COMISIÓN ESPECIAL PARA EL ESTUDIO DEL

PROYECTO DE LEY CON DECLARATORIA DE

URGENTE CONSIDERACIÓN

(Sesión celebrada el día 14 de mayo de 2020).

 

SEÑOR PRESIDENTE.- Habiendo número, está abierta la sesión.

(Son las 9:45).

(Ingresan a sala los representantes de la secretaría y prosecretaría de

Presidencia de la República y de la Oficina Nacional del Servicio Civil).

                –La Comisión especial para el estudio del proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración, creada por el Senado de la república, tiene el agrado de recibir en la mañana de hoy al prosecretario de la Presidencia de la República, doctor Rodrigo  Ferrés; al director de la Oficina Nacional del Servicio Civil, doctor Conrado Ramos; al subdirector, doctor Ariel Sánchez; a la doctora Onaya Lemes, directora de la División Asesoramiento y Control de la Legalidad; a la doctora Natalia Jordán, asesora de la dirección, y a la doctora Magela Pollero, gerenta del Área Asesoría Letrada y asesora letrada de la ONSC.

                El motivo de la comparecencia de dichos jerarcas es el análisis de la sección V, «Eficiencia del Estado», artículos 285 a 352.

                El mecanismo de trabajo es el siguiente. La sección está compuesta por capítulos y vamos a ir analizándolos de a uno, de acuerdo al articulado. Una vez que ustedes terminen su intervención, se les permite a los señores senadores hacer preguntas sobre ese capítulo y así vamos avanzando.

                Les damos la bienvenida.

SEÑOR FERRES.- Muy buenos días. Muchas gracias por recibirnos. Siguiendo la metodología de trabajo de esta comisión, me voy a referir al primer capítulo de esta sección: la creación del Ministerio Ambiente y Desarrollo Sostenible, que se crea sobre la base de jerarquizar institucionalmente a todas las competencias relativas al medioambiente. En este sentido, se reducen, de alguna manera, las competencias del actual Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Se pretende estructurar sobre la base de la Dirección Nacional de Medio Ambiente –Dinama–, pero con la transferencia de otras direcciones y de otras competencias que están en otros organismos,  que tienen relación con el medioambiente, como la Dirección Nacional de Aguas; las cuestiones vinculadas a la evaluación del impacto ambiental; los principales aspectos del ordenamiento territorial, en lo que tiene que ver con el medioambiente y la preservación de los recursos naturales; y el sistema nacional de áreas protegidas, entre otros.

                Con la creación del Ministerio de Medio Ambiente no se pretende aumentar significativamente el costo del Estado, sino utilizar todos los recursos y todo el personal hoy afectado a estas direcciones, que son el núcleo del nuevo ministerio.

                Ese sería un pantallazo general de este articulado. El articulado se realiza sobre la base de la creación de otros ministerios, como fue el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente o el Ministerio de Desarrollo Social; se siguió esa estructura y se sustituyeron los contenidos de la materia respecto al nuevo ministerio. 

SEÑOR CARRERA.- Les damos la bienvenida a la delegación. Es un gusto recibirlos.

                En principio, compartimos este capítulo que trata de la creación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, pero tenemos algunas preguntas. A priori, parece que se toman competencias o cometidos que hoy están en el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y se pasan a esta nueva creación. Creemos que, en este aspecto, faltan otros cometidos y otras competencias que están en el ámbito de diferentes reparticiones del Estado. Por ejemplo, algunas competencias que creemos tendrían que estar establecidas en este capítulo son las que hoy están en la órbita del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, como las relativas a los bosques nativos, que dependen de la Dirección General Forestal,  las concernientes a recursos acuáticos, que están en la Dinara, y algunas competencias de la Dinot que aparentemente por el articulado quedarían en la órbita del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Por lo tanto, creemos que es muy importante para la política del medioambiente y desarrollo sostenible, que esas competencias pasen a esta cartera.

Entonces, como decíamos en la exposición de motivos, la creación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tiene por objetivo la jerarquización de la política ambiental. Eso, como oposición, como Frente Amplio, lo compartimos porque está definido en nuestras bases programáticas. Reitero, en ese sentido, lo compartimos.

Ahora bien, con respecto al artículo 285 preguntamos: ¿cuál es la estrategia para jerarquizar las políticas ambientales? ¿Ya se cuenta con una propuesta de estructura para el nuevo ministerio? Creemos que, en este aspecto, hay que fortalecerse y sabemos que esto está relacionado con la futura ley de presupuesto, pero queremos saber si en la política, en la construcción de la política pública, esta jerarquización está; si ya la están pensando.

Por otro lado, ¿cómo se prevé cubrir áreas de gestión central como la gestión humana, personal, financiero y contable? Vale aclarar que hoy las direcciones nacionales tienen algunos pocos recursos técnicos. Algunos exdirectores de reparticiones nos comentaban que el 70 % del trabajo administrativo que realiza el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente está relacionado con temas de la Dinama. Entonces, como dije, compartimos la jerarquización, pero como sabemos de esta situación, queríamos preguntarle justamente eso porque hay que prever recursos presupuestales frescos y contratación de nuevos funcionarios para que se pueda cumplir con el desarrollo de la política pública.

Continúo con mis consultas. ¿Cómo se prevé cumplir con esto, si la Administración pública ha definido por decretos un recorte de los gastos presupuestales? En este sentido, vamos a acompañar al Gobierno en jerarquizar esta política, pero sabemos que acá hay que poner recursos para cumplir con las metas.

                Lo que nos preocupa con respecto al artículo 286 es cómo se preverán allí las competencias de conservación de suelos –que es uno de los principales recursos naturales del país– y las competencias de la Dinot, que –como dije– se mantiene en el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, y cómo se trabajará en este sentido. Lo  mismo sucede con el tema de la Dinara.

                En cuanto al artículo 287, referido a las competencias, nos preocupa que la técnica legislativa hace una remisión a leyes. Entonces, ¿por qué se optó por determinar las competencias a través de una enumeración de las leyes? Esto proporciona una solución estática y sujeta a una enumeración que siempre puede ser insuficiente. De hecho, se omiten dos leyes importantes: el Código de Aguas y una ley que se votó hace poco, la Ley de Gestión Integral de Residuos, la Ley n.° 19829.

El artículo 297 –sería uno de los últimos– refiere al inciso 16, Poder Judicial; habría que ver cómo podemos ajustarlo. Además se crean los cargos de ministro,  subsecretario y director general, y se asignan créditos presupuestales sin establecer de dónde saldrán los recursos. Creemos que el contenido de este artículo es típico de una ley presupuestal.

SEÑORA ASIAÍN.- Doy la bienvenida a los integrantes de la delegación de Presidencia de la República.

                Quisiera saber si el texto propuesto referente a la creación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es el definitivo o se propone alguna modificación en la redacción.

SEÑOR BONOMI.-  Hasta ahora se hizo una exposición en general y no se ingresó al articulado. Por lo tanto, tampoco lo haré, pero voy a hacer algunos comentarios generales. La consideración del articulado, en lo personal, estará condicionada  por esta reflexión.

                Tal como decía el señor senador Carrera compartimos en general la creación de un ministerio de medio ambiente.  En este caso, se crea un ministerio en una ley de urgente consideración, pero no se incluyen los temas ambientales urgentes ni las herramientas claves para abordar ese problema. Me refiero a problemas ambientales urgentes, al cambio climático, a la pérdida de biodiversidad, a la transformación del sistema productivo agropecuario para producir alimentos sin contaminar, a la gestión del agua, la circularidad de la economía, la planificación ambiental estratégica del uso de los recursos naturales, y el ordenamiento territorial de forma integral, entre otros.

Esto es importante porque la estructura propuesta repite el problema que existe y que existía con anterioridad, que es la tensión que se produce entre el peso del ministro de ambiente o que anteriormente se encargaba del medioambiente –que era el subsecretario– y el peso de los ministros productivos. Hasta ahora, la realidad es que el subsecretario del Ministerio de Industria, Energía y Minería se expresa en contra de la ampliación de un área protegida, mientras que el señor ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca dice que el sector agropecuario no genera contaminación del suelo ni del agua. Aquí hay una tensión; el problema es ver cómo se resuelve, ya que esto no es demasiado alentador si no se incluyen los problemas medioambientales y la forma de resolverlos. Esta tensión surge de la contradicción entre los intereses económicos y el cuidado de nuestros recursos naturales y el ambiente.

                Hago esta reflexión; las preguntas que haré más adelante serán basándome en estas consideraciones.

SEÑOR BERGARA.- Señor presidente: acompañamos el posicionamiento que trasmitían los señores senadores Carrera y Bonomi.

Quiero hacer algunas cuestiones puntuales acerca del articulado, que me generan dudas, en el marco –reitero– del posicionamiento favorable que tenemos con respecto a esta proposición de conformar un ministerio de medio ambiente.

En el artículo 287, los dos últimos literales me generan dudas, sobre todo el literal I). Ya hemos conversado en base a otros casos, como el del posicionamiento de Ursec y Ursea y el tema del Instituto Nacional de la Granja. Nosotros tenemos una visión en cuanto a la necesidad de tener claramente definidos los roles del Estado en cada área y que el diseño institucional debe reflejar la diversidad y el conflicto de objetivos que tienen los distintos roles. Como regla general, pensamos que tiene que estar bien definido quién define la política en cada área, quién regula y, eventualmente, quién presta servicios.

Creemos que acá se genera un poco de confusión, sobre todo en el caso del literal I), porque entendemos que corresponde a este ministerio de medio ambiente la definición de la política de todo lo asociado al medio ambiente y, también, con respecto a los temas de agua potable. En todo caso, ya se redefine la ubicación institucional, pero ya existía la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua, la Ursea, y OSE para casi todo el país, y en cuanto al tema del saneamiento en Montevideo está la Intendencia. Están bien definidos los roles en cuanto a quién define la política, quién regula y quién implementa o presta los servicios correspondientes. Creemos que lo formulado en el literal I) genera confusión, porque ahí el tema de que el ministerio deba coordinar con OSE la fijación de la política violenta esta lógica de separación de roles y de expresión institucional de esos roles en conflicto. Consideramos que quien debe definir la política, fijar la política es el ministerio, y OSE tiene un rol diferente, obviamente. En la fijación de la política existen múltiples mecanismos por los cuales todos los prestadores y los agentes que están involucrados en cada mercado, en cada sector, opinarán, darán su visión; pero la fijación de la política la tiene que hacer el ministerio. Creemos que genera confusión agregar que se debe coordinar la fijación de la política con OSE. Creo que eso debería corregirse.

                No tengo totalmente claro el caso del literal J), aunque en mi referencia conceptual no debería ser diferente, porque no conozco en detalle el mundo de la meteorología, más allá de verlo en la televisión. También ahí, en principio, como regla general, diría que es el ministerio el que tiene que fijar la política y el instituto de meteorología implementarla. Pero ahí no soy tan contundente porque no tengo tanto manejo de cómo funcionan efectivamente los servicios del Instituto Uruguayo de Meteorología.

Con respecto al tema aguas, me parece que habría que corregir la formulación para evitar esa confusión de roles.

Una segunda reflexión refiere al artículo 289, sobre las sanciones. Hay un incremento, sobre todo en el mínimo de multas para los infractores. Nos parece bien que haya un régimen sancionatorio que sea más contundente, pero creemos que acá lo que está sucediendo es lo siguiente. Nos asesoran de que en muchos casos, que son de pequeños montos, digamos de baja monta las infracciones y el marco económico que generan estas circunstancias, estos se han ido resolviendo con multas más pequeñas. Entiendo que hoy por hoy se pueden manejar multas a partir de las diez UR. Nos preguntamos por qué es necesario poner el mínimo en 50. Obviamente, después todo va a pasar por la aplicación de las multas. Pero hoy 50 UR rondan los USD 1.500. Quizás hay circunstancias donde si la multa mínima es de 50 UR, quizás eso termine más en la impunidad que en la sanción.

Por lo tanto, sin modificar el enfoque de que hay que ser contundentes con las sanciones, en este caso, quizás sea razonable incorporar una progresividad desde las 10 UR porque habrá muchos pequeños casos en los que no se impongan las 50 UR, que no es un monto menor; entre no imponer nada e imponer algún tipo de sanción pecuniaria, preferimos lo segundo.

                Por otra parte, en otros mercados regulados a veces se relacionan las multas con el daño generado o, como en este caso, con los riesgos ambientales ocasionados. Entonces, creo que se puede hacer alguna referencia de que las multas deberían tender a relacionarse o asociarse con los daños o riesgos ambientales generados.

                El último punto al que quiero referirme es al artículo 295, que suprime la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático. Me da la sensación de que con esta supresión se pierde un ámbito de coordinación de la política ambiental con las políticas sectoriales. Necesariamente no estoy abogando porque no se suprima la secretaría, pero quiero preguntar si en el diseño ustedes están pensando en algún ámbito que mantenga esa coordinación, reitero, de la política ambiental con las políticas sectoriales. Como bien se decía, en última instancia, la política ambiental no se puede definir de manera aislada, o sea que el conflicto o cooperación que hay entre política ambiental y políticas sectoriales, o entre la preservación del medioambiente y el desarrollo productivo, obliga a un equilibrio y diálogo permanente; entonces es necesaria esa coordinación.

SEÑOR BOTANA.- Escuché con atención al señor senador Bergara cuando mencionaba el artículo referido a la coordinación de la política de aguas. Creo que deberíamos aceptar la inquietud del señor senador y volver a redactar el artículo de modo de preservar las dos cosas: por un lado, el grado de autonomía que implica ser un servicio descentralizado y, por otro, que a través del Ministerio de Medioambiente OSE coordine con el Poder Ejecutivo. Me parece que es un ajuste de redacción absolutamente conducente.

SEÑOR FERRÉS.- He tomado nota de las distintas preguntas porque todas tienen un sentido muy razonable y son un aporte.

                En primer lugar, quiero referirme a la pregunta más general que realizó la señora senadora Asiaín sobre si este es el texto definitivo. La respuesta es: no. Es un texto abierto para ser complementado y mejorado en este ámbito, y luego en la Cámara de Diputados, con propuestas que puedan enriquecerlo.

Voy a continuar contestando las preguntas que realizaba el señor senador Carrera sobre la jerarquización de las políticas ambientales. Concretamente, una de las interrogantes era respecto a cuál es la justificación por la que, en definitiva, la creación del Ministerio de Medioambiente de por sí va a jerarquizar esa política ambiental. ¿Es así señor senador?

SEÑOR CARRERA.- Así es.

SEÑOR FERRÉS.- En este tema seguimos la línea tradicional de que no es lo mismo tener en el ámbito del Poder Ejecutivo, del Consejo de Ministros, un ministerio que abarque vivienda, ordenamiento territorial y medio ambiente, pues este último está centrado en una dirección nacional. Y esa dirección nacional no necesariamente tiene en el Consejo de Ministros una cartera, un ministro y una estructura al mismo nivel que los otros ministerios. Además, en la formulación de las políticas públicas, no interviene en la expresión de la voluntad orgánica del Poder Ejecutivo. 

Creemos, también, que se sigue la línea de lo que en el derecho comparado es la creación ya del ministerio de ambiente y desarrollo sostenible, separado de otras agencias o direcciones nacionales. Por lo tanto, darle la categoría de ministerio –a cuyo frente esté un ministro y un subsecretario–, institucionalmente, es una señal política y gubernamental de que el medio ambiente y su protección están en el primer nivel de atención. De ahí bajan las distintas regulaciones y las competencias, que se amplían. Naturalmente que eso jerarquiza aún más el tema ambiental a través de lo que van a ser los distintos dictados de los actos jurídicos en la materia por parte del ministerio.

Con respecto al presupuesto y recursos humanos, señor presidente, la idea es no aumentar el gasto, esto es, no incrementarlo desde un punto de vista razonable y sustancial, pues la idea es aprovechar todos los recursos posibles. Obviamente que cuando se debata en la instancia presupuestal se van a tener que asignar nuevos créditos; probablemente allí, si no hay recursos humanos suficientes para sustentar las unidades ejecutoras y los programas, se deberá trabajar con la Oficina Nacional del Servicio Civil de forma tal de que se puedan cubrir determinados servicios con un mayor número de funcionarios. En fin, la idea es que esto no represente un aumento sustantivo del gasto, ya que se trata de aprovechar todos los recursos humanos que, es cierto, los que están abocados a la Dinama, no son muchos. De todas maneras este es un punto de partida. 

