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COMISIÓN ESPECIAL PARA EL ESTUDIO DEL PROYECTO DE LEY

CON DECLARATORIA DE URGENTE CONSIDERACIÓN

(Sesión celebrada el día 21 de mayo de 2020).

 

SEÑOR PRESIDENTE.- Habiendo número, está abierta la sesión.

(Son las 9:47).

            –La comisión especial creada por el Senado de la república para analizar el texto del proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración tiene el agrado de recibir al Instituto de Derecho Civil de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República. El motivo de la convocatoria es el análisis de la sección VII, «Modificaciones al Código Civil», que va desde el artículo 482 al 489.

            Tenemos el gusto de recibir al doctor Luis Larrañaga, director del instituto, y a los doctores Elías Mantero, Carlos De Cores Damiani, Aparicio Howard y Virginia Yellinek.

            El sistema de trabajo que se ha establecido es que el director del instituto haga uso de la palabra y determinará quién de su delegación lo hará.

            Sin más, tiene la palabra el doctor Larrañaga.

SEÑOR LARRAÑAGA.- El Instituto de Derecho Civil está analizando la ley –tuvimos una reunión la semana pasada que hoy continúa– y, por otra parte, como nosotros integramos un centro de doctrina y jurisprudencia de Derecho Civil oportunamente ya la analizamos.

Consideramos que, en general, la ley presenta rasgos aceptables con algunas particularidades. Por ejemplo, uno de los puntos que genera aceptación es el plazo de prescripción tanto adquisitiva como extintiva que mis colegas van a desarrollar, en el sentido que es un postulado que hace muchos años tiene el Instituto de Derecho Civil.  Hace más de quince años recibimos un proyecto que reducía los plazos de prescripción, lo aceptamos en aquel momento y luego la iniciativa derivó en un proyecto de ley. Nos parece aceptable y es coherente con otras legislaciones que también lo han rebajado en forma importante, como la ley alemana, la ley francesa de 2016, el nuevo código argentino y el Código Civil brasilero.

            Uno de los puntos que nos genera inconvenientes en el instituto es la derogación del artículo 1112 del Código Civil, en sede de colación, que dispone la acción de reducción de donaciones respecto al coheredero y de este respecto del tercer poseedor. En general, en la doctrina se ha dado una marcada diferencia entre el artículo 1112 y el artículo 1640 del Código Civil. Con este proyecto de derogación del artículo 1112 se estaría resolviendo el problema, ya que el proyecto estaría abogando por la libre circulación de los bienes. La derogación de este artículo genera que el asignatario forzoso –el heredero– no pueda accionar contra el tercer poseedor, o sea el adquirente del bien que fue donado anteriormente.

            Esto ha generado algunos problemas en el instituto y lo que el instituto considera es que esta disposición debería separarse para un estudio más minucioso, en otra esfera, incluso, con la posibilidad de una futura reforma del Código Civil, en la que nos hemos quedado bastante atrás respecto de legislaciones vecinas y ordenamientos internacionales.

La reforma del Código Civil tiene algunos años y ha sido una reforma muy menor en algunas situaciones puntuales, no sustancial. El avance doctrinario y jurisprudencial ha cambiado, hay aspectos nuevos que interesan sobremanera. Por tal motivo, el instituto considera que sería interesante una posible modificación del Código Civil, ya sea a través de leyes, como funciona la francesa, la ley de obligaciones y contratos o ley de responsabilidad, que modifican parcialmente el Código Civil, o una reforma general, a través del trabajo de una comisión que se designe al respecto.

En definitiva, el instituto tiene inconvenientes en que se apruebe la derogación del artículo 1112 porque la situación se plantea entre proteger al heredero forzoso, al asignatario forzoso, o proteger la circulación de los bienes al tercer poseedor.

Todos sabemos que cuando un escribano público tiene un título y va a otorgar una compraventa en la que hay un título anterior que es una donación los escribanos lo denominan títulos sucios porque es bastante improbable que ese bien pueda circular–, a veces, se utilizan simulaciones –como se manejó en el instituto–, a los efectos de eludir esta disposición. Por eso, reitero, el instituto considera que este artículo en particular debería ser separado y estudiado en forma independiente. Por otra parte, para otro grupo del instituto es loable la derogación, pero es un grupo minoritario, por lo que la mayoría ha establecido este criterio.

Con respecto a la reducción de los plazos de prescripción, le voy a ceder la palabra al doctor De Cores Damiani y para hacer referencia a las nulidades, a la profesora Yellinek. Asimismo, hay una disposición transitoria que genera algunos problemas en cuanto a la prescripción, por lo que le voy a ceder la palabra al señor Howard, no sin antes remarcar que si bien no está en las modificaciones del Código Civil, en los artículos 444 al 481 se establece una modificación al régimen de arrendamientos para casa habitación sin garantía. Consideramos que este es un tema importante porque nosotros tratamos el tema de los arrendamientos en sede de contratos, que ahora se llaman contratos especiales. Este es un punto que tratamos en el instituto y, si al señor presidente le parece correcto, le cedería la palabra al profesor Mantero para que lo desarrolle. 

Primero, le solicito al profesor Carlos De Cores Damiani que se ocupe del tema de la prescripción extintiva. 

SEÑOR DE CORES.- Buenos días para todos.

Como bien dijo el profesor Larrañaga en su alocución inicial, el proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración abrevia los plazos de prescripción extintiva a través de los artículos 1215, 1216 y 1217 del Código Civil actual, que respectivamente prevén la prescripción para las acciones reales en treinta años, para las acciones personales en veinte años y para las acciones ejecutivas en diez años. Según esa abreviación los plazos de prescripción pasan de treinta, veinte y diez años a ser de veinte, diez y cinco años, respectivamente. En particular, la modificación del artículo 1216 que corresponde a la prescripción extintiva de las acciones personales –que pasa de veinte a diez años en caso de aprobarse el proyecto de ley– establece una abreviación que, en general, es recibida con beneplácito por la academia y, si se quiere, es una reivindicación de larga data.

Hace relativamente poco tiempo se trató en el Parlamento la reforma del artículo 1844 del Código Civil en materia de responsabilidad decenal y una de las cosas que se dijo en ese momento desde el instituto y desde las cátedras de Derecho Civil fue que, sin perjuicio de ser también loable la reforma de la responsabilidad decenal, el tema de las prescripciones ameritaba un tratamiento orgánico y más sistemático. Si bien este proyecto de ley estrictamente no hace un análisis minucioso y exhaustivo de todas las prescripciones adquisitivas, sí aborda los plazos más problemáticos y, en particular, subsana este artículo 1216 del Código Civil, que reitero disminuye de veinte a diez años la exigibilidad de la deuda. Definir el plazo que conviene establecer es un tema que tiene un margen apreciable de discrecionalidad por parte del legislador. Se pueden establecer distintos plazos y no hay ninguno que sea sagrado o único en cuanto a su admisibilidad pero, en general, parece haber un consenso en el sentido de que este podría estar entre los cuatro y los diez años. En este caso se toma el plazo más extenso de ellos, o sea el de diez años, y eso se observa en el proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración. 

(Ocupa la presidencia el señor Charles Carrera).

Tal como están ahora los plazos de prescripción –en particular este de veinte años–, provocan una disparidad o una asistematicidad en el orden jurídico en el sentido de que esta prescripción extintiva para la responsabilidad contractual desde la exigibilidad que hoy es de veinte años, genera un régimen muy disímil a lo que es la responsabilidad extracontractual de cuatro años, tal como lo estipula el artículo 1332 del Código Civil. Asimismo, en el ordenamiento jurídico –no ya en el Código Civil sino fuera de él– hay normas como la ley que regula las relaciones de consumo que unifica los regímenes de responsabilidad contractual y extracontractual, previendo un plazo único de cuatro años, y  la Ley n.° 11925, que prevé la caducidad de las reclamaciones contra el Estado también en un término de cuatro años.  Entonces, claramente es importante la disparidad entre los cuatro años que establecen todas estas normas y los veinte que establece el Código Civil para las acciones personales. Si bien la disparidad no se soluciona del todo con la LUC, sí se mitiga en forma notoria, pues pasamos de una diferencia entre cuatro y veinte años a una entre cuatro y diez años. 

Por otra parte, se establecen cambios a la suspensión de los plazos de prescripción de los artículos 1242 y 1243 del Código Civil, que básicamente adaptan la suspensión de los plazos de prescripción actualmente previstos para que queden acordes con los artículos 1215, 1216 y 1217 del Código Civil que, en caso de aprobarse el proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración, se modifican y estipulan nuevos plazos de prescripción extintiva.  

Se actúa de igual forma con el Código de Comercio, donde figura una disposición que establece la reducción de la prescripción extintiva de veinte a diez años. Estamos tratando lo relativo al Código Civil, pero esa abreviación del plazo también se consagra para las obligaciones comerciales.  

Como les decía, la cátedra de Derecho Civil ha bregado por una reforma sistemática de los plazos de prescripción, si bien no es lo que se hace en este caso. Si se quiere, se pierde la oportunidad de abordar otras problemáticas como, por ejemplo, la interrupción de los plazos de prescripción si tiene que ser por la demanda o por el emplazamiento y otras cuestiones como, por ejemplo, la suspensión de los plazos de prescripción a la que hice referencia recién cuando mencioné los artículos 1242 y 1243, que prevén la suspensión de los plazos en beneficio de los incapaces. También podría haberse aprovechado la oportunidad –y se trató en el seno del instituto para suspender esos plazos de prescripción a favor de los incapaces, no solo los plazos previstos para la prescripción extintiva en materia de responsabilidad contractual, sino también para la responsabilidad extracontractual; me refiero al plazo de cuatro años establecido en el artículo 1332 del Código Civil.

En definitiva, si bien los plazos de prescripción no se han abordado en su integralidad como ha pretendido la academia desde larga data y el profesor Larrañaga hizo referencia a un proyecto de ley en ese sentido, el que se encuentra en el Parlamento desde hace mucho años, estas modificaciones en materia de prescripción extintiva, en general, se entiende que son adecuadas. Los plazos que se están instaurando son razonables; si se quiere, son más acordes a las modificaciones que en materia de comunicación y de tecnología ha habido en la sociedad y que, evidentemente, ameritan no seguir con el mismo plazo de prescripción extintiva de veinte años que estaba vigente en la época en que se sancionó el Código Civil, hace más de ciento cincuenta años. Un plazo mucho más acotado es más acorde a la nueva realidad que le toca vivir a la sociedad. Insisto en que se podría discutir si son cuatro, cinco, ocho o diez años, pero diez años parece un plazo efectivamente razonable y mucho más acorde a la actual realidad que el plazo de veinte años vigente.

            Esto es todo cuanto tenía para decir. Paso la palabra a mis compañeros.

SEÑOR LARRAÑAGA.- Me gustaría que ahora hiciera uso de la palabra el profesor Howard para que se refiera a la disposición transitoria del artículo 491, vinculado a la prescripción y a algunos plazos que rigen tanto para la prescripción extintiva como para la adquisitiva.

SEÑOR HOWARD.- Buenos días.

            Precisamente, me voy a encargar de hacer algunos comentarios referentes al artículo 491, que es la disposición transitoria en la materia y que dice: «Las prescripciones empezadas a la fecha en que esta ley sea obligatoria se determinarán conforme a las disposiciones de ésta.

Sin embargo, las prescripciones en curso que, por efecto de las reducciones de plazo establecidas por esta ley, se hubieren consumado o se consumaren antes del plazo de dos años a partir de la fecha indicada en el inciso anterior, se consumarán recién al finalizar dicho lapso».

¿Qué viene a establecer este artículo 491? En definitiva, viene a establecer que la nueva ley –si se aprueba va a tener una aplicación inmediata. Esto quiere decir que las prescripciones que ya se encuentran en curso no se van a regir por el código actualmente vigente, sino que la nueva redacción va a tener aplicación inmediata. De todas formas, el segundo inciso establece que si como consecuencia de la reducción de los plazos –por ejemplo, en el caso del plazo de la prescripción extintiva que se reduce de treinta a veinte años-, la prescripción ya se hubiere consumado, en ese caso, al propietario perjudicado se le da un plazo adicional de dos años para interrumpir la prescripción. Básicamente, como se le cambia el régimen jurídico, se le da una nueva oportunidad para poder interrumpir la prescripción. Si no fuera así, vería prescripta su propiedad y perdería su derecho. Esto aplica para todos los casos de prescripción.

            En una reunión del Instituto de Derecho Civil se planteó que, si bien la mayoría de los integrantes entendíamos cuál era el significado y el alcance, quizá la redacción no era del todo feliz. Entonces, propusimos una redacción alternativa, manteniendo el mismo espíritu. Por ejemplo, un texto posible sería: «Las prescripciones en curso» –nos parece mejor utilizar la terminología «en curso» que el vocablo «empezadas» –«a la fecha en que esta ley sea obligatoria se determinarán conforme a las disposiciones de esta». Es decir que en el primer el inciso mantendríamos la misma idea, o sea la aplicación inmediata de la ley.

            El segundo inciso diría: «Sin embargo, si por efecto de las reducciones de plazo establecidas por esta ley las prescripciones en curso se hubieren consumado o se consumaren antes del plazo de dos años desde la fecha en que esta ley sea obligatoria, tales prescripciones recién se consumarán al finalizar dichos dos años». Aquí se mantendría la misma idea, el mismo espíritu, pero ajustando un poco la redacción porque si bien se entendía, quizás ahora quedaría  más claro. 

            Otro tema de discusión que surgió en el ámbito del instituto refirió a si era apropiado el plazo de dos años. Creo que la mayoría entendimos que sí, que un plazo de dos años era suficiente para realizar cualquier acto interruptivo de la prescripción, por lo que no habría más comentarios para hacer. Reitero que, en definitiva, la intención de conceder estos dos años es darle una nueva oportunidad al afectado, que se vería perjudicado por la reducción de los plazos dispuestos por la ley, de poder interrumpir la prescripción.

SEÑOR LARRAÑAGA.- Si el señor presidente lo entiende pertinente, me gustaría ceder el uso de la palabra a la profesora Virginia Yellinek para tratar el que era el artículo 487, que modifica el régimen de las nulidades dispuesto en los artículos 1561 y 1569 del Código Civil.

SEÑORA YELLINEK.- Me voy a referir a dos artículos que se modifican aquí; primero, al  artículo 1561, que es el más importante en cuanto a los cambios que se introducen. La versión actual de la LUC, dice: «La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el Juez de oficio, cuando aparece de manifiesto; puede alegarse por todo el que tenga interés en ello, excepto el que ha ejecutado el acto o celebrado el contrato, sabiendo o debiendo saber el vicio que lo invalida, asimismo, pedirse su declaración por el Ministerio Público en el interés de la moral y de la ley, y no puede subsanarse». Esta versión presenta tres cambios con respecto a la del Código Civil. El primero de ellos modifica el tiempo verbal –«invalidaba»– de la ley original y ahora dice: «invalida», lo que estimamos acertado, porque el estado de nulidad sigue afectando.

En segundo lugar, se elimina todo lo que dice el código después de «no puede subsanarse», lo que también estimamos correcto. A continuación de «subsanarse» la redacción original señala: «por la ratificación de las partes ni por un lapso que no pase de treinta años», lo que genera muchas discusiones en la doctrina y no hay unanimidad sobre qué significan esos treinta años por lo que, reitero, nos parece adecuado.

El tercer cambio fue eliminar la expresión «puede asimismo pedirse su declaración», pero en realidad está incluida dentro de la frase que afirma: «puede asimismo pedirse su declaración por el Ministerio Público en el interés de la moral y de la ley;». En este caso, entendemos que también se debe eliminar toda la frase, porque la Ley n.º 19355 derogó las referencias a la intervención procesal del ministerio público y fiscal. Entonces, esa intervención que refería al Código Civil y al ministerio público ya no existe. Por tanto, entendemos que ya que se va a modificar la norma, sería acertado que no se hiciera referencia a una intervención que no está más.

            Por otra parte, después de «no puede subsanarse» se podría agregar que la acción de nulidad es imprescriptible, que es algo que está consensuado en la doctrina hoy en día, y estaría bien para laudar cualquier mínima discusión que pudiera haber.

            En definitiva, ponemos el énfasis en que se debería eliminar la expresión: «asimismo, pedirse su declaración por el Ministerio Público en el interés de la moral y de la ley» y que la redacción dijera solamente: «sabiendo o debiendo saber el vicio que lo invalida y no puede subsanarse». Eso es cuanto queríamos decir respecto al artículo 1561.

            El otro artículo que se modifica en materia de nulidades es el 1569, que refiere a las acciones de nulidad que pueden hacer los herederos del beneficiario. Es decir, si una persona tiene la posibilidad de promover la nulidad y fallece su heredero se pueden dar dos situaciones: si es mayor de edad tiene el plazo restante que le quedaba a esa persona para promover la nulidad y si es menor de edad tiene el plazo restante a partir de que llegue a la mayoría de edad. Esto es lógico porque si se tratara de un niño tres años, por ejemplo, no podría promover esa nulidad. De todas formas, el código pone un límite en su redacción actual, diciendo que no pueden transcurrir más de treinta años desde que el heredero menor de edad cumple los dieciocho años –momento en que empieza a correr el plazo– hasta la celebración del acto.

Creemos que no es una modificación necesaria en el Código Civil, pero tampoco vemos que lo dañe. Estuvimos analizando diferentes hipótesis en las que se pudiera suceder que un heredero se quedara sin la posibilidad de accionar la nulidad y realmente es una circunstancia muy remota. Así que –como bien dijeron mis compañeros– la disminución de los plazos que se prevé respecto a la prescripción, etcétera, no nos parece que genere problemas, por lo que no tenemos mayores reparos.

            Es todo, señor presidente.

SEÑOR LARRAÑAGA.- Si el señor presidente lo permite, el señor Mantero se va a referir a los artículos 444 y 481 que hablan de un régimen de arrendamientos y desalojos sin garantía para casa habitación.

SEÑORA BIANCHI.- Antes de continuar me gustaría hacer una propuesta, señor presidente.

Seguramente el tema de los arrendamientos genere algún tipo de pregunta y acá hay dos aspectos específicos: la acción de donaciones inoficiosas y la prescripción. Esto es como si fueran dos secciones y de acuerdo con el régimen de trabajo que venimos llevando a cabo paramos en cada sección, pero en este caso es peor porque se trata de otro articulado. Entonces, como son temas muy técnicos me parece que deberíamos terminar con esta parte para después pasar al tema de arrendamientos y desalojos sin garantía.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradezco la propuesta de la senadora Bianchi, pero dejo la decisión en  manos de los invitados porque el doctor Larrañaga ya hizo una propuesta de trabajo.

SEÑOR LARRAÑAGA.- Estoy de acuerdo con la señora senadora Bianchi, señor presidente.

SEÑORA BIANCHI.- Para los que somos profesionales del derecho escuchar a gente que realmente sabe es música para nuestros oídos.

             Vuelvo al tema de la acción de donaciones inoficiosas. Quedaron claras las explicaciones sobre prescripción y plazos, aunque también quedó claro un tema que hace muchos años que Uruguay está tratando de resolver y nunca lo logra. Por lo tanto, si no hay grandes observaciones o si acogemos las que ustedes hicieron, vamos a resolver un problema que creo que es cultural; me refiero al código, que está muy bien que tenga 150 años, pero hay que adecuarlo.

             Ahora bien, vuelvo a la acción de donaciones inoficiosas. Con todo respeto, me gustaría  escuchar a quienes piensan diferente y que, por lo que entendí, no vinieron. Por lo tanto, quisiera pedirles –si no es un atrevimiento– que nos hagan llegar sus actas –si es que las tienen– o en su defecto podemos recibir a esas personas. El tema es que no somos los escribanos –aclaro que soy abogada también– los que lo consideramos un título sucio, sino que sale del negocio de los hombres –como se dice en el derecho– hasta cuatro años después de la muerte del donante y es así para todo el mundo. Insisto en que no solo los escribanos lo consideramos inaceptable para los futuros compradores, sino también, por ejemplo, los bancos. Es decir, estamos sacando bienes del negocio de los hombres de una manera bastante fuerte en lo que refiere –y en esto voy a algo práctico, además de a lo teórico, que ustedes lo saben mucho mejor que yo– a plazos que eran adecuados hace ciento cincuenta años. La variable de la actual esperanza de vida es un aspecto que tenemos que tener en cuenta. En Uruguay, en 1900, la esperanza de vida era de cuarenta años, pero ahora vivimos ochenta. Entonces, cuatro años después de la muerte del donante es demasiado para el siglo XXI.

