción de cumplimiento de los requisitos para decretarla. Es decir, para una serie de delitos se prescinde del análisis de las circunstancias caso a caso y se contemplarían casos que hayan sido solicitados por el ministerio público.

En nuestra opinión, se transgrede el principio de presunción de inocencia y de la excepcionalidad del uso de prisión preventiva. Quiero destacar que la aplicación de una medida cautelar de esta intensidad, como la prisión preventiva, puede tener efectos graves en una persona inocente o en una persona que no debió haber sido privada de libertad, según los estándares dispuestos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, particularmente en los artículos 9 y 10.

En el Sistema Universal de Protección de los Derechos Humanos como en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos han resaltado que el uso excesivo de la prisión preventiva, lejos de ser una solución de seguridad pública, constituye un grave problema. El sobreuso de la prisión preventiva contribuye al hacinamiento de los centros y dificulta la tarea de rehabilitación de las personas privadas de libertad.

En diversas instancias internacionales, Uruguay ha sido felicitado por la adopción del nuevo Código del Proceso Penal. Por ejemplo, en enero de 2019, en ocasión del tercer examen periódico universal del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, varios Estados miembros de la ONU felicitaron a Uruguay por dicho avance en la generación de garantías del debido proceso en materia penal y por haber logrado en solo dos años revertir los porcentajes de personas privadas de libertad sin condena, los porcentajes de personas en prisión preventiva. Por eso nos preocupa que la ley, mediante el retorno al uso excesivo de prisión preventiva, vuelva a situar al país en un estado que fue anteriormente objeto de críticas contundentes.

Estimadas y estimados legisladores, la humanidad ha avanzado a través de la generación de acuerdos de convivencia y de sistemas para velar que dichos acuerdos se cumplan. En tal sentido, la investigación, el juzgamiento y la sanción imparcial de conductas prohibidas hacen parte de la esencia de nuestra vida en sociedad, pero lo que no es deseable es que se establezcan vías de castigo anticipado. Con ello se desincentiva la adecuada investigación, quitando racionalidad  al sistema de justicia, lo que afectaría no solo a imputados –potencialmente inocentes–, sino a todas las personas que integran la sociedad, pues ello tendría un efecto negativo en la investigación.

            Sobre la libertad anticipada, como beneficio posible durante la ejecución penal, sería conveniente y oportuno incorporar la distinción acerca de los requisitos para su otorgamiento que impone el derecho internacional en caso de personas condenadas por delitos de lesa humanidad, atendida la naturaleza y gravedad de estos delitos.

Con relación a la legislación profesional policial observamos laxitud en la regulación del empleo de armas de fuego y nos preocupa que se permita a funcionarios encargados de hacer cumplir la ley aumentar el uso de la fuerza, a la vez que reducir la rendición de cuentas. Esto no estaría en línea con los principios básicos sobre el uso de la fuerza pública contemplados en disposiciones, tales como el código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, que señala que la fuerza podrá emplearse solo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el desempeño de sus tareas. El uso de la fuerza puede tener lugar solamente en casos excepcionales y respetando en todo momento los principios de precaución, necesidad, legalidad, proporcionalidad, no discriminación y responsabilidad.

Por su parte, los principios básicos del empleo de la fuerza y de las armas de fuego plantean que los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley establecerán una serie amplia de métodos y dotarán a los funcionarios correspondientes de distintos tipos de armas y municiones, incluyendo las no letales, de modo que puedan hacer uso diferenciado de la fuerza y de las armas de fuego. El objetivo es limitar cada vez más el empleo de medios que puedan ocasionar lesiones o muerte. Esos principios también definen que la proporcionalidad del uso de la fuerza debe desenvolverse en relación con la amenaza planteada y al objetivo legítimo que se persigue. Según la experiencia internacional, la ampliación del uso de la fuerza, junto con la reducción de la rendición de cuentas, representa algo peligroso pues se manifiesta en violaciones graves de derechos humanos e impunidad. Además, lejos de fortalecer la seguridad, suele acarrear la normalización de la violencia extrema, como la que experimentan las sociedades cada vez más violentas, como lo son varias en América Latina.

Preocupan también una serie de reformas que podrían dar lugar a potenciales casos de malos tratos o, incluso, tortura en manos de funcionarios policiales. Por ejemplo, el artículo 43 propone un aumento de dos a cuatro horas para la comunicación inmediata del procedimiento policial al fiscal. Esto se suma a la disposición del artículo 52 propuesto sobre conducción policial, que habilita a mantener hasta por veinticuatro horas en dependencias policiales a personas eventualmente implicadas y a testigos en casos de apariencia delictiva. La evidencia disponible indica que estos plazos de detención son particularmente propensos a los usos abusivos de la fuerza policial y de la tortura. Esto contradice el compromiso del Estado uruguayo al ratificar la convención contra la tortura y el protocolo facultativo de dicha convención, obligándose a prevenir todo tipo de acción que pueda facilitar la tortura.

Observamos que la propuesta relativa a la oportunidad para el uso de la fuerza         –previsto en el artículo 45 del proyecto de ley– abre la posibilidad de ejercer la fuerza ante la sola advertencia por parte del funcionario de inminente agresión.

Luego, en el artículo 49 se incluye una cláusula de presunción de inocencia policial, pero no se podría explicar en el entendido de que existen reglas generales sobre la materia.

            Con relación a los límites del uso de arma de fuego, el artículo 47 no es categórico en reservar su uso como medida de último resorte, lo que entre otras cosas implicaría hacer referencia a los medios de advertencia y fuerza que deben ser usados antes.

            Los artículos 64 y 65 del proyecto de ley permiten el porte y el derecho de uso de armas de fuego al personal policial en retiro, generando un privilegio individual no justificable al habilitar a un no funcionario a realizar un acto reservado exclusivamente a quien tiene el poder coercitivo y punitivo: en otras palabras, el Estado.

            Asimismo, quisiéramos llamar la atención sobre la gestión adecuada de la protesta. El artículo 45 potencia el uso de la fuerza policial y pone en tensión la propuesta con los estándares internacionales, afectando la libertad fundamental de reunión pacífica y los principios sobre gestión adecuada de las manifestaciones. El relator especial sobre los derechos de la libertad de reunión pacífica y de asociación, y el relator especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias y arbitrarias se han expresado acerca de la gestión adecuada de las manifestaciones. También mi oficina, junto con las instituciones de derechos humanos de la región, ha publicado una combinación de estándares internacionales y nacionales de protesta social y derechos humanos que, con gusto, puedo compartir.

            Deseo recalcar que siempre la normativa nacional debe alinearse a estos estándares, y así garantizar que el uso de la fuerza sea la excepción en el comportamiento policial. Garantizar el derecho a la protección y no retroceder en la protección de la libertad de reunión pacífica y de asociación, resulta fundamental para el Estado democrático de derecho.

            En cuanto a las normas sobre adolescentes, los cambios propuestos en materia de menores infractores contradicen las disposiciones de la Convención sobre los Derechos del Niño, que plantea que la privación de libertad debe ser una medida de último recurso y por el menor tiempo posible, y destaca el interés superior del niño. Cabe resaltar que la normativa vigente para Uruguay ya fue objeto de observaciones por parte del Comité de Derechos del Niño en 2015, que expresó preocupación por el carácter demasiado punitivo de la administración de justicia juvenil, considerando que no está en concordancia con la convención. De aprobarse la propuesta de este proyecto de ley, aumentaría aún más la brecha con los estándares internacionales a través de la restricción del régimen de semilibertad, según el artículo 74, y la extensión hasta por diez años de la pena privativa de libertad dispuesta en el artículo 75.

            El artículo 76 desnaturaliza la prisión preventiva, haciéndola preceptiva para ciertos delitos más graves, y también dispone una duración de no menos de dos años para ciertos casos. Además, esto contradice las reglas generales sobre el debido proceso penal y el principio de presunción de inocencia, pues se asocia una medida hipergravosa a una persona por el solo hecho de ser imputada, lo que es aún más grave cuando se trata de menores de edad.

            Por último, el artículo 77 permitiría disponer el uso de la información y la conservación de los antecedentes penales de adolescentes condenados por delitos más graves. Es problemático desde varios puntos de vista; en particular, contradice la interpretación del artículo 40, numeral 1, de la Convención sobre Derechos del Niño, que plantea: «Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño de quien se alegue que ha infringido las leyes penales o a quien se acuse o declare culpable de haber infringido esas leyes a ser tratado de manera acorde con el fomento de su sentido de la dignidad y el valor, que fortalezca el respeto del niño por los derechos humanos y las libertades fundamentales de terceros y en la que se tengan en cuenta la edad del niño…».