Quiero decir que la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y la Oficina Nacional del Servicio Civil están trabajando en forma coordinada de cara al proyecto de ley de presupuesto para crear el nuevo inciso, los programas vinculados al medio ambiente y las unidades ejecutoras, que serán las encargadas de ejecutar esos programas. Reitero que en materia de recursos humanos y de gastos, en este momento la Oficina de Planeamiento y Presupuesto está trabajando en coordinación con la Oficina Nacional del Servicio Civil.

Otra pregunta estaba vinculada a los sueldos que percibirán el ministro, el subsecretario y el director general, así como a la afectación de algunos créditos por parte del Ministerio de Economía y Finanzas para cubrirlos. En este tema seguimos la misma técnica de creación de todos los ministerios –todos, hasta el último que se creó–, a través de un artículo que prevé que, transitoriamente, hasta que se cree el inciso en la ley de presupuesto, se habilita a la Contaduría General de la Nación a transferir dinero para pagar los sueldos del ministro, del subsecretario y del director general; de otra manera no podrían operar. En las distintas leyes de creación, por ejemplo, del Ministerio de Desarrollo Social, del Ministerio de Deporte y Juventud –en su momento– y del propio Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, hay un artículo por el que se faculta a la Contaduría General de la Nación a otorgar los créditos para cubrir las remuneraciones de los tres principales jerarcas de un ministerio –fundamentales para que pueda funcionar–, hasta que se cree presupuestalmente el inciso.

Luego el senador Bonomi refiere a toda una serie de políticas vinculadas directamente al medioambiente, cambio climático, producción de alimentos sin contaminantes, gestión del agua y del ordenamiento territorial. En ese sentido, comparto los comentarios de los señores senadores de que el artículo 287, que refiere a la competencia, puede tener algunos aspectos que no contemplen la totalidad o que, dicho sea de otra forma, falten algunos temas sensibles que puedan ser incorporados. Lo que se trata es establecer las principales competencias con el ministerio y trabajar de cara a mejorar o ampliar otras que aún no estén incorporadas, en la ley de presupuesto cuando se cree el programa dentro del inciso. No obstante, sería muy bien recibido algún tipo de propuesta que vincule a las políticas de producción de alimentos y de gestión del agua, que vayan un poco más allá de las que están establecidas en el artículo 287. Allí se establece, por ejemplo, la Ley n.º 18610, sobre política nacional de aguas, que toda la fijación de la política sectorial esté a cargo del nuevo ministerio.

                Con respecto a la intervención del señor senador Bergara –si se necesita que amplíe las respuestas porque se me puede haber pasado alguna pregunta, con mucho gusto lo haré–, la primera consulta tiene que ver con el literal I) del artículo 287.  Realmente tiene razón. Acá el término «coordinación» no resulta claro o puede prestarse a confundir lo que es la tarea de la fijación de la política por parte del Poder Ejecutivo, el rol de prestación por parte del servicio descentralizado OSE y del Instituto Uruguayo de Meteorología, que van en el mismo sentido. En realidad, lo que se trataba de hacer es lo siguiente. Tenemos unos servicios descentralizados con competencia en la prestación de determinados servicios públicos pero, a su vez, la prestación de dichos servicios pueden tener determinada sensibilidad ambiental o impacto ambiental en ese manejo; por lo que el espíritu de estos literales era que el ministerio pudiera coordinar –para que el Poder Ejecutivo fije de la mejor forma esa política sectorial con los prestadores– algunas áreas que están fuera de su órbita y que hacen al resorte del prestador, es decir, el manejo del agua potable, el saneamiento en el caso de la OSE en el interior y el tema de la meteorología. Concuerdo con el señor senador con algo que dijo. Habría que reverse estos artículos para darles una mejor redacción o, si es mucha la confusión, creo que igualmente si estos literales no quedan incluidos en el proyecto de ley, va de suyo que la fijación de la política ambiental por parte del Poder Ejecutivo a través del nuevo ministerio que se crearía abarcaría, naturalmente, todo lo que tiene que ver con el agua potable, el medio ambiente, el saneamiento y aquellos aspectos de la meteorología.

SEÑOR BERGARA.- Es bueno tener presente que en el caso de OSE, para el tema del saneamiento, refiere a todo el interior de la república, pero en Montevideo la responsabilidad institucional está en la intendencia. Digo eso porque si se va a explicitar algo por el estilo habría que incorporarlo, aunque mi percepción es que alcanzaría con poner: compete al ministerio la fijación de la política en tal cosa y en tal otra, sin hacer mayor referencia.

SEÑOR FERRÉS.- Perfecto; coincido con el señor senador.

Creo que esos dos literales se podrían mejorar o, en su defecto, quitar ya que su ausencia no implicaría una diferencia sustancial en la fijación de la política.

En el artículo 289 se aumentaron las sanciones. ¿Cuál fue el criterio? Recurrir a la potestad sancionatoria como forma de que sobre todo las empresas tomen mayor conciencia de que un daño ambiental es un daño muy grave y, por lo tanto, se deben pagar multas caras. Sabido es que el medioambiente pertenece a todas las generaciones y, por lo tanto, hay que cuidarlo. Hay empresas vinculadas a la industria –no son la mayoría, por supuesto– que no tienen la suficiente conciencia en el manejo de los residuos y causan muchísimas lesiones al medioambiente. Ha pasado con determinados manejos de químicos provocando la aparición de cianobacterias en arroyos y ríos. Nos pareció, entonces, que aumentar las multas era una forma de incentivar al cumplimiento.

Recién se hizo referencia a que la multa mínima es de USD 1.500. Podría llegar a producirse un problema respecto a sancionar a alguien y no poder ejecutar esa multa. No veo mayor inconveniente en bajar un poco ese mínimo. Reitero que el espíritu fue recurrir al aumento de la sanción como forma de concientizar sobre el daño ambiental que, además, una vez que se produce es muy difícil revertir.

El artículo 295 refiere a la supresión de la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático. En el marco de la lógica de la creación del ministerio estaba suprimir esta secretaría. Reconozco que debería explicitarse un poco mejor porque no es solo suprimirla sino, además, transferir –lo estábamos viendo para tenerlo en cuenta en la ley de presupuesto– los cometidos y los recursos humanos al nuevo ministerio, y aprovechar la experiencia de coordinación transversal que se hace desde la Presidencia de la República en el ministerio que se crea con los recursos que hoy tiene la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático.

Ese es, fundamentalmente, el espíritu. Si falta responder alguna pregunta o si los señores senadores necesitan que amplíe la información, lo haré con mucho gusto.

SEÑOR CARRERA.- Ya dejamos claro cuál es la posición del Frente Amplio. Si queremos jerarquizar y hacer un cambio sustancial en materia de medioambiente y desarrollo sostenible, no lo vamos a lograr únicamente con la creación del ministerio y los cargos. Por eso, en alguna interrogante, hicimos mención de que debemos pensar en el hoy y en el futuro.

Nos gustaría saber qué piensan, por ejemplo, si se incorpora aquí el tema de los bosques nativos, que hoy está bajo la Dirección General Forestal, o el de recursos acuáticos a cargo de la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos, Dinara.

Tenemos un debe muy grande, por ejemplo, en lo que tiene que ver con el tema del registro y control de los plaguicidas que, según creo, está en la órbita de los ministerios de  Ganadería, Agricultura y Pesca, y de Salud Pública, y quizás deberíamos incluirlo aquí. Le preguntamos a la Dinot sobre todo lo que tiene que ver con el ordenamiento territorial y creemos que debemos dar un paso más en razón de la necesidad de superar el hecho de que haya un ministerio dedicado únicamente al control y a las licencias ambientales. Hoy la Dinama está, fundamentalmente, abocada a eso, a las inspecciones, porque si uno ve el perfil de los recursos humanos que tiene, se da cuenta de que es así. Como queremos desarrollarnos y avanzar en ese sentido, preguntamos cómo ven este tema, aprovechando lo expresado por la señora senadora Asiaín. Se nos dijo que podíamos trabajar e incorporar elementos, entonces, pensamos que para avanzar en esta materia tan importante para el país, tenemos que ir a más –como suele decirse comúnmente–, por eso queremos conocer la opinión de la Presidencia de la República.

SEÑOR GANDINI.- Creo que  ya se dijo, pero quiero insistir en que no es conveniente incorporar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en el artículo 297, como inciso 16), porque obligaría a renumerar todo. Además, los incisos no están por ley. Ponerlo en una norma implica una rigidez enorme que después solo se puede modificar por ley. Es una tabla que el Poder Ejecutivo tiene, le adjudica un inciso y así viene después en el presupuesto. Me parece que deberíamos reformular la redacción sin indicar el número de inciso. Como el ministerio no habló de esto, quería remarcarlo.

SEÑORA DELLA VENTURA.- En realidad, es muy importante la creación de este ministerio. Creo que tanto en el presente, como mirando hacia el futuro, es un tema que preocupa a nivel mundial.

Comparto las observaciones que se han realizado desde mi bancada y, simplemente, quiero hacer una consulta. Hace unos días me llegó una denuncia sobre una avioneta que estaba fumigando en un campo que estaba pegado a una propiedad privada y la sobrevolaba. Creo que se requiere cierta velocidad en cuanto a la constatación de las denuncias de esta índole. Sabemos que la Intendencia de Canelones avanzó mucho en cuanto a las multas.  Entonces, me gustaría saber si se considera generar algún ámbito para ese tipo de denuncias; no está concretamente establecido en el articulado, pero  aprovecho que están hoy en sala para preguntar sobre este tema.

SEÑOR BONOMI.- Anteriormente realicé comentarios generales y señalé que después los iba a ampliar, pero no lo haré porque las respuestas que se dieron fueron claras. Me quedaron dos o tres preguntas que ya las realizó el señor senador Carrera, entre ellas, la que tiene relación con la incorporación de la Dinot.

SEÑOR FERRÉS.- Lo que han planteado los señores senadores Bonomi y Carrera lo discutimos en la interna del gabinete, sobre todo con el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. Es cierto que aquí no figura el tema de los montes nativos. Estamos convencidos de que eso tiene que estar en el nuevo articulado o, sobre la base del artículo 174 de la Constitución que permite la distribución de competencias entre los ministerios, transferirlos hacia el nuevo ministerio que se crea.

Lo que fue muy difícil en la estructuración de esta ley, en un tema tan complejo como el del medioambiente, fue incluir a cada organismo que tiene competencia medioambiental para la fijación o la ejecución de políticas, es decir, haber podido concentrar todo en el artículo 287. Llegó un momento en que había que cerrar el articulado y teníamos claro –porque nuestros propios compañeros de las distintas áreas de los ministerios, así como los técnicos que nos asesoran, nos decían que era importante– que el tema de los montes nativos tenía que estar en la órbita del nuevo ministerio. No figura pero puede ser perfectamente incorporado aquí. Nosotros veíamos más viable hacerlo en el ámbito presupuestal, cuando se creara el inciso, para estudiarlo más y minimizar los impactos en las estructuras de los distintos ministerios que pudieran transferir competencias hacia otras carteras. Y aprovecho la oportunidad para decir que comparto absolutamente lo que decían el señor senador Gandini y otros señores senadores en el sentido de que no debería estar enumerado porque corresponde al Poder Judicial.

Entonces, entiendo que sí, que hay muchas materias que tienen que ser revisadas y puestas en el ámbito de este ministerio, porque de lo que se trata es de jerarquizar la política ambiental pero con una coherencia institucional y de organización que nos permita incorporar, también, áreas que están en la órbita de otros ministerios, de pronto muy diferentes.  Es probable que se requiera un poco más de tiempo. Quizás el caso de los montes nativos se pueda incluir en este trámite parlamentario, si no, podría ser de recibo hacerlo en la ley de presupuesto.

                Con respecto a la Dinara, hay algo en lo que también pensamos y lo hablamos con el equipo. Consideramos que, efectivamente, tiene mucho que ver con los recursos acuáticos, pero también con el manejo de las distintas especies de peces y los recursos de pesca, por lo que involucra al Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca en lo relativo a la protección de estas especies y la regulación de la explotación de la pesca. Esto nos generaba más dudas, no así en el caso del tema de los montes nativos, porque va de suyo que si hay un ministerio de medioambiente y agua, tiene que ir para ahí, ya que son recursos propios que requieren protección medioambiental.

                La señora senadora Della Ventura hablaba sobre la avioneta, la constatación de determinadas irregularidades y cuál sería el ámbito para realizar las denuncias. Naturalmente, eso no está previsto aquí. Ahora bien, si hay una irregularidad con alguna avioneta que está fumigando y puede tener impacto negativo en otro lado, corresponde que la denuncia se dirija al ministerio con competencia en la materia, siempre y cuando no exista otro órgano que lo establezca. De todos modos, tendría que estudiar más ese tema porque no está previsto en la ley. Me lo quedo como objeto de reflexión porque realmente es muy importante.

SEÑOR BONOMI.- Brevemente, quiero recordar que la Dinara devino de la transformación de lo que fue el Inape, que tenía el control de las exportaciones y de la producción pesquera, y cuyas funciones después se ampliaron. Esa ampliación de funciones sí puede pasar a un ministerio de medioambiente, pero no el control de las exportaciones y la explotación pesquera. Es decir, separar las funciones parece adecuado.

SEÑOR CARRERA.- Agradezco al señor prosecretario sus respuestas y también su apertura.

                Desde nuestra bancada, y a través del presidente, trataremos de hacerle llegar alguna propuesta para colaborar en la ampliación de los cometidos del mencionado ministerio. Quería, simplemente, dejar la constancia de que los equipos técnicos de nuestra bancada están trabajando en esa  línea y le haremos llegar una propuesta a través de nuestro presidente.

                Gracias.

SEÑOR FERRÉS.- Quiero hacer una breve acotación, señor presidente.

Tal como han señalado los señores senadores Carrera y Bonomi, hay algunas direcciones –también nos ha pasado con la Dinot– en las que, a veces, es difícil separar correctamente las funciones que corresponden a un ministerio y saber cuáles son las otras que deben quedar; me parece que esto necesita más estudio. Por ejemplo, en el tema de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial –que es importantísimo–, si bien es cierto que buena parte de sus cometidos tienen que estar en el área de medioambiente, también es cierto que el de ordenamiento territorial es un presupuesto fundamental para hacer cualquier proyecto urbanístico, de construcción de viviendas o de lo que fuere.                 Entonces, tampoco podemos pasar en bloque a la Dinot para un ministerio que se vaya a crear y dejar en esa situación a una cartera como la de vivienda, que necesita de instrumentos de ordenamiento territorial para temas como el de los asentamientos y de la construcción de vivienda, y para proyectos de viviendas en general. Quiere decir que hay determinadas competencias en una dirección muy específica, que sirven para los dos ministerios. En consecuencia, el desmembrarla y llevar una parte a un ministerio y dejar algunos instrumentos a otros, requiere de un hilado más fino. Puede ser que eso no esté reflejado de la mejor manera en este proyecto de ley, pero comparto totalmente la necesidad planteada y entiendo lo que dice, por ejemplo, el señor senador Bonomi, en el sentido de que en la Dinara hay que separar lo que es explotación de lo que es la parte de protección de los recursos. Creo que eso hay que hacerlo, sin lugar a dudas. No sé si el mecanismo adecuado es esta ley, en este momento; de repente podría hacerse en una distribución posterior de competencias entre los ministerios o en la ley de presupuesto. Pero esto me lo llevo anotado porque me parece que hay que mejorar, y si la bancada va a proponer mejoras al articulado, serán más que bienvenidas.

SEÑORA ASIAÍN.- Voy a decir algo a pedido de la bancada y siguiendo la misma línea de lo que han dicho el señor prosecretario y la bancada del Frente Amplio. Este tema queda abierto para recibir sugerencias y replanteos o para ser reformulado siguiendo las pautas que se han dicho aquí. Simplemente dejo esta constancia, respondiendo a un pedido de la bancada.

                Gracias.

SEÑOR VIERA.- Compartimos absolutamente la formación de este nuevo ministerio. Sabemos lo complejo que es reformularlo en dos etapas –una podrá ser ahora– o crearlo reformulando el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y después, con la  instancia presupuestal.

Asimismo, anunciamos que la bancada del Partido Colorado va a presentar algunos aportes –estamos trabajando en ello en la interna de la coalición– con el fin de mejorar estos aspectos que se han mencionado aquí –y que son complejos–, de lo queda en un ministerio y en el otro, y de cómo se puede crear de la mejor manera el ministerio nuevo en esta instancia.

                Gracias.