            La otra cuestión que quería mencionar es que esto está llevando, junto con la Ley de Inclusión Financiera, a que se estén haciendo muchas escrituras simuladas, porque cuando alguien realmente quiere donar y no se puede acreditar el medio de pago –no existe, es una donación, es gratis–, ¿qué se hace? Se hacen escrituras simuladas de compraventa, con lo cual, además, se está distorsionando la vida jurídica del Uruguay, que es algo que tenemos que preservar todos y no tengo ninguna duda de que ustedes son los indicados para ayudarnos en ese sentido. Después, muchas veces pasa que vienen las acciones de simulación. Es decir que estamos generando todo un conflicto en el ámbito judicial, entre las partes y entre los presuntos herederos, lo que realmente es complicado porque, aunque nosotros vamos a hacerle modificaciones, la Ley de Inclusión Financiera está vigente y van a quedar fuera del límite de un millón de UI –el que aparentemente va a votarse; no lo sabemos– prácticamente todos los inmuebles. En definitiva, una persona que quiere donar tiene que hacer una compraventa simulada.

            En consecuencia y como este también es un instituto que hace mucho tiempo quiere ser modificado, pero el Uruguay sigue dando vueltas hace diez, quince o veinte años, les pediría –es un pedido lo que estoy haciendo– que nos ayudaran a buscar –y por eso pensé en el sector minoritario que tiene una opinión diferente– otra redacción para los artículos que refieren a modificaciones al Código Civil en este sentido para facilitar estas situaciones.

            Gracias, señor presidente.

SEÑORA ASIAÍN.- Saludo especialmente a colegas amigos, al profesor De Cores hijo –supongo– y al doctor Aparicio Howard.

            También quiero hacer un pedido, y es que esas sugerencias tan valiosas para la modificación de artículos que provienen de estudiosos del Instituto de Derecho Civil nos las hagan llegar. Van a ser más que bienvenidas.

            Gracias.

SEÑOR DOMENECH.- Les doy la bienvenida a los colegas. El doctor Larrañaga fue mi compañero de facultad –no vamos a decir hace cuántos años– y es bueno ver que hay una buena reposición, porque a uno, que está al final de la carrera, le alegra saber que hay gente que sigue por el camino del derecho como el inmejorable instrumento de convivencia social.

            Francamente, acompaño esta modificación al Código Civil.

Concuerdo con la señora senadora Asiaín en que les agradeceríamos que nos acercaran aquellas puntualizaciones que ayudarían a mejorar la redacción del texto.

Como en tantas cosas de la vida, dicen que lo mejor es enemigo de lo bueno, y esta reforma va a permitir –cabe aclarar que también soy escribano– eliminar el vicio de las compraventas simuladas, que, además, son contrarias al Código de Ética del notariado. Reconocemos que, a veces, uno quiere que el derecho sea un instrumento de utilidad para la vida social y no un estorbo. Hay colegas que se han sentido de alguna forma estimulados a resolverle el problema a los clientes, acudiendo a una maniobra que es claramente ilícita. Eso va a favorecer, además, la circulación de bienes, porque el derecho tiene que acompañar la vida social, tiene que facilitar los negocios y no impedirlos o ponerles obstáculos.

            También acompaño lo que ha sugerido el Instituto en cuanto a que el código debe ser renovado. Incluso, creo que estas disposiciones ponen en tela de juicio otro instituto que es el de las legítimas. Tal vez se compadecen las legítimas con la evolución que ha tenido la vida en sociedad, o no. En ese sentido, la opinión del calificado Instituto de Derecho Civil sería de mucho respeto e interés.

            Por lo tanto, les agradezco y dejo planteada esta interrogante que es ajena a estas modificaciones, pero que de alguna forma está sobrevolando todo este tema.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos la exposición, que fue muy clara.

Aclaro que integro la oposición –el Frente Amplio– y debo decir que en este caso tenemos una metodología diferente. Estamos de acuerdo con que, quizás, haya que actualizar el Código Civil, pero no a través de una ley de urgente consideración. Al estudiar el articulado, vemos que en algunos casos se está adoptando una posición que es minoritaria en la doctrina y eso nos preocupa. No queremos que se quieran zanjar discusiones doctrinarias a través de una ley, porque eso no está bien.

            Lo  que proponemos es crear una comisión especial como se hizo, por ejemplo, en el caso de la Ley n.°15821, en 1986, cuando se modificó el Código Civil in totum. Esa ley dio fruto a un trabajo que fue admirado por todos los estudiosos del derecho –no sólo del derecho civil, porque el pilar fundamental es nuestro Código Civil– y que resultó en la Ley n.° 16603.

            En definitiva, comparto que hay que modificar los plazos de prescripción,  pero creo que ello debe tener un estudio más meditado. En el tema de la prescripción, pensamos que habría que escuchar, por ejemplo, a la cátedra de derecho procesal, porque esto tendrá impacto en algunos institutos de derecho procesal. A su vez, habría que escuchar a la cátedra de derecho tributario o de derecho financiero, ya que hay gobiernos departamentales que han adoptado la decisión de que sus plazos de prescripción sigan el régimen de los veinte años.

            En mi cabeza, como legislador para este período, me gustaría haber presentado un proyecto de ley para reducir el plazo de prescripción. Lógicamente, deberemos trabajar con varios colegas de otros partidos, pero creo que hay un tema presente –es una de sus preocupaciones– y es que esto no da votos. Me parece que esa es la preocupación de los colegas abogados que dicen que este tipo de modificaciones no da votos y por eso se demora tanto en actualizarlo.

            Integro la Comisión de Constitución y Legislación del Senado y allí figura un proyecto de ley –que traté de revivir en 2018 cuando fui presidente de la comisión– de actualización del apéndice de nuestro Código Civil, que trata normas de derecho internacional privado. Ese proyecto fue elaborado en el año 1998 por el doctor Opertti y fue presentado por el expresidente Sanguinetti en aquel entonces. Luego lo volvió a presentar el expresidente Batlle, más adelante lo hizo el expresidente Vázquez, después el expresidente Mujica y por último lo presentó nuevamente el expresidente Vázquez. Ahora ya lo desarchivé y he hablado con algunos colegas de la comisión, porque quiero trabajar sobre ese proyecto, ya que cuando fui presidente avanzamos muchísimo a través de una comisión de trabajo, junto a los exsenadores Bordaberry, Michelini y Martínez Huelmo. Creo que esa modificación y esa actualización también las debemos poner aquí, porque hay mucho trabajo técnico. Habría que pedir asesoramiento al Instituto de Derecho Internacional Privado, al doctor Opertti, a quien vemos caminando por los pasillos, peregrinando para que salga este proyecto de ley con el que estamos de acuerdo.

Entonces, creo que llegó el momento, aprovechando el tratamiento de la LUC –aunque uno esté en contra de muchísimas cosas del proyecto de ley–, de crear, a través de este ámbito, un espacio de trabajo multipartidario en el que nos demos un plazo razonable para pedir asesoramiento no solo a ustedes, sino también a la Asociación de Escribanos, al Colegio de Abogados y a los diferentes institutos de nuestra facultad.

Esa es nuestra visión y quisiera que la tuvieran en cuenta porque, a pesar de estar de acuerdo, no podemos compartir la metodología de Cambiar el Código Civil –que es una pieza fundamental en nuestro ordenamiento– a través de un proceso de ley de urgente consideración.  Además, se pretende cambiar institutos del derecho sucesorio.

Quizás estoy equivocado, pero creo que acá se adoptó una posición minoritaria –la de la doctora Olazábal, quien realizó un trabajo titulado «Reducción de donaciones. El problema de la acción contra el tercero adquirente»– publicada en una revista de la Universidad de Montevideo, y me preocupa muchísimo que se estén zanjando discusiones doctrinarias. No creo que eso sea correcto.

Tampoco tenemos que volver al año 1986, con la Ley n.º 15821, que llevó nueve años de trabajo –el mundo cambió; hoy hay otras formas de comunicación–; creo que con un plazo de entre seis meses y un año la academia, con los diferentes gremios, nos podría realizar un muy buen aporte y nosotros tendríamos las garantías y la tranquilidad para hacer esa modificación.

            Quería dejar clara mi posición: estoy de acuerdo con ustedes en que hay que reducir los plazos de prescripción, pero me gustaría analizar el impacto. Me gustaría escuchar, por ejemplo, al Congreso de Intendentes, porque acá se pretende bajar el plazo de prescripción de las tierras púbicas, las tierras fiscales, de treinta a veinte años. Entonces, los quiero escuchar a todos. Si queremos bajar la prescripción de las deudas personales de veinte a diez años, creo que debemos escuchar a los diferentes sectores –como a la Liga de Defensa Comercial– para analizar si eso va a tener un impacto económico o no. Quiero votar con conciencia y tranquilidad estas modificaciones, que son necesarias. Por lo tanto, nos comprometeríamos a crear una comisión –lo podemos hacer–, darnos un plazo razonable y aprobarlo.

            Quería dejar clara nuestra posición porque creo que el camino correcto para modificar estos institutos sería a través del acuerdo y con su aporte, ya que estaríamos modificando el Código Civil. Además, considero que debería ser aprobado por unanimidad.

            Les agradezco a los miembros de la delegación sus aportes, que son muy valiosos para nosotros.

SEÑOR LARRAÑAGA.- En primer lugar, tomaré las palabras de la senadora Bianchi, que es abogada y escribana y ha ejercido mucho tiempo la profesión, quien conoce la parte práctica seguramente más que todos nosotros.

            Agradezco la invitación. A veces el Instituto de Derecho Civil ha quedado de espaldas con respecto a la consideración de algunas leyes que nos conciernen y en las que nos hubiera interesado participar, como lo hemos hecho, por ejemplo, con la modificación del artículo 1844 del Código Civil –que refiere a la responsabilidad decenal–, en la que trabajamos junto a los arquitectos. Esa fue una experiencia muy buena. Además, se aprobó una ley con la que se aggiornó a los contratos de construcción, cosa que se necesitaba. Por lo tanto, agradecemos la invitación y nos ponemos a las órdenes –el Instituto de Derecho Civil–, fundamentalmente en lo que nos concierne a nosotros: obligaciones, responsabilidad y contratos.

Con respecto al tema de la prescripción que mencionó el señor senador Carrera, no analizamos la prescripción adquisitiva porque consideramos que eso le correspondía a las salas I y IV; o sea, a los Institutos de Derecho Civil I o Derecho Privado I y Sucesiones. Sin perjuicio de ello, podemos decir –dado que se tocó el punto–, que en la propuesta de modificación de la prescripción adquisitiva también se reducen los plazos de treinta a veinte años y de veinte a diez años. Además, se elimina la categoría –nos parece importante– entre presentes y ausentes, que generaba la diferencia en las prescripciones abreviadas de veinte a diez años, y se soluciona un problema del artículo 1206 del Código Civil vinculado a la yuxtaposición, adjunciones o suma de posesiones, que viene aparejado con varias discusiones doctrinarias.                     

            En este sentido, el artículo 1206 soluciona esas dos discusiones doctrinarias, las zanja y establece que perfectamente pueden yuxtaponerse o sumarse las posesiones del poseedor anterior y del nuevo.

            Además, también resuelve un problema de la cesión de los derechos posesorios porque exige un título. Antes se discutía si se requería un título. La señora senadora  Bianchi hace referencia a él porque ese punto era muy discutido. Ahora el artículo 1206 viene a solucionarlo porque establece que se requiere un título, universal o particular, oneroso o lucrativo.

            Entonces, el tercer inciso del artículo 1206 resolvería ese problema de la yuxtaposición de posesiones que, además, tiene mucha controversia a nivel jurisprudencial.

            Con respecto a la otra pregunta que nos planteaba la señora senadora Bianchi en cuanto al artículo 1112 del Código Civil, solicito se autorice al profesor Elías Mantero a hacer uso de la palabra. Previo a eso quiero decir que el artículo 1112 está ubicado en sede de colación, en sede sucesoria. Pero como este artículo incide en la parte contractual –artículos 1639 y 1640– en sede de donaciones, en el contrato de donación, y hay normas que se remiten al artículo 1112, es necesaria la conexión entre el artículo 1112 y el 1639, y el 1112 y el 1640. Aquí hay un punto de encuentro entre la materia sucesoria y la contractual. Por esa razón lo analizamos especialmente.

            Los abogados y, fundamentalmente los escribanos, que tienen el tratamiento del contrato, como mencionaba la señora senadora Bianchi, son los que tienen la referencia de primera magnitud.

            El problema del artículo 1112 es que tiene una base de discusión: o protegemos al asignatario forzoso, es decir, al heredero, o protegemos la circulación de los bienes. Esa es la situación que se plantea en la base.

            Para los que plantean la protección del heredero forzoso, decimos que no debería derogarse el artículo 1112 porque, en ese caso, el heredero forzoso puede reaccionar contra el donatario o contra el tercer poseedor, contra el adquirente.

            Sin embargo, si protegemos la libre circulación de los bienes, el artículo 1112 podría ser derogado. Lo planteo en blanco y negro para encuadrar el problema.

            En este tema se han generado discusiones desde comienzo de 1900 por el doctor Secco Illa y también por Coelho de Oliveira. Posteriormente, por los profesores Vaz Ferreira, Gamarra y Caffera. Las posiciones eran de un lado y del otro. Unos eran tendientes a no aplicar el artículo 1112 –es el caso de los profesores Secco Illa y Caffera–, y otro de aplicarlo, como es el caso de Coelho de Oliveira, Vaz Ferreira y Gamarra.

            Para responder a la señora senadora Bianchi la pregunta relativa a cuál fue la posición minoritaria del instituto, le cedo el uso de la palabra al profesor Mantero.

SEÑOR MANTERO.- Buenos días.

            En primer lugar, quiero celebrar la inquietud planteada por el presidente, no puntualmente con respecto a este proyecto de ley, pero en general, con relación a que, a la hora de legislar, necesariamente tienen que hacerse estudios de impacto socioeconómico de lo que se resuelva en la sociedad. El derecho no es un fin en sí mismo sino un instrumento para lograr el bienestar de la sociedad. Por tanto, no puede legislarse a ciegas sin saber los impactos que esas medidas puedan causar luego en la sociedad, es decir, si va a ser beneficioso o no.

            En segundo término, me parece que son dos temas distintos la derogación del artículo 1112 con respecto al acortamiento de los plazos de prescripción. Respecto del acortamiento de los plazos de prescripción, en la Academia hay un consenso generalizado –y no desde ahora sino desde hace muchísimos años– en cuanto a que es reducción es una reforma imperiosa, acompañando además a las legislaciones más modernas y avanzadas en ese sentido, que lo han hecho ya hace mucho tiempo como, por ejemplo, el Código Civil alemán. Por lo tanto, son dos temas distintos. Respecto a la prescripción, hay un consenso generalizado en cuanto a aceptar la reducción de plazos.

            En cuanto a la derogación del artículo 1112, allí ya es distinto porque no hay consenso –más bien hay disensos– por lo que es algo que habrá que resolver. Ahora bien; la senadora Bianchi tiene razón pero también la tienen quienes dicen que eso supone una afectación de la igualdad entre herederos. Quiere decir que no son argumentos que se opongan, ya que ambos persiguen fines loables: lo es el asegurar la sana circulación de los bienes y también podría entenderse que es loable el mantener el artículo 1112 para proteger la legítima de los asignatarios forzosos. Entonces, el punto está a foja cero porque existe esa discusión. En el Instituto, no voy a decir que hubo una oposición formal a la eventual decisión legislativa que se está proyectando, pero lo que decidimos allí es que una reforma de este tipo tenía que poner en perspectiva todos los intereses involucrados. Si nosotros analizamos las argumentaciones de quien promovió esto, que es la Asociación de Escribanos del Uruguay, siendo portavoces de la protección de la circulación de los bienes –lo cual, insisto, es muy loable–, vemos que de alguna manera no consideró el otro extremo de intereses que es la protección de los asignatarios forzosos. Entonces, sin tomar posición por uno u otro interés, el Instituto propuso estudiar el tema en perspectiva, poniendo arriba de la mesa todos los intereses involucrados. Por lo tanto, no negó la posible modificación, sino que entiende que debe ser analizado poniendo en perspectiva todos los intereses.

            Respondiendo a lo que decía la senadora Bianchi, quiero aclarar que voté a favor de la derogación del artículo 1112 pero la abrumadora mayoría del Instituto votó en contra. ¿Cuáles eran las razones de que la posición mayoritaria apoyara la reforma? Alineado con lo que decía la Asociación de Escribanos del Uruguay, la razón es que de esa manera se tutela la circulación de los bienes porque como ya se ha dicho aquí, que exista un título donación en el medio de un proceso dominial, excluye a ese bien del comercio de los hombres, como bien decía desde la perspectiva pragmática, la senadora Bianchi.

            Además de ese argumento hay otro que también utiliza la Asociación de Escribanos del Uruguay y que también es de coherencia. En el artículo 1112 se protege la riqueza inmobiliaria, es decir, las enajenaciones de inmuebles; se protege al heredero respecto de las enajenaciones cuando hoy por hoy, transcurridos 150 años del Código Civil, muchos muebles valen muchísimo más que muchos inmuebles. Por ejemplo, las acciones de una compañía que vale USD 100:000.000 es un bien mueble y ciertamente esa cifra puede ser mayor al valor de cualquier inmueble. Entonces, la Asociación de Escribanos del Uruguay aportaba ese argumento, es decir, que el artículo 1112 era incoherente porque tendía a tutelar únicamente a los herederos respecto a la circulación de inmuebles pero no decía nada en relación a los muebles. En ese sentido, la derogación aportaba, si se quiere, algo de coherencia a la situación.

            También hay un argumento más a favor de la tesis de la derogación –algo que también se ventiló en el Instituto–, que trajo a colación un docente del Instituto, el profesor Caffera, quien hizo un análisis de los antecedentes jurisprudenciales respecto de la aplicación del artículo 1112. Lo cierto es que desde que está la base de jurisprudencia nacional, encontró solo dos casos que mencionaban ese artículo. De modo tal, que de una perspectiva consecuencialista, derogar ese artículo, en principio, y sobre los acotados tiempos que supuso ese análisis, no acarrearía un problema real para la sociedad. Por supuesto, que este es un análisis hecho un poco rápido y habría que profundizarlo más y hacer un análisis un poco más concienzudo del tema.

SEÑOR LARRAÑAGA.- Debo agregar, a lo ya señalado por el doctor Mantero, lo que decía el profesor Molla, que integra la Comisión de Derecho Civil de la Asociación de Escribanos. Él señalaba en el instituto algo a lo que hacía referencia la senadora Bianchi, en el sentido de que esto se prestaba a simulaciones; es decir, que la forma elíptica de eludir esta limitación era aplicar una simulación de una compra venta en lugar de una donación. Lo que en principio, justamente, parecería que no se quiere ir por los profesionales del derecho, porque la situación de simulación está sujeta también a los plazos de prescripción y puede extenderse más tiempo que la otra situación.

            Ahora corresponde ingresar en el régimen de arrendamiento, al que se va a referir el profesor Mantero.

SEÑOR MANTERO.- El articulado que se propone respecto de la regulación de los arrendamientos sin garantía, como bien se mencionó antes, no está en el sector de la ley que se refiere a las modificaciones al Código Civil, pero sí quisimos traerlo como Instituto de Derecho Civil, porque concierne a materias que son propias nuestras, es decir, al análisis del contrato de arrendamiento. Es por esa razón que quisimos traerlo y veo que su tratamiento ha sido recibido con agrado.

            La LUC plantea en los artículos 444 a 481 un nuevo régimen respecto de arrendamiento de inmuebles para casa habitación que se otorguen sin garantía a favor del arrendador, es decir, sin que el arrendatario tenga que aportar una garantía que asegure el pago del alquiler y, eventualmente, las otras obligaciones dimanantes del contrato de arrendamiento. Esta regulación se enmarca en el Capítulo II, Sección IX del proyecto de ley, que es más comprehensivo que esta situación y se llama «Normativas sobre la emergencia en vivienda». Es decir que este nuevo régimen que se propone aprobar sería, en la visión de los proyectistas, un instrumento más para paliar el déficit que se entiende existe respecto de la materia vivienda. ¿Cómo se pretende, a través de un régimen de arrendamientos favorecer el decrecimiento de ese déficit, que es a lo que apunta el proyecto? Se parte de la premisa de que la obtención de garantías por parte del arrendatario es una dificultad cierta para acceder a un arrendamiento de un inmueble. Por ahí imagino yo que viene la conexión de ser este un pretendido instrumento para paliar el déficit de vivienda. ¿Cuál sería la idea del proyectista? Si se introduce un régimen que levanta un obstáculo para celebrar un contrato de arrendamiento como, por ejemplo, sería la obtención de una garantía, van a proliferar más los contratos de arrendamiento de vivienda casa habitación y con eso se va a favorecer el acceso a la vivienda. Estas son las premisas en las que presumo se basa el proyectista para incluir este régimen. ¿Cómo se pretende estimular la celebración de estos contratos de arrendamiento sin garantía? ¿Qué arrendador va a aceptar un contrato de arrendamiento sin garantía si, a su vez, no recibe un beneficio a cambio? De esta manera, la ley lo que hace es eso: estimular la celebración de contratos de arrendamientos sin garantía mediante la concesión de beneficios al arrendador. ¿Cuáles son estos beneficios? En primer lugar, que se brinda libertad respecto a la fijación de los plazos y los precios en materia de contrato de arrendamiento.