            Por otro lado, lo propuesto en el artículo 63, relativo a las salidas transitorias, no especifica un mínimo de tiempo de privación de libertad o de dar lugar a esta, tanto en casos de imputados como de condenados. Esto podría contravenir el principio de presunción de inocencia.

Queremos resaltar también el artículo 80 relativo al trabajo para personas privadas de libertad. El derecho al trabajo no cesa con la privación de libertad y la evidencia indica que este derecho es un aspecto relevante de la rehabilitación y de la reinserción social de los internos. Sin embargo, nos preocupa que en este artículo se advierte una contradicción entre la idea del trabajo como derecho y como obligación. En la anterior legislatura mi oficina ya ha expresado su análisis sobre este tema como contribución a la discusión del proyecto de ley sobre la organización del sistema penitenciario de Uruguay, de abril de 2019. En ese documento –que podemos compartir con gusto– hacemos referencia a la necesidad de tener una reglamentación adecuada del trabajo penitenciario, cuya guía está dada por las «Reglas Mandela». Estas establecen que el régimen penitenciario debe, en la medida de lo posible, reducir al mínimo las diferencias entre la vida en prisión y en libertad, a fin preparar al interno para condiciones normales de trabajo en libertad. Esa es la regla n.º 5. Del mismo modo, se establece en la regla n.º 97.2 que no se someterá a los reclusos a esclavitud o servidumbre. Nos complace saber que este Parlamento, a través del Comisionado Parlamentario para la Situación Penitenciaria, ha dado su propia versión de las «Reglas Mandela».

            Finalmente deseo saludar la tarea que el artículo 86 encomienda al Instituto Nacional de Rehabilitación, que solicita contar con una estrategia nacional para reformar el sistema penitenciario. Sin duda esto será de gran utilidad para organizar el sistema. Asimismo, valoramos la creación del Consejo de Política Criminal y Penitenciaria en el artículo 87 propuesto. Para ambos casos sugerimos que se considere la evidencia disponible, así como las consideraciones realizadas por el Comité contra la Tortura, el Subcomité para la Prevención de la Tortura, el Mecanismo Nacional para la Prevención de la Tortura y por el Comisionado Parlamentario Penitenciario del Uruguay.

            Por último quisiera expresar mi voluntad de quedar a su disposición para dar más detalles sobre lo expuesto, así como para el intercambio acerca de materias de interés común.

            Muchas gracias por su atención.

SEÑOR PRESIDENTE.- Muchas gracias por su informe, señor Jarab.

SEÑOR ANDRADE.- Quería hacer una consulta de carácter conceptual acerca de las propuestas que estamos tratando desde el punto de vista de la legislación profesional policial, de las normas procesales y de las normas penales para adolescentes en conflicto con la ley penal. ¿Usted considera que las propuestas estriban en la dimensión que da Naciones Unidas al concepto de seguridad humana?

SEÑOR JARAB.- Nuevamente, muchas gracias por la atención brindada.

            Según entendí, la pregunta es si en su conjunto los cambios contribuyen a la seguridad humana. Esto es muy difícil de generalizar. Lo que quiero destacar es que en varias áreas el status quo que hoy existe nos parece suficiente y los cambios pueden más bien representar retrocesos. Este es el caso de los cambios mencionados en el ámbito de prisión preventiva, en el del uso de la fuerza, la legítima defensa o algunos tipos penales mencionados; incluso, en el tema de justicia juvenil.

            Por todos estos motivos, nos parece que la legislación actual está más propicia a proteger la seguridad humana que varios de los cambios que se proponen.

SEÑOR ANDRADE.- Aclaro por qué hice la pregunta. La fundamentación de motivos del proyecto de ley dice: «El articulado propuesto forma parte de una visión que trasciende el concepto de seguridad pública para incluir la noción de seguridad ciudadana, que se vuelve esencial cuando se requiere, con urgencia, un marco jurídico e institucional que respalde el accionar policial (…). Tal como se señala desde distintos organismos de las Naciones Unidas, esto requiere que los gobiernos extiendan el alcance de su acción desde la esfera de la seguridad ciudadana a la esfera de la seguridad humana».

            Como este es el argumento principal que está en la exposición de motivos del proyecto de ley que estamos tratando, me parecía muy importante conocer la opinión de las Naciones Unidas respecto a si se avanza o se retrocede en cuanto al concepto de seguridad humana.

SEÑOR JARAB.- Desde nuestra perspectiva, hemos reconocido algunos aspectos de avance, positivos, pero una gran parte —como ustedes han escuchado— de mi exposición está enfocada en temas que pueden representar retrocesos desde la perspectiva de los derechos humanos y desde el concepto amplio de seguridad humana.

SEÑOR PRESIDENTE.- Le agrademos mucho su informe, señor Jarab. Esperamos que nos pueda remitir el informe por escrito; sería de mucho valor. Estamos a su orden para volver a conversar en cualquier otra oportunidad.

Buenas tardes.

SEÑOR JARAB.- Muchas gracias. Ya se envió a los legisladores el documento escrito con el detalle de algunos temas.

SEÑOR CARRERA.- Fueron muy importantes los aportes que hicieron. Por la tradición del Uruguay en el sentido de respetar los tratados internacionales, esto es relevante.

            La última exposición fue a pedido del Canciller; ya habíamos solicitado la opinión de ONU Mujeres, de Unicef y de OIT, por lo que ya no teníamos crédito con la presidencia. Pero, reitero, el Canciller solicitó el aporte de ACNUDH, el que realmente fue muy valioso. En tal sentido quiero expresar nuestro reconocimiento.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos mucho a la delegación de la ONU que nos ha acompañado.

(Se retira de sala la señora Graciela Dede, de la Oficina de Coordinación de Naciones Unidas).

(Ingresa a sala una delegación de Amnistía Internacional).

–Tenemos el agrado de recibir a los representantes de Amnistía Internacional Uruguay, en una delegación encabezada por su presidenta, la señora Fiorella Gago, e integrada además por la señora Lucía Pérez y el señor Joaquín Toledo.

Tienen ustedes la palabra.

SEÑORA GAGO.- Buenas tardes a todos y a todas.

Venimos en representación de la organización Amnistía Internacional y queremos empezar por agradecer el espacio otorgado y esperamos que los aportes que brindemos puedan servir para la discusión del proyecto de ley. 

Quisiera presentar brevemente a la organización, sobre todo para aquellos que no la conocen, y después pasaré a  hablar sobre la posición que tenemos acerca de la iniciativa. 

Soy miembro de la junta directiva, en calidad de presidenta, en Amnistía Internacional Uruguay y vengo acompañada por la señora Lucía Pérez,  directora ejecutiva interina y el señor Joaquín Toledo, coordinador de proyectos. 

Amnistía Internacional es una organización que opera desde 1961. Todo comenzó con una serie de acciones llevadas adelante por  un abogado británico llamado Peter Benenson, quien publicó en el diario The Observer un artículo sobre unos estudiantes portugueses encarcelados y posteriormente incitó a la población a solicitar su excarcelamiento. A partir de esa estructura, esa es un poco la lógica que ha operado en Amnistía, inicialmente y más que nada en relación con los derechos políticos y civiles. A partir de allí se formó un movimiento que hoy tiene más de siete millones de personas y opera en ciento cincuenta y nueve países. 

Paso a señalar algunos hitos importantes de la organización.

 A partir de 1964, Amnistía Internacional tiene carácter  consultivo especial en la Organización de las Naciones Unidas y su primera campaña en favor de la abolición de la tortura se llevó a cabo en 1972.

En 1977 se le otorgó el premio Nobel de la Paz  por su campaña contra la tortura y, en 1978, el Premio de Derechos Humanos, de las Naciones Unidas. Es necesario aclarar que este tema recién se incorpora en 1984, en la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. 

También me parece importante comentar que actualmente Amnistía es un movimiento que defiende y promueve los derechos humanos, buscando el respeto a la dignidad de las personas.

Nuestro trabajo se centra en investigar de manera rigurosa y denunciar las violaciones de los derechos humanos  en distintos lugares del mundo, basados en los principios de solidaridad internacional e independencia.

Nuestra financiación proviene, principalmente, de los miembros de la organización.

Desde 1985 Amnistía Internacional opera en Uruguay pero, en realidad, el trabajo con nuestro país data desde mucho antes, más precisamente desde 1970, y también se hizo una campaña contra la tortura.

La organización publica un informe anual; básicamente, hace un monitoreo del estado de situación de los derechos humanos en el mundo y contribuye al examen periódico universal que es parte también de los informes realizados por las Naciones Unidas, especialmente por el Consejo de Derechos Humanos. La última edición, correspondiente al período 2018-2019 –que fue publicada en febrero de este año–  tiene la particularidad de centrarse en el panorama regional, profundizando en la situación de los derechos humanos en los países de las Américas, y quisiéramos aprovechar esta oportunidad para hacerles llegar el informe, que también  lo trajimos impreso por si alguien tiene interés en tenerlo en ese  formato.