SEÑOR BOTANA.- En realidad, el territorio es una construcción social; obviamente, tiene como uno de sus elementos fundamentales la naturaleza, pero el concepto es social. Indudablemente, en cuanto el ordenamiento territorial refiere a la actividad del hombre en el territorio, a la organización de las cuestiones territoriales, es obvio que debe permanecer dentro del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, y allí sí tiene un rol fundamental el ministerio de medio ambiente, que es la gran policía ambiental, el gran alerta, el que pone los lineamientos para el general cuidado y preservación de lo natural y de los aspectos vinculados a lo sanitario, en el campo de lo urbanizado.

SEÑOR FERRES.- Simplemente, para finalizar el tema de la distribución de competencias y demás, me gustaría que se le diera la palabra al director de la Oficina Nacional del Servicio Civil, que está trabajando conjuntamente con la OPP en esta temática.

SEÑOR RAMOS.- Muchas gracias, señor presidente.

Para complementar, quiero decirles que desde la Oficina Nacional del Servicio Civil, junto a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y el Ministerio de Economía y Finanzas, hemos conformado una comisión de reestructuras ministeriales, a los efectos de, justamente, estudiar el tema de la redistribución de competencias, enfocados al planteamiento de una planificación estratégica, como se viene haciendo tradicionalmente.

Estamos aprovechando el ejercicio de repensar la planificación estratégica en el contexto y en el marco de estas redistribuciones de competencias ministeriales. Estamos estudiando niveles de programas, pero subiendo a unidades ejecutoras que también pueden sufrir transformaciones, ya sea supresiones, ampliaciones o redistribuir las competencias entre los ministerios y las unidades.

Quiero sumarme al agradecimiento por la contribución, porque es importantísimo y hay que pensar muy bien el tema de las competencias transversales, una de las cosas más complejas y difíciles porque implica no solamente la movilización de cargos y de funciones, sino también la movilización de personas, de competencias legales y, muchas veces, esas competencias son muy difíciles de desmembrar, como bien decía el señor prosecretario. Justamente, tomamos en cuenta todos los aportes que brinda la comisión, para poder trabajar en la materia.

Gracias.  

SEÑOR PRESIDENTE.- Ingresamos en el capítulo II, «Creación de la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas».

SEÑOR FERRES.- Probablemente, entre todos los temas de esta sección, la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas ha sido una prioridad para el Gobierno. Como ustedes pueden ver, se estructura una agencia que depende de la Presidencia de la República y que tiene como cometido principal monitorear y evaluar las políticas públicas que fija el Poder Ejecutivo. Esto viene de la mano de lo que en la actualidad, en distintos países e incluso en el nuestro, se llaman Centros de Gobierno o Unidades de Monitoreo de Políticas Públicas. Cuando me tocó realizar la transición en Presidencia de la República, mi antecesor, el doctor Juan Andrés Roballo, me presentó a la Unidad de Asesoramiento y Monitoreo de Políticas Públicas. Esta unidad funciona en Presidencia de la República, fue creada por la Ley n.º 17930 y cuenta con siete personas de muy buen nivel, muy jóvenes. En aquel entonces, hacía un seguimiento de las políticas de lo que se denominaba el Gobierno de Cercanía. Sobre esa línea, proyectamos una agencia que queremos que tenga una institucionalidad más importante; es decir, una agencia que siga casi en tiempo real las cinco o seis políticas fundamentales que fije el Consejo de Ministros, evaluándolas, monitoreándolas y asesorando. ¿Qué quiero decir con esto? Que es una agencia únicamente asesora; no ejecuta absolutamente nada, sino que asesora, por ejemplo, a los ministerios, pero fundamentalmente al presiente de la república en el acuerdo o en el Consejo de Ministros cuando se toman decisiones, que puede estar vinculadas a la vialidad, a los derechos humanos, a la seguridad pública, al agro o a lo que se fije. Es, en algún sentido, como un brazo del acuerdo del Consejo de Ministros en el seguimiento del día a día. Por ejemplo, ¿qué haría esta agencia si se decide hacer una doble vía en la ruta 26 que cruce el país transversalmente de un lado a otro? La agencia estaría en contacto con el ministerio respectivo, vería si se realizó correctamente el llamado a licitación en los plazos adecuados, ofrecería apoyo, se fijaría si hay algún atraso y, en caso de que lo hubiera, informaría a la Presidencia de la República para que eso se volviera a tratar y se le diera seguimiento en el próximo acuerdo o en el Consejo de Ministros, de forma de ayudar a que se cumpla esa política pública en los plazos y bajo las condiciones que se determinaron.

 En ese sentido, esta agencia tendría un director ejecutivo, pero además un consejo ejecutivo –en el que estaría representado el Ministerio de Economía y Finanzas, la OPP y la Presidencia de la República– para dar los lineamientos básicos. Después el director de la agencia llevaría a cabo la ejecución.

En el artículo 301 se establece una serie de competencias que todas son de asesoramiento y de asistencia a la Administración central.

Luego, se prevé que si los entes autónomos, servicios descentralizados y gobiernos departamentales lo solicitan –porque acá hay una cuestión de descentralización–, la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas puede asistir y darles apoyo en sus políticas públicas con recursos humanos formados y especializados. En definitiva, ayuda al Poder Ejecutivo en el manejo de cinco o seis prioridades claves.

 En el artículo 305, planteamos un manejo de recursos humanos y materiales de tal forma que la unidad actual de asesoramiento y monitoreo de políticas que está en la Presidencia de la República sirva de base para la creación de esta agencia. De hecho, nos estamos reuniendo con los funcionarios que trabajan en esa unidad –que dependen de la prosecretaría de la presidencia– y hoy están trabajando, por ejemplo, en el seguimiento de la política del Covid-19. Es un grupo de muchachos jóvenes provenientes del Gobierno anterior, que están muy bien preparados. También pusimos a trabajar a tres personas que llegaron con el nuevo Gobierno; la verdad es que se ha formado un grupo muy lindo. Ellos están ayudando mucho al Poder Ejecutivo, otorgándoles datos de monitoreo del Covid-19, dando cuenta de los lugares donde hay mayor propagación, vinculándose con el Ministerio de Salud Pública y con el Mides. Entonces, creemos que darle una mayor institucionalidad para que tenga una mayor permanencia a lo largo de los años, para que pueda trascender de gobierno a gobierno, es una muy buena herramienta para el presidente de la república y para los ministros en ese seguimiento y asesoramiento de las políticas públicas que se tracen.

SEÑOR BERGARA.- Nosotros también vemos con buenos ojos la intención de fortalecer las capacidades públicas en materia de evaluación y monitoreo de políticas, porque estamos convencidos de que si esta tarea se desarrolla de buena manera, va a contribuir a un perfeccionamiento sistemático del diseño de las políticas públicas.

                Quiero hacer algunas consultas específicas sobre el articulado en particular.

                En el inicio, se conforma esta Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas en el ámbito de Presidencia de la República. La pregunta es cómo está pensada la interacción, coordinación o sustitución de los organismos que hoy ya existen en materia de evaluación y monitoreo. El señor subsecretario hacía referencia a la AGEV, que está en el ámbito de presidencia y la OPP, pero también hay otros institutos de evaluación, como el instituto de evaluación educativa, y una dirección de monitoreo en el área del Mides.

                En definitiva, mi pregunta es cómo interactuará esto, qué cosas modificará, coordinará y sustituirá, de los ámbitos de evaluación y monitoreo que hoy existen.

                Por otra parte, entiendo que el artículo 301 básicamente refiere a competencias de carácter de asesoramiento. Ahora bien, cuando uno razona integradamente la definición, a veces le queda la idea de que es el Poder Ejecutivo que se está monitoreando a sí mismo. Eso de por sí no está mal, pero en ese marco también se plantea promover la participación ciudadana en la evaluación de los servicios a la población y en el control de la transparencia, etcétera. Obviamente eso puede hacerse solamente en la perspectiva de qué opinan los ciudadanos de cómo son los servicios, tipo encuesta, por decirlo de alguna manera. Pero quizás pueda plantearse también que en la integración de esta agencia haya algún mecanismo de representación ciudadana de manera más formal. Es solo una idea para evaluar. No tenemos una propuesta en concreto. Pero así sería consistente con el numeral 6) del artículo 301.

                Ahora voy a atar el artículo 301 con el 304, porque bien enfatizaba el señor subsecretario que esto tiene esencialmente un carácter de asesoramiento y ayuda, y que en el caso de los entes autónomos y servicios descentralizados se trasmite esa cosa como de buena onda. O sea, si se pide asesoramiento, la agencia ayuda, actúa y brinda algún consejo. El tono cambia en el artículo 304, en donde se dice que va a dar el consejo, pero si no recibe respuesta en quince días, va al artículo 197 de la Constitución y su silla tiembla, digamos. Esa última frase del artículo 304 ya la vimos en algún artículo anterior e hicimos este comentario. Nos parece realmente una amenaza excesiva en el marco de la ley decir que el Poder Ejecutivo podrá ejercer las atribuciones que le comete el artículo 197 de la Constitución. No se precisa escribir una amenaza que de hecho ya existe en la Constitución. Nos parece totalmente excesivo plantearlo en estos términos.

                Además, en lo personal me ha tocado trabajar en el directorio de algún ente autónomo y creo que un plazo de quince días para responder todo un conjunto de asesoramientos y respuestas no se corresponde con la realidad. Pero en todo caso esto, que se exige para los entes, no se exige para la propia administración central. O sea, en el artículo 301 queda como una cuestión de asesoramiento, pero a los entes se les aplica una línea dura que no se corresponde con la de la propia administración central, y nos parece que esto no va en el espíritu de cómo viene conformada y propuesta la actividad de esta agencia, que, reitero, compartimos. De manera que yo, realmente, le haría una revisión importante al artículo 304 en ese sentido.

                Mi último comentario es sobre el artículo 302, que refiere al director ejecutivo. En este caso nuestra sugerencia es, para hacerlo también consistente con otros cargos de esta naturaleza, que en el propio artículo se incorpore la exigencia de idoneidad moral y técnica, que me parece que siempre es una referencia que ayuda para la mejor definición de las personas que después van a asumir estas responsabilidades.

SEÑORA ASIAÍN.- Señor presidente: estaba tomando nota de las sugerencias del señor senador Bergara, más allá de las que tome el señor prosecretario.

                En mi caso quisiera preguntar si se va a proponer o si está en consideración alguna modificación en la redacción, que incluso podría llegar a alcanzar el título del capítulo.

SEÑOR OLESKER.- Yo pensaba hacer dos preguntas que hizo el señor senador Bergara. Una es cómo se propone integrar las agencias que ya existen. Hay algunas más. Está, por ejemplo, la agencia de evaluación de tecnología del Ministerio de Salud Pública. Pero entonces me voy a concentrar en dos preguntas conceptuales sobre aspectos que a mi entender no están claros en el artículo 299 y me gustaría que se analicen más.

                La primera de las consultas es si este proceso de evaluación, que entiendo va a ser la sistematización de las evaluaciones que existen a lo largo de toda la cadena, va a ser ex ante, o sea, antes; ex iure, es decir, durante, o ex post, esto es, después.

                Y la segunda refiere a una vieja discusión –Conrado Ramos lo tiene muy claro– que tenemos entre quienes trabajamos en evaluación: si va a ser de procesos o de resultados, porque esto es muy importante. Todos sabemos que la evaluación de los procesos es relativamente sencilla y de corto plazo; en cambio, la evaluación de resultados, diría que en la mayoría de los casos, es de mediano o de largo plazo.

SEÑOR ABREU.- Estaba tratando de seguir todas las observaciones, porque este capítulo tiene algo muy importante, que es, precisamente, la creación y la actividad de evaluación –más allá de los aspectos técnicos– de políticas públicas y de monitoreo. Para nosotros es importante establecer el alcance que tiene todo el capítulo.

                Con respecto al artículo 298, la pregunta que a uno le surge, en primer lugar, es si excluye o no las unidades ejecutoras del Poder Ejecutivo, porque parecería que estamos hablando de políticas públicas fijadas por el Poder Ejecutivo y ejecutadas por sus unidades ejecutoras. ¿Estas últimas están incluidas?

                También quiero dejar claro que, como ustedes saben, los entes autónomos y servicios descentralizados no son unidades ejecutoras del Poder Ejecutivo. Entonces, también surge la pregunta de si van a ser monitoreados o no.

                El tema de las políticas públicas en este aspecto es bastante discrecional, porque el propio artículo dice: «[…] las políticas públicas que fije el Poder Ejecutivo […]», lo que es un aporte muy importante, porque decirle al Poder Ejecutivo que tiene que evaluar todo es decirle que no evalúe nada. Es el triunfo de Max Weber sobre la intención política. Entonces, lo que tenemos que hacer es ver cómo se selecciona y qué criterio político tiene, con el acompañamiento jurídico correspondiente, el Poder Ejecutivo para seleccionar aquellas políticas públicas que son prioritarias para el cumplimiento de sus objetivos de corto, mediano y largo plazo. Esto es lo primero que me parece que hay que tener en cuenta, porque se pueden hacer ajustes, pero la idea compartida es tratar de que la evaluación y el monitoreo sean parte incluso de la rendición de cuentas y de la responsabilidad que tiene un gobierno, más allá de los aspectos técnicos que mencionaba el señor senador Olesker. Se busca, de alguna manera, que no se pierdan en la nada burocrática ni los resultados ni los recursos que han sido asignados.

                El artículo 301, referido a las competencias, es muy discreto en el manejo del asesoramiento. El asesoramiento nunca es vinculante; parece que eso es lo que se ha determinado. Es cuando se le solicite.

                Por otro lado, esta agencia, al ser asesora, no tiene autonomía decisoria. Simplemente se remite a los organismos de decisión de políticas a los efectos de brindarles la mejor información para que las decisiones tengan la racionalidad adecuada.

                Estoy de acuerdo con que las políticas públicas son las que determina el Poder Ejecutivo. De manera que este no es un órgano asesor con autonomía. Es un órgano que está trabajando en función de cada una de las políticas públicas que selecciona el Poder Ejecutivo. Para mí es muy importante este concepto, porque es lo que le va a dar a la toma de decisiones una mayor racionalidad y va a dar un mayor control no solo a la ciudadanía, sino también a todo el sistema político, de cómo se van asignando los recursos, cómo se otorgan de forma eficiente o cómo se desvían a veces, lo que ha sucedido en muchos aspectos. En el proyecto de ley de urgente consideración tenemos incluidos todos los controles que están efectuándose ahora sobre las sociedades de derecho privado en las que participa el Estado. Es decir que también, al integrar políticas públicas, pueden ser evaluados no solo los objetivos que persiguen sino también los recursos que utilizan para que realmente no exista una desviación excesiva, como puede suceder.

                La utilización de verbos, como, por ejemplo, «informar», «asistir», a veces parecen un poco flojos, porque a uno le gustaría que fueran más contundentes, pero eso es parte también del asesoramiento.

                Y después hay algo muy importante: parecería que esta agencia no tiene iniciativa de evaluación con el Ministerio de Economía y Finanzas o con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, porque en los numerales 7) y 8) se expresa: «A solicitud del Ministro de Economía…» y «A solicitud del director de la Oficina...». Es decir que la iniciativa no la tiene la agencia; la tiene el ministerio. Y luego en el numeral 7) se establece: «...podrá coordinar con la Auditoria Interna de la Nación el análisis de los informes técnicos elaborados por esta». Esto también ayuda al trabajo –se puede analizar su contenido–, porque aquí lo que tenemos que evitar es la superposición de actividades. Entonces quizás, cuando se le dice nada menos que a la unidad ejecutora Ministerio de Economía y Finanzas que la iniciativa le corresponde a ella y lo mismo se establece para la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, se está evitando que la agencia de evaluación no se dedique a monitorear todo lo que quiera, superponiendo actividades, porque esto a veces es, desde el punto de vista administrativo, más una contribución a la confusión que a la claridad.

                Por otra parte, en el artículo 304 se habla de exhortación. Yo creo en el asesoramiento, en las decisiones, pero el que exhorta, desde el punto de vista de la fijación de políticas, ya empieza débil, porque el que recibe la exhortación puede decir simplemente que no tiene tiempo o no tiene ganas. Supongo que esto es en consideración a la autonomía de los entes autónomos y servicios descentralizados. Ahí, sí, como ya está en juego el artículo 197 de la Constitución, puede establecerse o no, porque es privativo del Poder Ejecutivo hacer las observaciones a los entes autónomos y servicios descentralizados por toda conducta que, desde el punto de vista de su autonomía, no concuerde con lo que la carta y las propias leyes orgánicas de cada uno de ellos, consagran. 