Nosotros tenemos el Decreto Ley n.º 14219 que es de especial tuición para el arrendatario, que establece ciertos plazos de estabilidad para los arrendamientos y la prohibición, por ejemplo, de pactar el precio del arrendamiento en moneda extranjera.

Esta ley levanta estas restricciones en el sentido que va a haber libertad para fijar los plazos de arrendamiento –es decir, no habrán plazos legales de estabilidad– y las partes tendrán la libertad de establecer el precio en el contrato de arrendamiento en la moneda que se quiera, entre otras, en moneda extranjera. Estos serían los dos beneficios jurídicos que tendría el arrendador a su favor y se aspira a que  tienda a celebrar un contrato de arrendamiento sin garantía.

Además, en el plano procesal, la ley establece ciertas modificaciones que aligeran ciertos plazos en el desalojo y en los plazos procesales del desalojo. Notoriamente, se baja el desalojo por vencimiento de plazo –es decir, el desalojo que rige cuando vence el plazo de un inquilino buen pagador– de un año o seis meses –ahí hay una discusión–, a 30 días. Entonces, el arrendador recibe como beneficio por acceder a dar en arrendamiento un inmueble sin garantía, eventualmente frente a un desalojo por vencimiento de plazo,  a una rebaja sustancial en el plazo de desalojo que pasa de un año a 30 días. Adicionalmente, los estímulos pasan por el lado procesal, reduciendo los plazos dentro del procedimiento de desalojo, y otras ventajas que tienen que ver con el procedimiento.          

Por supuesto que las ventajas que obtiene el arrendador van en desmedro de las garantías del arrendatario, pero en este caso el equilibrio de esta relación pretende ubicarse en el acceso a una vivienda sin garantía cuya obtención se entiende que es  dificultosa. Este es el panorama general del régimen.

Nosotros, como instituto, simplemente lo que podemos hacer es detectar ciertas problemáticas del articulado que pueden mejorarse a los efectos de obtener un mejor producto legislativo. Hay una problemática particularmente importante porque genera una incoherencia dentro del propio articulado. Aclaro que es un aspecto muy técnico.

El artículo 449 establece que procede el desalojo respecto de cualquier situación en la que exista una sentencia que dé por rescindido el contrato de arrendamiento. Supongamos que se hace un proceso de rescisión de contrato del arrendamiento porque hubo un cambio de destino de la vivienda, lo que supone un incumplimiento. Entonces, lo que dice el artículo 449 es que para que el arrendador recupere el bien, tiene que seguir un proceso de desalojo. Sin embargo, el artículo 476 establece que para esos casos el procedimiento a seguir es el lanzamiento, que es el proceso de ejecución del desalojo. Por tanto, aquí hay una clara contradicción o incongruencia porque por un lado establece que frente a una rescisión, para recuperar el bien hay que seguir el desalojo, y en un artículo más adelante se establece que frente a una rescisión, para recuperar el bien, hay que hacer un lanzamiento. Evidentemente, esta contradicción debe ser corregida porque va a generar enormes problemas interpretativos.

SEÑORA ASIAÍN.- Simplemente, me gustaría pedir al doctor Mantero que, en virtud de que la numeración ha cambiado, diga cómo comienza el texto, para ubicar los artículos a los que se está refiriendo.

SEÑOR MANTERO.- Con mucho gusto.

            El artículo 449 comienza así: «En caso de rescisión por incumplimiento de contrato…». Y el artículo 476, empieza así: «Las sentencias pasadas en autoridad de cosa juzgada…».

            Entonces, como les decía, aquí claramente hay una contradicción entre el artículo 449 y el artículo 476, que debe ser superada. Esto es en cuanto a la coherencia interna del proyecto de ley.

                        Por otra parte, hay un aspecto que pasa más por un tema de conveniencia o de oportunidad, que estrictamente de corrección del articulado. Evidentemente, esto puede dar lugar a que arrendadores que pretendan eludir las restricciones que establece el sistema tuitivo de arrendamientos, pretendan echar mano a este régimen simuladamente, es decir, que simulen que no hay una garantía para entrar en un régimen beneficioso, sin dar el sacrificio de perfeccionar un contrato de arrendamiento sin garantía. Siempre están a la orden del día este tipo de maniobras y en materia de arrendamientos hay bastante historia al respecto.

                        En consecuencia, nuestra propuesta en este sentido es establecer una sanción penal para el caso de que exista una simulación por parte del arrendador, respecto a que no hay garantía, cuando efectivamente la haya. Esto no sería una novedad porque en el Decreto Ley n.º 14219 existen figuras penales para tutelar situaciones análogas a las que estoy mencionando. La propuesta sería, entonces, establecer –como lo hace el Decreto Ley n.º 14219  para situaciones análogas– un tipo penal que sancione y desestimule una práctica ilícita de un arrendador que simule la ausencia de garantía, con el objetivo de entrar a un régimen más beneficioso.

SEÑOR PRESIDENTE.- Solicitamos que se nos haga llegar por escrito los artículos a los que acaba de hacer referencia y con mucho gusto serán estudiados en el momento del análisis del articulado.

SEÑOR DOMENECH.- Les tendríamos que proporcionar el texto nuevo.

SEÑOR PRESIDENTE.- Pierda cuidado que la Secretaría lo hará.

            Agradecemos la presencia del Instituto de Derecho Civil.

(Se retira de sala la delegación del Instituto de Derecho Civil de la Facultad de Derecho de la Udelar).

(Ingresan a sala los representantes del Colegio de Abogados del Uruguay).

 La comisión creada por el Senado de la república para el análisis del proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración tiene el agrado de recibir en la mañana de hoy a la delegación del Colegio de Abogados del Uruguay, encabezada por su presidente el doctor Diego Pescadere, quien concurre acompañado por el doctor Carlos De Cores Helguera.

El motivo de la convocatoria es conocer la opinión del Colegio de Abogados del Uruguay con relación a la sección VII, «Modificaciones al Código Civil». 

Con gusto les cedemos el uso de la palabra y les pedimos disculpas por haberlos recibido un poco más tarde de la hora agendada.

SEÑOR PESCADERE.- Buenos días. En nombre del Colegio de Abogados del Uruguay debemos agradecer a esta comisión que haya tenido la delicadeza de invitarnos a dar nuestra opinión acerca de este tan relevante proyecto de ley que concita la atención de la opinión pública. 

Como saben los señores senadores, dentro de los estatutos de nuestro colegio figura la finalidad de propender al mejoramiento de la legislación. Asiduamente somos invitados a comparecer a estos ámbitos y nuestra intención siempre es hacer aportes constructivos. Normalmente encontramos receptividad y para nosotros es un gran halago.

Con respecto al capítulo del proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración que introduce modificaciones al Código Civil, luego de un análisis rápido del tema por la premura del tratamiento parlamentario, básicamente podemos decir que hemos encontrado tres bloques de normas a considerar. En primer lugar, aquellas referidas al régimen de prescripción tanto adquisitiva como extintiva. En segundo término, algunas normas relativas a aspectos instrumentales, como por ejemplo las que tienen que ver con los testigos en los testamentos, entre otras y, por último, una norma especialmente polémica, si se quiere, que plantea la derogación del artículo 1112 del Código Civil, atinente a las donaciones y su efecto sucesorio.

Tomando estos tres bloques distintos de normas debemos decir que respecto de los artículos relativos a la prescripción existe un consenso en el Colegio de Abogados del  Uruguay acerca de que es prudente y necesario reducir drásticamente los tiempos de prescripción de las obligaciones en el derecho uruguayo. El diseño original de estas soluciones data del siglo XIX, cuando las comunicaciones y los tiempos en la sociedad eran otros pero, hoy por hoy, parecen absolutamente excesivos para la vorágine en la que vivimos. 

Las normas que se pretenden incluir en esta iniciativa respecto de la prescripción tienen origen en un ya muy viejo proyecto. Un poco en broma digo que es un proyecto que casi prescribe porque se origina en un estudio del año 2003 y que solo no lo hizo porque las normas de prescripción establecen términos muy largos.  Como decía, el proyecto tiene su origen en un estudio que se realizó por el año 2003 –como ustedes ya saben–, en forma conjunta por la Asociación de Escribanos del Uruguay, la cátedra de Derecho Civil de la Facultad de Derecho de la Udelar y el Colegio de Abogados del Uruguay.

                        Debemos decir que desde aquel momento hasta ahora ha habido muchas otras disposiciones que han modificado normas, las que quizás haya que reflejar en la redacción de estos artículos. Básicamente, hay una que es muy notoria y que es la participación del ministerio público en los procesos de familia, cosa que ya no existe al día de hoy. Ese modelo o diseño normativo que se efectuó en el año 2003 en algunos aspectos ha perdido actualidad. Del mismo modo, quizás existan otras normas que resulte necesario modificar, porque cada vez que uno modifica el Código Civil se generan efectos colaterales, por decirlo de alguna manera, en tanto el Código Civil es la norma madre en la cual se asienta buena parte del ordenamiento del derecho privado y también muchas soluciones del derecho público.

                        No solamente estos aspectos de la prescripción y la reducción de los plazos parecen saludables; quizás haya otras temáticas de prescripción que también deberían ser abordadas. Por ejemplo, hay una vieja polémica referida a cuál es el mecanismo por el cual se interrumpe la prescripción. Si bien no estoy haciendo un juicio de valor sobre esa solución normativa, el Código Civil establece que la prescripción se interrumpe con la notificación de la demanda, que es un acto que no depende de la actividad propiamente de la parte que quiere interrumpir esa prescripción, sino de la eficiencia o eficacia del sistema judicial; tal vez quizás, hoy por hoy este aspecto requiera un nuevo estudio.

Reitero, respecto a este tema de la prescripción, la opinión general que podemos trasmitirles es que entendemos acertado reducir esos plazos, sin perjuicio de que escuché al señor presidente de la comisión cuando recibió a la delegación anterior…

SEÑOR PRESIDENTE.- Aclaro que escuchó al vicepresidente.

(Dialogados).

(Hilaridad).

SEÑOR PESCADERE.- Decía que respecto al tema de la prescripción, le vamos a solicitar a la comisión poder formular un informe por escrito porque, evidentemente, hay elementos para modificar de la redacción original, como recién decíamos. A su vez, de la comparecencia de las otras delegaciones puede ser que se enriquezcan algunas soluciones y se intente llegar a un texto que sea, por lo menos, coherente.

Simplemente les comento como una inquietud a título personal –no lo hago en representación del Colegio de Abogados del Uruguay– que los términos de prescripción siempre deberían guardar una coherencia interna en cuanto a su extensión. Existe un régimen para la prescripción adquisitiva, por ejemplo, de bienes inmuebles, cuyo plazo se estaría reduciendo y, por ejemplo, en el proyecto originario no aparece una reducción proporcional para la prescripción de los bienes muebles. Si las razones para modificar el término de la extensión de la prescripción de los bienes inmuebles son valederas, parecería que las mismas operarían también para los bienes muebles. Y así, otras tantas cuestiones que tal vez sea más útil plantearlas por escrito.

                        Respecto de la prescripción, esa es la opinión institucional. Ya estuvo el doctor De Cores participando en la delegación anterior, sin perjuicio de lo cual y si a ustedes les parece bien, le pediría al doctor, en atención a su especialización, que formule las precisiones del caso.      

SEÑOR DE CORES.- Agradezco al señor presidente del Colegio de Abogados del Uruguay por haberme invitado a participar. Coincide que también soy miembro del Instituto de Derecho Civil, así que escuché lo que dijeron los compañeros anteriormente y me permito, simplemente, hacer una breve síntesis decantando lo que pienso, que es el mensaje más importante que podemos hacer llegar, en este caso como colegio, a este honorable cuerpo legislativo.

            Entre las experiencias más importantes de mi vida profesional y académica, está la de haber formado parte, justamente como miembro designado por el Colegio de Abogados del Uruguay, de la comisión creada en 1986 –a la que aludió el senador Carrera–, que tenía por finalidad ajustar los textos del Código Civil en función de las modificaciones legislativas sobrevenidas con posterioridad a su promulgación. Esta fue una tarea que llevó adelante una comisión creada por el Poder Legislativo y estaba integrada por varias delegaciones que son realmente los actores de la sociedad civil en el aspecto del derecho civil. Recuerdo que había, por supuesto, delegados del Colegio de Abogados del Uruguay, de la Asociación de Escribanos del Uruguay, del Poder Judicial y de la Facultad de Derecho. De alguna manera esa comisión, que estuvo integrada por grandes maestros del derecho, llevó a cabo una tarea excelente que culminó en la propuesta de lo que finalmente fue la ley de reforma del Código Civil, pero que simplemente consistió en incorporarle las modificaciones legislativas que habían sobrevenido con posterioridad a la promulgación del código en el siglo XIX.

En este caso creo que están dadas las condiciones para que, con respecto a las modificaciones del Código Civil que propone el proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración y a partir de las exposiciones que se hicieron, el Poder Legislativo tome la decisión de volver a crear una comisión que mire el Código Civil con el carácter sistemático y completo que le corresponde a efectos de actualizarlo al momento en que se encuentra nuestra sociedad civil.

            El Código Civil regula las relaciones fundamentales de las personas en la sociedad; regula la familia, el comercio y el intercambio de bienes y servicios en sus aspectos más básicos. La sociedad civil de la época de Narvaja no es la misma sociedad que la de hoy. Basta pensar nada más en la sociedad de la información y del conocimiento para darnos cuenta de que vivimos en un momento totalmente distinto, pero mantenemos las normas del siglo XIX. Reitero que la comisión que se creó en 1986 no tenía por función pensar el código para la nueva sociedad, sino simplemente modificarlo –en una actividad bastante menor– y actualizarlo de acuerdo con los cambios legislativos. Ahora la cuestión es, de pronto, volver a pensar la problemática civil en función de la nueva sociedad y este es el problema que se plantea.

Entonces, de alguna manera el Colegio de Abogados del Uruguay, que ya en aquel momento integró la comisión, actualmente plantea también esta idea de volver a crear una comisión, tal vez específica para una reforma del código o permanente, como ocurre en muchas legislaciones en las que los poderes legislativos crean comisiones permanentes para observar y proponer modificaciones del Código Civil porque, evidentemente, más allá de que lo actualicemos hasta lo más moderno, el tiempo va a seguir pasando y se volverá a convertir en viejo. Quiere decir que parece sabio, desde el punto de vista legislativo, que esos cambios sean acompañados por una supervisión técnica que vaya promoviendo modificaciones en la medida en que sea necesario.

Entonces, en función de esta situación, el señor presidente del Directorio del Colegio de Abogados del Uruguay ha planteado mirar en esta perspectiva el proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración. De ello resulta que hay normas a las que básicamente no se le ven objeciones, sino que, por el contrario, representan un avance en la disciplina de las relaciones civiles, sobre todo estas del acortamiento de los plazos de la prescripción, así como las otras normas que no se refieren al artículo 1112 y se consideran que son buenas, más allá de algunos pequeños ajustes.

Ahora bien, el problema del artículo 1112 –que refiere a la reducción de las donaciones inoficiosas y de la posibilidad del heredero forzoso que ve que no le ha quedado en el patrimonio del causante un acervo importante pueda ir no solamente contra el donatario del bien, sino contra terceros que después han adquirido el bien– es sumamente complejo y requeriría una ulterior profundización. Eso es compatible con el diferimiento de esa discusión a una comisión que tuviera por fin considerar este tema del artículo 1112 y otros que evidentemente requieren una modernización. Este tema del artículo 1112 implica, como lo han señalado quienes me precedieron en el uso de la palabra, un conflicto de intereses porque acá está, por un lado, el legitimario –y tal vez la familia– y, por el otro, la circulación de los bienes y el comercio económico. Este es un tema muy delicado que debe ser contemplado en su totalidad considerando las distintas posiciones y centros de interés.

            Simplemente recuerdo, ya para terminar, una idea que me trasmitió un miembro de esa comisión que mencionaba, el querido escribano Eugenio Cafaro, lamentablemente ya fallecido. Me decía que cuando se toca el Código Civil es necesario considerar las opiniones de todos los miembros de la sociedad civil: las organizaciones profesionales, las instituciones religiosas, las universidades, las instituciones educativas, las cámaras comerciales, los sindicatos, los gremios, para que de alguna manera esa legislación civil represente una atención adecuada a la realidad de la sociedad civil y no sea meramente una norma impuesta desde arriba.

            En definitiva, la propuesta que de alguna manera ya formuló el señor presidente del directorio a esta comisión en el sentido de considerar que prácticamente todos los aspectos de esta ley que no refieren al artículo 1112 significan un avance y una mejora en la disciplina civil de los negocios, pensamos que necesita una discusión posterior. Sería muy positivo que esa comisión tuviera en cuenta una nueva visión del Código Civil y que se volviera a constituir con una integración muy amplia y plural para repensar la actualidad de las normas básicas de la convivencia civil.

            Muchas gracias.

SEÑOR CAL.- Voy a señalar algo en línea con lo que manifestaba el profesor De Cores Helguera. Lo aclaro porque en la anterior delegación vino el profesor De Cores Damiani, que es su hijo. Nosotros trajimos al original.

(Hilaridad).

            –Él fue mi profesor y yo fui profesor de su hijo. Se me acota que la copia es mejor que el original, aunque como fue mi alumno ya lo deformé un poco, pero, en fin, venía la deformación de lo que me había hecho Carlos antes.

(Hilaridad).

            –Simplemente, en línea con lo que expresaba el profesor De Cores, quiero decir que la modificación del Código Civil siempre produce, como decía hoy, efectos colaterales. El entramado de la arquitectura de toda la normativa en Uruguay parte, en buena medida, de la inteligencia del Código Civil.

            Carlos de Cores hacía referencia a aquella comisión de notables que se encargó de la redacción de lo que luego fue la Ley n.º 16603. Aun con ese trabajo tan afinado y tan meditado se produjeron efectos indeseados. Por ejemplo, a través de la reimplantación de la redacción más o menos originaria del artículo 1191 del Código Civil, referido también a prescripción, se terminó modificando el Código General del Proceso, que había comenzado a regir cuatro o cinco años antes y que recién fue subsanado con la redacción de la Ley n.º 19090 –si no recuerdo mal–, del año 2013.

Con esto, lo que quiero transmitir es que las modificaciones al Código Civil siempre deben hacerse en forma multidisciplinaria, tomando en cuenta –como decía Carlos de Cores– no solamente a los actores típicos de la sociedad civil, a los abogados y a los escribanos enfocados en el derecho civil, sino inclusive a otras disciplinas, como el derecho procesal, por ejemplo, y hasta el derecho público, porque muchas de las soluciones de derecho público tienen indirectamente su basamento en las normas del Código Civil.

            No tengo mucho más para agregar, pero estoy a disposición para responder preguntas que quieran formular.

SEÑOR CARRERA.- Quiero dejar sentado el saludo oficial en la versión taquigráfica. La verdad es que es un gusto recibir a los doctores Pescadere y De Cores padre.

            Nosotros, como oposición, vamos por esa línea. Creemos que llegó el momento –ya lo escucharon– de crear una comisión en la que participen actores de relevancia, como el Colegio de Abogados del Uruguay, la Asociación de Escribanos del Uruguay y las diferentes universidades: la Universidad de la República, la Universidad Católica y la Universidad de Montevideo, que tienen para aportar al respecto, porque esto tiene impacto –como decía el presidente del Colegio de Abogados– en lo procesal, en lo tributario; tiene impacto en diversas materias. Nosotros quizá podamos entender las modificaciones a esta sección del Código Civil y que la política pública que se quiere desarrollar a través de esta ley –en ese caso sí podríamos acompañarla– es actualizar el Código Civil.

            Yo hacía referencia a una norma que fue presentada en 1998. Este año la desarchivé –con autorización de mi bancada– como integrante de la Comisión de Constitución y Legislación, y creo un gran trabajo que haría esta legislatura sería actualizar esa normativa, que hace años que existe. Traté de actualizarla en el 2018, cuando fui presidente de la comisión, y no pude, pero creo que llegó el momento. Nosotros vamos en ese camino, y en ese camino acompañaríamos, porque entenderíamos cuál es la política pública que se quiere desarrollar a través de la LUC y podríamos acompañarla.

            Quería dejar esa constancia.

            Agradezco muchísimo los aportes que hicieron.

SEÑOR PRESIDENTE.- La comisión agradece al Colegio de Abogados del Uruguay su presencia.

(Se retiran de sala los doctores Carlos de Cores Helguera y Diego Pescadere).

           (Ingresa a sala la delegación de la Asociación de Escribanos del Uruguay).