En esta edición, en particular para Uruguay, puntualmente nos hemos concentrado en ocho temas: participación del Uruguay en el Sistema Internacional de Derechos Humanos, impunidad de crímenes del pasado reciente, violencia de género, derechos sexuales de las personas pertenecientes al colectivo LGTBI, derechos sexuales y reproductivos, personas migrantes y refugiadas, personas privadas de libertad y salud mental.

            Dicho esto, pasamos a exponer sobre el posicionamiento de la organización respecto al proyecto de ley de urgente consideración. Para ello, hará uso de la palabra la directora ejecutiva interina, Lucía Pérez.

SEÑORA PÉREZ.-  Buenas tardes a todos los integrantes de esta comisión, y muchas gracias por el espacio que nos han brindado.

            Voy a leer un material que refiere al posicionamiento de Amnistía Internacional Uruguay respecto a algunos capítulos del proyecto de ley de urgente consideración, con el objetivo de poder aportar elementos que esperamos sean útiles para la discusión y que tienen un carácter de señalamiento o  que pretenden echar luz sobre algunas de las preocupaciones de la organización en torno a algunas secciones y capítulos. 

            En aras de una mayor claridad y de ser rigurosa con el tiempo también, voy a proceder a la lectura del documento.

            Las autoridades deben garantizar el principio de no regresividad de los derechos humanos en el país. Amnistía Internacional Uruguay  manifiesta su preocupación por el impacto negativo en los derechos humanos en el país, así como la regresividad en los estándares internacionales y regionales que puede significar la aprobación de diversos artículos contenidos en la ley de urgente consideración que actualmente se está tratando.

            En términos generales, nos parece que el carácter de urgente consideración del proyecto, sumado al contexto actual de emergencia sanitaria a partir de la aparición del Covid–19, se presentan como obstáculos para garantizar el desarrollo de una discusión plena y transparente, que involucre a todas las partes interesadas y afectadas por el alcance del articulado previsto.

            Amnistía Uruguay quiere hacer énfasis en la sección I, referida a seguridad, y alertar sobre aquellos artículos cuya aprobación significaría un claro retroceso en el goce de los derechos humanos en nuestro país, contraviniendo las obligaciones del derecho internacional que el país ha adquirido en diversas instancias e instrumentos de derechos humanos.

            Concretamente, en materia penal, Amnistía Uruguay manifiesta su preocupación por el alcance de las modificaciones en materia de legítima defensa, aumento de penas, creación de nuevos tipos penales, incorporación de nuevos agravantes de responsabilidad, restricciones a la discrecionalidad de los magistrados y la incorporación de algunas modificaciones a aspectos regulados por la ley de faltas.

            La organización entiende que el proyecto de ley de urgente consideración introduce modificaciones parciales en temas especialmente complejos, lo que ameritaría un análisis más general y detenido a efectos de lograr la postergada sanción de un nuevo Código Penal. 

            Preocupa también a la organización la creación de nuevas figuras penales como el agravio a la autoridad policial y resistencia al arresto, que podrían dar lugar a una alta discrecionalidad en el accionar policial. Tales figuras podrían, incluso, vulnerar el derecho a la libertad y seguridad de todas las personas.

            En cuanto al Código del Proceso Penal, se plantean varias modificaciones, tanto en el segmento policial como en el judicial, marcando un posible retroceso de algunos principios básicos del proceso acusatorio, por ejemplo, frente a la posibilidad de que el juez o jueza pueda intervenir durante el proceso de investigación, pudiendo así comprometer la imparcialidad de su rol.  En la misma línea, se realizan cambios a la prisión preventiva desvirtuando aún más la naturaleza jurídica de la misma, se limita la libertad anticipada y se deroga el instituto de suspensión condicional del proceso.

            Tales cambios, sumados a los anteriores, repercutirán directamente en el número de personas privadas de libertad  y, por ende, en las condiciones de reclusión.

            Téngase presente que por medio del artículo 35 que sustituye el artículo 224 del Código del Proceso Penal, se limita la posibilidad de disponer medidas cautelares y alternativas a la privación de libertad, extendiendo la obligatoriedad de la prisión preventiva para el delito de hurto con circunstancias agravantes.             Este punto es de especial relevancia, ya que invierte el principio de inocencia y elimina una de las principales garantías procesales y de juicio justo. Al mismo tiempo, tal inversión indebida del principio de inocencia, que es un derecho humano fundamental, podría tener graves consecuencias en el número de personas privadas de libertad, repercutiendo así en las condiciones de reclusión. 

En cuanto a la limitación a la que aludimos, diferentes informes realizados por Amnistía Internacional Uruguay, el comisionado parlamentario penitenciario y la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, señalan las alarmantes condiciones habitacionales, las altas tasas de homicidio y las pocas oportunidades de realizar tareas que promueven la inserción social.

            El proyecto de ley también deroga los artículos 2 al 12 de la Ley n.º 19446 y los artículos 1 a 11 de la Ley n.º 19831, que regulan el régimen de libertad provisional, condicional y anticipada y las penas sustitutivas a la privación de libertad, yendo en sentido contrario al principio de que los fines esenciales del encarcelamiento deben incluir la rehabilitación social.

 Asimismo, se derogan los artículos 383 al 392 y tanto para adultos como para adolescentes se establecen limitaciones a la libertad anticipada y se restringe la utilización del proceso abreviado.

            En el capítulo VI se modifican, en forma parcial, aspectos relacionados con la gestión de la privación de libertad actualmente regulados por el Decreto Ley n.º 14470 y la Ley n.º 17897. Los cambios propuestos introducen algunas modificaciones que podrían significar un retroceso en materia de rehabilitación en el sistema penitenciario, al establecer limitaciones importantes a la redención de pena por trabajo y estudio, señalados en varios instrumentos internacionales.

            En materia penal juvenil se introducen importantes cambios tendientes a consolidar una intervención de corte punitivo que amplía sustancialmente el tiempo de duración de la medida privativa de  libertad. De aprobarse los cambios introducidos en el proyecto de ley de urgente consideración, Uruguay dará un nuevo paso tendiente a desnaturalizar los derechos consagrados en la Convención sobre los Derechos del Niño. A su vez, tales cambios contravienen lo establecido en la Observación General n.º 24 del Comité de los Derechos del Niño, que ratifica la importancia de no vulnerar dos principios claves: la no regresión en materia de derechos humanos y la utilización de la medida privativa de libertad como medida de último recurso.

            En materia de legislación policial se proponen diferentes modificaciones a la Ley n.º 18315, “Procedimiento Policial”. En esta línea es pertinente mencionar el artículo 43, que sustituye al artículo 6.º de dicha ley, estableciendo un plazo de cuatro horas a efectos de la comunicación de los hechos a fiscalía, contados a partir del momento en que se produce la actuación policial, volviendo a una práctica anterior al Código del Proceso Penal y limitando así las garantías de las personas indagadas de contar con un defensor o defensora. Adviértase que no está contemplada en el proyecto de ley la posibilidad de contar efectivamente con un defensor o defensora de oficio en sede policial.

Además, en el artículo 49 se incorpora una presunción de inocencia en el actuar policial. En efecto, se agrega un nuevo artículo 30 a la Ley de Procedimiento Policial, que dispone que salvo prueba en contrario se presume que la actuación del personal policial en ejercicio de sus funciones es acorde a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes. Este artículo podría derivar en una mayor impunidad de las fuerzas policiales, generando dificultades a la investigación de los posibles abusos o delitos por parte de dicho personal.

En cuanto a la libertad de expresión y protesta social, la organización manifiesta su preocupación por el alcance de los artículos 491 y 493. En efecto, la amplitud e imprecisión de los términos empleados para clarificar la ilegalidad de las manifestaciones y de las protestas sociales, podría derivar en una alta discrecionalidad por parte de la policía, en tanto no exista la intermediación judicial. Esto podría dar lugar a la criminalización de la protesta, afectando un conjunto de derechos tales como el derecho a la libertad de expresión, el derecho de reunión, el derecho a la participación política y el ejercicio del derecho a la protesta, contemplados tanto a nivel constitucional como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

En el mismo sentido, en el artículo 45 del proyecto de ley se regula la oportunidad para el uso de la fuerza, modificando el artículo 20 de la Ley de Procedimiento Policial. Tal disposición establece que queda autorizado el uso de la fuerza cuando se deba disolver reuniones o manifestaciones que perturben gravemente el orden público o que no sean pacíficas en cuanto a que en las mismas participen personas que porten armas propias o impropias o que exterioricen conductas violentas o tendientes al ocultamiento de su identidad. Si bien se entiende que los oficiales de policía tienen derecho a la defensa y la obligación de proteger la seguridad pública, recordamos que el uso de la fuerza policial debe ser estrictamente limitado y proporcional a las situaciones en las que sea necesario, siendo empleado como último recurso.