Entonces, luego de leer el final del artículo 304, donde se expresa que «informarán a éste» –o sea, al Poder Ejecutivo– «la resolución que deberá adoptar», pensé que por fin había encontrado un verbo que obligaba a hacer algo; es importante establecer que «informarán a éste la resolución que deberá adoptar su Directorio respecto a si se comparte o no el criterio sugerido». 

(Intervención que no se escucha).

(Campana de orden).

–Le concedo una interrupción al señor senador Andrade.

SEÑOR PRESIDENTE.- Puede interrumpir el señor senador.

SEÑOR ANDRADE.- La intención de corregir la redacción del artículo 304 es de un abrumador sentido común. No parece sensato que en una norma tengamos que explicar lo que la Constitución permite; si fuera así, cada norma tendría que ser gigantesca. Si el Poder Ejecutivo quiere ser firme con la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas y sus resoluciones, no precisa que quede consagrado en la ley. Reitero: si en cada ley tuviéramos que poner las cosas que la Constitución permite, cada ley tendría que ser un mamotreto enorme. Se entiende la intención política, pero jurídicamente es un error.

Muchas gracias.

SEÑOR ABREU.- Esto es a cuenta de los ajustes y de los aportes, porque a mí lo que me interesa no son las diferencias que pueda haber en términos puntuales. El criterio que debería existir –y coincide en materia política– es el de la necesidad de una oficina de evaluación que centralice determinadas actividades y políticas públicas que fije el Poder Ejecutivo. En función de ello fue que decidimos ajustar el artículo 197, que está vigente. Esos son aspectos normativos. Pienso que todos vamos a estar en la misma orientación, en el sentido de que debe existir una oficina de esta naturaleza, más allá de los ajustes que se realicen; de lo contrario, la evaluación y el monitoreo van a quedar en manos de cualquier ámbito de la Administración pública, menos en las del Poder Ejecutivo. 

Señor presidente: estoy de acuerdo con todos estos temas. No son modificaciones centrales, sino que, desde nuestro punto de vista, son los conceptos que debemos mantener; de ahí mi coincidencia con la bancada en cuanto a este criterio. Se podrá poner un verbo más o un verbo menos, pero la visión que se tiene es, a nuestro juicio, la más constructiva para dar certeza y, sobre todo, un resultado que sea evaluado con referencia en las políticas públicas que fije el Poder Ejecutivo.

Muchas gracias.

SEÑOR BOTANA.- En su momento, el señor diputado Peña nos hizo llegar un par de inquietudes que creo deben ser recogidas en el artículo 301, referidas a las competencias de la agencia de monitoreo. Me parece que son señalamientos claros y sabios, por lo que pido que se los tengan en cuenta.

El primero es sobre la regularización de los bienes del Estado, sobre la creación de un registro de todos los bienes y su mantenimiento de modo absolutamente regular. Muchas de las tierras del Estado están sin salida fiscal y algunas de ellas no tienen sus pasajes de personas del derecho privado al área pública sin la absoluta regularización documental. Otras están en el medio entre un organismo público y otro, y no se puede hacer ningún tipo de administración de los bienes sin registrarlos y sin preocuparse por su debida regularización. Es más, esta es una preciosa oportunidad para su aprovechamiento en distintas áreas del desarrollo.

                El otro aspecto está vinculado con los juicios que afronta el Estado. Todo juicio es una advertencia. No necesariamente quien lleva adelante un juicio, el litigante, tiene razón; puede no tenerla. De todas formas, es una advertencia que el Estado recibe, y eso conlleva un riesgo. Por lo tanto, debe tener un claro registro y llevar una administración de estas situaciones, de modo que en el caso que corresponda pueda hacer los correctivos necesarios para evitar futuros juicios y pérdidas, o para ajustarse a lo que el Poder Judicial dictamine en cada uno de los casos. Muchas veces se reiteran los juicios por la misma causa; en otros casos, el Poder Ejecutivo ha perdido juicios, se le ha encomendado hacer algunas correcciones y, sin embargo, no las ha hecho.

En consecuencia, creo que sería bueno que cualquiera de estas dos propuestas que planteó el señor diputado Peña fueran recogidas, justamente, dentro de este ámbito en el cual se quiere mejorar la eficiencia en la aplicación de las políticas públicas y en la administración de los recursos públicos.

                Muchas gracias. 

SEÑOR GANDINI.- Damos la bienvenida a las delegaciones de Presidencia de la República y de la Oficina Nacional del Servicio Civil.

                Comparto la iniciativa; creo que es un paso corto pero fundamental. Con ella se empieza a transitar un camino para asegurar que los objetivos que se trazan puedan ser evaluados y corregidos. Que la evaluación sea hecha en el mero ámbito del debate político, predispone a que de un lado se cuestione y del otro se defienda. Y para evaluar hay que poner criterios objetivos; no puede ir la agencia de evaluación a evaluar subjetivamente la aplicación de una política definida, sino que tiene que haber criterios objetivos. A mí me parece que eso está muy bien, pero es un proceso en construcción que va a llevar tiempo.

Así que comparto los cometidos, que son modestos, y la ubicación institucional porque me parece que tiene que estar lo más cerca posible del presidente de la república, que es quien termina haciéndose cargo de los resultados. Reitero: me parece bien, y creo que con el tiempo vamos a ir agregándole algunas otras tareas, cometidos, funciones. Pero desde ya digo que este es un instrumento importante para un debate –siempre pendiente– a nivel parlamentario, que tiene que ver con el presupuesto por resultados. El Parlamento nacional siempre termina aprobando presupuestos, y sobre todo rendiciones de cuentas, en función de datos subjetivos y, eventualmente, del monto de ejecución del gasto. Pero no tenemos criterios objetivos, ni análisis objetivos, como tampoco informes objetivos, sobre el cumplimiento de las metas; cada uno de los organismos viene a pedirle dinero al Parlamento nacional para tal cosa y después no podemos evaluar si esa cosa se cumplió. Sabemos que se hicieron las escuelas porque están allí; sabemos que se contrataron a los maestros porque están allí; sabemos que el presupuesto se ejecutó hasta tal punto, pero no sabemos si ese camino elegido para que los niños aprendan más, dio resultado. Como argumento aparece toda una teoría acerca de la escuela de tiempo completo, etcétera, y el Parlamento compra; entonces, otorga los presupuestos. Pero después no podemos evaluar –porque no tenemos mecanismos objetivos para hacerlo– si los niños aprendieron más, o si esa fue una buena estrategia aplicada correctamente, porque a lo mejor rinde en algunos contextos de terminada zona del país y en otros no.

Ese es el famoso presupuesto por resultados, del que estamos muy lejos. Por eso creo que uno de los cometidos –que no tenemos por qué ponerlo acá; tenemos tiempo para hacerlo– es que estos informes también se remitan al Parlamento nacional acompañando el proyecto de ley de presupuesto, o en todo caso, de las rendiciones de cuentas, o sin necesidad de esperar esa instancia. Planteo esto porque el gran problema que tiene la Comisión de Presupuesto en el Parlamento es que trabaja cuarenta y cinco días al año en cada cámara y en ese lapso cae una catarata de información. Luego, en los restantes diez meses y medio no se entera de nada, salvo de la información a la que podemos acceder vía web. Por lo tanto, no podemos hacer un seguimiento. 

                Estaría buenísimo que quienes integramos esas comisiones podamos tener, en el mismo tiempo en que lo tiene el Poder Ejecutivo, el informe que la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas hace sobre una política pública en un determinado ámbito, en el cual le trasmite a Presidencia de la República el resultado obtenido hasta ahora. Es importante que el Parlamento también lo sepa porque después tiene que evaluar si está administrando bien los recursos, si está poniendo la plata donde debe hacerlo, si la está duplicando o si tiene que poner más en determinado organismo que planteó una buena estrategia.

Dicho sea esto a cuenta de mayor cantidad cuando llegue el debate presupuestal. Así como esta herramienta es buena para el Poder Ejecutivo, también lo es para el Parlamento, que controla al Poder Ejecutivo y que, al final, aprueba los recursos. Eso es lo que como Parlamento debemos hacer, más allá de que integremos el gobierno o la oposición; lo dije más de veinte veces como oposición y lo vuelvo a decir hoy, que estoy en el gobierno, y me siento parte de él.

SEÑOR ANDRADE.- ¿La modificación que se está planteando es que la información también esté a consideración del Parlamento? Pregunto porque no figura en el texto y creemos que es un agregado muy interesante.

SEÑOR GANDINI.- No necesariamente es este el momento de discutir sobre ese tema. Cuando consideremos el proyecto de ley de presupuesto vamos a poder analizarlo mejor; esa información la vamos a necesitar en las instancias de rendiciones de cuentas.

                El Poder Ejecutivo va a tener una información que le aportará una agencia que tiene autonomía técnica, que le va a decir que la evaluación sobre la ejecución de una determinada política pública es tal, que evaluó técnicamente –como debe hacerse, y no políticamente–, pero para ello deben construirse primero criterios objetivos para poder calificar. Así como el Poder Ejecutivo, para afinar la mira sobre los jerarcas de los que depende y sobre los que no tiene dependencia directa –como los de los entes autónomos–, cuenta con el artículo 197 de la Constitución de la República que le permite observar y decir «corrijan, porque las políticas públicas van hacia otro lado», no está mal que el Parlamento también reciba esa información, como recibimos la de la Oficina Nacional del Servicio Civil. Hoy sabemos cuántos funcionarios tenemos, en qué calidad y en qué organismo reviste cada uno, cuánto hace que están, cuánto ganan; hoy sabemos todo. Así lo hace el Poder Ejecutivo, y el Parlamento cuando considera el presupuesto y las rendiciones de cuentas, tiene un informe adjunto, que obviamente, sirve. ¿Por qué no tener, entonces, un informe adjunto? Eso es transparencia y es eficiencia en el Estado, que es lo que este proyecto de ley de urgencia está buscando: usar bien los recursos.

Creo que algunas veces nos engañamos: nos compramos un discurso, creemos que el camino para resolver un problema es aplicar una determinada política pública, pero después no hay criterios objetivos para evaluarla; se lo hace políticamente. Y la tendencia es cuestionar cuando se está en la oposición –porque siempre hay cosas que se pueden mejorar–, y estar en el gobierno, brindar el arco para que no hagan el gol, defender. Pero no tenemos elementos objetivos de análisis, de evaluación de políticas públicas. Me parece que eso es saludable y hay que sacarlo del debate político; hay que decirle a los jerarcas: «Usted vino acá hace un año a pedir dinero para esto. Lo evaluamos, le dimos el dinero, lo gastó, pero el resultado no es ese». Supongamos que vino, por ejemplo, a pedir una partida para disminuir los asentamientos, y resulta que cinco años después hay más asentamientos. Obviamente, la política pública enfocada hacia allí debe cambiarse –más allá de lo político–; ese no es el camino porque no hay menos asentamientos, hay más, y el dinero se otorgó. Entonces, algo funcionó mal, o la gestión –que puede ser– o la política.

Este es un debate que hemos dado varias veces. En los Gobiernos del Frente Amplio la Oficina de Planeamiento y Presupuesto ha avanzado mucho  en el tema de los presupuestos por resultados dentro de la propia  Administración, pero no ha sucedido lo mismo en la elaboración y aprobación de presupuestos por resultados en  el Parlamento. No es fácil porque implica mucha gente que trabaje, otra cabeza, otro criterio y un trabajo permanente –no zafral, como hacemos nosotros–, pero hacia ahí hay que ir. Durante mucho tiempo se siguió ese camino y se aprobó el presupuesto por programas, pero ahora el mundo va hacia prepuestos por resultados; no es fácil, pero tampoco conviene no abordar el tema.

Esta iniciativa del Poder Ejecutivo lo saca de lo teórico y comienza a querer evaluarse  a sí mismo. Me parece que está bien que el Parlamento tenga esa información porque va a  ayudar a corregir la mira. ¿Con qué? Con la plata que se otorga y, además, oficia como una vigilancia desde lo presupuestal que el Estado hace de la gestión de los jerarcas. Por ejemplo, si se pide plata para determinada cosa y no se logran resultados, se lo vigila, porque luego de evaluarlo se vio que el camino no era el correcto; pero si lo fuera y pide más recursos, se le otorgan. A modo de ejemplo, si evalúo por resultados a nariz lo que hace la UTEC en comparación con lo que hacen otros organismos de enseñanza de nivel terciario, tendría que darle más plata a la UTEC, porque los resultados que está obteniendo –con poca plata, con poca historia y escasos recursos– son evidentemente mejores que los que alcanzan otros que disponen de muchísimo más. A lo mejor, cuando miro el resultado pienso: «Tenemos que apostar a esto y a otros no, ¡muchachos! Hay mucha plata que se va por  algunos agujeros».

Mi tarea como parlamentario no es ejecutar las políticas públicas, pero sí aprobar los presupuestos públicos, y para hacerlo necesito datos, no solo los políticos. Ese es un debate profundo, y este es un buen aporte. Creo que no estaría mal –no sé si ahora, no tengo apuro–  que quizás en el proyecto de ley de presupuesto se incorporara un capítulo sobre la remisión al Parlamento de esos informes que obtiene el organismo evaluador, que tal vez no solo deberían  ser durante las rendiciones de cuentas sino más en tiempo real. 

SEÑORA ASIAÍN.- Pido disculpas porque omití saludar al señor director de la Oficina Nacional del Servicio Civil y asesores, que hoy nos acompañan.

Con respecto a la inquietud que se planteó –aclaro que no le estoy respondiendo al señor senador Gandini; yo había pedido la palabra con anterioridad– sobre la ubicación institucional, presentamos una propuesta de modificación de la redacción justamente para clarificar este punto.

El artículo 305 refiere a la transformación de la Unidad de Asesoramiento y  Monitoreo de Políticas, creada por el artículo 58 de la Ley n.º 17930, que establece, brevemente, que se crea esta unidad dependiente directamente de la Presidencia de la República, como una unidad de asesoramiento para el presidente de la república y también de seguimiento. Luego la rendición de cuentas, Ley n.º 18172, en su artículo 113 asignó presupuestalmente los recursos, y lo hacía creándolos en el inciso Presidencia de la República como servicio de apoyo. Eso nos llevó a presentar una sugerencia para que se modificara el texto y el título –por eso en mi primera intervención hacía referencia al título–, aludiendo a la transformación de aquella unidad y no a una creación. No se crea un organismo nuevo sino que se establece una transformación, con ampliación, explicitación o institucionalización de su funcionamiento. Esa era la precisión que quería hacer. Le entregué al señor prosecretario el texto respectivo.

                Gracias.

SEÑORA BIANCHI.- Agradezco a toda la delegación pero especialmente –y no lo tomen como una discriminación– al señor Conrado Ramos con quien hemos pasado peripecias bastante similares. Le tengo un enorme respeto…

(Dialogados).

SEÑOR PRESIDENTE.- Amparo en el uso de la palabra a la señora senadora.

SEÑORA BIANCHI.- Yo me amparo sola, señor presidente. No se preocupe.

SEÑOR PRESIDENTE.- Ampárese, entonces.

SEÑORA BIANCHI.- Sería mejor que no se hiciera ningún comentario porque todos entendemos.

                Además lo reconozco como una de las personas que más sabe de la organización del Estado. No es lo mismo la parte jurídica –que por supuesto tiene que ver– que  la gestión en sí misma del Estado. Me felicito enormemente de que este Poder Ejecutivo, a través de una agencia que depende de presidencia para asesorar, insisto para asesorar –y coincido con mi colega el señor senador Gandini en que nosotros tenemos todo el derecho de tener la información– inicie en este país junto con la implementación –no tengo ninguna duda porque conozco el pensamiento del Poder Ejecutivo y en especial el del señor Conrado Ramos– de la evaluación por resultados. La planificación estratégica no es un nombre vacío, no debe ser un nombre vacío. Quienes estudiamos gestión –y es la primera cosa que agradecemos– sabemos que Uruguay empieza a transitar un camino de especialización en la gestión. A todos los gobiernos uruguayos, ya sea por razones políticas, culturales o por habernos quedado rezagados, nunca les interesó la gestión, y no le adjudico ninguna responsabilidad a ningún gobierno sino que todos la tenemos. La gestión es vista como algo que cualquiera puede hacer y no es así. No cualquiera puede gestionar. Hemos tenido brillantes científicos a cargo de algunos ministerios –y no voy a dar nombres– que tuvieron una gestión desastrosa, porque no todo el mundo puede gestionar, aunque sean excelentes en otras áreas. Entonces los que hemos estudiado gestión, incluso internacionalmente, sabemos que la planificación estratégica si se hace bien tiene todo lo que corresponde: el objetivo focal, los objetivos específicos, las acciones, las metas y la evaluación por resultados. Entonces no es necesario ser más explícitos. Eso es lo que significa planificación estratégica. Y si un presidente de la república, un Poder Ejecutivo, ha dicho sistemáticamente  que quiere estar a cargo de lo que está sucediendo y lo cumple, nosotros como parlamentarios –y por supuesto le exigiremos al Poder Ejecutivo porque no somos incondicionales de nadie, solo de la república– podamos ver esos resultados. Pero esos resultados –y no voy a repetir lo que ya dijo el señor senador Gandini– tienen que estar atravesados por las políticas públicas; ahí desaparece la política partidaria que muchas veces se confunde en el Uruguay por no darle a la gestión el carácter de especialización que tiene. Las políticas son públicas, es la polis de los griegos.