            –La Comisión especial para el estudio del proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración creada por el Senado de la república tiene el agrado de recibir a la delegación de la Asociación de Escribanos del Uruguay, encabezada por su presidente, Atalívar Cal, y los demás integrantes de la directiva, Diego Stirling, Jenifer Alfaro, Eduardo Irastorza, Diego Seré, Miriam Saldivia, Juan Pablo Villar y Claudia Olano.

            El motivo de la visita es el análisis de la sección VII del proyecto de ley, que contiene modificaciones al Código Civil.

            Sin más, cedemos el uso de la palabra al presidente de la Asociación de Escribanos del Uruguay, Atalívar Cal.

SEÑOR CAL.- Buenos días.

Les agradecemos mucho por recibir a la Asociación de Escribanos del Uruguay para dar su opinión sobre la sección X de la ley de urgente consideración, que consideramos tan importante porque estamos proponiendo la actualización de normas que se arrastran desde el siglo XIX –¡siglo XIX!– y ya estamos en el siglo XXI. Vamos a hacer entrega a los señores senadores de una carpeta que contiene algunas propuestas de la Asociación de Escribanos del Uruguay, tanto en materia de medios de pago como de lavado de activos, y por supuesto con las consideraciones a la sección X de modificaciones al Código Civil, con algunas copias de antecedentes para que todos podamos tener conocimiento de cuánto tiempo se ha estado conversando de este tema.

            Como ustedes saben, las propuestas al Código Civil, al menos en materia de prescripción, tienen un antecedente, que fue un trabajo realizado por la Facultad de Derecho junto con el Colegio de Abogados del Uruguay y la Asociación de Escribanos del Uruguay. Fue un proyecto tripartito que tuvo estado parlamentario en el año 2012 y del que hacemos un mea culpa por no haberse movido lo suficiente ni los parlamentarios ni los interesados en el tema, por lo que quedó archivado. Pero hoy hay otras autoridades en la Facultad de Derecho y en el Colegio de Abogados del Uruguay y han querido reconsiderar algo que ya tenían aprobado. Recién estaba mirando en la pantalla de la sala de al lado alguna propuesta de crear comisiones y pienso que eso sería una gran oportunidad para que pasen ocho o diez años más para aprobar estas normas.

(Interrupciones).

            –El proyecto impacta directamente en la generación de trabajo, en un país que tanto lo necesita, porque el enfoque tiene que ver con ayudar a dinamizar el mercado inmobiliario, generando trabajo para toda la cadena de comercialización, la industria de la construcción y, naturalmente, esto impacta en la recaudación fiscal del Estado. En definitiva, aporta trabajo más recaudación del Estado.

            Los cambios al Código Civil actualizan normas de 1868. En materia de domicilios –a lo que refieren los primeros artículos de la sección–, me voy a eximir de comentarios porque responden a una realidad muy distinta a la del siglo XIX que, creo, no merecen mayor comentario.  

            En materia de donación, unificaremos la propuesta de bienes muebles e inmuebles –más adelante haremos referencia a eso– porque sabemos que un paquete accionario hoy vale mucho más que una propiedad inmueble. Estamos tratando de unificar.

            En materia de prescripción, se plantea reducir el plazo de la prescripción adquisitiva de treinta a veinte años. Aun si se aprobara esa modificación, seguiríamos siendo el país con la prescripción más larga de América. Es muy importante tener en cuenta estas cosas para saber el estado de nuestra legislación con respecto a la de los países con los que competimos por las inversiones. Por ejemplo, en Chile, Perú, Colombia y México la prescripción es a los diez años. Si pudiéramos reducir el plazo de veinte a quince años –es una sugerencia que hacemos a los señores senadores, tal como va a explicar a continuación el escribano Villar–, sería muy oportuno para el país.

            Esta actualización en materia de prescripción va a permitir que muchas personas –generalmente las más desfavorecidas– regularicen su situación jurídica con respecto a los terrenos que ocupan, a problemas de titulación o a las ventas con libretas –los señores senadores recordarán aquellas ventas en las que se iban anotando las cuotas en libretas y, cuando llegaba el momento de la escrituración, no estaba el vendedor o se le pedía más dinero al comprador para firmarle–, de manera que puedan hacerse, finalmente, de su título de propiedad en un plazo más razonable para los tiempos actuales porque compraron y pagaron sus inmuebles sin que se les otorgara la traslación dominial correspondiente.

            Aseguramos la importancia de la sección VII de la LUC porque actualiza normas que –como vimos– tienen más de ciento cincuenta años. Gracias a ello se moverá la economía, se generará inversión, se crearán puestos de trabajo y permitirá una mayor recaudación de impuestos por parte del Estado.

            Quiero redondear mi exposición diciendo que trajimos una delegación numerosa por si los señores senadores tienen interés en hacer alguna consulta sobre medios de pago o lavado de dinero; para ello han venido los técnicos que nos asesoran al respecto.

            Para hablar sobre a la sección VII, «Modificaciones al Código Civil», quisiera que haga uso de la palabra el escribano Villar. Luego quedaremos a disposición para contestar las preguntas o hacer los intercambios que consideren oportunos.

SEÑOR VILLAR.- Buenos días. En primer lugar, quiero agradecer el espacio, el tiempo y la atención de los señores senadores.

            Voy a centrarme en lo que considero fundamental de las modificaciones del Código Civil, que son dos temas: la reducción del plazo de prescripción adquisitiva y prescripción extintiva y la modificación del artículo 1112 en lo que refiere a la reducción de donaciones.

            Más allá de que los aspectos técnicos están en el escrito que vamos a dejar, quiero trasmitir la idea general sobre cada uno de estos aspectos para que los señores senadores conozcan estas razones a la hora de sopesar y analizar si realmente es conveniente o no la aprobación de estos artículos.

            Cuando hablamos de prescripción, tenemos que distinguir entre prescripción adquisitiva y prescripción extintiva. La prescripción adquisitiva se da cuando una persona poseyó un bien durante un tiempo determinado –establecido por ley y con determinados requisitos– y se convierte en propietario de ese bien. La prescripción extintiva se da cuando el titular del crédito no ejerce su derecho durante un determinado tiempo y dicho derecho termina extinguiéndose por no haberse realizado el reclamo correspondiente.

            El plazo para la prescripción adquisitiva en Uruguay, en materia inmobiliaria, es de treinta años. Si analizamos el derecho comparado, vemos que en Argentina y Brasil el plazo es de veinte años –vamos a dejar la norma específica de cada uno de estos países–, en Ecuador es de quince años y en Chile, Colombia y México es de diez años.  

            Cuando hablamos de reducción del plazo de prescripción adquisitiva tenemos que ver cuál es el beneficio para la sociedad. Podemos ver diferentes situaciones; ahora voy a comentar dos. Si una persona comienza a poseer un bien, construye su vivienda, vive en ese bien durante veinte años y, a pesar de estar viviendo allí durante ese período y en los hechos comportarse como propietario, todavía no puede convertirse en propietario de ese bien, aunque haya pasado un tiempo más que suficiente.

            De este modo, la reducción de los plazos –sin perjuicio del derecho transitorio que se establece, es decir, la posibilidad de que por un período de dos años pueda iniciarse la acción reivindicatoria correspondiente– permitiría que todas esas situaciones habitacionales pudieran regularizarse.

            Pero no se trata solamente de la persona que posee un bien y construye. Hay otro aspecto que puede observarse claramente en materia de estudio de títulos inmobiliarios. Ese estudio debe realizarse por treinta años, que es el período que la ley establece para prescribir.

            En muchas ocasiones ocurre que hay un vicio en el título por problemas en los poderes o en declaraciones, por ejemplo, desde hace veinticinco años. Ese problema lleva a la observación de la titulación y a impedir que ese bien, ese inmueble circule. No puede enajenarlo, no accede al crédito porque no puede hipotecarlo y, sin embargo, no parece razonable que después de veinte años una persona pueda venir a reclamar. Esta modificación subsana una cantidad de titulaciones en ese aspecto, por un lado, para quien posee, construye y vive y, por otro lado, para el que simplemente compró un bien y hubo un vicio –muchas veces sin intención– que terminó impidiendo la circulación del bien. Allí tenemos dos beneficios claros para la sociedad.

            El otro aspecto de la prescripción es la reducción de la prescripción extintiva de veinte a diez años. En el derecho comparado van a ver que en esto sucede lo mismo que en el caso anterior, es decir, Argentina, Paraguay, Chile, Colombia tienen diez o cinco años. El tiempo sigue siendo bastante extenso, tanto en prescripción adquisitiva, que se reduce a veinte años –personalmente pienso que podría reducirse incluso más, a quince años–, como en prescripción extintiva, que se reduce a diez años.

            ¿En qué beneficia a la sociedad la reducción del plazo de prescripción extintiva? La beneficia porque no parece razonable que, cuando una deuda se hizo exigible hace quince años, por ejemplo, el acreedor todavía pueda venir a reclamarle. Pero, más allá de eso, hay otro aspecto a considerar al igual que en la prescripción adquisitiva. En derecho no es suficiente con que un hecho ocurra, que algo exista. También es necesario probarlo; si un hecho no se prueba, va a considerarse como no existente.

            Muchas veces ocurre que hay un saldo de precio, lo pagan, se les da el recibo, pero luego lo pierden y, en consecuencia, no hay prueba de que hayan pagado ese saldo de precio. Al no haber prueba de ese pago, es necesario recurrir a la prescripción para declarar que, efectivamente, esa obligación se extinguió.

            En la actualidad muchas veces ocurre que por un saldo de precio de hace quince años se termina observando la titulación, impidiendo la circulación de la riqueza a través de ese inmueble cuando, en realidad, la persona pagó pero perdió el documento. La reducción permitiría que no sea necesaria la demostración del pago anterior a los diez años. En ese sentido, aquí también tenemos otro beneficio para la sociedad. Esto es con respecto a la prescripción adquisitiva y extintiva.

            Si vamos al tema de la derogación del artículo 1112, creo que para entender el problema es necesario ubicarnos en el contexto. Si no lo hacemos, no podemos entender qué es lo que existe ahora y qué quiere cambiarse. ¿Cuál es el contexto? La ley establece que, cuando fallece una persona, determinados herederos, fundamentalmente los descendientes en primer orden de llamamiento y los ascendientes legítimos en segundo orden de llamamiento son herederos forzosos. ¿Qué significa esto? Que a esos herederos les corresponde una parte de los bienes de la herencia, aunque el causante no quisiera, salvo que exista una justa causa de desheredación, que es un tema aparte.   

Ahora bien, si tomamos, por ejemplo, el caso paradigmático de un hijo, si bien le corresponde una parte de la herencia, el causante puede intentar vaciar ese patrimonio. ¿De qué manera puede hacerlo? Hay dos mecanismos: testamento y donación. Si la persona quiere, testa o lega el inmueble –uno o varios– a un tercero y cuando el legitimario quiere acceder a la herencia no tiene en qué cobrarse. También puede hacer una donación; el testamento es por causa de muerte y la donación se hace en vida. Se donan los bienes y el legitimario no tiene en qué cobrarse.

            ¿Qué herramienta da la ley al legitimario? Para el testamento, que es vulneración legítima, está la acción de reforma de testamento y para la donación, que también es vulneración legítima, está la acción de reducción de donación inoficiosa y aquí aparece el tema en cuestión. ¿Qué es lo que pretende reclamar el heredero forzoso cuando la donación afectó su legítima? No es el inmueble, sino el valor que tenía en su momento más ciertas actualizaciones que no vienen al caso. Quiero destacar que reclama un valor. Aquí es donde aparece la distinción entre bienes muebles e inmuebles y vamos acercándonos al foco del asunto.

            ¿Qué dice la ley con respecto a los bienes muebles? Dispone que si el heredero forzoso vio vulnerada su legítima puede reclamar el valor del bien donado –imaginemos un paquete accionario de muchísimo valor– al donatario, pero si este enajenó el bien a un tercero, el heredero forzoso no se lo puede reclamar. Solamente puede reclamarle al donatario, que es su deudor en ese sentido.

            ¿Qué pasa en materia de inmuebles? Acá estamos llegando al punto. El heredero forzoso debe ir, en primer lugar, contra el donatario para reclamar el valor, pero –y acá viene el agregado, el artículo 1112– si este último es insolvente, puede accionar contra el tercero poseedor, que va a ser nuevamente un comprador o un sucesivo comprador. Ubicados en ese contexto, ¿cuál es el problema? Queda claro que la donación es un instituto muy loable, pero sucede que cuando una persona va a comprar un inmueble y se le informa que eventualmente se le puede reclamar su valor por parte de un heredero forzoso, seguramente no va a querer comprarlo porque lo que le interesa es pagar el precio y tener su casa. Ahí se tranca la circulación del bien porque la persona no quiere esa situación, no quiere correr el riesgo de un eventual reclamo.

            Por otra parte, se tranca el acceso al crédito porque el banco tampoco aceptará la titulación. Esa sobreprotección del legitimario conduce a un resultado práctico que es innegable. En los hechos, la donación corta la circulación del bien, impide el acceso al crédito y muchas veces, incluso, la donación. Aquí me parece importante decir que no se trata de ver la mitad del vaso llena o la mitad vacía; el vaso tiene la mitad llena y la mitad vacía. Se trata de ver la globalidad. Si bien es cierto que hay donaciones en las cuales se pretende afectar la legítima, en la enorme mayoría de los casos esa no es la intención. Muchísimas veces –y eso podemos observarlo en el ejercicio de la profesión–el donante quiere donarle a sus únicos hijos para verlos desarrollar en vida y no quiere que sus bienes pasen a ellos una vez que muera. Muchas veces se trata de personas que no tienen herederos forzosos, pero ¿cuál es el problema? No hay forma de probar que alguien no tiene herederos forzosos. Por más que no los tenga y quiera hacer un acto de liberalidad, va a encontrarse con el problema.

            Aquí me parece que es muy importante conocer las razones por las que se propone la derogación. En realidad, la razón no es tan compleja, es más simple. Hay un sistema que marca una protección muy importante al legitimario y esta ha generado una realidad, que es que cuando hay una donación en el antecedente dominial, se corta la circulación del bien y el acceso al crédito. ¿Qué se propone con esta derogación? Hay que evitar la falacia de la falsa oposición porque aquí no se trata de elegir entre el legitimario o la circulación del bien. No es la familia o la riqueza, sino que se trata de hacer una ponderación en el sentido de que hoy hay un desbalance porque se protege al legitimario de una manera que termina siendo claramente perjudicial para la circulación del bien. ¿Qué es lo que viene a hacer esta reforma, esta derogación? Viene a equilibrar de alguna manera. ¿Cómo equilibra? Volviendo un sistema uniforme con el de bienes muebles. Al igual que en los bienes muebles se puede ir contra el donatario y no contra el tercero; en materia de inmuebles, con la derogación no queda desamparado y puede ir contra el donatario, pero no puede ir contra el tercero. Estas son las ideas fundamentales para considerar a la hora de tomar una decisión en esta materia.

SEÑOR CAL.- Creo que ha quedado claro el problema que se genera con el tema de las donaciones de propiedades que no permiten el acceso al crédito, no circulan ni generan ningún tipo de riqueza, no pagan impuestos y apenas sirven para ser utilizadas. Los donatarios, realmente, cuando reciben un inmueble en donación, lo único que pueden hacer es utilizarlo; después no podrán ponerlo de garantía ni venderlo porque, seguramente, en plaza no circula la donación.

            Como dijimos al comienzo, quedamos a disposición para las consultas que los señores senadores quieran realizar.

SEÑOR IRASTORZA.- Simplemente quiero hacer un comentario de tipo político gremial. Reconocemos que se ha dicho por ahí que este es el proyecto de los escribanos. No es así. Esta comisión directiva ha tratado de retomar viejos proyectos que pueden ser consultados acá, en el Parlamento. Entendemos que es imperiosa la adecuación del ordenamiento jurídico uruguayo, ya que somos el país más atrasado de América Latina en materia de plazos de prescripción. Hemos hecho un relevamiento en derecho comparado que está a disposición de los señores senadores. Ya en el año 1985 el profesor Cestau en sus clases de derecho decía que la legislación comparada estaba estudiando acortar los plazos. Este proyecto tiene iniciativa en un proyecto vinculado a las tierras de Mevir del año 2012, que fue promovido por el diputado Vidalín. En la exposición de motivos de los proyectos de desalojos colectivos y de inmuebles en abandono, tanto la diputada Pereira como el diputado Asti hablan de los plazos excesivamente largos de la prescripción en el Uruguay. Esta directiva trata de ser activa y tener una actitud frente al ordenamiento jurídico en el sentido de actualizarlo. Si bien no somos técnicos, nos basamos en técnicos y la directiva está integrada por escribanos que ejercen el derecho, es decir, que estamos en el campo real de los hechos, sabemos cómo están incidiendo el tema de la donación y la prescripción en la práctica, en la recaudación, en la certeza, en la seguridad jurídica. Realmente, tienen un peso importante y ese es el nexo con nosotros, pero también entendemos que es un tema país en institutos que deben ser actualizados.

Obviamente, la reforma del Código Civil, sin duda, se necesita, pero eso corre por otro camino. Acá no estamos reformando el Código Civil, sino actualizando un instituto. Simplemente, al mirar el articulado verán que donde dice «treinta años» pasa a decir «veinte años» y donde dice «diez años» pasa a decir «cinco años». Ese artículo de relojería que se dice que es el Código Civil, que es lo es, no está afectado para nada con esta propuesta.

El tema de la donación lo explicó muy bien Juan Pablo Villar. Hoy por hoy está fuera del tráfico jurídico, es un título simbólico. Es más; lamentablemente, esto hace a la transparencia del sistema porque, justamente, ha llevado a simular situaciones que son de donación. Entonces, un acto de liberalidad muy loable como es la donación tiene este efecto contra el tercero poseedor, que es discriminatorio porque solamente pasa en inmuebles. No pasa en acciones. Si quiero donar cinco camiones, diez vehículos de mucho valor, el tercero después adquiere al donatario sin ningún problema; en cambio, si es con un inmueble puede quedar sujeto a un eventual reclamo. Por tanto, el comprador no compra y los bancos tampoco lo aceptan como garantía. Este es el fundamento y el motivo de esta propuesta.

Con relación a la prescripción estamos de acuerdo con lo expuesto en cuanto a que es imperiosa la actualización, la sistemática del Código Civil no se ve alterada y es una asignatura largamente pendiente del sistema jurídico político uruguayo.

SEÑOR DOMENECH.- Recibo con mucho beneplácito a los colegas que integran una de las asociaciones gremiales más importantes del país de la que me honra ser socio y de la que seguiré siéndolo.

            El notariado es una de las piedras angulares del derecho latino y como un defensor de la identidad nacional, defiendo el derecho latino y el notariado como una institución pacificadora y constructiva. Los escribanos se han caracterizado siempre por llevar paz a las relaciones sociales a través de instrumentos jurídicos, reivindicando el derecho como norma superior de convivencia. Debo decir que el notariado enfrenta una grave crisis que la viven los profesionales que están en actividad –debo decir que añoro la actividad notarial– y eso sucede en gran medida por el anacronismo de muchas normas y por las cargas que se imponen a los escribanos que debemos controlar desde la contribución inmobiliaria, obligación impuesta por el Decreto Ley n.º 1421, hasta las nuevas obligaciones que se imponen como el contralor de los certificados del BPS, del saneamiento, del Impuesto de Educación Primaria, es decir que se imponen controles que desnaturalizan el ejercicio de la profesión y convierten a los escribanos en gestores, obligándoles, a veces, a desatender involuntariamente el estudio debido de la titulación y de las mejores soluciones para el negocio que se pretende realizar.

            No puedo dejar pasar que venga la Asociación de Escribanos del Uruguay con tan caracterizados profesionales que tienen en sus manos la bandera del derecho, para exhortar a la asociación, que tan bien ha impulsado la renovación de nuestro sistema jurídico en un aspecto muy parcial de la realidad, a acompañar una reivindicación tendiente a simplificar los controles fiscales notariales que han desnaturalizado el ejercicio de la profesión, convirtiéndonos de especialistas en derecho, en gestores de la Administración pública.

            Así que, en primer lugar, quiero agradecerles la iniciativa, porque en el Uruguay nos hemos transformado mucho en espectadores de los problemas y no en aportantes efectivos de soluciones, aunque sea en este pequeño ámbito de la problemática del ejercicio profesional y de la contratación que es aún más importante, porque incide directamente sobre los intereses y la suerte de nuestros compatriotas. Y reivindiquemos esta profesión que es pacificadora de las relaciones sociales, porque si algo caracteriza a los escribanos es la voluntad de estimular y concretar acuerdos entre los compatriotas respecto de sus intereses materiales que, muchas veces, están abonados por intereses de orden espiritual. Solo pido a los jóvenes integrantes de la Asociación de Escribanos del Uruguay que coadyuven con nosotros en el esfuerzo que vamos a hacer para resolver ese gravísimo problema que tiene el ejercicio profesional, relativo a la multiplicidad de controles que no se justifican, porque el Estado debe adoptar otras medidas para tutelar sus créditos. Ustedes son la muestra, una vez más, que el notariado le aporta efectivamente a la sociedad.