En suma, Amnistía Internacional Uruguay desea llamar la atención sobre las siguientes cuestiones: 1) la necesidad de discutir por separado y en un plazo razonable cada uno de los temas propuestos por el proyecto de ley, dada la complejidad de las materias reguladas. En este sentido, se realiza un llamamiento al Poder Legislativo a que deje sin efecto la declaración de urgente consideración y disponga de inmediato la formación de comisiones legislativas generando las condiciones para una amplia y profunda discusión.

2) Los capítulos antes señalados relativos al proceso penal, la gestión de la libertad y las condiciones que ofrecería el sistema penal para una rehabilitación y reintegración social, podrían representar una regresión importante en tanto priorizan el aumento de penas, el ingreso y la permanencia al sistema penitenciario. Téngase especialmente en cuenta que Uruguay viene siendo sistemáticamente observado a nivel internacional, tanto por sus altas tasas de prisionización como por las condiciones de reclusión.

3) Una posible limitación de las medidas alternativas a la privación de libertad en el caso del sistema penal juvenil, comprometiendo seriamente las posibilidades de reinserción social en la medida en que la privación de libertad podría no preverse como último recurso.

4) Las modificaciones propuestas en torno a la regulación del accionar policial favoreciendo, potencialmente, situaciones de abuso policial.

5) La limitación o restricción de algunos derechos básicos como las garantías en los primeros momentos de detención, el acceso inmediato a un abogado o abogada y la seguridad personal.

 6) La posible vulneración de derechos fundamentales como la potestad de toda persona, de manifestarse de manera pacífica.

            No queremos terminar nuestra intervención sin volver a agradecer el espacio y poner sobre la mesa que Uruguay ha tenido y tiene un papel muy importante a nivel internacional, con un perfil muy destacado en materia de derechos humanos. Esto no es reciente, sino que tiene que ver con un proceso de larga data de nuestro país. Uruguay ha sido y es un referente en el mundo y nosotros, como organización internacional, podemos dar fe de eso. Si bien es cierto que en materia de derechos humanos un país debe compararse a sí mismo, es indiscutible que el rol o la performance de Uruguay en materia de derechos humanos ha sido siempre –o  en la mayoría de los casos– motivo de orgullo, y esperamos que el país pueda estar a la altura de las circunstancias, teniendo en cuenta algunos de estos elementos para no dar pasos hacia atrás.

Muchas gracias.

SEÑORA DELLA VENTURA.- Compartimos todas las observaciones y ya lo hemos manifestado aquí.

            Quiero decir, como testigo, que a la salida de la dictadura llegaban documentos de campañas de Amnistía Internacional a nivel mundial por uruguayos que estaban detenidos. 

A su vez, realicé cursos en línea de Amnistía Internacional que me aportaron mucho en cuanto a la visión histórica de los derechos humanos y a cómo se avanzó a nivel mundial respecto a los criterios para que hoy estemos considerando los derechos humanos de determinada manera. Por eso, en lo personal, ese conocimiento me aportó mucho. Además, siguen mandándome vía mail las campañas mundiales que tenemos que suscribir cuando nos parezca.

            De modo que, personalmente, agradezco el aporte de Amnistía Internacional.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos su presencia y valoramos mucho el informe.

            Tengan buenas tardes.

(Se retira de sala la delegación de Amnistía  Internacional).

(Ingresa a sala la delegación de la Universidad de la República).

            –La comisión especial creada por la Cámara de Senadores para el análisis del proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración, tiene el agrado de recibir a los representantes de la Universidad de la República y de sus organismos desconcentrados.

            Sean bienvenidos. Puede hacer uso de la palabra el señor rector.

SEÑOR ARIM.-  Muchas gracias.

            Antes que nada, agradecemos la convocatoria en base al marco constitucional y legal que obliga a la Universidad de la República a generar opinión y trasmitirla al Parlamento nacional en los temas que tienen que ver con su área específica de funcionamiento. En este caso, la educación superior.

            Si se me permite –y a riesgo de no ser reiterativo con la comparecencia anterior–vamos a realizar una presentación distinta a la que realizamos la semana pasada por dos razones. La primera de ellas, porque hay una posición institucional formada por la Asamblea General del Claustro. Si el señor presidente lo permite, me gustaría que hiciera uso de la palabra el profesor Gonzalo Vicci que va a trasmitir esa posición. La segunda razón –esto es parte de la dinámica propia del tratamiento de un proyecto de ley con carácter de urgente consideración con los tiempos que presupone– es que nos han llegado de forma oficiosa algunos cambios asociados al marco normativo que regiría el ordenamiento jurídico, de aprobarse el proyecto de ley, vinculados al tema de la educación. Por lo tanto, queremos hacer algunos comentarios al respecto.

            Simultáneamente, otros cambios que nos han llegado también de forma oficiosa –esperemos que sean verídicos; entiendo que así es porque vienen de distintos parlamentarios nacionales– vinculados a aspectos de gestión de la Universidad de la República.

            Quiero comenzar –antes de que, con el permiso del señor presidente, haga uso de la palabra el profesor Gonzalo Vicci– con una pequeña reflexión sobre este último aspecto. Como Universidad de la República reconocemos que en la versión que se nos hizo llegar en el día de ayer hay algunos avances muy sustantivos con respecto a la comparecencia que hiciéramos la semana anterior. En particular, el surgimiento de un espacio específico del sector público de coordinación, la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública, que estaría siendo incorporado en el tratamiento de la ley, cosa que para nosotros significa un avance sustantivo.

Luego de la intervención que realizará el profesor Vicci, me gustaría hacer algunos comentarios adicionales en el marco de un reconocimiento más general.

La tercera parte de nuestra comparecencia tiene que ver con algunos aspectos que nos han hecho llegar, que regularían el ingreso de funcionarios públicos a la Administración en general pero, en particular, a los entes de enseñanza. Al respecto, nos gustaría hacer también algunos comentarios. Si la presidencia lo permite, me gustaría que hiciera uso de la palabra la directora general de jurídica de la Universidad de la República, señora Mariana Gulla.

A continuación, me gustaría que el profesor Gonzalo Vicci hiciera uso de la palabra para que trasmita al Cuerpo la declaración que la Asamblea General del Claustro tomara el día martes de esta semana.

SEÑOR PRESIDENTE.- Tiene la palabra el señor Gonzalo Vicci.

SEÑOR VICCI.- Muy buenas tardes.

            La Asamblea General del Claustro se reunió el día 19 de mayo y adoptó la siguiente resolución:

Consideraciones sobre la sección III de la educación de la ley de urgente consideración.

La opinión de la Asamblea General del Claustro sobre el proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración se fundamenta en el artículo 202 de la Constitución de la república que establece que los entes de enseñanza pública serán oídos en relación a leyes que afecten a sus servicios, al artículo 21 de la Ley Orgánica de la Universidad de la República que señala que el Consejo Directivo Central, con previo asesoramiento de la Asamblea General del Claustro, es el encargado de cumplir con ese principio constitucional y en el mandato que emana del artículo 2 de la ley orgánica que impera en la Udelar, a pronunciarse sobre temas y problemas de interés general.

            La Asamblea General del Claustro se manifiesta hoy específicamente en torno de la sección III de educación de la ley propuesta, sin perjuicio de otros pronunciamientos sobre otras secciones de la misma ley, las cuales podrán ser remitidas en un futuro.

            La sección III del proyecto de ley referida a la educación introduce modificaciones en cincuenta y siete artículos de la Ley General de Educación y deroga otros doce, además de las once disposiciones transitorias y excepcionales del título VI. Estos cambios no son únicamente de orden cuantitativo sino, principalmente, cualitativos ya que contradicen principios en los que la sociedad uruguaya ha construido sus mejores aspiraciones sobre la educación, su sentido de lo público, la inclusión democrática y la autonomía.

            Defendemos la concepción de que la educación pública es un bien social y acceder a ella un derecho humano fundamental que debe ser garantizado por el Estado. No compartimos la concepción de la educación como una mercancía. Hay varios cambios en la norma propuesta que alteran profundamente los fundamentos del sistema educativo, que se construyó a partir de la reforma vareliana y se consolidó con el batllismo.

            Como resultado de esa tradición el Uruguay cuenta con un sistema público de educación gratuito y de amplia cobertura. Reconocemos que la educación pública uruguaya tiene problemas y grandes desafíos. En consecuencia, requiere transformaciones importantes; pero reducir la capacidad de acción de los actores educativos, en el compromiso de su respuesta, es una perspectiva equivocada. Abordar las necesarias modificaciones de la educación requieren la participación de muchos actores, incluyendo, en primer lugar, a los directamente implicados en su puesta en acto: educadores y estudiantes.