                Siempre metemos el tema de lo político-partidario –y está bien– para la lucha electoral, para las propuestas, para los programas, etcétera, pero cuando funciona el Estado y el dinero es de los contribuyentes –lo reiteraré hasta que me canse: no existe dinero público, existe dinero de los contribuyentes–, necesitamos como representante de los contribuyentes y como contribuyentes nosotros también, hacer una evaluación que, de alguna manera, se la consideró como objetiva. ¡Sí! Si es científica es objetiva porque, de lo contrario, no es política de Estado, es política partidaria.

                Eso es lo que tenemos que corregir y es un problema de concepto, de concepción del Estado.  Es lo que han hecho los países agrícolas que eran bastante más atrasados que nosotros como, por ejemplo,  Finlandia o Corea del Sur. En lo personal, no me interesa replicar esos modelos pero sí la actitud de decir: «Señores: no  podemos seguir en esta línea, tenemos que aplicar cabeza para salir adelante». Todos sabemos lo que era Corea del Sur en el año 1953 y Finlandia, que la ponemos de ejemplo ahora –los nórdicos, ¡por favor!–, se independizó con la revolución rusa y hasta tiene mucho menos historia que nosotros.

                En consecuencia, ahí hubo gente con cabeza de estadista que pensó en un país para todos, con políticas públicas, partidos políticos, pero no lo pone como variable de ajuste en la elaboración de esas políticas públicas y, sobre todo, cuando se hace una planificación estratégica. Esta planificación solo es compatible por la evaluación de resultados y esta evaluación es objetiva porque los resultados son objetivos. Lo que no es objetivo es el corazón político partidario. ¿Lo dejaremos de tener? ¡No!, pero le daremos el lugar que corresponde si queremos salir de la situación, que no digo que sea de atraso porque tenemos un muy buen país, pero podríamos haber avanzado mucho más y en eso todos los partidos son responsables, no uno en especial.

                Felicito esta propuesta y voy con todo mi apoyo a la creación de esta agencia en el ámbito de Presidencia. Es de asesoramiento porque estoy segura de que se van a aplicar criterios científicos en la gestión. Tardamos mucho, pero nos dimos cuenta de que es eso lo que se necesita.

                Gracias, señor presidente.

SEÑOR BONOMI.- Señor presidente: a partir de determinado momento se planteó la evaluación de qué resultados se considerarían y creo que los señores senadores Bergara y Olesker plantearon algo de lo que voy a decir desde el punto de vista de las funciones de la agencia.

También quiero señalar algo desde el punto de vista de la integración del consejo ejecutivo, porque creo que se apunta más a la evaluación de costos y beneficios o de eficiencia que a la evaluación técnica y de resultados de políticas públicas. Señalo esto porque podría haber alguna valoración que cambiara y que mejorara la integración del consejo ejecutivo.

                Otra cosa que quería señalar –ya lo hemos dicho a lo largo de todas estas reuniones– es que la creación de cargos corresponde al presupuesto y no a la ley de urgente consideración. En el artículo 302 se dice que habrá dos cargos de particular confianza, pero tienen que crearse en el presupuesto, más allá de que se los designe ahora.

Solamente eso quería decir, señor presidente, muchas gracias.

SEÑOR OLESKER.- Quiero agregar dos preguntas más.

Aquí se plantea la construcción de una agencia que, como lo hemos dicho varias veces, lo consideramos un avance, pero quiero dejar constancia –antes de plantear las preguntas– de que hay una larga experiencia en construcción de agencias de evaluación de resultados en el Estado y de resultados objetivos.

La primera pregunta tiene que ver con las experiencias personales. Yo fui interpelado en este Parlamento, a diez días de haber llegado al Ministerio de Desarrollo Social, por la información proporcionada por la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo, que decía que varios de los programas no habían dado los resultados esperados. La entonces diputada Ana Lía Piñeyrúa lo tomó –me pareció muy bien; era la información objetiva que tenía– para preguntarme sobre la evaluación de los resultados de ese informe.

Con esto quiero decir que ya hay una experiencia relativamente larga respecto a la evaluación de los resultados. Incluso, en personas públicas no estatales –como es el caso del Fondo Nacional de Recursos–, ha habido una extensa experiencia en evaluación de resultados de medicamentos de alto costo y de tecnologías complejas, que deberían tenerse en cuenta.

                Por eso, pensando en que nosotros deberíamos tender –quizás en largos plazos, como dijo el senador Gandini– a un sistema de evaluación y monitoreo público en el que la agencia sea el nudo central, quiero saber si se piensa mantener las microagencias de evaluación, tanto las existentes como las que se crearán en lugares donde no existen, pero deberían existir. Por lo que dije anteriormente, afirmo que deberíamos ir hacia un sistema en el que las microagencias –como la Dinem– deberían seguir existiendo, quizás reformulando su contenido a la luz de esta agencia central.

                La segunda pregunta tiene que ver con el inciso 3, del artículo 301 relativo al informe periódico. Más allá de que comparto lo que manifestaba el senador Gandini respecto a que el informe periódico puede ser al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo, considero que es muy importante porque el informe puede decir que se cumplió el objetivo o que no se hizo. Y, en este segundo caso, la responsabilidad del no cumplimiento no es siempre es del diseño de la política, también puede ser por el contexto.

                Entonces, hay que tener en cuenta estos dos elementos para el quehacer; es muy importante. Puedo haber elaborado una política y, en el transcurso, pudo haber venido un hecho exógeno que la cambia o, simplemente, aunque no haya sucedido nada, le pude haber errado en el diseño. Por eso el quehacer es muy importante. Entiendo que si es un organismo de asesoramiento técnicamente autónomo, su dictamen no puede ser preceptivo, pero debería haber alguna cuestión que, de alguna manera, no obligue, pero que le dé importancia a ese dictamen. Entendí que en los artículos eso no está planteado.

SEÑOR VIERA.- Sin duda que la intervención del senador Gandini fue muy motivadora para mí.

                En principio, estamos de acuerdo en cuanto a las funciones, a la idea, al objetivo de esta nueva dependencia, de esta dirección que se crea. Pensamos –así lo estamos trabajando en la comisión interna de la coalición– que por el artículo 58, de Ley n.º 17930, tenemos un instrumento que perfectamente se puede transformar y así evitar seguir creando lo que nosotros pensamos que no es un buen sistema: oficinas, direcciones, agencias, directamente en Presidencia de la República. Pero más allá de eso –será un tema para atender después, simplemente quiero anunciarlo, siguiendo el razonamiento del senador Gandini– creo que es muy importante que este Parlamento trabaje en materia presupuestal y en otras materias de una forma diferente a la que históricamente se venía haciendo, manejando más información. Para esto también nosotros nos debemos transformar y modernizar. Creo que es un tema pendiente. Se podría avanzar en el hecho de que esta agencia comparta esa información –es una buena idea; la apoyo–, pero creo que en el Parlamento nos debemos un debate, una instancia en la que modernicemos nuestra forma de trabajar, y  de esa manera nos adaptemos para poder recibir y procesar esas informaciones adecuadamente.

                No solamente tenemos esa deuda, sino varias, en relación a nuestra función. Me quiero referir a una de ellas que tiene que ver con las observaciones del Tribunal de Cuentas. En mi opinión, se discute mal con respecto a si las observaciones del Tribunal de Cuentas deben ser vinculantes o no. Creo que la gran omisión es de la Asamblea General. Es cierto que tiene muy poco tiempo para expedirse y, por lo tanto, tácitamente quedan confirmadas cuando los gastos observados son reiterados, que es una potestad del administrador. Pero si este Parlamento trabajara diferente, si la Asamblea General tuviera comisiones técnicas y pudiéramos tener informes, por lo menos, de las observaciones más importantes por su monto o por su condición, podríamos –aun con poco plazo– poder expedirnos. Creo que este Parlamento tiene que adaptarse a una forma de trabajar diferente para poder no solo tener y procesar información, así como tener apoyo técnico, sino trabajar con algunas otras comisiones, aun en la Asamblea General.

Entonces, recogiendo la idea y el guante que planteaba el senador Gandini, creo que deberíamos ir a más. Si bien no es un tema para analizar ahora –lo dejo planteado para el momento en que tratemos nuestro presupuesto interno–: debemos hincarle el diente al funcionamiento del Parlamento porque si no lo hacemos, por más que creemos oficinas y que dispongamos tener la información, no la vamos a poder procesar adecuadamente.

SEÑOR MAHÍA.- La interrupción que originalmente iba a pedirle al senador Gandini, la voy a expresar ahora.

                Nos parece muy saludable la última parte de la intervención del senador porque va en línea con los lineamientos de modernidad que existe a nivel de organismos multilaterales parlamentarios; incluso en Naciones Unidas esto se solicita a los parlamentos para llevar un mejor control de la ejecución de los presupuestos.

Valoro, además, por una cuestión de honestidad intelectual, que haya mencionado –porque a veces uno puede estar de acuerdo y hace silencio, y es mejor cuando está de acuerdo y lo dice– los avances que hubo, por ejemplo, a través de la OPP o de la presentación de presupuestos por programa, que ayudaron bastante al Parlamento en las rendiciones de cuentas o en los presupuestos, en llevar adelante su tarea con mayor eficiencia para tener un mejor control de asignación de gastos. Este sería un paso adelante bastante inédito porque vulneraría un poco la tensión que existe naturalmente entre la oposición, que busca la mejor posición para hacer su tarea política, y el Gobierno, que trata de blindar hasta donde puede cualquier gestión. En ese sentido, sería un diseño institucional, y habría que buscar legislación comparada que, según mi experiencia a nivel parlamentario o por lo menos las veces que he tenido oportunidad de conversar con parlamentarios de otras regiones, sería bastante novedosa porque no es muy abundante la materia y la solución que se ha planteado acá infiero deviene de la intervención del señor senador Gandini.

Por lo tanto, evidentemente, no se tratará en esta oportunidad, pero aportaremos sobre la materia hasta donde se pueda avanzar. Creo que esto supera en sí mismo las propuestas institucionales clásicas que tiene a disposición o en uso habitual el Parlamento, tanto sea en la Cámara de Representantes, la Cámara de Senadores o  la propia Asamblea General. Si se logra instituir esto,  tal cual se viene hablando, se iría a un sistema que tendría una manera quizás más eficiente y ojala nos sirva para ponernos –como ha sucedido con otras legislaciones– en vanguardia, desde ese punto de vista, en las distintas épocas.

SEÑOR FERRÉS.-  Voy a referirme a las primeras preguntas que fueron formuladas sobre cuestiones jurídicas concretas y luego voy a ceder la palabra –si el señor presidente lo permite– al señor Conrado Ramos, para que sintetice el tema relativo a los procesos por resultados, etcétera.

                Por supuesto que estoy de acuerdo con la referencia del señor senador Bergara de agregar en el artículo 302 el tema de la idoneidad moral y técnica, o alguna fórmula parecida a la que tienen los directivos de las reguladoras o de los entes autónomos. ¡Ni hablar que sí! Es importante y viene bien, por lo cual hay que elaborar ese aditivo.

                Probablemente, desde el punto de vista jurídico, el artículo que causa mayor  disconformidad –no sé si esa es la palabra,  pero por lo menos  sí falta de consenso– es el 304 que refiere a la exhortación a los entes autónomos y servicios descentralizados, que también es cierto que tiene origen en algunas otras leyes. Si mal no recuerdo este mismo artículo estaba en una de las leyes de urgencia del período del expresidente de la república, doctor Jorge Batlle, donde lo que se quería más que nada era explicitar –es cierto que puede ser redundante, como decía el señor senador Andrade– que la política que fijara el Poder Ejecutivo en este sentido estuviera bien alineada con las empresas públicas, para que no hubiera desvíos en la prestación  del servicio y en la ejecución de la política, y esto estaba atado con el monitoreo y la evaluación.

De todos modos es razonable el planteo que se está haciendo. Esto fue escrito hace mucho tiempo. De mi parte no tengo ningún inconveniente en que este artículo sea suavizado; los instrumentos igualmente están. No creo que se llegue a una instancia así, pero entiendo perfectamente y es razonable tomar en cuenta esas consideraciones.

                Con respecto al planteo de la señora senadora Asiaín, hay una propuesta –que creo es mejor aún que la actual– relativa a que en el articulado no se exprese que se crea una nueva agencia estrictamente, sino aprovechar lo ya creado. Diría: «Transformase la Unidad de Asesoramiento y Monitoreo de Políticas creadas por el artículo 58 de la Ley n.º 17930, como servicio de apoyo, en la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas». Esa es la Unidad de Asesoramiento y Monitoreo de Políticas que está en Presidencia y después hay otra en la OPP. Es decir, nos basaríamos en la infraestructura que ya tenemos y potenciaríamos la actual unidad. Será mejor cambiar la redacción e, incluso, va a ser más consensuado. Sacaríamos de lo refundacional; también evitaríamos discusiones e iríamos al meollo del asunto, que es el tema de la evaluación y el monitoreo, etcétera.

SEÑOR RAMOS.- Señor presidente: en primer lugar, muchísimas gracias por los comentarios porque son muy constructivos en el sentido de que realmente ayudan a pensar y poder mejorar, inclusive, la estructura y el funcionamiento propio de la agencia. En vez de creación va a ser una transformación de lo que hoy es la UAMP, la Unidad de Asesoramiento y Monitoreo de Políticas; pero ahora sería de monitoreo y evaluación de políticas. Por lo general, los centros de gobierno se piensan como centros de apoyo al presidente, a las presidencias o a los primeros ministros en los países parlamentaristas. Y no siempre se confunden con las otras agencias de evaluación que pueda haber, con rendición de cuentas al Parlamento. Más bien ayudan a diseñar políticas, a pensar y monitorear algunas prioridades de los presidentes o de los primeros ministros, e inclusive a colaborar con la coordinación interministerial. Uno puede ver Casa Civil o en Chile. Son ideas que abundan en esa dirección. Inclusive, el Ministerio Secretaría General de la Presidencia de Chile se encarga de la coordinación parlamentaria. En nuestro caso, en nuestro diseño jurídico institucional, es el vicepresidente de la república el que hace la coordinación con el Parlamento. Entonces, no corresponde que un centro de gobierno se esté encargando de estas cosas. Cuando se piensa en estos centros de gobierno, se los ve como ámbitos de apoyo al monitoreo de las prioridades del propio presidente de la república y de coordinación ministerial de prioridades que se fija en el Consejo de Ministros. Inclusive, se hacen minutas, se abunda hacia el Consejo de Ministros para hacer un seguimiento de algunas promesas que se han hecho o que se comprometen los ministros con el presidente y, por ende, con la ciudadanía. Son como unidades de apoyo en ese sentido. No hacen una evaluación stricto sensu presupuestal o parlamentaria, como sí lo puede hacer el MEF y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto cuando presentan sus informes al Parlamento.

                Quisiera decir que, por suerte, estamos discutiendo la creación de esta agencia porque el país ha llegado a un nivel de madurez institucional en estos temas. No es casualidad que ya existiera la unidad de monitoreo de políticas, que ya existiera AGEV, que ya existieran unidades de monitoreo y análisis muy potentes, construidas descentralizadamente a nivel de los incisos, a nivel de servicios descentralizados –incluso está el propio Ineed–, como unidades muy potentes de evaluación.