            Muchas gracias.

SEÑORA BIANCHI.- Suscribo las palabras del señor senador Domenech.

            Siempre hemos tenido institutos técnicos de estudio de altísimo nivel –lo reivindiqué el otro día y lo vuelvo a hacer–, con los que pudimos hacer –y se puede seguir haciendo– una formación de «posgrados» –entre comillas– porque contábamos y contamos con excelentes profesionales del Derecho. Hoy se nombró a  Eugenio Cafaro –escribano, anotador y estudioso del Código Civil, junto con Carnelli–, con el que tuve el placer de estudiar, sobre todo, cuando lo destituyeron en la dictadura. Cafaro iba estudio por estudio para sobrevivir, dando clases particulares. A pesar del dolor que nos producía que una mente brillante estuviera en esa posición, tuvimos el enorme placer de que pudiera darnos clases particulares. Simplemente, como se nombró, quería recordarlo.

            Sobre la prescripción y la baja de los plazos, hace unos minutos estuvo el Instituto de Derecho Civil de la Udelar y nos asesoró con respecto a algunas modificaciones de redacción y a la opción de donaciones inoficiosas, que realmente son un problema. Si hay un instituto del siglo XIX es este. Es increíble que sigamos discutiendo lo de las donaciones inoficiosas y que sigamos proponiendo estudiar este tema; hace cuarenta años que estamos estudiando estos temas.

Una de las dudas que nos manifestó el Instituto de Derecho Civil es que hay dos posiciones: una de ellas es mayoritaria, pero también escuchamos la posición de quienes sostienen que hay que acoger el artículo. En realidad el problema es la situación del tercero. Desde el punto de vista del Derecho Civil –entiendo a quienes viven en el mundo del derecho civil y me parece genial, pero a veces es una imposibilidad ver el mundo real que debe conciliarse porque es la piedra angular de nuestro sistema jurídico–, a veces perdemos de vista cómo podemos resolver de manera práctica, y los escribanos, además de ser profesionales del derecho, ejercemos la práctica y encima tenemos la fe pública que no tiene nadie.

            Entonces, ¿de qué manera podemos preservar un poco más, si es necesario, el posible perjuicio del tercero? En realidad, voy a dar mi opinión porque estudié este tema durante muchos años y, por eso, me resisto a seguir dándole vueltas. Si los señores senadores leen, se van a dar cuenta de que está todo dicho, incluso el instituto hizo referencia a insignes docentes y civilistas. Pido que se me corrija si estoy equivocada, pero la protección al tercero –más allá de que podemos hacer alguna variación a la redacción para que todo el mundo se quede tranquilo– es del siglo XIX, momento en el que era mucho más peligrosa la existencia de una posible vulneración de las legítimas por la cultura que se tenía. Los hijos naturales no se podían reconocer, no se podía saber si eran hijos o no, pero hoy se pueden reconocer si se está casado y, además, existe el ADN. Todas esas cosas estaban presentes en este instituto. Creo que más que nada –y no lo he dicho yo que apenas soy una alumna de personas muy valiosas– va por ahí. Entonces, como estaba el tercero, se iba protegerlo, pero ¿hasta dónde? ¿Hasta cuándo? Actualmente, gracias a la evolución de todo, menos del Derecho Civil en algunos institutos del Uruguay, en pocos días podemos saber si hay herederos forzosos, si no los hay o si no fueron reconocidos. En realidad, va por ahí este instituto.

Otro aspecto importante es el tema de los plazos. Como dije cuando concurrieron los miembros del Instituto de Derecho Civil de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República y repito ahora frente a mis queridísimos colegas, el promedio de vida en el Uruguay a principios del siglo XX era de cuarenta años y ahora anda cerca de los ochenta. Entonces, decir que esta acción se puede interponer cuatro años después de la muerte del donante es una eternidad en el año 2021; en 1864 o 1865, no, porque la gente se moría a los treinta años. No hay duda de que todos estamos de acuerdo con esto, pero simplemente quisiera saber si ustedes -que han estudiado mucho más el tema- ven que el tercero está realmente desprotegido y si se puede hacer un giro en la redacción a los efectos de protegerlo. Estamos impidiendo que los que realmente tienen derecho –que son los que donan y los que reciben la donación– lo puedan hacer por un supuesto tercero de fines del siglo XIX y no del siglo XXI.

Gracias, señor presidente.

SEÑOR CAL.- Solicitamos al señor presidente que autorice al escribano Villar a responder lo aseverado por la señora senadora Bianchi.  

SEÑOR VILLAR.- Coincido con que el hecho de  haberse prolongado el tiempo de vida genera una extensión del período de riesgo. Por ejemplo, una persona de cincuenta años dona un bien y el período de riesgo sería de cuarenta o más años. Durante ese tiempo se paraliza la circulación de ese bien y el problema cada vez es más grave. En ese sentido, coincido con la apreciación. 

SEÑOR IRASTORZA.- Con respecto a lo que decía la señora senadora Bianchi quisiera señalar que el concepto de familia del Código Civil del año 1868 es diametralmente distinto al de hoy; por ejemplo, hay una baja en la natalidad. A su vez, la gente no dona por donar, ni hace testamento solo por hacerlo. Este tema está presente, afecta la circulación y la certeza jurídica, incluso, con respecto a nuestros inversores argentinos, que no me cabe la menor duda de que son, fueron y serán nuestros principales inversores en el mercado inmobiliario extranjero. Argentina vio este tema en su nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, que ya tiene ocho o diez años de aprobado, y estipuló que, una vez consumada la donación, a los diez años está saneada, estando vivo el donante o habiendo fallecido, porque de alguna manera hay que dar certeza al tercer adquirente. Eso es lo que ellos denominan como un título imperfecto por diez años. Se trata de una situación medio híbrida, pero ellos vieron el problema y trataron de buscarle una solución. Nosotros entendemos que la solución que se propone es la mejor porque, además, unifica el régimen. Hoy los intangibles valen mucho más que los tangibles y los intangibles pueden circular, ser donados o pasar a un tercero, y no hay alcance para ir contra el tercero en bienes muebles, que pueden ser de mayor valor que los inmuebles. Me parece que es imperiosa la revisión. Entendemos que la derogación del artículo 1111 es lo mejor para la situación actual. Por lo menos habría que intentar y probar para ver qué pasa y después analizar la casuística. No abundan las acciones de reducción de donaciones inoficiosas si uno consulta el registro; algunas personas dicen que se trata de acciones de simulación que esconden una donación. 

Entendemos que es muy importante este tema –como operadores lo vemos en la práctica– para dar certeza y seguridad jurídica y para que la circulación de los bienes no se vea afectada. 

SEÑOR DOMENECH.- Simplemente quiero acotar que lo que está en tela de juicio es si debe subsistir o no el instituto de las legítimas. Como decía el escribano Irastorza, la familia ha cambiado y no es igual la de 1868 que la de 2020, pero creo que es un problema que excede al tema que estamos tratando, aunque sería de interés técnico y social estudiar. 

SEÑOR PRESIDENTE.- En nombre de la comisión, agradecemos la presencia de los representantes de la Asociación de Escribanos del Uruguay en la mañana de hoy y quedamos a las órdenes para recibir las sugerencias que nos quieran hacer llegar por escrito. 

(Se retiran de sala los representantes de la Asociación de Escribanos del Uruguay).

(Ingresa a sala la delegación de EDUY21).

-La comisión especial, creada por el Senado de la república para analizar el proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración, tiene el agrado de recibir a la delegación de EDUY21, integrada por los señores Renato Opertti, Juan Mir, Gonzalo Pérez Piaggio, Bruno Gili y la señora Virginia Piedra Cueva.

Tal cómo habíamos quedado en la última audiencia por falta de tiempo, correspondería que la institución finalizara su exposición, creo que en la figura del señor Gili que iba a hablarnos sobre el tema presupuestal. Sin perjuicio de ello, le damos la palabra al señor Renato Opertti, a efectos de que haga una introducción, para que después sigamos conversando en el tiempo que habíamos acordado.

Conociendo al señor Opertti, supongo que su intervención es para no comenzar de cero y sí desde donde dejamos la otra vez. Nos conocemos desde hace muchos años y por eso  me permito hacer esta aclaración.

SEÑOR OPERTTI.- Agradezco al señor presidente y a los integrantes de la Comisión. Para nosotros es un placer estar acá.

            Básicamente, vamos a hacer tres referencias; una más general y breve, y después, si es posible, quisiéramos que se habilitaran dos intervenciones más. Una estaría relacionada a los temas de formación docente, por lo que hablaría el maestro y profesor Juan Pedro Mir y la segunda estaría a cargo del contador Gili para referirse a los temas de gestión.

            Al principio, simplemente queremos hacer una referencia específica –porque quizás en la pasada visita quedó planteada en términos generales– a la LUC. En la anterior oportunidad nos referimos en mayor medida a la propuesta del Libro abierto EDUY21.

            En este sentido, nosotros queremos señalar que, alineadas con la propuesta de Libro abierto que hizo EDUY21, identificamos cinco áreas de coincidencias con lo que está planteado en la LUC en materia educativa. Simplemente, y a los efectos de que las conozcan los señores legisladores, quisiéramos mencionarlas brevemente.

            En primer lugar, está la idea de fortalecer el sistema educativo como tal. Nosotros creemos que uno de los problemas fundamentales que tiene el Uruguay es que su sistema educativo está muy fraccionado, muy disperso. Entonces, las acciones de fortalecimiento del sistema educativo y de participación de una serie de nuevos actores que están previstas son importantes. La educación no es solamente la formal, sino que también lo es la educación informal y la diversidad de actores que hacen a la educación en su conjunto. Por lo tanto, la idea de fortalecer el sistema educativo para nosotros es bien importante.

            En segundo término, están los cambios en la gobernanza. Ustedes saben que EDUY21 históricamente hizo un planteamiento muy fuerte en cuanto a tres aspectos y nos parece que la ley va en esa línea, con los matices que podamos tener, naturalmente.

Uno es el tema de que haya una dirección y una conducción de la educación en la política educativa nacional; en general y en función de la evidencia comparada a nivel mundial, eso le corresponde al Ministerio de Educación y Cultura. Lo segundo, es fortalecer la capacidad y la ejecutividad del Codicén –es fundamental- y de las direcciones que tienen que ver con el acto educativo. Por lo tanto, creemos que se avanza en esa línea de conducción, dirección y ejecutividad. El tercer punto que nos parece importante marcar, y que también va en línea con lo que EDUY21 ha venido batallando, tiene que ver con los cambios en la formación, en las condiciones de trabajo, en la progresión y el desarrollo del personal docente. Uno de los temas centrales es aumentar la calificación de nuestros docentes, mejorar sus condiciones de trabajo y su permanencia en los centros educativos ‑tema central y fundamental- y, a la vez, también promover un ascenso y una progresión profesional en los que se tomen en cuenta otros criterios, además del que históricamente ha permeado el sistema educativo, que es el de la antigüedad. Nosotros creemos que hay que tomar en cuenta la capacidad de trabajo, de desempeño profesional, de trabajo en proyectos educativos, de trabajo con metodologías y premiar la excelencia docente. Nosotros creemos que hay que seguir avanzando en esa línea.

            Y los dos últimos puntos que queremos mencionar tienen que ver con algo más programático.

Hay un artículo de la LUC que refiere a Primaria –nos parece importante que no solamente se mencione Primaria, sino también Secundaria y a la enseñanza técnica– que hace referencia a los aprendizajes en las alfabetizaciones fundamentales y también a la diversidad de áreas y se habla de la lengua, del arte, del deporte, de la recreación, de la matemática. Creo que sería importante, señor presidente, que ese concepto, que hoy permea en el mundo y que tiene que ver con las alfabetizaciones fundamentales en la formación de la persona y la ciudadanía, sea un elemento global, no solamente vinculado con la Educación Primaria, sino también a la Educación Media y Técnica.

            Y el segundo punto tiene que ver con un sistema nacional de educación terciaria, a lo que se va a referir Juan Pedro Mir inmediatamente. Nosotros entendemos que el país debe tener un sistema de educación terciaria, que se tiene que jerarquizar la formación docente y, sobre todo, se tiene que jerarquizar a nivel universitario.

Nosotros estamos a favor de un sistema universitario de formación docente y creemos que es importante que haya una conducción unitaria en esa área, cosa que hoy no sucede y lamentablemente está muy dispersa a nivel de las instituciones.

            Esos son los puntos fundamentales de áreas de coincidencia; no obstante lo cual, para nosotros –EDUY21– el punto fundamental para la transformación educativa está en el cambio de los contenidos en los ciclos educativos.

            Terminamos diciendo que para nosotros es fundamental tener una educación básica que vaya de tres o cuatro años a los catorce años y también lo es contar con una educación media superior que vaya de los quince a los dieciocho años. Creemos que un sistema educativo tan fraccionado en niveles y en ofertas  no contribuye a garantizar a los alumnos oportunidades reales de aprendizaje.

            Por acá dejamos nuestra exposición y, si el señor presidente está de acuerdo, cedería el uso de la palabra a Juan Pablo Mir para que se refiera a la formación docente.

SEÑOR MIR.- Buenos días, voy a ser breve –nada más que cinco minutos–, pero me voy a referir a algo que consideramos estratégico para el país.

Hoy tenemos una situación particular, ya que nunca antes el país había invertido tanto en formación docente inicial y permanente. En estos últimos años, el país ha logrado que los proyectos vinculados a la formación docente fueran registrados en la Agencia Nacional de Investigación e Innovación, ha hecho que creciera la red de actores que protagonizan la formación docente, ha invertido enormemente multiplicando prácticamente por tres la inversión por alumno en la formación docente y, sin embargo, estimados legisladores, los datos son realmente preocupantes; insisto, realmente preocupantes.

            El año pasado, la tasa de egresos del Instituto de Profesores Artigas fue de un  14 %; de cien estudiantes que entran, egresan once profesores. Esta es la tasa más baja, estimados legisladores, en formación terciaria del Uruguay, a pesar de que se ha diversificado la cantidad de ofertas, entre ellas, las formaciones semipresenciales; esto nos habla de un tema muy complicado. Seguimos teniendo un 30 % de profesores de secundaria no titulados y tenemos un déficit anual de cuatrocientos maestros, dado que en Uruguay se reciben alrededor de seiscientos, pero se jubilan cerca de mil todos los años.

Entonces, tenemos el tema de la formación docente inicial, cuyas potencialidades la república ha fortalecido a través del Plan Ceibal y de instituciones como, por ejemplo, el propio Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay –INAU– que tiene el Cenfores. Uruguay posee una musculatura educativa y para la formación en todo el territorio nacional. La propia Universidad de la república lleva adelante muy buenos programas de formación docente para sus propios docentes. Es decir que tenemos una red pública muy densa, una musculatura muy amplia, y también el aporte de instituciones privadas y de educación no formal. El problema es que todo está desarticulado; el problema es que no hemos evaluado eso; el problema es que, por ejemplo, seguimos teniendo tasas de egresos que no llegan a la decena –¡a la decena!– en el Instituto Normal de Enseñanza Técnica, que queda a dos cuadras de acá. El año pasado egresaron cuatro o cinco profesores del Instituto Normal de Enseñanza Técnica.

Como país debemos ver la relación entre la inversión que se ha hecho y la repercusión que ella ha tenido para notar los elementos de descoordinación que existen. Por ejemplo, el propio Plan Ceibal lleva adelante propuestas de formación valiosísimas que hoy sostienen la educación en momentos de pandemia, pero que no son coordinadas y ni siquiera acreditadas por los propios órganos públicos. Estimados legisladores: tenemos un desafío importante a la hora de lograr una articulación central para que se aproveche cada uno de los recursos que están presentes.

Voy a poner algunos ejemplos.  La tasa de formación docente del Consejo de Formación en Educación es de un 17 %, cuando la de la Universidad de la República es de un 29,3 % y a ello se agrega que, por suerte, en todo el país hay una red de espacios universitarios. Ojalá se logren acuerdos en el marco de esta discusión –porque la república lo merece– donde se respete, por supuesto, la autonomía de los espacios –como el Consejo de Formación en Educación– y se considere el antecedente que tiene el Ministerio de Educación y Cultura en la acreditación de carreras universitarias militares y policiales, aspecto que se llevó adelante en la reglamentación de 2014. En este sentido, el proceso de profesionalización que llevó adelante la policía, con una altísima capacidad en la formación de sus licenciados, fue posible gracias a una articulación entre el Ministerio de Educación y Cultura, y el Ministerio del Interior del momento. Los mismos avances están ocurriendo en el Ministerio de Defensa Nacional. ¿De qué manera buscamos soluciones respetando esa autonomía, por supuesto, pero teniendo una visión país? No puede ser que no nos pongamos de acuerdo en este elemento que es central. No es falta de dinero; lo que tenemos es una sistemática pérdida de atractivos para la formación, tanto inicial, como permanente y profesional. Es una discusión política e histórica en el país; no se pudieron poner de acuerdo Vaz Ferreira y Grompone, y se creó el IPA. Creo que la república nos llama y hoy por  hoy tenemos que unificar.

¡Ojala se logre una articulación con el Ministerio de Educación y Cultura! No importa qué partido político ocupe el Gobierno; en este momento lo ocupa uno, pero luego lo hará otro. Lo importante es que esa ley tenga la capacidad de articular un sistema que hoy tiene las luces rojas prendidas. ¿Por qué? Porque no hay cambio educativo si no hay formación docente.

            Simplemente quería dejar el mensaje de que es posible articular toda esta musculatura que se ha creado, que es muy densa y muy buena, pero hay que fortalecerla.

SEÑOR GILI.- Seré breve, aunque quizás en la discusión presupuestal sea más pertinente hablar sobre algunas ideas presupuestales que están detrás del trabajo de EDUY21 para intentar colaborar con el sistema político y la sociedad en poner una propuesta encima de la mesa.

Queremos hacer algunas reflexiones acerca de cómo vemos lo que ha sido la inversión en educación con respecto a los resultados obtenidos. Eso es lo que nos parece más relevante y es como una luz amarilla o –diría– roja en algunos temas, porque hay mucho para hacer y mejorar. De todas maneras, insisto en que son aspectos que no están para ser considerados en el tratamiento de la LUC.

            Si uno mira cualquiera de los datos sobre inversión en educación, puede notar que la ANEP tiene cerca del 3 % o que el salario real ha aumentado casi tres veces –un 12 % en el promedio, por decirlo de alguna manera– en los últimos diez años. Hace poco, la ANEP publicó un informe del año 2018, donde se puede ver la inversión presupuestal y queda claro que ha habido una inversión muy importante en lo que tiene que ver con el aumento del presupuesto. Por ese lado, uno puede decir que es algo positivo y, de hecho, si se analiza la rendición de cuentas, lo que más llama la atención es el esfuerzo presupuestal. Como contrapartida encontramos que –ya lo señalaron Renato Opertti y Virginia Piedra Cueva la semana pasada, cuando estuvimos en esta comisión, y hoy Juan Pedro Mir lo reiteró– los resultados obtenidos no son acordes. Por lo tanto, con respecto a la forma en que se gestiona globalmente el Codicén como modelo organizativo –olvidemos a las personas– pensamos que hay que reformularla.

            Compartimos algunas líneas que están en la LUC en cuanto a que debemos pensar que el cor de esto es el currículum común. Hay que tener en cuenta que la educación va de los cuatro a los catorce años y de los quince a los dieciocho años; esa es la esencia del problema y se supone que habría que modificar la asignación presupuestal.

Cuando uno va a la gestión de la institución se encuentra con que hay muy poco poder delegado a los centros educativos para convertirlos en comunidad educativa. Esa es una idea que también está en el proyecto de ley y nos parece que es acorde. Pensamos que hay que fortalecer las unidades centrales del Codicén, pero el problema está en el medio. Es como una  masa que se ubica en el medio, entre lo que son las políticas y lo que ocurre abajo. Creo que hay  mucho trabajo para pensar y reestructurar. Proponemos, de manera consistente, que haya dos consejos –más allá de que ahora se van a unificar–, aunque suponemos que en algún momento habrá que hacer una nueva ley de educación y discutir el tema con más tiempo y promover una reestructura más de fondo. Repito, pensamos que hay que reestructurar todo el ordenamiento que tiene hoy el Codicén, porque está organizado de tal manera que no cumple con las premisas que quiere. Cuando uno analiza los objetivos que se plantean acá –uno también podría hacer algunas evaluaciones con respecto a esto–, cómo se definen y cómo se evalúan, es bastante difícil imaginar quién ejecuta eso después. Cualquiera de los que estamos cerca de la educación sabemos que hay muchos problemas. Es un tema que no hay que subestimar, porque es un presupuesto muy grande el que está arriba de la mesa, y uno debería fijar objetivos por impacto; es decir, debería establecer cuáles son los impactos efectivos que quiere lograr y luego especificar qué procesos o qué recursos va a fijar para hacerlo. Eso está como revertido hoy en la lógica con la que se gestiona.