            Este proyecto de ley tiende a debilitar el carácter público de la educación uruguaya y su concepción como derecho. A título de ejemplo señalamos los siguientes cambios propuestos, que analizados en conjunto, revalorizan el rol de la educación privada en detrimento de los entes públicos y crean las condiciones para avanzar hacia un modelo de provisión de la educación pública como un servicio por parte de un conjunto de proveedores, públicos y privados, regulados por el Estado.

            A) Concepción de educación; artículos 132, 141 y 142. Se define el concepto de educación y lo reduce a «garantizar el desarrollo de competencias para la vida. La culminación de sus diferentes niveles da derecho a certificaciones, títulos o diplomas cuya validez legal será reconocida en todo caso por el Estado, en todo el territorio nacional».  Se reduce así de manera radical el objetivo de la educación que en nuestra tradición republicana busca la formación de ciudadanos críticos, responsables y creativos.

            B) Sistema Nacional de Educación Pública; artículos 146, 184, 185, 186 y 187. Se sustituye la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública por una comisión coordinadora de la educación, con una composición diferente, en la que los entes de la educación pública estarían representados de forma inadecuada, sin tener en cuenta su importancia relativa en el sistema. No solo desaparece el espacio de coordinación institucional formal entre las instituciones públicas de enseñanza, sino que la nueva comisión coordinadora de la educación, con representación del sector privado, tiene entre sus potestades «Coordinar, concertar y emitir opinión sobre las políticas educativas de la educación pública e impartir recomendaciones a los entes».

            C) Formación docente; artículo 172. Se crea un Sistema Nacional de Becas de Formación en Educación para apoyar estudios por parte de estudiantes que sigan programas universitarios de formación en educación. Los únicos programas de formación docente que en la actualidad reviste carácter universitario son los que ofertan las instituciones privadas.

            D) Mercantilización de la educación; artículo 131. Se modifica el artículo 14 de la Ley General de Educación eliminando una parte subrayada de la frase: «No se suscribirá acuerdo o tratado alguno, bilateral o multilateral, con Estados u organismos internacionales, que reduzcan la educación a la condición de servicio lucrativo o alentar su mercantilización». Esta supresión hablita al Estado uruguayo a modificar su posición tradicional que, en concordancia con la postura promovida por la Unesco, defiende a la educación como un derecho y se opone a la transformación de la educación, en un servicio que se rija por las leyes del mercado.

            La propuesta de ley modifica sustantivamente la tradición nacional en materia de educación y colide con la autonomía de los entes públicos de educación mediante una transferencia de atribuciones sustantivas al Ministerio de Educación y Cultura. Ello va de la mano de una disminución drástica de la participación de los actores implicados en el proceso educativo en la conducción de la educación.

            A título de ejemplo señalamos los siguientes cambios propuestos. A) El artículo 145 elimina la obligatoriedad de convocar al Congreso Nacional de Educación, que queda reducido a una posibilidad en manos del Poder Ejecutivo.

            B)  El artículo 147 incluye, entre las competencias del MEC, la elaboración en acuerdo con los tres candidatos propuestos por el Poder Ejecutivo para integrar el Consejo Directivo Central de la ANEP, el compromiso de política educativa nacional que acompañará la solicitud de sus venias, así como enviar a la Asamblea General antes de la presentación del proyecto de ley de presupuesto, el plan de política educativa nacional. La elaboración de dicho compromiso y plan recaerá así en el Poder Ejecutivo. Los directores propuestos por el Poder Ejecutivo para el Codicén estarán obligados por dicho compromiso, lo cual limita a su autonomía como directores de un ente autónomo.

            C) El artículo 149 establece que la ANEP instrumentará políticas educativas «en el marco de los lineamientos generales y metas establecidos en el plan de política educativa nacional». De este modo se traslada al Poder Ejecutivo la conducción efectiva de las políticas educativas.

            D) El artículo 148 limita la participación docente en los consejos desconcentrados, que se convierten en figuras unipersonales.

            E) El artículo 169 elimina la obligación de que al menos un tercio de los miembros de los consejos de participación en cada centro educativo sean estudiantes.

F) El artículo 172 crea el Programa Nacional de Fortalecimiento de la Formación en Educación en la órbita del MEC. De esta forma, la formación docente queda en manos del Poder Ejecutivo.

G) El artículo 190 modifica la composición de la Comisión Directiva del Instituto Nacional de Evaluación Educativa que pasa a estar conformado por tres miembros designados por el Poder Ejecutivo. De este modo, se pierde totalmente la independencia de este instituto.

H) El artículo 203 elimina las comisiones consultivas que establecía la Ley General de Educación en varios niveles de la ANEP para dar participación a actores sociales de diversa naturaleza. La doctrina consagrada en la Constitución de la república de 1917 y reafirmada en todas las reformas constitucionales posteriores otorga gran autonomía a los entes de la educación. Eso se basa en la convicción de que es necesario preservar a la educación de los avatares de la política partidaria y en que las acciones a largo plazo que la misma requiere no condicen con los plazos pautados por las elecciones nacionales. Al respecto, es conveniente recordar lo que escribiera José Pedro Varela: «Así, pues, en todas partes hay ventajas y conveniencias positivas en hacer independiente de los otros ramos de la administración pública, la administración de la educación común; pero en la República Oriental, como en todo pueblo que en la misma situación política se encuentre, esa independencia es condición indispensable para tener completo éxito: sin ella la educación del pueblo seguirá el vaivén de las convulsiones políticas y tendrá una existencia intermitente, débil y enfermiza». Palabras de José Pedro Varela, en la Legislación Escolar, capítulo XIV «De la independencia de la administración escolar».

La historia del Uruguay ha determinado que sea la ANEP y la Universidad de la República donde se acumulen las mayores capacidades técnicas y administrativas para la conducción de la educación. Cualquier modificación sustantiva de la conducción de la educación desde los entes públicos hacia el Poder Ejecutivo requiere mucho tiempo para convertirse en realidad y una cantidad importante de recursos que el MEC no posee. Esto está en contradicción con la urgencia programada en la propuesta de ley, pues cualquier cambio real se implementaría más rápidamente desde los entes.

Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, la Asamblea General del Claustro expresa la preocupación del demos universitario referido a los plazos establecidos para su tratamiento, lo que va en detrimento de la calidad de la discusión y de los aportes que pueden hacerse para cambios tan profundos y sensibles referidos, en particular, a la educación pública, así como a otros aspectos de importancia para la sociedad toda. A su vez, considera necesario reivindicar la responsabilidad del Estado como garante del derecho de la educación, haciendo eco de las definiciones internacionales al respecto, reconociendo y haciendo efectiva la educación pública como un bien público que se traduce en el derecho de las personas a la educación durante toda la vida, superando una perspectiva que lo transforma en la acreditación de un nivel educativo. Además, manifiesta el rechazo a la desarticulación de la concepción de educación pública, reafirmando la convicción y la necesidad de tener un Sistema Nacional de Educación Pública, que viabilice la articulación de todo el sistema educativo. Las instituciones de educación pública del país deben coordinar, articular y tener espacios acreditados donde las políticas públicas educativas se encuentren y desarrollen ampliamente los alcances de coordinación y complementariedad. Para ello, se requiere mantener un sistema de educación pública que favorezca la existencia de espacios de coordinación específicos en el sector con una mirada amplia de la misma, para su desarrollo constante en todo el territorio nacional. Plantea la necesidad de incluir la mayor cantidad de actores como parte de la discusión sobre el futuro de la educación. Esto nos coloca en sintonía con la propuesta emanada del Tercer Congreso Nacional de Educación acerca de la necesidad de contar con un Plan Nacional de Educación que lejos de ser excluyente, como propone el actual articulado del proyecto de ley, sea producto de la deliberación de la más amplia participación de actores sociales, educativos y políticos, y que supere la visión que restringe esta prerrogativa al Poder Ejecutivo, excluyendo a los educadores como partes de este proceso. Entiende inoportuna la modificación de la Ley Orgánica de la Universidad de la República sin previa consulta o diálogo con la propia universidad.

En base a todo lo anteriormente expuesto, la Asamblea General del Claustro propone sustraer la sección tercera en su totalidad del proyecto de ley de urgente consideración y habilitar la discusión de las transformaciones que se sugieren, sin las limitaciones de participación democrática que el carácter de urgente consideración del proyecto de ley impone, en un marco de libertad irrestricta.