                Contestando la pregunta de los señores senadores Olesker y Bonomi, sí se estarían respetando estas unidades y colaborando y coordinando con estas unidades que seguirían aportando información muy útil para esta unidad, así como también para AGEV. De alguna manera, el diseño en el que se ha venido trabajando es como un triángulo de tres pisos. AGEV no pertenece a la agencia, pero es la que brindaría muchos insumos y, ahí sí, estaría trabajando en esta línea del presupuesto en base a resultados. Estamos tratando de trabajar junto a la unidad de presupuesto nacional para que realmente AGEV le empiece a poner dinero a los productos y servicios. Es un viejo anhelo. Pero para eso hay que redefinir la planificación estratégica, donde tendrían objetivos estratégicos los ministerios. Estoy diciendo cómo se está reconstituyendo el trabajo de AGEV, de forma que sea insumo para el primer y segundo piso que va a tener esta agencia de monitoreo y evaluación de políticas; va a traccionar información provista por AGEV, habrá información sobre muy poquitos objetivos estratégicos definidos, con algunos resultados intermedios a los que se le asociarían indicadores. Sabemos del problema de atribución que tiene que ver con este resultado intermedio, si está aportando o no al objetivo y si se están poniendo bien los dineros o no; se está trabajando muy lentamente con todas esas precauciones y todos esos detalles. Creo que si AGEV logra reconvertirse un poco en esa línea que implica trabajar asociando dinero a servicios, actividades y a resultados intermedios, va a ser un insumo fundamental para esta agencia, además, trabajando con la Unidad de Presupuesto Nacional. Hoy en día AGEV ni siquiera puede tomar información de gastos de financiamiento, pero sí la Unidad de Presupuesto Nacional está en condiciones de proveer eso. También se proveería del Sistema Nacional de Inversión Pública. Por eso digo que esto se puede lograr solamente por el cierto nivel de madurez institucional que el país ha venido recorriendo.

El segundo piso sería el seguimiento de prioridades que se fijan en el Consejo de Ministros; ahí sí es muy difícil la articulación interministerial. Por eso una agencia muy pegada al presidente, al secretario y al prosecretario de presidencia es fundamental a fin de que esto tenga el peso político para poder hacer ese seguimiento. En última instancia, serían prioridades del presidente.

El prosecretario abundó y se han hecho comentarios muy pertinentes en cuanto a cómo la administración descentralizada, o no, provee información muy necesaria para la política pública. En realidad es el monitoreo y evaluación de las políticas públicas; básicamente se entiende por políticas públicas las prioridades del presidente, del Consejo de Ministros y la coordinación interministerial. Luego, la Unidad de Presupuesto Nacional y AGEV estarían encargadas de ir rediseñando un presupuesto basado en resultados. Esa es la información que necesita el Parlamento para poder tomar decisiones basadas en evidencia. Esto está relacionado con el articulado del presupuesto nacional y lo que se ha venido trabajando en la mejora de los programas de presupuesto nacional. Esto es trabajo de base operativo para luego poder llegar a la definición de resultados intermedios y el dinero asociado a esos resultados. Es un proceso complejísimo y es probable que no se termine en un solo período institucional. Por eso la importancia de generar una institución y darle este nombre, sin miedos, porque no sería mucho más burocracia, no es una agencia ejecutora; es una agencia de diseño que fortalecería mucho al propio presidente de la república y al Gobierno en su conjunto, pero además alimentaría al presupuesto nacional basado en resultados, lo que sería esencial para que el Parlamento pudiera tomar mejores decisiones presupuestales. Creo que eso es lo que se viene trabajando a nivel de esta agencia. Luego tendrá otras áreas que tienen que ver con hacer scraping, es decir, extraer información de las redes para poder hacer monitoreo de coyunturas y anticipación de crisis, como tienen muchos otros gobiernos. Por lo tanto, se va a trabajar en eso.

Respecto a la pregunta sobre participación, que es pertinente porque lo establece el propio texto del proyecto de ley –no lo dice porque no corresponde, o sí; esa no es mi especialidad–, se podría pensar en sistemas como el de Agesic que tiene una agenda digital y hay participación de la sociedad civil. En ese sentido, creo que se podría pensar en un diseño que asesore y apunte a la agenda digital. No pertenece al Directorio de Agesic pero sí asesora en el planeamiento de la agenda digital. Repito: tenemos madurez institucional para poder pensar en ideas de fortalecimiento en ese sentido.

SEÑOR PRESIDENTE.- Iniciamos el análisis del capítulo III, «Contratación administrativa».
SEÑOR FERRÉS.- Muchas gracias, señor presidente.

Este es un capítulo sobre el que se trabajó mucho. Es técnicamente complejo porque implicó el análisis de todas las normas del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera, Tocaf.

El espíritu de la reforma contenida en estas normas era el de revisar el artículo 33 en toda una enumeración de excepciones a la licitación pública para las contrataciones directas. Según nuestro criterio, a lo largo de distintas administraciones –esto se remonta a muchos años– y por distintas necesidades, se fueron agregando excepciones a los procesos competitivos, de llamado de precios o de licitación pública y, al final –si mal no recuerdo–, había en el entorno de cuarenta excepciones. Nos parecía que la regla, que debería ser el proceso competitivo, la licitación pública, se estaba convirtiendo en la excepción, porque ya eran muchísimas las excepciones a la licitación pública y se habilitaba en gran medida la contratación directa. Ahora bien, sobre la base de tener un mayor control de las compras y de las contrataciones de bienes y servicios se eliminó en este proyecto de ley toda una serie de excepciones. Para la última versión de esta iniciativa –luego de haber tenido un intercambio de ideas con los representantes de los distintos partidos y con miembros de diferentes organizaciones–, se nos planteó que algunas excepciones debían ser reconsideradas porque la naturaleza de un proceso licitatorio que, de por sí, implica tiempo y una serie de gastos en semanas y meses, llevaría a resentir algunos servicios. No obstante ello –y teniendo en cuenta que se puedan realizar algunas modificaciones o revisiones–, el espíritu fundamental es que estén bien justificadas las limitaciones a la licitación pública y que las excepciones, en las cuales se pueda contratar directamente, sean las que realmente se precisan, como forma de tener un mayor control.

Este capítulo, además, intentó agregar algo que se venía haciendo por separado, pero que no estaba muy unificado. Me refiero al plan anual de compras. La idea es que el Estado –que tiene muchísimas unidades ejecutoras– cuente con un marco jurídico en el que el plan anual de contratación de bienes y servicios pueda ser previsto sobre las reales necesidades del servicio. Digo esto porque muchas veces los tiempos no se dan, los recursos humanos son escasos o todavía existe cierta falta de organización en algunas dependencias y eso lleva a que se tenga que utilizar el plan anual de compras histórico o el que viene del período anual anterior, con el riesgo de que se hubiere comprado de más, mal o lo mismo a distintos proveedores. Es así que en el artículo 308 se prevé la elaboración de un plan anual de contratación con los distintos organismos comprometidos. Esto queda atado a lo que se establece en el siguiente capítulo, esto es, a una única agencia reguladora de compras estatales, que tratará de maximizar la eficiencia en el gasto público y en la compra.

                También se establecieron algunas normas para mejorar aún más el tema de los convenios marco.

                Se hicieron algunos ajustes de último momento en los montos de las adquisiciones fijados en unidades indexadas, a los efectos de no estar continuamente cambiando las cifras. Nos parecía que eso era bueno, que suma en lo que buscamos. Y se trató de ajustar la normativa, por ejemplo, en lo que tiene que ver con  las bases a aplicar en los procedimientos de contratación, de forma de crear –si bien ya lo hay, pero aplicado más transversalmente– pliegos modelos a utilizar en general, con las bases fundamentales que deben tener en las adquisiciones de bienes y servicios, simplemente para que los pliegos particulares se hagan sobre la base de un único pliego para todas las unidades ejecutoras. Es un capítulo muy técnico; me hubiera gustado que estuviera hoy aquí el presidente del BPS, ingeniero Hugo Odizzio, que fue quien más trabajó en esto, pero no podía porque al estar en ese cargo se le genera una incompatibilidad notoria, por lo que no podía comparecer aquí a hablar de esto.

                Básicamente, esos serían los argumentos.

No hay grandes cambios de fondo en lo que es el Tocaf, sino que hay un mayor control de las contrataciones directas, mayor foco en un plan anual de compras y la elaboración de las bases de los pliegos de condiciones para las adquisiciones de bienes y servicios.

SEÑOR PRESIDENTE.- Iniciamos, entonces, el análisis del capítulo referido a contratación administrativa.

SEÑOR BOTANA.- Ante todo, quiero valorar el enorme esfuerzo que se ha hecho en sistematizar, analizar y revisar profundamente  toda la cuestión vinculada a las compras públicas, generando esta nueva construcción, a la que queremos hacer algunos aportes en base al articulado que tenemos a consideración. Específicamente me voy a referir al artículo 307.

                En primer término, el numeral 7) prevé la excepción para los contratos que deben celebrarse, necesariamente, en países extranjeros, siempre que no sea posible realizar en ellos un procedimiento de carácter competitivo. El numeral 12) habla de las adquisiciones de bienes que se realicen en remates públicos y allí establece que el precio máximo a pagar será el que surja de la tasación previamente efectuada.

                Quiero recordar el día que consulté al doctor Daniel Hugo Martins acerca de la compra en un remate público en el exterior. El doctor Martins me respondió con un billetito y me dijo: “si aparecieran en la República Argentina manuscritos del general José Gervasio Artigas, ¿no cree usted que el Estado debería pujar por ellos?” Obviamente, el Estado puede comprar en remate público en el exterior con la limitante de la tasación previa. Me queda claro que la mezcla de la excepción de los numerales 7) y 12) lo posibilita. De cualquier manera creo que habría que ponerlo expresamente. Ese es el primer punto de los seis que quiero considerar.

A continuación, voy a referirme al acierto del numeral 10) que consideramos en el día de ayer y que refiere a la contratación de las obras de infraestructura vial y caminería por parte de los Gobiernos departamentales a una empresa contratista que esté trabajando, en el mismo rubro y en la misma zona, por parte del Poder Ejecutivo. Obviamente, eso ahorra costos de instalación y facilita la celeridad de la contratación, su agilidad, así como la coordinación entre los distintos actores de una misma obra. Me parece un enorme acierto haber recogido esa inquietud de los Gobiernos departamentales, ya que significa ahorro, eficiencia, mejor coordinación en la interna del Estado y menos molestias.

                En tercer lugar, me quiero referir al numeral 15). Debemos tener especial cuidado en que este numeral no esté prohibiendo a los Gobiernos departamentales comprar verduras en ferias o directamente a los productores. Sé que no es la intención del Poder Ejecutivo hacerlo de ese modo, pero nos parece que con esa redacción se podría interpretar que solo les habilita a comprar cuando existan cooperativas y convenio con esas cooperativas de productores. Sabemos que muchos de los productores que rodean a los pueblos y que son proveedores de verduras para los comedores no están agrupados en cooperativas. La limitante se levanta para el Poder Ejecutivo pero queda en duda –no digo que no se levante– para los Gobiernos departamentales. Creo que, en ese sentido, habría que dejarlo en claro.

                En cuarto término, quiero trasladar una preocupación que nos trajo la Universidad de la República acerca de la eliminación de la posibilidad de comprar directamente a través de sus fundaciones, lo que, de alguna manera, comparto con la redacción. Tampoco creo que la universidad deba comprar a través de sus fundaciones en el marco del derecho privado. Lo que sí es cierto es que al no poder comprar directamente cursos de capacitación a la Universidad de la República, la deja en una posición de desventaja en términos de competencia respecto a las universidades privadas. Por lo tanto, deberíamos pensar en alguna solución en la que se pueda hacer la adquisición y una revisión ex post de esas adquisiciones. Además, en este caso se trata de adquisiciones menores.

                Como quinto punto, el numeral 30) deja afuera al Estado de la posibilidad de comprar sin competencia servicios a la CND y a Afisa. Por lo tanto, debemos hacer alguna modificación al respecto. Sé que no es la intención del artículo dejar fuera de la posibilidad de compra directa a organismos que gestionan áreas bastante importantes y sensibles de la vida del Poder Ejecutivo. Por ejemplo, el Plan Juntos está en la órbita del CND. Concretamente, el inciso quinto dice: «Las contrataciones referidas en el numeral 1), no podrán incluir la participación, directa o indirecta, de personas de derecho privado». Está claro que tenemos que hacer las modificaciones necesarias para evitar esta prohibición.

En sexto lugar, todos compartimos que es bueno que los beneficios de las compras del Estado lleguen también al interior de la república. La compra del Estado centralizada en la capital a veces ahorra algunos recursos y otras no. ¿Por qué? Porque la compra centralizada en la capital, de bienes que se deben consumir en el interior de la república implica costos de almacenamiento y de distribución que terminan encareciendo gravemente el costo total de esas compras. Creemos que el articulado debería atender esa situación, dejando en claro que las compras que se hagan directamente en el comercio local para el consumo no se considerarán fraccionamiento de gastos, en la medida en que sean para el consumo en una localidad y no se adquieran al mismo proveedor porque, si no, estaríamos violentando fuertemente el sentido de la norma. Ese es un aspecto que debemos cuidar por una cuestión de costo, de oportunidad y porque la compra del Estado beneficia el funcionamiento del comercio local y puede transformarse en un igualador, es decir, en vez de hacerle una transferencia lo ayuda a trabajar.

Esos son los seis puntos que quería abordar, señor presidente.

SEÑOR CARRERA.- Voy  a tratar de realizar una intervención muy general, dado que varios de mis compañeros se anotaron para hacer uso de la palabra.

Como dice el señor prosecretario, hay una extensa serie de modificaciones a la normativa del Tocaf. Creemos que el cambio más significativo es la creación de una nueva forma de contratación como es el concurso precios, que es lo más innovador.  Los montos están en moneda nacional y, por una cuestión de técnica legislativa, nos parece que sería bueno que figuraran en unidades indexadas, porque va a favorecerle la vida a la autoridad. 

Hay temas que nos preocupan como, por ejemplo, la eliminación de la posibilidad de contratar en forma directa con entidades estatales de derecho privado de propiedad estatal. Reitero, esto nos preocupa, pues realmente creemos que hay herramientas que favorecen a la contratación pública de los diferentes organismos del Estado. Un ejemplo es República Afisa que, como todos sabemos es, cien por ciento, propiedad del Banco de la República. República Afisa administra, para organismos estatales, fideicomisos financieros de administración y de garantía. Hay buenos ejemplos de desarrollo de políticas públicas, como  la contratación del Sucive. Los señores senadores Viera y Botana, presentes en sala, conocen esto  porque se ha utilizado este instrumento a nivel de los Gobiernos departamentales  para el desarrollo de políticas públicas. Creemos que esto es algo que hay que rescatar. Es un instrumento que favorece el desarrollo de las políticas públicas, un mecanismo eficiente que apoya la gestión pública, que le da agilidad y transparencia. Creemos que limitarse y amputarse esta forma de contratación va a perjudicar el desarrollo de las políticas públicas. Queríamos plantear la necesidad de rescatar eso porque en el presente hay una serie de fideicomisos con los que se está trabajando así. República AFISA debe administrar más de setenta y ocho. El Tocaf los suprime, y creemos que es un error. Es un error que se suprima la contratación de este tipo de organismos que funcionan bajo el derecho privado pero cuyo capital es cien por ciento del Estado. Quizá es algo que no se advirtió y por eso queremos dejar esta constancia. Pensamos que hay que revitalizar todo esto en el proyecto de ley que tenemos arriba de la mesa.

                A su vez, queremos que se derogue el literal que permite en forma genérica efectuar contrataciones directas a las entidades públicas que participan en el régimen de libre competencia. Sé que luego se anotó para hablar la señora senadora Cosse, que ha tenido experiencia en eso. Con esto se va a dificultar el desarrollo de algunas empresas como Antel o UTE y por eso pensamos que hay que ver si podemos rescatar eso, porque están en libre competencia y no podemos amputar instrumentos de desarrollo de políticas públicas.

Otro tema que nos preocupa –y al que hacía referencia el señor senador Botana–tiene que ver, por ejemplo, con lo que nos dijo el rector de la Universidad de la República en cuanto a que se disminuye el límite de contrataciones directas asignado a la Udelar y a la UTEC. Es una excepción que viene del año 1997 y nosotros fuimos ampliando, pero el rector nos mencionaba que este año, por ejemplo, tiene dos grandes proyectos. Uno es la inauguración de un laboratorio en Salto –después alguno de mis colegas que son más del lado científico podrán hablar del tema– y, el otro, es el traslado de la Facultad de Veterinaria. Hoy el límite estaría en los USD 6:000.000 –de los que ya se habría utilizado alrededor de USD 3:500.000–y, en definitiva, para no obstaculizar el desarrollo de esas dos importantes políticas públicas queremos solicitar que se vuelva al monto originario.