            Por poner un ejemplo, nada más, parecería de sentido común que toda la institución ANEP tuviera unas únicas unidades centrales de gestión contable, de gestión financiera, de gestión de infraestructura, de gestión de servicios. Como explicaba Juan Pedro Mir la vez pasada, es como una torta Rogel, donde cada uno fue creando su institucionalidad. En ese sentido nos parece que hay un desperdicio de recursos muy importante. En definitiva, hay una serie de medidas que tienen que ver con la forma en que se gestionan los recursos que me parece que deberían canalizarse efectivamente a través de un programa distinto.

            Básicamente, esas son las ideas que nosotros tenemos.

Hay algo más que quiero transmitir porque creo que cuando uno se acerca a la educación es lo que más le impresiona. Me refiero a la asignación presupuestal, que es absolutamente regresiva. Hay estudios hechos, públicos y privados, donde se muestra que por cómo se asigna el presupuesto en la educación, no logramos poner el foco en el primero y en el segundo quintiles más pobres y más vulnerables de la población. Es algo muy sencillo de entender, porque hay una variable que es determinante y es que entre el 83 %, el 85 % o el 86 % del presupuesto de la educación es para salarios –esto incluye todos los salarios, también los no docentes–, pero estos están asociados al grado. Si uno mira la escala docente, ve que hay un salto bien importante entre el grado 1 y grado 7; además, cuando uno analiza la asignación presupuestal, se da cuenta de que lo que ocurre es que en los barrios de la costa eligen a los docentes grado 7, grado 6 y grado 5, y en los barrios humildes eligen a los que son grado 1 y grado 2.

Se supone que, en general, cuando hay fallas de mercado –que es como se designa esto, por cómo está ocurriendo la asignación en la educación–, el Estado interviene para corregirlas, no para potenciarlas. La asignación presupuestal potencia las diferencias del mercado. Es decir, la sociedad es un elemento determinante en la desigualdad de aprendizajes –eso también está demostrado; Juan Pedro Mir dijo el otro día que no es que la educación sea todo el problema, porque funciona dentro de un ecosistema– y lo que el Estado debería hacer es ir contra esa tendencia natural que produce el mercado. Sin embargo, lo que acá hacemos es poner más combustible a esa diferencia, que es la dinamita.

Entonces, a pesar de todos los esfuerzos que existen –la voluntad se ve cuando uno mira los programas–, al no ir a los problemas de fondo que genera la asignación –y luego, corre el sistema burocrático normal al elaborar los presupuestos–, terminamos realimentando el problema y no cambiándolo. Por eso para nosotros la gestión presupuestal es sustantiva en la transformación que debe tener el sistema educativo uruguayo.

Por último quiero agregar que para cumplir con los objetivos relativos a más educación en tiempo completo –aspectos en los que creo que todos estamos de acuerdo– donde, además, se ha ido avanzando mucho, proponemos algunas otras medidas que tienen un costo –ficto, obviamente– que puede llegar a ser de un 1 % del PBI. Es lo que estimamos de aumento del gasto para cumplir con las transformaciones que son necesarias a fin de lograr impactos distintos; es decir, no pensamos en plata.

Ahora bien, la negociación no puede ser tomar el rubro de sueldos y el de gastos e inversiones, y multiplicar todo por lo que estoy aumentando el presupuesto global, ya sea un 5 %, un 10 % o un 20 %”, que es lo que ha ocurrido, lamentablemente. Más allá de algunos esfuerzos de generar programas transversales, es lo que ocurre y creemos que sería una muy mala decisión. Pensamos que hay que poner dinero en los incrementos, en los proyectos y en los incentivos correctos como serían, por ejemplo, un nuevo estatuto docente; un nuevo estatuto de centro, que lo empodere; la redefinición de la retribución de los directores y algunas de las cosas más sustantivas que estamos planteando. Además, hay que centralizar el tema, porque no parecería adecuado que cada consejo, descentralizadamente, tomara sus decisiones.

Básicamente y desde el punto de vista de la gestión, estas son, en forma muy resumida, algunas ideas que nos parece que deberían estar sobre de la mesa. Quizás algunos de estos elementos –ustedes conocen más de técnica legislativa y del valor de la ley para impulsar estas cosas– pueden estar incluidos en el proyecto de ley para inducir estas cuestiones. Ahí nos perdemos porque no es nuestro tema y no tenemos muchos abogados en EDUY21, por lo que no lo hemos consultado.

Esto era lo que quería decir.

Si queda algún minuto, quizá podamos aprovecharlo en responder preguntas.

Muchas gracias.

SEÑOR OPERTTI.- Quiero agregar dos cuestiones que me parecen importantes para que queden consignadas.

Cuando hablamos de un aumento de la inversión presupuestal, nos estamos refiriendo a la posibilidad de extender a los dos primeros quintiles de ingresos de hogares –ubicados en las franjas más pobres y vulnerables del país– una educación completa, básica, de tres a catorce años. Según el tipo de modalidad de inversión que uno realice, eso implica un aumento del gasto de funcionamiento entre medio punto y un punto del PBI, pero solamente estaría dirigido a dar una educación de tiempo completo, con un modelo curricular y pedagógico, a las dos franjas de ingresos que son las que reproducen la pobreza y la marginalidad en el Uruguay. Nosotros tenemos una estimación y seguramente de esto se hablará más en la discusión presupuestal, pero estamos a la orden para compartir con ustedes los estudios que hemos realizado con un grupo de economistas muy calificados, que han podido hacer una estimación concreta.

            Por otro lado, queremos decir brevemente –para que también quede constancia–que entendemos que, más allá de las modificaciones de la LUC –sobre lo que hemos planteado las áreas de coincidencia–, en un período de dos o tres años Uruguay debería tener una nueva ley de educación, a fin de dar al sistema una organicidad y una consistencia que hoy no tiene. Eso nos parece importante y, en ese sentido, EDUY21 está a la orden de los señores legisladores para trabajar en los lineamientos u orientaciones para una nueva ley de educación que nos parce que el país debe tener, porque si no el sistema no queda orgánicamente establecido. La ley actual de educación pertenece a un mundo que hoy ha cambiado radicalmente, por lo que hay que pensarla de otra manera.

            Muchas gracias.

SEÑOR CARRERA.- Quiero plantear una interrogante que me surge a partir de la intervención del maestro Mir. Me gustaría saber si tienen estudios para saber por qué es tan baja la tasa de egreso de los institutos de formación docente; me llama muchísimo la atención.

SEÑOR  MAHÍA.- Buenos días y bienvenidos.

            Quiero hacer un par de preguntas y dejar algunas constancias.

En primer lugar, me gustaría comentar que tuve oportunidad de exponer, en nombre del Frente Amplio, en el evento que se hizo en el Salón de los Pasos Perdidos sobre el documento de fondo que elaboraron, con mucho estudio, todos los integrantes de EDUY21. Como decía, en nombre de la fuerza política hicimos algunos comentarios, por lo que EDUY21 tiene de primera mano una devolución que fue, en definitiva, lo que pidió a todos los partidos en su momento.

            En segundo término, la delegación planteó acuerdos generales en algunos aspectos como, por ejemplo, cambios en la gobernanza. Después, entre los integrantes de la comisión debatiremos el fondo del asunto en ese sentido. Como ustedes habrán podido leer en las versiones taquigráficas, uno de los puntos de inflexión tiene que ver con el grado de constitucionalidad de algunas de las medidas que se proponen, a fin de centralizar una dirección nacional en la educación, dado el diseño que –valga la redundancia de palabras– tiene la constitución para los órganos que gobiernan la educación pública uruguaya. Sobre eso, notoriamente hay distintos puntos de vista entre los parlamentarios de la comisión y creo que ese es un eje de debate que entiendo no se ha podido laudar porque, a nuestro juicio, la constitución establece limitantes, por lo menos en cuanto a los cambios.

            Con respecto a algunas áreas con énfasis, vamos a estudiar también en ese sentido, es decir, analizando hasta dónde se deberían incluir contenidos en materia de ley, para no caer en críticas legítimas. No sería bueno mirar hacia atrás y ver que en un cuerpo normativo se incluyeron definiciones que respondían a determinadas coyunturas de tiempo y que, en los hechos, sean los órganos competentes quienes definan, en función de las épocas y los tiempos, los contenidos pedagógicos.

            Siguiendo la línea de lo que planteó el señor senador Charles Carrera, quise corroborar algunos de los datos que planteó el compañero maestro Juan Pedro Mir. Si no me equivoco, serían los siguientes. Los promedios, entre 2011 y 2017, fueron: IFD –magisterio–, 47.2; CERP, 30 %; Instituto Normal de Enseñanza, 15.4; IPA, 11.6. Los menciono para tener más discriminados los componentes del sistema. Puedo tener algún error base, pero creo estar más o menos en la orientación. Aunque, –como decía Les Luthiers–, «parecido no es lo mismo», y esto permite hilar fino.

            La pregunta concreta que tengo –se ha hecho una valoración, como tantas otra veces, sobre el histórico debate Grompone-Vaz Ferreira– es si la respuesta que se plantea en la ley de urgente consideración, a través del artículo 173 –nosotros nos paramos sobre el articulado–, es la solución que, según ustedes, debe tener este asunto. Lo pregunto, en este caso, sin hacer un juicio de valor –naturalmente, lo tengo– sobre la materia.

            También quiero conocer la opinión de los invitados con respecto a utilizar para este tipo de problemas –es decir, para la unificación o el intento de llegar a la centralidad entre el título de docente y el grado universitario, o sobre el capítulo de reválidas, que no fue mencionado pero sé que tienen opinión en la materia– al Instituto Nacional de Acreditación y Evaluación de la Educación Terciaria. Como los aquí presentes saben, la ley de creación de este instituto se votó a fines del año pasado y contó con el voto unánime del Senado de la república y –según la información con la que cuento–, además, con el respaldo de las universidades públicas y privadas y de la ANEP. Entonces, como ya hay un diseño institucional, me pregunto si utilizar la estructura prevista en el artículo 173 no sería dejar de lado la oportunidad de tener una herramienta para canalizar o vehiculizar el camino a las reválidas como un instrumento general. Lo consulto a los efectos de realizar preguntas concretas y contextualizadas, señor presidente.

            Por último, quisiera que desarrollaran –quizás no en esta oportunidad pero tal vez nos podrían enviar información complementaria– cuál sería la necesidad, según EDUY21, de inversión en políticas públicas –las que compartimos que son de especial interés–, como las que abordan a los sectores más vulnerables de la sociedad. ¿En qué políticas habría que hacer un esfuerzo presupuestal? Lo pregunto porque es una discusión que se va a llevar adelante y que va muy de la mano con esto.

            Para finalizar –ahora sí–, coincido plenamente con la afirmación que realizó Renato Opertti –sociólogo– con respecto a la necesidad de generar cambios estructurales en el diseño de una ley de educación en los tiempos en que él mismo señaló y que nosotros suscribimos. Hacerlo de otra manera implicaría otra discusión. Pero, para evitar entrar en debate cuando no corresponde, voy a dejar por aquí mi intervención.

            Gracias, señor presidente.

SEÑORA DELLA VENTURA.- Buenos días.

            Tengo claro la buena voluntad y el trabajo que ha desarrollado EDUY21. Pero, en realidad, las dudas y cuestionamientos vienen, a veces, en el aterrizaje. En cuanto a lo teórico, a lo general, estamos de acuerdo. De pronto discrepamos en las soluciones. Me parece importante poder manifestarlo. Por un lado, señalo lo relativo a la urgencia. Nosotros dijimos que esto era una modificación de la ley de educación. Lo que se plantea como objetivo de ver una nueva ley de educación nos confirma que, en realidad, ella tiene que llevar un proceso dialogado, debatido y no a través de este instrumento. Creemos que lo rápido no significa más eficiencia, que los cambios dictados por disposiciones de gobierno, si no están interiorizados y compartidos también por una masa importante de la sociedad civil y de los sindicatos, no cuaja bien. Pensamos que el rol del docente dentro de los institutos de docentes es fundamental y que, para lograrlo, tampoco sirven las imposiciones. Estamos convencidos de eso.

            Me surgen varias preguntas. Por un lado, se habló de que en los sectores más vulnerables habría una disposición presupuestal específica. En ese sentido, ya se ha transitado por ese camino. Se ha hablado de tiempo completo, de tiempo extendido, de escuelas priorizadas por situación geográfica, lo que no es novedad ya que se ha hecho en algún momento.

            Entonces, me pregunto por qué eso tiene que estar atado a una disposición particular de tal centro docente o tal otro, y no se establece en función de algo general que diga –ubicado en cada departamento– que estos centros docentes tienen determinada característica y que para estar en ellos debe haber incentivos profesionales y cuestiones vinculadas con gastos, porque de lo contrario los docentes no irán a esos lugares.

            Lo que rechina es que eso esté asociado al rol del director de los centros. Creemos que eso no puede estar definido por el director sino que debe haber pautas generales que impliquen la realidad específica. Tiene que estar determinado desde otro ámbito.

            La siguiente valoración o pregunta –para mí es un cuestionamiento– tiene que ver con cómo se compadece –por lo menos la de primaria, que es donde estuve toda mi carrera– la historia de concursos para acceder, para ascender en la carrera docente, con lo que está planteado explícitamente de que se va a calificar por otros elementos que pueden ser legítimos, pero no determinantes en este caso. Yo estuve en la presentación y en esa instancia se habló de equipo, de un secretario, de un subdirector. Creo que, si tomamos el total de las escuelas, la gran mayoría no tienen secretario ni subdirector. Por tanto, lo termina haciendo el director. Sabemos el poder de los directores. Quiere decir que todo esto va a estar determinado por el director.

            ¿Cómo se compadece eso con los derechos legítimos de los docentes para acceder a los cargos, para ascender, para su traslado y para que no se cuestione su permanencia en el lugar al que ascendió por concurso, en el que es efectivo? Quisiera saber qué piensan ustedes en cuanto a la forma de armonizarlo estas cuestiones. Después, lo otro es esto que se está planteando y que se daría para este presupuesto; lo que plantea Opertti es una modificación seria. En el presupuesto se estaría viendo esto de tres a catorce años cuando en realidad no hay ningún cambio institucional que así lo amerite. Eso pasaría por arriba al sistema actual. Entonces, no sé cómo puede hacerse eso en una instancia presupuestal.

            Creo firmemente que tiene que haber un debate, un diálogo y que de todo lo que dicen habrá muchas cosas que podrán incorporarse pero evidentemente este no es el ámbito. En los cambios gruesos al Sistema Nacional de Educación Pública que se proponen aquí, se deja de lado lo relativo a la desaparición de los consejos con la elección de los consejeros por parte de los órdenes docentes. Lo mismo con respecto a los temas de los centros y lo dije ayer cuando compareció la delegación de Anep. Me parece que este proyecto de ley toca, afecta y modifica temas muy importantes y, aparentemente, EDUY21 los comparte.

SEÑOR OPERTTI.- Valoramos los comentarios porque el leitmotiv de EDUY21 es discutir sobre educación y sobre contenidos educativos, así que bienvenidos.

            Cabe remarcar nuevamente la diversidad de EDUY21 porque está integrada por educadores y profesionales de diferentes áreas y todos tienen diferentes afiliaciones y posicionamientos. Justamente, lo que nos une es la convicción y el compromiso permanente para que el país transforme la educación. Eso es lo que nos une, más allá de las opiniones políticas, los credos, las afiliaciones y las tradiciones. Quienes estamos hoy aquí pertenecemos a diferentes afiliaciones y lo que nos une es la fortaleza de un planteamiento propositivo. Por lo tanto, son bienvenidas las discusiones.

            Para llegar a la propuesta del Libro abierto hicimos los estudios del marco jurídico. Aclaro que eso no es de ahora sino que se hizo antes de la presentación del Libro abierto que fue el 16 de mayo de 2018, como muy bien decía el senador Mahía. Recibimos el asesoramiento de especialistas en Derecho Administrativo de primer nivel, como la doctora María Cristina Vázquez, que pertenece al elenco de EDUY21, quien hizo todos los estudios. Lo que nosotros planteamos no es igual a lo que propone la LUC porque si analizan el Libro abierto pueden ver que hay diferencias. Estamos hablando básicamente de dos consejos en lugar de tres, un consejo de educación básica y uno de educación media superior, justamente para alinear lo programático y lo institucional, como bien decía la señora senadora. De hecho, no existe ninguna incompatibilidad jurídica o constitucional para que el ente autónomo Anep no tenga la organización que quiera o pueda tener. De todos modos, como bien dice el senador Mahía, esos son asuntos de interpretación jurídica pero quiero dejar consignado que EDUY21 hizo todos los estudios jurídicos necesarios para poder plantear algo que fuera jurídicamente de recibo.

SEÑOR MAHÍA.- Quiero hacer una puntualización. En realidad, en mi intervención no me referí a la propuesta del libro de EDUY21 en su formato, sino al concepto y cómo después nosotros tenemos que trabajar sobre los textos que nos plantean acá.

SEÑOR OPERTTI.- Todas las preguntas relativas a la problemática docente serán respondidas por Mir.

     En cuanto al tema de inversión social y esfuerzo presupuestal, nosotros nos vamos a referir a la visión comparada a nivel mundial. En los países en que los sistemas educativos funcionan como tales, en general, previo a la discusión presupuestal, los gobiernos, en este caso, son los ministerios, presentan un plan educativo nacional, que podrá ser quinquenal dependiendo de la organización del gobierno respectivo, pero el Presupuesto es el reflejo de esa política educativa nacional. Uno de los aspectos sobre el que entendemos que la LUC avanza y nos parece importante –que también estaba incluida en el Libro abierto– es que el Ministerio de Educación y Cultura tiene que comprometerse frente al Parlamento en un plan educativo nacional y ser responsable por su desarrollo, por supuesto, en coordinación con la ANEP, tal como está previsto. Entendemos que el Presupuesto es una herramienta para lo programático. Por tanto, señora senadora, cuando nosotros hablamos de la discusión de los cambios programáticos, que para nosotros son lo más importante, o sea, una educación básica de 4 a 14 años y una educación media superior integrada entre secundaria y técnica, nos referimos a cambios programáticos que tienen que anteceder a la discusión presupuestal para que el Presupuesto refleje eso. Entonces, entendemos –y eso será resorte del Gobierno nacional– que, seguramente, en el plan educativo nacional que el Gobierno tendrá que elaborar, en función de la aprobación de la nueva LUC, tiene la obligación de presentar ese plan. Nos imaginamos que en ese plan van a estar las definiciones programáticas que van a servir de soporte, justamente, a las cuestiones de orden presupuestal, como muy bien decía la señora senadora. Por eso coincidimos en esa apreciación.

Cuando hablamos de priorizar la inversión en los quintiles de más bajos ingresos, no nos referimos a reproducir los modelos existentes, porque nuestra discusión es educativa. Nosotros pensamos en nuevos modelos educativos, en nuevos modelos de escuelas, organizados de otra manera, mucho más articulado en base a competencias y conocimientos con mayor liderazgo pedagógico del centro, con mayor capacidad del centro para definir cosas, con equipos que trabajen como comunidades de aprendizaje, con un director que asuma el liderazgo pedagógico. En el mundo la evidencia muestra que donde finalmente se realizan los cambios es en los centros educativos. Estos cambios se realizan cuando se dan tres cosas fundamentales: liderazgo pedagógico de quien lo dirige; comunidad de aprendizaje, o sea, docentes trabajando en equipo y un relacionamiento abierto con la comunidad. Por lo tanto, nosotros entendemos que, y EDUY21 lo plantea –y lo hemos dicho varias veces–, que es fundamental en una transformación educativa jerarquizar el rol del director del centro educativo. Es más, EDUY21 hace un planteamiento presupuestal concreto, que podemos hacer llegar a los señores senadores, de duplicar el sueldo de los directores de los centros educativos de todos los niveles. ¿Por qué razón? Porque hoy pasa que algunos directores de centros perciben menor ingreso que docentes, en virtud de las escalas que todos conocemos. Entonces, jerarquizar el rol del director del centro es fundamental. Ahora, por supuesto, tampoco existe consenso dentro de EDUY21, porque está unida a la diversidad, de cómo se tiene que avanzar en la autonomía de ese centro en ciertas decisiones. Nos estamos refiriendo, fundamentalmente –seguro es lo que ambos tenemos en la cabeza–, a la selección de recursos humanos que, en definitiva, es uno de los puntos más controversiales. Nosotros entendemos que hay que avanzar progresivamente en el sentido de dar al centro educativo mayor capacidad de definición en ese aspecto. Insisto que para nosotros este tema no consiste en reproducir los modelos existentes, sino en pensar en un nuevo modelo de escuela; un nuevo modelo de centro educativo porque, entre otras cosas, estamos pensando en un nuevo modelo de centro educativo porque estamos hablando de una educación básica de 4 a 14 años. Entonces, hay que pensar en un nuevo modelo pedagógico que complemente la educación primaria y la media, pero no estamos pensando en ningún momento en reproducir los modelos existentes.