SEÑOR ARIM.- Permítame, señor presidente,  a partir de la declaración de la Asamblea General del Claustro, hacer dos o tres comentarios adicionales con respecto al funcionamiento del Sistema Nacional de Educación Pública.

En primer lugar, la declaración de la Asamblea General del Claustro del martes de esta semana,  en algún sentido tiene aspectos que no toman en cuenta las modificaciones que estarían siendo sometidas a consideración y que nos hicieron llegar en forma oficiosa ayer. 

En este ámbito hay un reloj que indica que faltan diecisiete días para la aprobación de esta norma en el Senado. En el día de ayer, reitero, recibimos algunas modificaciones importantes al proyecto de ley original, lo que habla a las claras de las dificultades de tratar y de modificar en el camino algo tan relevante para el país, como lo es la arquitectura de la educación pública en general. 

La Universidad de la república saluda cambios que no conocíamos hasta el día de ayer, como es la incorporación de un cuerpo específico: la Comisión Coordinadora de Educación Pública. A la vez, saluda que dentro de las competencias que se establecen en ese marco, hay muchas de las que la Universidad de la república elevó a este Cuerpo el viernes pasado, como parte de los atributos que pensamos que debería tener esta comisión.

No obstante, señor presidente, nos corresponde señalar lo que consideramos representa un problema justamente de diseño legal asociado a trasponer las funciones que tenía la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública en la actual Ley General de Educación, a la nueva comisión coordinadora y a este ámbito específico, problemas que persisten en la redacción actual.

Permítaseme mencionar una inconsistencia que la semana anterior señalamos como competencia específica de la comisión coordinadora, pero que ahora persiste bajo el rótulo de Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública, a la que, por el inciso B) del artículo 108, le compete: «B) Coordinar, concertar y emitir opinión sobre las políticas educativas de la educación pública e impartir recomendaciones a los entes». Los únicos entes de educación pública son la ANEP, la Universidad de la república y la UTEC. En ese ámbito hay otros espacios de formación en particular, tales como la formación militar y la formación policial –que dependen directamente de sus jerarquías–, y se agrega a la Escuela de Formación Artística del Sodre. Entiendo que esto debe ser un error de diseño, en el que de alguna manera se autoriza, a la formación militar, a la formación policial y a la Escuela de Formación Artística del Sodre a opinar sobre las políticas del ente Universidad de la república y ANEP, pero no sucede a la inversa. No está establecido a la inversa, porque hay un problema de diseño original. Aquí se da el traslado de la responsabilidad de un ámbito en el que participaban exclusivamente entes –entonces era muy razonable que parte de la función de la comisión coordinadora tuviera que ver con una recomendación a los entes–, a una situación en la que existe disparidad al interior del sector público –¡bienvenido sea!–, en el que se habilita a formación militar, policial y a la Escuela de Formación Artística del Sodre, a opinar sobre las políticas del ente Universidad de la república y ANEP, pero lo mismo no sucede a la inversa. Señalo esto, porque creo que es parte de esta cuestión de ir trasladando responsabilidades de un ámbito a otro en el diseño de la técnica legislativa.

En segundo término, y en el marco general de reconocer la importancia de que se preserve el espacio de coordinación de la educación pública, también queremos señalar que la integración de la comisión parece tener dificultades. Hay una preponderancia muy clara del Poder Ejecutivo –si hacemos la suma tenemos dos delegados por el Ministerio de Educación y Cultura, pero también de delegados que tienen jerarquía directa con los ministerios del Interior y de Defensa Nacional–, una participación menor de los entes públicos con respecto al total y una configuración que no es del todo clara. Por ejemplo, ¿qué sucedería con ámbitos específicos que hoy funcionan, como la coordinación del sector terciario, específicamente? Este tema está regulado por la Ley General de Educación, que funciona y, es más, diría que es uno de los espacios de la ley que quizá esté funcionando mejor, donde hay recomendaciones y procesos concretos de discusión que hacen a nuevas carreras de grado, tanto a nivel de formación militar y policial, por ejemplo, pero también a nivel de otros ámbitos como la UTU. Existen recomendaciones y procesos de articulación entre la Universidad de la república, la UTEC y la UTU, en la formación de tecnólogos. Hoy no queda muy claro cuál es el espacio específico. Uno podría interpretar –esperemos que sea una interpretación correcta– que eso podría quedar comprendido dentro del marco general que establece el inciso G), que expresa: «Conformar comisiones de asesoramiento y estudio de distintas temáticas educativas». Lo cierto es que queda un espacio de indefinición en esta órbita.

Nosotros reivindicamos la educación pública, entre otras cosas, por la importancia que todos le damos a la educación –estoy seguro que en este aspecto hay consenso del Parlamento nacional– como soporte del bienestar general de la sociedad uruguaya y también como parte de la historia de esta sociedad.

Simultáneamente, la importancia de definir las políticas con la estabilidad que requieren, presupone también actores institucionales que no pueden estar en pie de igualdad en una comisión de esta naturaleza. Repito: en el marco general de reconocer el esfuerzo de incorporar un cuerpo específico en estas áreas, me correspondería señalar lo que consideramos, en algunos casos, problemas de diseño –estoy hablando de las recomendaciones al ente Universidad de la República–, y en otros casos problemas de integración que, a nuestro entender, siguen persistiendo.

Hay otro tema novedoso para nosotros y nos gustaría dar nuestra opinión; tiene que ver con los mecanismos de ingreso a la función pública, según la redacción que nos hicieron llegar varios legisladores en el día de ayer.

Le cedo el uso de la palabra a la doctora Mariana Gulla.

SEÑORA GULLA.- Buenas tardes, señor presidente.

            Primero, quiero aclarar a qué me voy a referir. El tema que vamos a abordar es el de incorporación de normas de naturaleza estatutaria en el proyecto de ley con carácter de urgente consideración. Específicamente, nos interesa marcar la aplicabilidad de normas legales en el ámbito de lo que corresponde a la regulación por estatuto formal. En el caso de la Universidad de la República, ustedes saben que el estatuto se aprueba por un reglamento autónomo de la universidad, y hay todo un capítulo de la Constitución que regula en qué marco se aprueba ese estatuto.

            Haré dos precisiones previas. Luego de explicar de qué estamos hablando, quiero aclarar que lo que voy a exponer no agota el tema. Simplemente, haré algunas aclaraciones generales, las más importantes, sobre dos problemas jurídicos que, a nuestro juicio, plantea específicamente el artículo 338. Puedo estar equivocada en la numeración; creo que es el 338. Es el artículo que originariamente venía como una sustitución de la Ley n.º 16127, y en la redacción que recibimos ahora aparece como una norma diferente a la posibilidad de sustituir dicha ley.

            Empiezo a considerar los dos problemas jurídicos que nos genera esta disposición. En un primer término, debemos considerar el artículo 61 de la Constitución, que establece el contenido mínimo de los estatutos. El régimen constitucional es de estatutos múltiples, pero ese contenido mínimo corresponde a cualquiera de los estatutos. Dentro de ese contenido mínimo que debe tener cualquier estatuto se encuentran las condiciones de ingreso a la Administración. La frase «condiciones de ingreso a la Administración» implica dos cosas: no solo los requisitos que una persona debe tener para poder ocupar un cargo en la Administración, sino también los procedimientos a los que tiene que someterse para el ingreso, los procedimientos de selección. Precisamente, el artículo 338 refiere a estos temas y regula una materia que es típicamente estatutaria. Cuando una ley regula una materia típicamente estatutaria, una materia que está reservada al estatuto, debe cumplir con los requisitos constitucionales, que son especialmente más gravosos con relación a los entes autónomos de la enseñanza.

Por un lado, el artículo 64 de la Constitución establece requisitos formales y requisitos sustanciales. Como requisitos formales establece una mayoría especial para la aprobación de estas normas de dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara. Es decir, no puede haber una ley que pretenda ser aplicable a los entes autónomos –en general– si no alcanza esa mayoría: dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara. A eso se agregan dos requisitos sustanciales; uno está en el mismo artículo 64, que dice que esas leyes, por su generalidad y naturaleza, deben ser aplicables a los funcionarios de todos los entes autónomos y de todos los gobiernos departamentales, o de algunos de ellos, según los casos.

El requisito de la generalidad o naturaleza que prevé esta norma constitucional refiere a que deben tocar puntos que necesariamente exijan una normativa común. Eso no lo observamos en el artículo 338. De hecho, si uno estudia un poco la génesis de este artículo, que pretendía sustituir la Ley n.º 16127, se da cuenta de que dicha ley incluía muchos más organismos; por ejemplo, incluía a los gobiernos departamentales. Por algunas objeciones de constitucionalidad hubo correcciones a esa norma. Los gobiernos departamentales fueron sacados del ámbito de aplicación de la Ley n.º 16127; la Ley n.º 16697 los sacó. Luego hubo normas que corrigieron, en protección de los estatutos autonómicos, como el de la Universidad de la República, con una regulación especial para la propia universidad.