También nos preocupa que en algún numeral –según creo, el 23– se otorga la posibilidad como excepción a la licitación pública; se admite que las universidades privadas vendan a través de sus fundaciones pero se elimina la posibilidad de que la Udelar, a través de sus fundaciones, venda servicios a diferentes organismos públicos. Quien haya estado abocado a la construcción de políticas públicas sabe que esa es una herramienta extraordinaria de apoyo a la gestión pública. Por eso, queríamos saber qué posibilidad hay de que se revea ese numeral.

Entiendo la modificación al numeral 15) y considero que le asiste razón al señor senador Botana cuando hizo esa referencia, pero nosotros creemos que hay que encontrar la forma de dejar establecido que la adquisición de víveres frescos sea una excepción. Ese numeral refiere a algo que se ha venido desarrollando que son los convenios de compras públicas, donde participan los Gobiernos departamentales –hay algunos ejemplos–, la Intendencia de Canelones, la Intendencia de Tacuarembó, en fin, consideramos que le asiste razón al señor senador Botana.

                Nuestros aportes y nuestras observaciones los hacemos con un ánimo totalmente constructivo. Realmente nos gustaría que se incorporaran por entender que son instrumentos necesarios y de apoyo para los Gobiernos departamentales, para la Universidad de la República y para nuestras empresas que están en libre competencia.

SEÑOR BERGARA.- Como bien decía el señor senador Carrera, una innovación en materia de contratación es el concurso de precios. Reafirmamos la necesidad de que los montos que separan la contratación directa, el concurso y los otros mecanismos se hagan en UI. Ahora bien, hay que prever también su actualización, porque se habla, por ejemplo, de $ 200.000, pero en realidad ha habido mecanismos de actualización y ese monto hoy es de alrededor de $ 510.000. O sea que esos montos, por la vía de los hechos, ya están actualizados, y entonces, a la hora de fijarlos en UI, habría que tomar en consideración los que hoy ya están rigiendo.

                Lo relativo al concurso de precios me parece razonable; captura una parte del mercado de la compra directa. Pero nos parece que le falta todavía algunos elementos específicos para la utilización, la implementación. Hay algo en un artículo más adelante pero que nos parece insuficiente.

Otro punto tiene que ver con la cuestión de si esto también se va a aplicar a la contratación de entes autónomos, servicios descentralizados y Gobiernos departamentales. Entendemos que si eso requiriera una mayoría especial no podría incluirse en una ley de urgencia sino en una norma separada, a tiempo como para que este mecanismo empezara a operar junto con la Administración central.

                En el literal A) del numeral 3) del viejo artículo 482 se hablaba de personas jurídicas de derecho privado cuyo capital social esté constituido en su totalidad por participaciones, cuotas sociales o acciones nominativas propiedad del Estado o de personas públicas no estatales. Creemos que esa eliminación es la que dificulta, como decía el señor senador Carrera, que, por ejemplo, República Afisa o Conafin –que también es una afisa de la Corporación Nacional para el Desarrollo– puedan ser contratadas de manera directa. Realmente eso nos preocupa y veríamos con buenos ojos que esto no se eliminara, sino que se mantuviera.

                Tenemos una duda –esto lo decimos en esos términos–, con respecto a uno de los numerales que mencionaba el señor senador Botana, el 10), relativo a la contratación. Nos preocupa el «ya que estamos»: por ejemplo, aprovechar que hay una empresa constructora haciendo ruta nacional para hacer alguna caminería local. Esto tiene todo el sentido en términos de eficiencia y de costos, pero nuestra duda, para evitar conflictos, es si el Gobierno departamental tiene que hacer la contratación con la empresa o tiene que recurrir a algún mecanismo a través de lo que fue la contratación del Gobierno con la empresa. Creo que si son contratos separados, va a haber conflictos. Entonces, hay que reformular lo que está planteado, y veo que el señor senador Botana está de acuerdo conmigo.

                Coincidimos también con la preocupación en cuanto al numeral 15), que obviamente debería prever la posibilidad de que los Gobiernos departamentales también puedan comprar alimentos frescos en ferias, tal como argumentaba el señor senador Botana.

                Con respecto a lo que decía el señor senador Carrera sobre los topes para la importación de equipamiento científico, la preocupación que nos transmitió la Universidad está referida a la situación del año 2020. O sea que, en general, los montos que utiliza están por debajo del nuevo tope, excepto en el año 2020. Quiere decir que una posibilidad sería que eso rigiera a partir del año 2021 para permitir los dos proyectos que se mencionaban: el de la mudanza de la Facultad de Veterinaria y el del laboratorio en el departamento de Salto.

                Respecto a lo que decía también el señor senador Carrera sobre eliminar la excepción vinculada a las compras directas para los entes que están en competencia, reafirmamos el tema. Nos parece fundamental mantener eso, porque cuando se tiene un discurso de que las empresas públicas tienen que ser competitivas, no les podemos talar las herramientas que las hacen competitivas con las empresas privadas. Es el caso de Antel, pero también de los bancos: el BROU, el Banco de Seguros del Estado, el Banco Hipotecario. Es decir, hay un montón de entidades estatales que están en competencia y, por lo tanto, para que efectivamente puedan competir –y creo que eso es lo que queremos todos, porque les hace bien–, tienen que tener herramientas parecidas a las de sus competidores en el derecho privado. Por lo tanto, creemos que el literal U) del viejo artículo debe mantenerse y no derogarse.

                Por otro lado, se procura derogar una disposición que establece que las impugnaciones o recursos que se interpongan en cualquier etapa del procedimiento no tendrán efectos suspensivos. Hay que evaluar qué estructura de incentivos genera esto, porque puede llegar a terminar encareciendo los procesos, en la medida en que el riesgo va a ser internalizado por los oferentes y eso puede traer consecuencias en materia de costos. De manera que hay que hacer esa evaluación.

                Quiero ser más claro con el tema de las fundaciones y de la Universidad. En el numeral 22) se habla de los contratos de la Universidad con sus fundaciones. Creo que ese aspecto no reviste mayores inconvenientes. El tema es con el numeral 23), que no es para la compra de servicios, sino para la venta. Si un ente público licita ciertas capacitaciones y los institutos terciarios pueden ofrecer, obviamente los institutos privados pueden ofrecer en el marco del derecho privado pero la Universidad tendría que hacerlo en el marco del derecho público, lo que haría que le fuera imposible competir, por tiempos y por la capacidad de contratación. Hay que tener en cuenta que a veces se pide una capacitación específica que la Universidad no tiene en sus cuadros funcionales. Si no la obtiene a través de una fundación, directamente la Udelar queda en total desventaja con las instituciones privadas para contratar con el Estado. Por lo tanto, en el numeral 23), además de autorizar a las instituciones de nivel terciario, hay que incluir las fundaciones de la Universidad de la República.

SEÑOR ANDRADE.- Mis colegas me han ahorrado el trabajo de profundizar en estos temas.

                Las dos cuestiones respecto a la Universidad, tanto la del tope como la de la contratación de las fundaciones, así como las modificaciones a los numerales 1), 3) y 22) del literal C) del artículo correspondiente del Tocaf, nos preocupan para todo el ámbito público que esté en competencia. Por ejemplo, Antel no podría contratar con Accesa, por la modificación que se hace al numeral 1). Y para compras directas, como una solución de software –que en el plano del cambio científico tecnológico sería imprescindible–, estaría maniatada. El procedimiento al que se le obligaría para ofrecer transparencia –que es pasar por la agencia de regulación de compras estatales y obtener dictamen favorable previo del Tribunal de Cuentas– la dejaría maniatada. Conozco menos del sistema financiero. Y nos parece que claramente el objetivo que se busca no es este.

                En cuanto al numeral 22), sobre la contratación de servicios en cualquier modalidad, nos parece que en esta lógica a quienes están jugando en la cancha de la competencia les generaría un efecto perjudicial.

SEÑORA COSSE.- Doy la bienvenida a los integrantes de la delegación. Muchas gracias por venir.

                Hago mías las palabras de quienes me han antecedido y quiero hacer algún comentario sobre el artículo 307, en línea con lo que decía el senador Bergara. En este caso no solamente se ve afectada Antel, sino también los bancos y otros organismos del Estado que también están en competencia. Y quisiera agregar dos elementos que ejemplifican por qué a Antel se le puede complicar muchísimo ser competitiva. Por ejemplo, en las tiendas de Antel, en la atención a los usuarios, por criterios que tienen que ver con estudios de marketing mundiales y nacionales, se hace necesario disponer de celulares de marcas específicas y modelos específicos. Si se fuera a una licitación solo con especificaciones técnicas, en vez de poner un Samsung, Antel tendría que comprar cualquier otra marca, porque las especificaciones técnicas en general las cumplen todos. Entonces, ese es un ejemplo bastante claro.

                Por otro lado, en lo que tiene que ver con la infraestructura de red de Antel, a veces los costos pueden ser mucho más altos por el tiempo y por el esfuerzo que lleva interconectar equipos de distintos fabricantes. Estamos en servicios tan sofisticados que los fabricantes tienen pequeñas vueltitas que hacen muy complicado interconectar distintos equipos. Esto no quiere decir que los procesos no tengan que ser competitivos; esa es otra historia.

                Por otro lado tenemos una inquietud con respecto al artículo 308, que habla del plan anual de contratación. Nos parece que está muy bien la previsión. Lo que no creo es que sea cien por ciento posible en una empresa que está en competencia y en un rubro de punta, donde en dos meses cambian cosas. O sea, no hay imprevistos por falta de previsión, sino por la propia dinámica.

SEÑOR FERRÉS.- Los senadores intervinientes han fundamentado, a mi juicio, con mucho criterio algunas de las excepciones. El presidente de la república, cuando envió el proyecto de ley de urgencia, siempre dijo que el objetivo era llegar al proyecto mejor consensuado posible. Yo estoy en la órbita del Poder Ejecutivo y el proyecto de ley está ya en la órbita del Poder Legislativo, pero creo que sería bueno que hubiera una propuesta sobre este capítulo, básicamente en la áreas más sensibles, como la tecnológica y la de la educación.

                En mi caso he recibido a determinadas personas del ámbito privado y del ámbito público que nos realizaron comentarios similares a los que hacía la señora senadora Cosse recién sobre los celulares y nos señalaron que sería muy difícil que Antel pudiera competir sin esta excepción. En ese sentido, creo que es absolutamente lógico, razonable, que nos podamos poner de acuerdo en mejorar esta primera versión ingresada, porque son cuestiones que hacen a mercados regulados. En lo personal creo que hay muchas excepciones que no deberían estar, pero sí me parece que en el caso de las tecnologías en las sociedades anónimas del Estado podría ser mejorada la redacción y se podría tratar de llegar a una fórmula consensuada, a los efectos de poder avanzar en ese sentido.

                En el tema educativo, de las fundaciones, pediría que interviniera nuevamente Conrado Ramos, ya que él conoce la dinámica desde dentro, por su profesión, por su trabajo en la universidad, y podría llegar a tener algún camino intermedio, porque en el fondo de lo que estamos hablando acá es de que tiene que haber un control. Es decir, sí es cierto que se necesitan mecanismos para maximizar la eficiencia económica de las empresas en competencia en algunas áreas, que les permitan contratar directamente al igual que los privados, porque si no el Estado quedaría en una situación de desigualdad. Pero también es cierto que al tratarse de fondos públicos necesitaríamos tener algún mecanismo de control mayor, a los efectos de que esas contrataciones pudieran estar un poco más controladas. No quiere decir que no se puedan hacer, pero ¿por qué se saca una excepción? Porque consideramos que puede ser más transparente, más competitivo, realizar un procedimiento como la licitación. Luego, en esos sectores regulados, cuando hablamos con quienes están día a día, logramos comprender que en realidad necesitan competir, que para ellos esa es una herramienta válida y que quitarla sería un problema para ese sector. Entonces, lo que sí creo que sería bueno es que existiera algún tipo de mecanismo de control, más allá de permitir esa contratación directa por una razón de competitividad.

SEÑOR RAMOS.- Como decía muy bien el señor prosecretario, esto no es algo cerrado, sino que justamente estamos pensando en una propuesta alternativa. Me refiero, en este caso, al numeral 22) del literal D) del artículo 307, que dice: «Los contratos que celebre con sus fundaciones la Universidad de la República, para el cumplimiento de los fines establecidos en el artículo 2 de la Ley N° 12.549, de 16 de octubre de 1958». De esta manera, las fundaciones podrían ser contratadas únicamente a través de la Universidad de la República. La Universidad de la República haría contratos con las fundaciones, que entrarían en la lógica que tiene la Universidad de la República, que es muy lenta en estos casos. De manera que quedaría en desventaja con las organizaciones educativas privadas. Nadie contrataría una fundación de la Universidad de la República si tuviera que hacerse vía la Universidad de la República y no directamente con las fundaciones.

                Pero también debemos pensar en cuáles son los mecanismos para evitar que la fundación se transforme en una especie de Manpower. No digo que haya ocurrido con frecuencia, pero puede darse el caso de que alguien contrate gente al Estado por afuera contratando una fundación, porque estamos hablando de contratos de servicios. Justamente, antes de asumir mi nuevo cargo, era director del Departamento de Ciencia Política de Ciencias Sociales en la Udelar, y teníamos una cláusula interna que decía que alguien que fuera contratado por una fundación tenía que ser un producto académico muy acabado, etcétera. Pero era un control interno que nos poníamos. Lo que digo es que debemos pensar en una redacción alternativa. Tal como está redactada, la norma estaría dejando a la Universidad de la República en un pie de desigualdad con las instituciones educativas terciarias.

SEÑOR PRESIDENTE.- Creo que a esta altura coincidimos todos en que podríamos encomendar al doctor Ramos –que, además, tiene el expertise de provenir de la Udelar– que nos hiciera llegar un artículo alternativo en el sentido de la opinión que el Poder Ejecutivo ha manifestado, para, en todo caso, tenerlo como base de discusión en el momento en que la comisión se aboque al análisis y votación de los artículos que están a estudio.

SEÑOR BERGARA.- Coincidimos en la orientación. Si entiendo bien lo planteado por el director de la Oficina Nacional del Servicio Civil, habría que eliminar el numeral 22) e incorporar a las fundaciones en el numeral 23).

Pero también compartimos lo planteado por el señor prosecretario, en el sentido de que no hay que escatimar ninguna herramienta de control y transparencia, en este caso en el ejercicio de las fundaciones que manejan los distintos servicios universitarios. Nosotros el otro día conversamos, justamente, con otros delegados del Poder Ejecutivo, sobre los capítulos vinculados al control, desde el artículo 270, y la transparencia de todo este tipo de empresas que están vinculadas a los entes autónomos y servicios descentralizados. Creo que, en todo caso, esa preocupación podría canalizarse incorporando alguna referencia específica en los capítulos que revisamos sobre control y transparencia de las sociedades anónimas, de los entes autónomos y, en todo caso, agregar estas otras entidades que no son sociedades anónimas. Sería agregar en ese ámbito alguna herramienta de control y transparencia, pero habilitando, como decíamos antes, a que las fundaciones puedan seguir operando en la lógica de la que hablaba el señor Conrado Ramos.

SEÑORA BIANCHI.- Señor presidente: todo esto de consensuar me parece muy bien, pero hay determinados límites que, al menos, no estamos dispuestos a consensuar.

En lo que se refiere al largo discurso de años, de que todos los mecanismos licitatorios entorpecen el funcionamiento del Estado, vuelvo a lo que dije hace un rato: es un problema de gestión, porque a los que nos ha tocado gestionar y ver los horrores de pérdidas de tiempo, informes que nunca van, personas a las que no se les hace responsable de su falta de diligencia y, en definitiva, por qué una licitación tiene que durar años, no es por la ley. Se puede mejorar. Es, en realidad, por un problema de gestión. Yo personalmente –creo que no es una posición solo mía; además, integro una lista y un sector– no estoy de acuerdo, y lo discutiremos después. Aquí están los miembros del Ejecutivo, de quienes conozco su posición, y ellos saben más que yo porque están en contacto directo con el presidente de la república y lo que le preocupa este tipo de cosas. Para mí no va por el lado de poner fundaciones, de volver a poner determinadas organizaciones que no se controlan después, o no se controlan antes. Yo iría por el lado de abrir algo más con respecto a los controles, que tienen que ser absolutamente estrictos, si es que volvemos a poner fundaciones, pero no porque sea de la Universidad de la República o de la ANEP. Me voy a referir específicamente a los dos organismos de la educación porque, además, no debe ser per se porque sea educación. El fin no justifica los medios. Además, tienen autonomía financiera, proventos y libre disponibilidad de los proventos. A los que nos ha tocado gestionar administrativamente sin poder político de decidir, aunque perteneciéramos al mismo partido político, hemos visto cosas que fueron realmente feas al punto de llegar a no firmar junto con el presidente del Codicén determinadas cosas, y lo hacía la secretaria general.