Finalmente, otro tema que para nosotros es bien importante y lo marcaba al final el señor senador, quiero decir, que de ninguna manera estamos pensando en violentar los derechos adquiridos por los docentes. Es más; nosotros entendemos y hacemos un reforzamiento en el sentido de que los derechos de los docentes tienen que ser respetamos a rajatabla en cualquier escenario que se plantee. Lo que nosotros decimos y lo que ha planteado EDUY21, no ahora, sino hace tres años atrás, es que tiene que haber un cambio en el estatuto docente que tenga que ver con la calificación docente, con las condiciones de trabajo, con la premiación al trabajo docente y con el desarrollo profesional. EDUY21 ha dicho claramente que en el nuevo estatuto docente, deben ser los docentes quienes elijan el centro educativo, la unidad es el centro educativo. Digo esto porque, ayer antes de venir al Parlamento repasaba el último informe europeo de Eurydice sobre la profesión docente y, prácticamente, no hay ningún país en el que los docentes no elijan en función de un centro, no hay niveles centrales.

Los niveles centrales tienen que estar justamente para resguardar la objetividad, la imparcialidad. Si hay un centro educativo, hay que hacerse cargo de ese centro educativo. La permanencia en el centro –de la que hablamos desde hace 25 años– es fundamental, y por eso coincido con el señor senador en que aquí es necesaria una discusión sobre política educativa. Para nosotros ese tema es central.

SEÑOR MIR.- La explicación al señor senador Carrera sobre las tasas de egreso tiene que ver con motivos exógenos e internos, también del sistema. Por suerte el Uruguay ha tenido, en los últimos años, una nueva oferta de educación terciaria. Tradicionalmente, formación docente se nutría de aquellos sectores que por primera vez ingresaban a la enseñanza terciaria, que no tenían la posibilidad de venir a Montevideo. Hoy por hoy, por suerte es posible, lo que provocó la baja en la cantidad de ingresos.

            El otro elemento que se conoce como un salto hacia adelante es que el perfil promedio del estudiante de formación docente, es un docente que está haciendo su segunda carrera y que en la evolución de las pruebas Pisa tiene el menor índice de capacidad; por lo tanto, está en riesgo de deserción, son personas que necesitan trabajar. Entonces, es mucho más alto el porcentaje –en este momento no recuerdo exactamente la proporción– de maestros, profesores y educadores sociales que trabajan hasta ocho horas, y eso atrasa su carrera, que el de estudiantes de veterinaria o agronomía. Ese es otro formato.

                        El otro tema es que hay una curva de baja de egresos a partir de la aplicación del plan 2008 de formación docente, que introduce una lógica asignaturista y disciplinaria que hace que en el instituto haya estudiantes con 10 años de permanencia. Y esa es una carga para el país. ¿Qué significa que un estudiante esté 10 años en formación docente? Significa que el país pagó dos veces y media su carrera. La carrera de un maestro y de un profesor es de cuatro años y los costos son los mismos. Entonces, desde nuestro humilde punto de vista, no ha habido un seguimiento de becas y de reforzamiento del tema ni de apoyo a los nobles docentes y el sistema. Los programas de formación docente han sido expulsivos, tanto en magisterio como en el IPA.

                        El señor senador Mahía hacía referencia a las tasas del CERP. Estos centros fueron el ejemplo de las tasas más altas de egreso, estaban descentralizados, los muchachos dormían en el centro y perdonen pero fue un gran error eliminarlos y tender a la homogeneización.

Hoy tenemos que promover un marco único que desde nuestro punto de vista esté centralizado en el Ministerio de Educación y Cultura.

SEÑORA DELLA VENTURA.- Me sorprende que se diga que los CERP desaparecieron, porque en Florida siguen funcionando.

SEÑOR MIR.- Continúan funcionando pero no con la misma lógica; hoy son iguales a un instituto cualquiera. El proyecto CERP fue quitado. Nosotros creemos que ahí tiene que haber una coordinación y que más desearíamos como integrantes de la ciudadanía que el gobierno político del momento dé cambios y  dé orientaciones. Es algo así como el cambio de la matriz energética. Se logró no necesariamente a partir de que la UTE implementara los procesos de cambio de la matriz energética, sino que hubo una decisión de las autoridades del momento en cuanto a generar el cambio.

            Hay una tensión del concepto de autonomía. Sería fantástico que las autoridades del Uruguay discutan el concepto de autonomía de la educación y el de laicidad; sería fantástico que se dé una discusión republicana al respecto. Que esta ley tensa y genera discusiones, es verdad; lo que sucede es que la realidad del Uruguay de hoy no es la misma que la del 60 porque tenemos distintas ofertas con distinta categoría, tanto a nivel público y privado, hay descentralización y múltiples actores. Creo que es un debate que nos debemos. En ese sentido, entiendo que el artículo 173 habilita ese debate. Después, podrá  construirse una ley de educación, un organigrama; es parte de esto. No sé si respondí las interrogantes planteadas.

SEÑORA PIEDRA CUEVA.- La realidad que hoy viven los centros educativos es muy diferente a la de hace treinta o cuarenta años. Sin embargo, el sistema sigue funcionando de la misma manera que hace treinta, cuarenta o cincuenta años. Hoy acceden –sobre todo a educación media– sectores de la población que no accedían.

La sociedad es muy diversa y compleja; enseñar es complejo. Los centros educativos necesitan tener la posibilidad de tomar decisiones propias para contextualizar su trabajo, sus estrategias pedagógicas y para aterrizar el currículo. Entonces, más allá de que haya lineamientos nacionales, en cada centro educativo deben aterrizarse de forma diferente porque los chiquilines son diferentes. Esa necesidad hace que sea muy difícil enseñar cuando permanentemente se están dando pautas rígidas desde el nivel central para todos los centros como si fueran homogéneos. Esa es una primera necesidad que se está haciendo evidente desde hace años. La ENIA –Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia– planteó en el 2010, en el 2011 y en el 2012, la necesidad de que los centros educativos tuvieran mayor autonomía y que pudieran tener sus propios proyectos, adecuados al contexto y a la población que tienen. Hubo acuerdos interpartidarios en el 2010 y en el 2011 en los que se establecía y se acordaba brindar mayores márgenes de decisión a los centros.

                        El punto relativo a si los directores pueden tener la potestad de decidir quiénes trabajan en un centro, es muy lejano a la cultura nacional. Muchas veces, los directores estamos maniatados porque no podemos conformar los equipos para trabajar en forma consistente en un proyecto elaborado de manera colectiva. Muchas veces hay docentes o funcionarios que no cumplen con su labor y sin embargo los directores no podemos tomar ninguna decisión al respecto. Son trámites infinitos, investigaciones, a veces estamos dos o tres años con un funcionario que tiene cincuenta, sesenta, setenta inasistencias y los directores solo podemos resistir cuando de repente no se cumple con la limpieza del edificio, con las tareas administrativas, etcétera.

                        Entonces, el rol de director, de líder pedagógico, necesita mayor capacitación y una carrera más atractiva porque  si es lo mismo trabajar como docente, nadie va a querer –como está ocurriendo hoy– dirigir un centro educativo. Si queremos profesionalizarlo, tiene que haber varios componentes, pero a nivel de centros y de direcciones tiene que haber mayores potestades para organizar a esa comunidad educativa y para que funcione de manera tal que el aprendizaje de los estudiantes sea lo fundamental. Si los cambios en la forma de enseñar y de aprender no ocurren a nivel de los centros educativos, no van a ocurrir en ningún lado.

                        Otro punto que no mencioné es que se ha concentrado la pobreza. Como sociedad hemos dejado que la pobreza se concentre en algunas escuelas, liceos o escuelas técnicas. Eso es aberrante, es contrario a la calidad de los aprendizajes y a la equidad. Actualmente, tenemos escuelas del Programa Aprender que tienen concentrados los quintiles uno y dos de la población, y escuelas técnicas –sobre todo– y liceos de algunos barrios que tienen concentrada la pobreza. Para que haya mejor calidad de los aprendizajes, no hay nada mejor que la heterogeneidad, con estudiantes de todos los sectores sociales en las aulas. Pero como sociedad hemos permitido que se concentre la pobreza y que esa heterogeneidad hoy no exista en gran parte de los centros. En definitiva, para revertir esta situación y para apuntar a mejores aprendizajes,  son necesarias medidas y planificación en la política educativa.

(Dialogados).

SEÑOR MAHÍA.- Ya estuve en la mañana escuchando tranquilamente a los abogados y a los escribanos en un silencio sepulcral, señor presidente.

(Dialogados).

(Hilaridad).

                        –Quiero hacer dos acotaciones.

La primera es que quiero acotar que quedó pendiente la respuesta del Ineed, el Instituto Nacional de Evaluación Educativa.

                        La segunda tiene que ver con los CERP y el egreso. Personalmente, en épocas de Germán Rama –período en el que me tocó ser diputado–, defendí ese criterio y el licenciado Opertti fue testigo porque integraba la Administración. Cuando mi Gobierno cambió el criterio, estuve en contra y también eso consta en actas. Esto no me hace ni bueno ni malo, simplemente son hechos de la realidad. La pregunta que tengo al respecto es la siguiente. Si se fuera a una modalidad –como muy bien señalaba el maestro Juan Pedro Mir– de mayor permanencia de los estudiantes en los centros regionales u otra similar, ¿en la idea de ustedes también estaría la segmentación presupuestal para una política específica en la materia? Nosotros entendemos que la formación docente y su mejora es uno de los problemas clave para los resultados de la calidad educativa. Al respecto, mencionaron que para los sectores más vulnerables, para los cambios educativos que hay que llevar adelante, habría que destinar, al menos, medio punto del producto bruto; esto es lo que entendí. También me gustaría preguntar si para los cambios que ustedes ven en el enfoque de política educativa o de rediseño educativo a nivel de la formación docente, tienen pensado, en su estructura de concepción, hacer este esfuerzo presupuestal, con tal signo y en esta dirección.

En este sentido, agrego una pregunta más. Dentro del proyecto de ley que estamos considerando, hay un artículo referido a las becas. Quisiera tener una opinión específica al respecto, porque algunos legisladores del interior nos han planteado una especial preocupación en cuanto a las becas. Si uno revisa la situación con los datos que ustedes ya manejan –y que no voy a señalar– con respecto a los resultados educativos de la formación docente en el interior –por ejemplo, Magisterio, el IFD o los propios resultados de los CERP–, creo que hay algún vínculo en la materia. Por cómo está redactada al día de hoy la propuesta que tenemos a estudio –lo menciono porque hemos asistido a algunos cambios en este tema–, en mi opinión hay una segmentación hacia lo universitario; esta es mi interpretación. Entonces, quiero que se precise bien cuál es el rol de las becas y qué sentido deberían tener según vuestra concepción.

Después, sobre una serie de consideraciones vinculadas a los centros educativos que formuló la profesora Piedra Cueva y demás, obviamente, tenemos visiones convergentes. El debate lo tenemos en otro lado, con respecto a la herramienta que se utiliza desde el campo que estamos trabajando acá, que son las leyes, es decir, el articulado. Por ejemplo, me refiero a cuando se mencionó todo lo consignado para la carrera docente y si las mismas transformaciones se encaminan desde una ley o desde dentro del sistema. Reitero aquello de que parecido no es lo mismo y que es una cuestión que hace al debate interno y a la política educativa, específicamente en su aplicación.

Estas son mis preguntas, señor presidente. Gracias.

SEÑOR BERGARA.- Comparto buena parte de los planteos que se hacen y quiero focalizarme, sobre todo, en la intervención de la profesora Piedra Cueva en cuanto al rol –y lo reivindico– de los directores de los centros educativos, que hace la diferencia  en los resultados, en la gestión y en la forma de procesar la cuestión educativa. La profesora Piedra Cueva hizo referencia también a problemas específicos, que son de gestión, pero vuelvo sobre el punto –ya relacionado con la ley de urgencia– de que esto requiere modificaciones que arrancan en lo cultural y en las formas de gobernar la educación, y no se resuelve con medidas aisladas. No creo que buena parte de las dificultades que planteaba la profesora se resuelvan con asignar al director de un centro la definición de los docentes que operan allí. Pienso que eso, por sí solo, como medida aislada o casi aislada –que es como viene en la ley de urgencia– no va a tener esos resultados y podemos llegar a frustrar más que a resolver situaciones, porque buena parte de los temas planteados, en realidad implican una discusión amplia de todo el proceso educativo y de las herramientas que puedan permitirnos mejorar.

                        Vuelvo entonces a lo planteado por la delegación en un principio: este es un tema para discutir de otra manera, de manera mucho más amplia, de manera mucho más integral, de manera mucho más participativa de todos los sectores y la sociedad en su conjunto que tienen una preocupación genuina en el tema educativo. Por lo tanto, mirar esta cuestión de manera tan parcial, como está en el proyecto de ley, no solo no va a resolver las cuestiones, sino que seguramente va a perturbar un proceso necesario de discusión y debate que vaya hacia un enfoque diferente de una ley de educación.

                        Sí pensamos que lo planteado en el proyecto de ley de urgencia, que modifica, sustituye o elimina el 60 % de los artículos de la Ley General de Educación, la afecta de manera importante. No sería bueno que el proyecto de ley tire para el costado la necesidad de abordar el tema de manera integral. Pareciera que con cuestiones puntuales se van a ir resolviendo los problemas integrales y esa no suele ser la mejor forma de abordar una cuestión tan relevante.

                        Queríamos dejar esa constancia.

SEÑORA BIANCHI.-  También quiero dejar alguna constancia.

Cada vez que se habla de seguir debatiendo, miro al doctor Renato Opertti. Trabajábamos juntos en el nuevo Plan 2003 –yo, en representación de los directores– que se puso en ejecución y que  integraba la educación técnica con la general.  Fue un plan que se elaboró durante dos años, se trabajó muchísimo y empezó a funcionar en centros piloto. Tuve la desgracia –porque lo viví así– de estar en la Secretaría Administrativa del Codicén cuando vino la resolución, redactada no sé por quién –no la redacté yo, por cierto–, que dejaba sin efecto ese plan. Estoy hablando del 2003 y de que nosotros habíamos estado trabajando durante dos años en la elaboración de ese plan que integraba la educación técnica con la general.  Pasaron casi 20 años.  O sea que cuando se habla de seguir discutiendo y de que no tenemos tiempo en este proyecto de ley, repito lo que dije con respecto al derecho civil y estas instituciones: busquemos los materiales, porque está todo archivado y además se hicieron muchas publicaciones. Si algo se hizo en la década del noventa y, en especial, en la reforma Rama –con la que no estuve un cien por ciento de acuerdo, ni el centro educativo que dirigía formaba parte de la reforma, porque era bachillerato– fue debatir sobre este tema. Entonces, hay que estudiar y hay que conocer; ya se debatió ene veces. Ese es el punto número uno.

El punto número dos es que el Uruguay ya vivió un período de autonomía de los centros educativos. Se trató de una autonomía relativa, porque fue incipiente y se mató de la misma manera que se liquidó el Plan 2003. Pregunté en el Consejo Directivo Central, en mi condición de secretaria administrativa: «¿Y esta resolución? ¿Por qué se baja al 2003, que recién lo estamos probando y llevó infinitas discusiones y comunicaciones con la Cámara Nacional de Comercio y Servicios del Uruguay, con los sindicatos y con todos los que siempre quieren estar?». La respuesta fue: porque fue financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo. Eso es lo que figura en las actas. Es decir, el Banco Interamericano de Desarrollo que nosotros conformamos. Más o menos fue la misma razón que dejaron sin efecto los CERP.

            Volviendo al papel de los directores y su liderazgo pedagógico, ¡ya lo tuvimos! Lo que sucede es que después, sobre todo a partir del 2010, diría 2012, se retrocedió de una manera alarmante a sistemas fiscalistas y fiscalizadores que no voy a comparar con la dictadura –porque eso es imposible; sería gravísima una apreciación así–, pero sí con épocas inmemoriales que creo que ni como alumna lo llegué a vivir. O sea que ya sabemos lo que es la conformación de un equipo directivo con autonomía y que podríamos llegar a proponer a las autoridades centrales –Rama siempre tuvo la fama de tener mucho carácter y de ser poco dialoguista; al contrario, había que saber para plantearle las cosas– para poder incluso, desde los centros, ensayar regímenes de evaluación diferentes en bachillerato por estar fuera de la reforma.

            Lo tercero que quiero decir –es la última constancia– es que no entiendo cómo se contradicen tanto. Por un lado, todos estamos queriendo –y siempre lo tuvimos–   mantener la autonomía de la educación. ¡No tienen que estar las cosas en la ley! Si algo tiene de malo esta ley –ya lo dije en otras oportunidades: habría que derogarla; lo dije siendo directora y estando sujeta a jerarquía en el año 2011– es que se resolvió esta gradualidad. ¡Eso lo tiene que resolver el ente autónomo Codicén! La forma en que se opera y se aterriza, como se decía hoy, todas estas cosas, no tiene que venir por ley porque se estaría violentando la autonomía del ente. Y por supuesto que se tiene que hacer en coordinación con el Ministerio de Educación y Cultura; está previsto desde hace mucho tiempo que tiene la responsabilidad de coordinación en las políticas educativas.

Entonces, quería dejar sentado esto como constancia. Lo digo, no para evitarlo –sé que no voy a lograrlo porque lógicamente cada uno tiene su concepción–, pero sí para compartir con los colegas que estas cosas ya se hicieron. Si no se sabe, lo lamento. Que pasaron estas cosas, como la integración de un solo consejo de educación media general con educación media técnica, créditos y transversalidad, es verdad; todo eso ya se había puesto en ejecución. ¡Se bajó! Bueno, entonces para poder armarse una opinión quienes no estuvieron vinculados al sistema educativo ni a la educación tienen que conocer estas experiencias porque si no se tiene una concepción o se hacen afirmaciones que son equivocadas.

Gracias, señor presidente.

SEÑOR MAHÍA.- Simplemente quiero dejar una constancia.

Con respecto a las afirmaciones que hacía la señora senadora Bianchi, en algunas podemos tener acuerdo, pero en otras no. No voy a entrar en polémica ahora porque entiendo que lo importante para nosotros es escuchar a los visitantes. Digo esto para explicar que el silencio de nuestra parte no significa nada más que esperar el tiempo para debatir entre nosotros estos asuntos y no acuerdo ni desacuerdo expreso.

Gracias.

SEÑOR DOMENECH.- La profesora Piedra Cueva hizo una afirmación que me parece muy interesante porque es un fenómeno que nosotros percibimos pero alejados de la educación: el de la segregación por el origen económico de los estudiantes en determinados institutos.  

Como EDUY21 ha hecho tantos estudios sobre este tema, me gustaría escuchar si tiene, desde el plano educativo –aunque creo que esto trasvasa lo educativo–, alguna propuesta para paliarlo.

SEÑOR PRESIDENTE.- Tienen la palabra los representantes de EDUY21 para hacer su intervención final.

SEÑOR OPERTTI.- Voy a decir una sola cosa –antes de ceder el uso de la palabra a Bruno Gili– sobre el Ineed, porque no quiero que quede pendiente la respuesta.

            Sobre el Ineed en particular, y volviendo a nuestro marco de referencia, que es Libro abierto, allí decíamos que el Ineed debe estar integrado por personas independientes de los organismos a los cuales evalúa. Eso lo decíamos y lo volvemos a repetir. No puede estar integrada la comisión directiva del Ineed por quienes van a ser evaluados. Eso no obsta que haya una comisión que asesore o que apoye al Ineed y en la que estén integrados los organismos que son parte del proceso de evaluación.

La independencia técnica del Ineed para nosotros es fundamental. Inclusive, llegamos a plantear al entonces Gobierno electo –en una reunión que tuvimos en su momento con Pablo da Silveira y creo que también con Adriana Aristimuño y Javier Lasida– ir un poco más allá, incluso. Decíamos que estábamos de acuerdo con una integración de tres miembros para el Ineed, pero que para que este mantuviera su independencia política fundamental –es decir, para lograr la excelencia de las personas que lo integren– debería tener venia parlamentaria la designación de sus integrantes. En algún momento lo planteamos porque pensamos que podía haber una designación con esa característica.

Por otro lado, también señalamos –termino con esto– que en lo que hace al Ineed hay un elemento incorporado en la LUC que nos parece de esencial relevancia para garantizar su funcionamiento técnico y operativo. ¿Cuál es? La obligación de los organismos que participan de la evaluación de entregar la información al Ineed en tiempo y forma. Está establecido en uno de los artículos. Esto es fundamental, porque ha pasado, lamentablemente, que el Ineed no ha podido acceder algunas veces a información que necesitaba para realizar sus estudios en tiempo y forma.