A cinco años de dictada la Ley n.º 16127, esas correcciones se hicieron. En la medida en que acá se planteaba como una modificación de la propia Ley n.º 16127, nosotros entendimos que nuestros regímenes autonómicos consagrados en leyes que corregían las eventuales inconstitucionalidades de esa norma, no teníamos que hacer esa salvedad. Pero ahora nos aparece como una ley nueva que deroga el artículo 1.º de la Ley n.º 16127. No establece qué pasa con la propia ley porque queda sin artículo 1.º y después hay varios que remiten a ella, pero no se establece una solución. Encontramos ese problema. Quiere decir que la historia de esta disposición ha sido de corrección para ceñirse a los regímenes autonómicos de varios de los órganos que estaban previstos inicialmente. A su vez, hay una garantía adicional en el caso de los entes autónomos de enseñanza, y es que no cualquier ley es aplicable. La ley debe establecer una regla fundamental. ¿Qué es una regla fundamental? Hay ejemplos en la Constitución, como el de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario. Hay otros ejemplos de reglas fundamentales que podríamos mencionar. Otro ejemplo es que en los lugares y horas de trabajo queda prohibida toda actividad ajena a la función reputándose ilícita la dirigida con fines proselitistas y que con el servicio civil debe asegurarse una administración eficiente. Esas son reglas fundamentales. Un ejemplo que ilustra lo que estamos diciendo es que existe una norma general que establece el límite de edad en setenta años para el ejercicio de la función pública. La universidad no tiene límite de edad para sus funcionarios no docentes. Hubo una acción jurisdiccional basada en eso y el propio Tribunal de lo Contencioso Administrativo entendió que la norma que fijaba un límite de edad no era una regla fundamental y, por tanto, no era aplicable a la universidad, que podía establecer regímenes diferentes. Entonces llego a la misma conclusión. En el caso anterior no es una norma que por su general naturaleza deba aplicarse a todos los entes autónomos o a algunos de ellos. Este tampoco es el caso de la disposición, porque por su contenido no constituye una regla fundamental. Y todavía no entré al abordaje de si corresponde que se trate mediante una ley de urgente consideración o no, simplemente me limito a esta norma contenida en cualquier norma legal y a decir que no debería aplicarse a los entes autónomos y menos aún a los entes autónomos de enseñanza. Reitero que ya hicimos correcciones históricas para que eso no ocurriera.

            Finalmente, ¿qué pasa con la inclusión? ¿Qué problema jurídico se agrega con la inclusión de esta disposición en una ley de urgente consideración? Supongo que ya lo habrán visto pero el artículo 168 de la constitución en su numeral 7.º, literal b) establece expresamente que no pueden merecer la calificación de leyes de urgente consideración aquellas que necesiten una mayoría especial para ser aprobadas. Justamente, esta norma tiene un ámbito subjetivo de aplicación, que son los entes autónomos, que implica que debe ser adoptada por una mayoría especial; incluir a los entes autónomos obliga a que para que esa ley sea aplicable –como la vocación del texto que estamos considerando– se cumpla esa mayoría. Como la ley de urgente consideración no puede incluir disposiciones que refieran a esa mayoría, se produce una inconstitucionalidad adicional. De modo que nuestras objeciones son las primeras que hice, las generales, relativas a la aplicabilidad en cualquier ley de una disposición con este contenido, referida a los entes autónomos y en particular a los entes de la enseñanza, y la inconstitucionalidad derivada de su inclusión en la ley de urgente consideración.

            Es un esbozo muy genérico el que hice. Estoy a las órdenes si es necesario ampliar la información o para aclarar cualquiera de estos puntos.

SEÑOR ARIM.- Gracias, señor presidente. Me gustaría ejemplificar cuál sería la resultante de aplicar una norma de estas características en la Universidad de la república en el día de hoy.

SEÑOR PRESIDENTE.- Este artículo va a ser retirado de la ley.

SEÑOR ARIM.- Entonces no discutimos más sobre el tema.

SEÑOR ANDRADE.- Ese artículo se suprimió porque se reconoció la inconstitucionalidad.

SEÑOR ARIM.- A nosotros nos llegó ayer como una redacción que iba a incorporarse, por eso estamos opinando al respecto.

SEÑOR PRESIDENTE.- Como no conocemos el origen de la autoría de esa redacción que le llegó a la universidad…

SEÑOR ARIM.- Parte de las dificultades que tenemos son justamente esas. Las modificaciones en la comisión de educación pública como esta nos llegaron en forma oficiosa.

SEÑOR PRESIDENTE.- Por eso mismo no lo hemos interrumpido.    

SEÑOR ANDRADE.- Cuando esto se discutió en la comisión el abogado de presidencia, sin sufrir ningún apremio físico, dijo: «No, como esto es inconstitucional se retira». Lo que estoy diciendo consta en la versión taquigráfica. De ser así, nos quedamos mucho más tranquilos con respecto a esta situación.

SEÑOR PRESIDENTE.- No se interrumpió el informe porque entendemos que es absolutamente legítimo que la Universidad dé su opinión sobre lo que conoce. Por eso la mesa no interrumpió en ningún momento el informe de la doctora; entendemos las dificultades. Tanta razón tiene que va a ser retirado del proyecto de ley.

SEÑOR ARIM.- Muchísimas gracias, señor presidente.

Me gustaría terminar mi intervención —más allá de lo que pueda agregar algún integrante de la delegación— señalando dos elementos.

            En primer lugar, vuelvo a reiterar que la propia dinámica de cambios que se están introduciendo en este proyecto de ley, referente a lo que es la arquitectura del sistema de educación pública, señala la precaución con que debemos discutir un diseño de estas características. Estamos a días de que se requiera la aprobación a través del mecanismo de ley de urgente consideración. Hay cambios relevantes en el día de hoy que están a consideración. Hay situaciones en las que todavía existen inconsistencias jurídicas, así como también hay inconsistencias en las funciones que se le otorgan a las distintas comisiones que estarían regulando el sistema de educación.

 Por lo tanto, la preocupación de la Universidad de la República tiene que ver con que una discusión, que es absolutamente válida, que se relaciona con el funcionamiento global de un sistema de educación en el Uruguay, se termine saldando con niveles de calidad que pueden no ser adecuados, producto de los apuros que impone el régimen de discusión de ley de urgente consideración.

            En segundo lugar, seguimos pensando —por más que hubo un cambio en esa dimensión— que la incorporación de la posibilidad de acuerdos internacionales en los que en el sistema educativo se incorporen agentes con fines de lucro en un contexto general, es problemático. Esto no tiene que ver con posicionamientos a priori o prejuicios, sino con evaluaciones internacionales. Los sistemas educativos en los que operan actores con fines de lucro —no estamos hablando de la dimensión público-privado, estamos hablando de la dimensión con fines de lucro o sin fines de lucro— son sistemas que suelen tener problemas graves de estratificación, de segregación y de desigualdad en el acceso a la educación.

            Esta posición la vuelve a sostener en el día de hoy la Universidad de la República y creemos que el Uruguay se debe una discusión en profundidad con respecto a qué actores deberían actuar en un contexto de esta naturaleza.

            Por último, vamos a hacer llegar a la mesa alguna sugerencia puntual sobre otros aspectos que hemos tratado en la sesión anterior cuando hicimos la comparecencia previa. Hay cambios que para nosotros son relevantes. Ahora tengo la duda, porque en el mismo texto nos llegaron cambios positivos en el sentido de habilitar la contratación directa de las fundaciones instituidas por la Universidad de la República. Espero que estos ítems sean parte de los cambios definitivos que se van a incorporar en el proyecto de ley. De ser así, es otra buena noticia. Vamos a hacer llegar algunos ajustes menores para evitar algunas dudas de interpretación en función de esa redacción, que no sabemos si es la que va a estar a consideración del cuerpo.

            Dicho esto, queremos transmitirles que lo más importante de todo tiene que ver con la Asamblea General del Claustro, que el profesor Vicci, integrante de la mesa dio lectura en el día de hoy. 

SEÑOR MAHÍA.- En primer lugar, agradezco a la Universidad de la República la presentación. Más allá del proyectado retiro del artículo, agradezco la demoledora intervención de la doctora Gulla, porque realmente nos ha ilustrado mucho y seguramente va a ser de gran utilidad esa línea de interpretación que ha hecho para todos nosotros.

            Quiero preguntarle respecto a los capítulos de formación docente y el grado universitario. Pueden no expresarlo ahora y enviar algún documento complementario. Quiero saber —respecto a lo que plantea el proyecto de ley de urgente consideración— cuál es la posición orgánica que se nos puede transmitir en el día de hoy y cómo visualiza la Universidad de la República la herramienta del Instituto Nacional de Acreditación y Evaluación Educativa Terciaria como una ley vigente. En lo personal, creo que podría ser una herramienta válida para cuestiones como la acreditación, temas vinculados a las reválidas de títulos de otros países, e incluso como algo distinto a lo que se nos propone votar en el Parlamento, que es una solución administrativa entre el título de educador y el rango universitario del mismo que, si no me falla la memoria, figura en el artículo 273 del texto que estamos considerando. 

Esa es la pregunta concreta que quería hacer, porque nos permite tener elementos –supongo que también es así para las autoridades– y valorar un tema tan caro como delicado, porque supone una aspiración de muchos trabajadores de la educación y también la necesidad de que aquello que se acredite tenga el rango y el concepto de formación universitaria. 

SEÑOR OLESKER.- Quisiera dejar dos constancias. 

Consideramos –y también  lo propusimos– que es un avance la incorporación  de la Comisión Coordinadora de la Educación Pública, pero no obsta que nuestra visión siga siendo que ese debería ser el órgano superior como figura en la ley anterior, y queremos dejar constancia de ello. Sin embargo, reconocemos también lo que plantea el rector con respecto a un organismo que existía –la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública– y no está incorporado; queríamos dejar constancia que nos parece adecuado que esté. 

Además, queremos señalar que suponemos que es un error de redacción –y si no lo es lo deberíamos corregir– el concepto de ente utilizado, que imaginamos que debería ser sustituido por organismos de la educación presentes en esta coordinadora, para que no quede supeditado exclusivamente a la ANEP y a la Udelar.

SEÑOR ANDRADE.-  Mis comentarios van en línea con lo que expresó el señor senador Olesker.

Todavía no tuvimos oportunidad de discutir estas propuestas porque recién ayer nos enteramos de ellas. Y quiero decir que también nos genera una sensación contradictoria. Es una buena señal que haya un ámbito de coordinación, pero nos genera muchísimas dudas su integración por el peso específico que tiene, porque iguala, por ejemplo, la Udelar con la formación artística del Sodre. No se trata de que alguna educación sea más que otra, sino que para que una coordinación sea eficaz se debería tener en cuenta el peso específico de cada una. Para nosotros eso es central para que ese ámbito logre sus cometidos. 

SEÑOR ARIM.- Si me permite, señor presidente, voy a hacer un comentario respecto a lo que ha planteado el señor senador Andrade.

Para nosotros es un problema la integración de la comisión tal como está formulada por dos razones, pero no exclusivamente por el peso relativo, sino por la diversidad de áreas de formación que abarca un caso u otro. Estamos hablando de entidades que tienen una responsabilidad muy específica sobre un área de formación también muy específica –militar, policial, Sodre– y tienen el mismo peso relativo que entes autónomos cuyo nivel de actuación se refiere a todas las áreas del conocimiento y de la cultura. Sumémosle efectivamente lo que tiene que ver con el desarrollo relativo de estas entidades. La Universidad de la República hoy tiene presencia prácticamente en todo el territorio nacional con centros universitarios regionales que están operando y con un crecimiento importante en varios lugares del país. De hecho, la tasa de crecimiento más importante de la matrícula no está en Montevideo, sino en el interior y está relacionada con el desarrollo de los centros universitarios regionales. No es por una idea de monopolio o preponderancia institucional que entendemos que los espacios de coordinación deben tener algún vínculo con el peso relativo, la importancia y la afinidad específica de la institución, y eso no está reflejado en la integración actual. Por lo tanto, siendo un avance esta dificultad persiste con respecto a esto, más cuando se lo analiza y contempla en función de los atributos que se le da a esta comisión en particular con la observación que hice respecto a los entes. Si me permite, señor presidente, cedería el uso de la palabra a la doctora Ana Frega para hacer algún comentario sobre formación en educación.

SEÑORA FREGA.- Nosotros hemos planteado una preocupación en torno a establecer la importancia de la formación universitaria en educación –tal como lo dice uno de los artículos del proyecto de ley de urgente consideración– y habilitar un mecanismo de reconocimiento voluntario como carreras universitarias.

            Lo que podríamos recordar en este momento es la posición que el Claustro de la Universidad de la República en 2017 había adoptado en relación a la formación universitaria en educación.

            En ese sentido, la Universidad de la República celebraba y acompañaba la creación de una institución universitaria de educación, porque se entendía que iba a permitir dar un salto de calidad en la formación de los docentes, construyendo un dispositivo institucional verdaderamente transformador. La Universidad de la República lo sostuvo en 2017 y lo sigue sosteniendo ahora. Una institucionalidad genuinamente universitaria habilita, entonces, a pensar transformaciones profundas en la formación en educación en este país.

            En ese momento se señalaba también que era necesario integrar los recursos existentes en el sistema tradicional de formación, que no se podía desconocer la antigüedad de los institutos normales, de los centros de profesores, del Instituto de Profesores Artigas, es decir, de aquellos lugares de la formación técnico-profesional. No se podía desconocer la trayectoria, la experiencia de esos ámbitos. Pero también se debían incorporar trayectorias, conocimientos e investigaciones de ámbitos ajenos a esa formación institucional. Y ahí podríamos señalar, por ejemplo, las trayectorias y experiencias a nivel de la Universidad de la República.

            Esas transformaciones, entonces, debían ser dadas también en una perspectiva de sistemas, de los tradicionales de formación en educación y los otros que allí estaban, pensando en una perspectiva articulada, no en componentes aislados, no en que una carrera pudiera ser reconocida como de nivel universitario, sino en que hubiera una institucionalidad que garantizara principios universitarios. Desde esa perspectiva me refiero a la autonomía, al cogobierno, a los principios que rigen la formación de conocimiento y el trabajo a nivel universitario. La idea es trabajar también entonces en el marco de un ámbito de coordinación de los entes de enseñanza públicos. Por allí es por donde se había pronunciado el Claustro en 2017 y es lo que pensamos que en la actualidad puede darse.

            La Universidad, por supuesto, está dispuesta a colaborar desde sus acumulaciones, desde su experiencia –no con ningún ámbito ni hegemónico ni de excepcional protagonismo, pero sí desde su lugar–, para la creación de una institución genuinamente universitaria, autónoma, cogobernada, que desarrolle sus funciones de acuerdo a elevados estándares académicos y profesionales. Y aquí sigo citando la declaración del Claustro de 2017.

            Respecto a este proyecto de ley en particular, días pasados acompañamos al Instituto de Educación en su comparecencia a la subcomisión y allí se plantearon algunas situaciones que se veía necesario contemplar o corregir.

            En el nuevo proyecto aparece la idea de avanzar hacia una institucionalidad universitaria, pero nos parece que eso todavía no es suficiente. No es suficiente porque no marca un camino, no marca las posibilidades de colaboración entre los distintos entes de enseñanza pública. Y en ese sentido, entonces, también me parecía importante señalar las modificaciones al artículo 83 de la Ley General de Educación que propone el artículo 172 en su nueva formulación, que en definitiva estaría eliminando ese Sistema Nacional de Educación Terciaria Pública, que nos parece que es el ámbito ideal para continuar desarrollando programas conjuntos y avanzar en términos de una formación universitaria en educación.

            Entonces, por allí es por donde van las preocupaciones. Efectivamente, la información que teníamos de la primera comparecencia está cambiando respecto de esta otra, pero el tema no se agota en un cambio de nombre, sino que debe ser tratado incorporando y articulando los distintos componentes que el país ha venido desarrollando a lo largo de todos estos años.

            Por allí es por donde iría la respuesta a la pregunta del señor senador Mahía respecto de esto. Si queremos efectivamente profesionalizar la función docente, debemos crear instituciones de nivel universitario de calidad para ello.

SEÑORA DELLA VENTURA.- Las autoridades de la Udelar siempre son muy claras y aportan mucho.

            Simplemente quiero plantear una consulta. Teniendo en cuenta el marco de esta modificación en cuanto a la coordinación de lo público y la pérdida de peso específico de la Universidad planteada por el señor rector –y supongo que por todos– y en aras de tratar de que esa coordinación se concrete lo mejor posible, me pregunto si no debería considerarse de parte del Gobierno y de los legisladores volver a que la Universidad tuviera más representantes, más allá de que sea otra institucionalidad. O sea, en este momento tiene uno; debería por lo menos tener tres. Tal vez esto sea algo que deberían considerar las autoridades.

SEÑOR PRESIDENTE.- Si no hay más consideraciones para hacer, agradecemos nuevamente la presencia del señor rector y de la delegación que lo ha acompañado.

            Se levanta la sesión.

(Son las 18:23).