            Entonces, nos parece importante que en el articulado se especifique eso y también todo lo que el estudio del Ineed debe incluir sobre los gastos, los aprendizajes, la cobertura, el desempeño, el uso de los recursos. Es decir, que esté detallado y que sea el Parlamento el que lo determine. Es más, en la propuesta original de EDUY21 íbamos a más: decíamos que el informe del Ineed tenía que ser presentado al Parlamento –como está previsto– y que, por ley, tanto el Ministerio de Educación y Cultura como la ANEP tuvieran que responder a las recomendaciones que el Ineed estableciera en su evaluación.

            El único punto que nos parece importante marcar sobre esto –y terminamos con lo relativo al Ineed– es que consideramos que las personas que integren el Ineed deben tener competencias profesionales en asuntos vinculados a la evaluación. El Ineed no puede estar integrado por gente que no tenga experiencia internacional, preferentemente, o nacional destacada en evaluación. La evaluación es un metier muy específico, bien lo saben muchos de ustedes, que han estado vinculados a organismos del Estado. Lo que nosotros queremos es que el Parlamento vigile, que controle que quienes sean designados como integrantes del Ineed tengan las competencias profesionales necesarias para garantizar independencia y profundidad en la evaluación. Para nosotros esto es muy importante y lo queremos decir, porque no es una cuestión de que estén representados Gobierno y oposición, y perdónenme la referencia –la hago con el mayor de los respetos– al organismo. Para nosotros, las tres personas que integren el Ineed deben tener competencias en evaluación, independientemente de su origen, credo, afiliación política y demás.

SEÑOR MAHÍA.- Me parece muy valioso el aporte que hace el licenciado Opertti. Capaz que yo tengo un problema de dicción, pero no pregunté por el Ineed, sino por el Inaeet, el Instituto Nacional de Acreditación y Evaluación Educativa Terciaria, con referencia, específicamente, a su validez como herramienta en el tema de las reválidas y para transitar un camino hacia el título universitario de los títulos de los egresados por la ANEP.

SEÑOR OPERTTI.- Perdón.

SEÑOR MAHÍA.- Viene bien, de todas maneras, el aporte.

SEÑOR OPERTTI.- Nosotros en Libro Abierto hablábamos de la creación de la Oficina Nacional de Acreditación de Saberes para la Continuidad Educativa, que va en la línea de lo que se estaba diciendo recién. Creemos que debe haber un sistema objetivo, imparcial, de acreditación y que, como decíamos hoy, esa acreditación debe ser de toda la diversidad de ofertas públicas y privadas. Además, tiene que haber garantías tanto para los oferentes públicos como para los privados. Nos parece importante, además, que en el estatus universitario de la formación docente –creo que todos los que estamos acá coincidimos en esa idea– haya mecanismos que garanticen calidad de la prestación y de la formación. En ese sentido, creemos que la ley que se aprobó el año pasado es un punto de partida para pensar el sistema de acreditación que decía.

SEÑORA PIEDRA CUEVA.- Con respecto al primer punto, quiero decir que EDUY21 desde hace mucho tiempo ha bregado por un acuerdo preelectoral de todos los partidos políticos sobre el tema educativo. ¿Por qué? Porque justamente cree que los cambios deben ser integrales y que lo ideal sería una nueva ley –también lo hemos expresado en diversas oportunidades– que tenga coherencia interna respecto a todos los aspectos que deberían contemplarse. Más allá de eso, creemos que ese liderazgo de los directores debe estar acompañado de algunos de los aspectos que están contemplados en la ley y por otros que no conocemos y que asumirá este nuevo Gobierno, pero que tienen que ver con la estabilidad de los docentes. No hay liderazgo que se pueda ejercer si no hay docentes estables; no lo hay con docentes que corren de una institución a otra –un 70 % de los docentes trabajan en dos, tres o más centros–, con cargas horarias elevadísimas y muchas veces con multiempleo. O sea, con docentes en esas condiciones no alcanza con la formación para el liderazgo ni con las potestades de los directores para decidir.

            Otro aspecto tiene que ver con la carrera docente. Los docentes tienen que estar estimulados a formarse y no avanzar de grado por años de antigüedad en el sistema. También hay cambios que tendrían que ver con lo curricular y con las posibilidades de los centros de adecuar ese currículo.

            Con respecto a si tenemos alguna propuesta para la situación de concentración de la pobreza, es claro que está muy vinculada a una segregación territorial, o sea, la segmentación territorial derivó en esa segregación de los centros educativos. Entonces, gran parte de ese presupuesto que plantea EDUY21 es para destinarlo a fortalecer los centros educativos en las situaciones de contextos vulnerables. ¿Cómo? De diversas maneras: con horarios más extendidos, con propuestas curriculares que permitan compensar diferencias en los aprendizajes, pero también con alguna propuesta que tenga que ver con la carrera docente o con incentivos que promuevan que los profesores y los maestros con mayor formación y experiencia trabajen en los centros educativos de contextos más vulnerables. Actualmente, los docentes de mayores grados, mayor experiencia y mayor formación eligen los centros educativos en los que trabajan más cómodamente. Entonces, el destinar los recursos a los centros educativos más vulnerables implica una cantidad de medidas.

            Es lo que quería decir.

SEÑOR MIR.- Se hizo una pregunta sobre las becas. Al respecto, debo decir que efectivamente las becas son un mecanismo que no solamente compensa una situación de privación de los muchachos, sino que también hay becas de excelencia, que deben ser controladas. Creo que el modelo de bienestar universitario es aplicable también a formación docente.

            Con respecto al sistema de becas, el seguimiento de las becas Julio Castro y de las becas que ha otorgado el Consejo de Formación Docente ha demostrado que no fue posible sostener la participación de los muchachos en la formación docente. Ese es un punto. Quizás, una política nacional de becas sería lo más adecuado para incluir el conjunto de elementos.

            Con respecto al tema que planteaba la directora Piedra Cueva, por supuesto que hoy por hoy el sistema educativo solo no puede. Entonces –y ante el planteo del señor senador Domenech–, hoy la educación tiene que articular con otros actores –como, por ejemplo, salud pública, ASSE, los municipios–; deben estar integrados para lograr políticas locales, ya que la segmentación territorial no es solamente un problema de política educativa. Indudablemente, se debe fortalecer la oferta pública y optimizar los recursos duplicados, porque hoy en día se duplican recursos en distintos renglones presupuestales: INAU, Mides, Ministerio de Salud Pública, ASSE, Fonasa, Intendencias. Entonces, todos terminamos reproduciendo y compitiendo por la misma población y, a veces, sobreofertando el tiempo educativo.

En ese punto hay experiencias muy interesantes en todo el territorio nacional. La única forma de integrar gente es que se elija la escuela de la esquina y que esta sea potente; es decir, que tenga más tiempo y otro calendario. Después, si así lo desean, podemos profundizar en la necesidad que tiene Uruguay de cambiar el calendario escolar; es imperioso. No solo se precisa más tiempo, sino también organizarse de otra manera. Nosotros tenemos un calendario estival acorde a las viejas tradiciones de formación de las familias trigeneracionales, que hoy ya no existen, y quienes pagan las consecuencias son nuestros hijos más pobres. Hoy precisamos un calendario educativo que tenga un claro mes de descanso, pero –siguiendo los modelos nórdicos y franceses– con tiempos más cortos. Un niño semianalfabeto, del quintil más bajo, que se va el 12 de diciembre para su casa y vuelve el 1.º de marzo, tiene que empezar casi de cero. Entonces, el calendario escolar y la articulación de los distintos niveles de gobierno son temas presupuestales, pero también de romper los bloques que tienen que ver con un Estado que sigue pensándose a sí mismo.

Si el señor presidente lo permite, realizaré una consideración –desde mi condición de maestro– política. Con el máximo respeto que me merecen como representantes de la nación, debo decirles que si hay algo urgente para considerar es la educación. Si hay algo urgente para considerar, estimados señores senadores, es el tema educativo. En Uruguay, un tercio de los muchachos de quince años no saben leer ni escribir. Esos datos son los que emergen del Instituto Nacional de Evaluación Educativa. Hay departamentos del interior del país en los cuales el 10 % de los muchachos no llega a la enseñanza media superior. Ahí se anula la república. Entonces, la educación sí es algo urgente. Podrán ponerse de acuerdo –ojalá tomen la mejor decisión en beneficio de todos–, pero si hay algo de urgente consideración es el fenómeno educativo. Y es así, en parte, por lo que planteó la señora senadora Bianchi.     

SEÑOR GILI.- Obviamente, EDUY21 ha ido evolucionando, y seguimos funcionando a pesar de que, según el plan original, debería estar cerrada.

El objetivo que tenía cuando se creó era evaluar a un montón de ciudadanos de distintos partidos –fundamentalmente, vinculados al sector educativo– porque el sistema político no se ponía de acuerdo en un tema relevante, cuando es quien tiene que decidir –así lo creemos– el camino de la educación. Ese fue el motivador, el generador de las reuniones originales de EDUY21. Así surgió la idea de hacer Libro abierto –el nombre no es caprichoso–, para manifestar que era viable que un conjunto de ciudadanos, con distintas profesiones y de distintos partidos políticos, se pusieran de acuerdo en algo, más o menos. Para ponernos de acuerdo –obviamente, a veces tenemos discrepancias entre nosotros sobre algunos puntos–, resolvimos mirar los resultados y lo hicimos.

De hecho, hace bastante rato que estamos hablando –salvo cuando expuso Juan Pedro Mir, que los dio– y, a pesar de toda la documentación que hemos visto, nunca están los resultados. O sea, no discutimos desde el problema, que son los resultados.

Al mirar los resultados del sistema educativo pudimos ver que algo no estaba funcionando bien y pensamos en que, si seguíamos haciendo lo mismo, íbamos a tener el mismo resultado. ¿Qué hicimos? Convocamos a los mejores profesionales que han estudiado estos temas y miramos el resto del mundo, como se hace con cualquier otra de las políticas públicas que Uruguay lleva adelante.

No voy a extenderme sobre las áreas económicas para no aburrirlos. Pero cuando miramos el mundo vemos que no hay ningún sistema educativo organizado como el nuestro. ¡Ni uno! Entonces, si nosotros tenemos mejores resultados que el resto del mundo, está todo bien. Pero si nadie está organizado como nosotros y tenemos resultados que no son los mejores… Esa fue la motivación que tuvimos.

            Están los informes realizados por técnicos internacionales que vienen desde varios países –desde Chile y también desde Europa– y dicen que no entienden cómo funciona. Eso se lo dice cualquiera. Está bien, es una «uruguayez» que tenemos. Es lo que intentamos, como EDUY21, poner sobre la mesa y decir que hay un documento que pueden discutir. Nosotros no vamos a poder contestar todas las preguntas. Hemos seguido porque es la dinámica. Queremos contribuir a que se pongan de acuerdo. Eso es desde el rol de EDUY21. No buscamos otro. Es ponernos de acuerdo.

            Creemos que hay aspectos más de fondo para resolver, más extensos. Quedó claro todo lo que dijimos acá. Pero también creemos que si en esta ley se aportan cosas que acercan en algo, no lo veíamos mal y por eso damos nuestra opinión sobre si estamos de acuerdo. Si es un asunto urgente, eso ya es un tema de ustedes. Nosotros no vamos a entrar en debate sobre si es por ley de urgente consideración o por un proyecto de ley común. Lo que les decimos es que no todo lo que hay que resolver está resuelto en la ley. Cuando vemos punto a punto, en general, estamos de acuerdo con las cosas que establecen como tendencia, a pesar de que no es el final que vemos. Después el debate político decidirá de qué manera lo lleva. Estamos todos de acuerdo en que, al final, vamos a necesitar algo más profundo para entender.

            Sí compartimos que el sistema político es responsable del sistema educativo uruguayo. Ese no es un tema que afecte su autonomía porque a todas las autoridades las nombra el sistema político. Esa es la visión de EDUY21, por la que se creó y que al final quería resumirlo. Me parece que contestamos todos los temas.

            Gracias por recibirnos.

SEÑOR BONOMI.- Disculpe, señor presidente. A este punto, no sé si darles la bienvenida o la despedida. Estuve callado hasta el final.

            Se hizo una afirmación que me resultó muy fuerte y es por eso que pregunto. Se dijo que un tercio de los jóvenes de quince años no saben leer ni escribir. Me resultó tan fuerte que me obliga a preguntar si es así exactamente.

SEÑOR PRESIDENTE.- Tiene la palabra el señor Mir.

SEÑOR MIR.- Me refiero a los niveles de evaluación del Ineed, publicados recientemente. El último informe establece que los niveles de acceso 1 y 2 no tienen las competencias necesarias como para lograr lo que hoy consideramos alfabetización.

            ¿Qué significaba la alfabetización hace veinte años? Significaba poder escribir el nombre y determinadas cosas. Hoy la alfabetización implica poder decodificar determinados elementos, poder escribir de acuerdo con determinadas intenciones. Entonces, en la escala de 1 a 5, el 30 % de nuestros jóvenes, y en la investigación en enseñanza técnica en la UTU, el 70 % de los muchachos llegan solamente al segundo nivel de comprensión lectora y escritura. Como se decía antiguamente, son analfabetos funcionales. Son personas que toman un diario y no pueden comprender la intención de lo que está escrito. Son personas totalmente manipulables, no manejan el código escrito en forma estándar, que es el que manejamos todos nosotros para comunicarnos. Pero si yo manejo un código escrito con el que me comunico con usted o en sectores puntuales, no soy capaz de comunicarme socialmente.

            Está en los informes Serce –Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo– y Terce –Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo– de la Unesco, que son claros. Estamos a disposición para seguir trabajando con quien sea sobre esto.

            Uruguay presenta la característica de tener un sector medio y alto que compite y que está adecuado –más allá de que vaya a educación pública o privada– a los más altos niveles de América, porque estamos primeros, junto a Chile y a Cuba. Pero el rango de diferencia con los sectores desfavorecidos es el más grande de América. Ello quiere decir que la diferencia que hay entre un niño o un joven que nace o que está en una ciudad cualquiera del país y otro que está en la zona costera de Montevideo es mayor que la que existe en Guatemala entre un niño o un jovencito de la zona de la villa y uno perteneciente a los sectores altos. Me estoy remitiendo a los informes Serce y Terce de la Unesco de los años 2015 y 2018. Ahora se va a hacer otro, pero el problema es la enorme desigualdad en los aprendizajes, que termina siendo la cadena hacia el delito y todo lo que usted sabe mejor que yo. Tenemos un tercio general –y en las zonas populares llega hasta el 70%– de compatriotas que no manejan mínimamente el código estándar escrito.

SEÑORA DELLA VENTURA.- En realidad, ¿no está en juego también que se ha universalizado la educación media y técnica mucho más que lo que era cuando se comparaban los egresos? Me parece que debemos tener en cuenta eso, porque generalmente los sectores vulnerables no accedían directamente a la educación media y técnica. Creo que en este último tiempo este ingreso ha sido bastante masivo. Algunos quedan y otros abandonan, pero me parece que esos números deberían tener en cuenta cuántos estudiantes iban al liceo y a la UTU en 2005 y cuántos ingresan hoy. Lógicamente algunos abandonan como consecuencia de las condiciones, pero creo que ese número no se tiene en cuenta.

SEÑOR GILI.- Entiendo lo que dice, pero es un tema universal. El mundo ha evolucionado, la educación media creció en todas partes del mundo, la universitaria a cuatro años y luego los posgrados. La evolución de los años de estudio es así. Entonces, ya no es un indicador válido, porque cuando uno compara con cualquier país ve que, por ejemplo, Chile tiene egresos del 85 % de secundaria y está todo integrado. Ese no es un lugar para explicar lo que nos pasa. Nosotros estamos convencidos de que lo que nos pasa es un problema de programa, de cómo está construido el sistema y los procesos educativos y, obviamente, cómo luego se asignan los recursos y los incentivos para que ocurran mal.

SEÑOR OPERTTI.- Me gustaría agregar algo con respecto a la discusión sobre la universalización y con respecto a lo que decía el senador Bonomi en cuanto a los aprendizajes.

            Más allá del dato, que a todos nos puede preocupar –creo que a todos nos preocupa como sociedad–, el problema central detrás de todo esto es nuestra incapacidad pedagógica o curricular. Esto tiene un componente social que hemos discutido pero a nuestro criterio, por diferentes razones –lo hemos escrito y mencionado muchas veces–, en el Uruguay no hemos fortalecido la discusión curricular pedagógica, que es clave para responder a la universalización. Me voy a referir a un dato bien concreto. Decimos que hay problemas en la enseñanza de las lenguas, en el lenguaje escrito y el oral y, entre otras cosas, eso pasa porque el sistema educativo funciona de manera tan fraccionada que la forma en que se enseña o se promueve la lengua, las ciencias o las matemáticas en la escuela no tiene nada que ver con la manera en que se hace en los liceos o en las escuelas técnicas porque los docentes –no es culpa de ellos sino del sistema educativo tal como está estructurado– no coordinan. Entonces, no hay ninguna razón lógica para pensar que la manera en que un docente en un liceo enseña las matemáticas tenga algo que ver con la manera en que lo hace una maestra rural o de una escuela urbana. Por eso decimos que en el Uruguay hemos descuidado –y nos hacemos cargo de esas palabras– la profundización en los debates educativos que son transversales a los sistemas. Por eso, señora senadora, EDUY21 enfatiza tanto en lo de la escuela de 4 a 14 años: no solamente por lo que decía muy bien mi colega Bruno Gili acerca de lo que hemos visto en el mundo en oportunidad de trabajar con la Unesco durante 15 años y haber tenido experiencias en diferentes lugares, sino porque vimos que esa escuela de 4 a 14 años es la base –lo discutimos en aquel momento en que el señor senador era ministro– y el soporte fundamental que están usando los países en diferentes regiones del mundo para garantizar calidad de los aprendizajes universales. No es solamente la escuela básica en Finlandia, pasa en Asia en muchos lados, y en América Latina se avanza hacia ese sistema. Entonces, lo que quiero decir es que el cambio en los contenidos y en los ciclos educativos es fundamental para dar contenido educativo a la política educativa. Si Uruguay no hace un esfuerzo por cambiar y ajustar sus marcos curriculares y pedagógicos, por más recursos que pongamos en el sistema no vamos a cambiar el resultado. Entonces, acá la discusión es curricular, es pedagógica y educativa; y es lo que nosotros muchas veces hemos descuidado, porque las discusiones, por diferentes razones –eso le corresponde al sistema político y nosotros no hacemos ninguna valoración al respecto– ha girado más en torno a ladrillos y salarios, que son necesarios, más que a la educación y a los contenidos educativos. En este sentido, un tema central que Uruguay tiene que encarar es cambiar la manera de enseñar la lectura. Voy a poner el ejemplo de cómo lo ha hecho Francia, que puso como prioridad el tema de cómo enseñar la lengua a los niños y cómo fortalecerlo. Ellos hicieron un estudio que demostró que la manera tradicional de enseñar la lectura a los niños iba en contra de los sectores más desfavorecidos, porque suponía que estos sectores tenían determinadas condiciones para enseñarles la lengua, pero no las tenían. Entonces, cambiaron el método. Eso es lo que tenemos que hacer: revisar si nuestros métodos de enseñanza están ajustados a la población vulnerable. No solamente es un tema de poner más ladrillos y mejorar las condiciones de trabajo, que sí hay que hacer, pero tenemos que cambiar el chip educativo. Ahí es donde EDUY21 va a seguir –porque creemos que es importante que EDUY21 continúe– machacando estos cinco años de administración para insistir en los cambios educativos, en los contenidos y en los marcos curriculares.

            Por último, la señora senadora Bianchi hacía referencia al año 2003, a la transformación de la educación media superior, a esa transformación que se planteó en aquel momento con participación de diversidad de actores, de la sociedad civil, muy amplia y muy plural políticamente. En el grupo asesor participaron, entre otras personas, quien después fuera directora del instituto de evaluación, la profesora Mazzei, así como varias personas de diferentes afiliaciones. Esa transformación que hizo Uruguay en 2003 que, justamente, era ir hacia la educación media que combinaba la enseñanza secundaria con la técnica, Francia la adoptó en el año 2005. Uruguay, en ese momento, era avanzado. Por eso, creo que podemos avanzar y mostrarnos mucho más avanzados en materia educativa, pero para eso tenemos que hacer mucho énfasis en lo curricular y pedagógico.

SEÑORA BIANCHI.- Simplemente, quiero decir que, por fin un técnico, internacional y economista, en pocas palabras derrumbó un argumento que hace 15 años que estamos escuchando: que tenemos malos resultados porque está llegando la educación media a sectores que antes no llegaba. El doctor, economista y contador –con quien, además, nos seguimos en Twitter– en una oración derrumbó un argumento que espero con total honestidad, por el bien de la educación, no escucharlo más.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos mucho la presencia de EDUY21 en la mañana de hoy.

            Se levanta la sesión.

(Son las 13:38).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

        

 

 

 

 

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Montevideo, Uruguay. Poder Legislativo.