                Además, hay otra cosa, señor presidente, y con esto termino. Nos hemos cansado durante estos cinco años de repetir, y va a llevar tiempo, por razones económicas y por razones de organización, porque escuchamos a los miembros del Tribunal de Cuentas, les preguntamos a los ministros del Tribunal de Cuentas si estaban en condiciones de auditar fideicomisos, fundaciones, personas públicas de derecho privado. Creo que está en la versión taquigráfica de varias comisiones de presupuesto y de rendiciones de cuenta, donde han dicho que es imposible, que con los recursos que tienen no, que incluso necesitarían algún tipo de modificación legal. Recuerdo que un ministro un día dijo: «¿Saben lo que pasa? Llegan los balances, pero no tenemos ni siquiera infraestructura ni personal para leerlos».

Esa es la realidad desde la que partimos, pero en la medida en que facilitemos los mecanismos de control, en que demos recursos a los organismos de control –que no otorgamos en el presupuesto del año 2015 ni en las rendiciones de cuentas posteriores– y en la medida en que modernicemos su funcionamiento, se podrá flexibilizar más. ¡Claro que sí!, pero no arriesgándonos a que haya fugas de dinero. En realidad, se han producido, no digo que haya sido en estos últimos períodos gobiernos, debe haber pasado siempre. Pero lo cierto es que cuando uno ve la discrecionalidad con la que se manejan, si sacamos los controles…

Siempre fui partidaria de que el artículo 33 quedara con muy pocas excepciones y se exigiera a los organismos eficiencia y eficacia en su funcionamiento. De esa forma, la desigualdad con el ámbito privado es menor. Además, sigo insistiendo: la plata de los privados es de los privados; y la plata del Estado es de los ciudadanos. Entonces, quiero advertir que estamos dispuestos a negociar. Esperamos las propuestas del señor prosecretario, el doctor Ferrés, y del doctor Ramos, pero en el Parlamento nos vamos a mantener en esa postura porque es la del Poder Ejecutivo.

SEÑOR ANDRADE.- Tenemos que tratar de llegar a algunos acuerdos básicos. Parto de la base de que todos los que estamos acá defendemos los recursos públicos porque, si no fuera así, es imposible. Supongamos que me paro en la discusión con el Poder Ejecutivo pensando que viene con la intención aviesa de estropear los recursos públicos, entonces no hay posibilidad ninguna negociación.

Creemos que algunos artículos fueron pensados en la dirección correcta con respecto a la transparencia, pero tienen un efecto indeseado que podrían deteriorar los recursos públicos, porque si una empresa del Estado que está compitiendo con monstruos transnacionales tiene que publicar, previamente a sus adquisiciones, los precios que consiguió, ¿cómo hace para generar espacio para una innovación competitiva? No es fácil, y si le va mal, el perjuicio es para los recursos públicos, que es algo que nadie pretende.

Entonces, sin pensar que acá estamos defendiendo opacidad o queremos encubrir algo, lo que nos planteamos es cómo lograr simultáneamente ambos objetivos: tener los mayores niveles posibles de transparencia y generar condiciones para que las empresas públicas, la universidad y demás, no pierdan pie. Si hay acuerdo en eso, nosotros podemos trabajar con ese criterio, que es político, es decir, trabajar para lograr la transparencia pero teniendo en cuenta que para ello no debemos generar efectos indeseados, y tener propuestas alternativas. Pero precisamos tener acuerdos en cuanto a los objetivos, porque si a priori pienso que el Poder Ejecutivo tiene la intención de vender las empresas públicas y destrozarlas, no tengo colaboración posible. Por el contrario, si el Poder Ejecutivo piensa a priori que quienes estamos en la oposición vamos a poner palos en la rueda para trancarlos y que se revienten, bueno, no hay posibilidad alguna de construir puentes de colaboración.

Hemos marcado una serie de preocupaciones por si el texto queda tal como está. ¡Ojalá le erremos! Si quedara así, ¡ojalá que no complique y no dificulte! Pero nos resulta difícil pensar que una redacción así no va a complicar áreas que están en una competencia cada vez más exacerbada.

Entonces, pido que nos demos ese pie mínimo para el debate, porque si no, es muy difícil intercambiar ideas.

Por último, aclaro que tenemos textos alternativos acerca de los temas que manejamos.

SEÑOR PRESIDENTE.- A esta altura del debate, me gustaría que las señoras y señores senadores de todos los partidos políticos recordáramos que el Poder Ejecutivo se ha ofrecido amablemente a hacernos llegar una serie de redacciones y, además, el prosecretario de la Presidencia de la República ha reiterado la voluntad del Poder Ejecutivo de dialogar y encontrar acuerdos, tal como le trasmitió el presidente de la república.

Propongo que trabajemos en esa línea y que cuando llegue el momento de debatir sobre estos temas lo hagamos; será cuando no nos hayamos puesto de acuerdo. ¡Ojalá logremos llegar a ese debate!

Entonces, por economía procesal, exhortamos a todos los señores senadores, a los que han hablado y a los que lo harán, a recuperar la practicidad de esperar el momento en que se llegue al debate, que será cuando tengamos sobre la mesa las redacciones correspondientes.

Y, una vez más, agradecemos a la oposición que nos haga llegar sus alternativas, que mucho tomaremos en cuenta en la medida de nuestras posibilidades. 

SEÑORA DELLA VENTURA.- Me anoté porque creía que había cierto consenso en cuanto a que a las fundaciones de la universidad y a los entes, como Antel, se les debería facilitar la competencia con privados. Creí que había cierto acuerdo en ese sentido de parte del señor prosecretario y del director de la Oficina Nacional del Servicio Civil, pero como luego surgió alguna intervención en concreto en la que esto se cuestiona por la posibilidad de falta de controles, me parece que el desafío es cómo mejorar los controles y no decir: «saquemos esto porque después no se puede controlar». Pienso que las redacciones alternativas deberían venir en esa línea.

Muchas gracias.

SEÑOR DOMENECH.- Brevemente, quiero decir que la contratación directa es una excepción al principio de la licitación pública. Ahora bien, dada la necesidad de que el Estado de alguna forma tenga procedimientos de contratación competitivos con la actividad privada en algunos casos, a mi juicio, justifica que exista un número importante de excepciones.

Me gustaría preguntar al señor prosecretario y al director de la Oficina Nacional del Servicio Civil si no sería posible instrumentar alguna forma de contralor ex post facto de estas contrataciones previendo un régimen de sanciones o de correctivos importantes que permitan controlar la regularidad del gasto, sin afectar la celeridad con la que el Estado debe controlar. Diría que es una pregunta a modo de sugerencia.

SEÑORA ASIAÍN.- Gracias.

(Murmullos en sala).

(Campana de orden).

–En el marco de las reconsideraciones acerca de las excepciones, el alcance y demás, sobre lo que habló el señor prosecretario de la presidencia –y sin perjuicio de que se puedan incorporar otras–, quiero decir que esto fue acordado y que no implica que sea esto y solo esto, porque a iniciativa del Partido Colorado se decidió incluir unas excepciones que habían sido extraídas. Una de ellas refiere al numeral 24) del artículo 33 del Tocaf –relativo a la ANEP y a la Universidad Tecnológica–, que pasaría a ser el numeral 32) de la norma proyectada; otra alude al Mides –corresponde al numeral 20) del artículo 33 del Tocaf–, que pasaría a ser el numeral 31) de la norma proyectada; y otra está referida a los artistas, contemplado en el numeral 35) del artículo 33 del Tocaf , que  pasaría a ser el numeral 33) en la norma proyectada. Insisto que esto se acordó en el marco de iniciativas, de acuerdos y de reflexiones y que no implican el cierre. La idea es simplemente hacer un aporte, por lo que queda en manos de la prosecretaría de la presidencia de la república el texto acordado.

Muchas gracias.

SEÑOR SABINI.- En el mismo sentido de la intervención de la señora senadora Asiaín, quiero hacer una consulta porque, según el material que tenemos en nuestro poder, el numeral 24) sería eliminado.

SEÑORA ASIAÍN.- Es un tema simplemente de numeración. No se sustituye el numeral 24). Por eso hice la aclaración de que se deben agregar tres nuevos numerales al literal D) del artículo 307. Van a ser renumerados; no van a mantener la numeración del artículo 33 del Tocaf. El artículo 20 del Tocaf pasa a ser el 31; el artículo 24 del Tocaf pasa a ser el 32; el artículo 35 del Tocaf pasa a ser el 33. No se sustituye; el 24 queda original tal cual está proyectado. Sin perjuicio de que después cambien la numeración porque se agreguen otros artículos. No se trata de sustitución sino de adición.

SEÑOR SABINI.- Para que quede claro, me estoy refiriendo a que el literal C) del Tocaf tiene una serie de numerales. El numeral 24) refiere a la ANEP y a la Universidad Tecnológica. Según el proyecto que tenemos, ese numeral, el 24), literal C) del Tocaf, sería eliminado. Es una excepción que tenía que ver con el mantenimiento y reparación de las instituciones educativas. La pregunta a la delegación, justamente, tiene que ver con aquello de si se han encontrado prácticas, porque esto es por razones de buena administración, que impliquen esta eliminación porque, en realidad, le estamos recortando una potestad, fundamentalmente, a la Administración Nacional de Educación Pública, que tiene 3000 edificios para mantener y, en algún caso, podría ser de buena administración utilizar este mecanismo. Por eso, en el marco de las sugerencias que se están realizando, quizás sería bueno sostener ese numeral por razones de buena administración.

SEÑOR PRESIDENTE.- A esta altura conviene aclarar dos cosas. La primera de ellas: el Poder Ejecutivo le responderá la cuestión. La segunda: creo que va a ser producto de un debate, que llevaremos en su debido momento. La señora senadora Asiaín informaba que a iniciativa de senadores del Partido Colorado se está trabajando en una serie de modificaciones sobre las excepciones, entre las cuales está incluida la de su preocupación.  Entonces, lo que habría que esperar para llevar adelante ese debate, sugiero, es a que cerremos en su totalidad esta etapa y con el texto en las bancas poder llevar adelante la discusión. De lo contrario, es muy difícil que estemos los senadores hablando y hablando sobre las cosas que van a ser incluidas o retiradas. Esperemos, esto  lo establezco como criterio general y si estamos todos de acuerdo, que el Poder Ejecutivo nos conteste. Esperemos que terminadas las negociaciones que se están llevando adelante tengamos un texto definitivo, y sobre ello llevemos adelante la discusión.

SEÑOR CARRERA.- Quiero dejar una constancia. En primer lugar, estamos poniendo toda nuestra mejor voluntad desde la minoría, desde la oposición.

SEÑOR PRESIDENTE.- Nos consta.

SEÑOR CARRERA.- No siempre tenemos a las autoridades para poder intercambiar. Para nosotros esta instancia es fundamental y queremos señalar nuestras preocupaciones.

                Acerca de los comentarios que hacen los senadores oficialistas, no tenemos conocimiento. Si quieren intercambiar y si quieren ponernos en conocimiento antes, les agradecemos de verdad. Pero esta instancia, para la oposición, es muy rica. Y las observaciones que queremos hacer, así como dejar constancia de ello, para nosotros es fundamental.

                Le agradezco, señor presidente.

SEÑOR PRESIDENTE.- Las observaciones que la oposición quiera hacer, tiene todo el derecho a hacerlas. Hasta ahora las está haciendo. Lo que la mesa acaba de aclarar es un mecanismo que permitiría evitar un debate absolutamente inerte cuando todavía no se han terminado de cerrar los acuerdos dentro de la propia coalición de Gobierno. Oportunamente lo haremos.

                Justamente, tomé la palabra para aclarar la situación a toda la sala. Luego de que se conozca y se determine la definición de las negociaciones pertinentes, se van a llevar a cabo.

                Esto contiene tres elementos centrales: las preocupaciones que legítimamente están expresando los señores senadores de la oposición, las negociaciones que se están llevando adelante por parte del Gobierno de coalición en cuanto a estas observaciones, y las sugerencias que el Poder Ejecutivo nos va a hacer llegar respecto a las modificaciones realizadas por los señores senadores de la oposición y que se han entendido de recibo.               Una vez que podamos hacer coincidir esas tres cosas, podremos llevar adelante el debate. Esto no es impedimento para que los señores senadores de la oposición puedan manifestar sus preocupaciones y, eventualmente, realizar todas las preguntas que deseen realizar, en este caso, a los representantes del Poder Ejecutivo. Es en ese sentido que lo decía; simplemente para facilitar la tarea.

SEÑORA ASIAÍN.- Quiero hacer una aclaración respecto a la inquietud del señor senador Sabini.

                Si bien antes había sido excluido el  numeral 24), la negociación que se está llevando acabo y que ya ha sido acordada –tengo el beneplácito del señor prosecretario de la república– es dar marcha atrás y que ese numeral se incluya. Simplemente cambiaría de número.

                Esta es la acotación que quería hacer.

SEÑOR PRESIDENTE.- En virtud de que no hay más señores senadores anotados para hacer uso de la palabra, propongo hacer un cuarto intermedio de una hora para el almuerzo y reiniciar la sesión a las 14:15.

(Apoyados).

                –Se pasa a cuarto intermedio hasta las 14:15.

(Así se hace. Son las 13:15).

 

 

 

 

 

 

 

 

(Vueltos a sala).

SEÑOR PRESIDENTE.-  Continúa la sesión.

(Son las 14:36).

                 –Corresponde ingresar al capítulo sobre la creación de la Agencia Reguladora de Compras Estatales.

                Tiene la palabra el prosecretario de la Presidencia de la República.

SEÑOR FERRÉS.- Retomando lo que los representantes del Poder Ejecutivo estábamos diciendo hoy, debo decir que esta sección es un conjunto que tiene una coherencia que va en un mismo sentido, que es lograr instrumentos para mejorar la eficiencia del Estado en las contrataciones, en el monitoreo y en el seguimiento de las políticas públicas, que ya vimos. Aquí básicamente, se trata de tomar dos organismos y, de alguna forma, fusionarlos. Me refiero a la actual Agencia de Compras y Contrataciones del Estado, que administra el RUPE, la plataforma donde están expuestas todas las contrataciones estatales, y a una unidad descentralizada de adquisiciones del Ministerio de Economía y Finanzas, que aportaría su parte. Ambas formarían una única agencia que regularía las compras estatales.

La lógica del articulado es la misma que para la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas: aprovechar la estructura actual de la ACCE y transformarla conjuntamente con la UCA, en esta agencia que tiene cometidos provenientes de ambas unidades, como se expresa en el artículo 322. Se trata de que el Estado compre mejor, es decir, centralice, de alguna forma, en las entidades estatales fundamentales, porque son tantas las unidades ejecutoras que todo no se puede centralizar. Se trata de que, por lo menos, en el grueso de las entidades estatales de la Administración central, se pueda unir la parte reguladora, normativa, con la parte de compras y adquisiciones que hoy tiene la UCA, con una estructura similar a la de la agencia de monitoreo y a la de la ACCE actual. Esta tendría un director ejecutivo y un consejo ejecutivo en el que habría representantes del Ministerio de Economía y Finanzas, de la OPP, de la Agesic y de la Presidencia de la República. En ese marco es que se propone la transformación de dos unidades, hoy vigentes, en una sola y, obviamente, tratando de que no solo sea una fusión, sino que se lleve adelante una política de compras públicas unificadas, por decirlo de alguna manera.

Gracias, señor presidente.

SEÑOR BERGARA.- Como decíamos antes, vemos con buenos ojos todo lo que vaya en la dirección de procurar una mejora de eficacia y eficiencia en el funcionamiento estatal, más aún si refiere a las contrataciones y compras del Estado.

                 Nuevamente, por tercera o cuarta vez, quiero hacer una referencia general –dirán que solo hablo de eso, pero es mentira, hablo de un montón de cosas más–, que tiene que ver con la distinción de los roles del Estado.

(Dialogados).

–Se trata de los roles para la regulación y, efectivamente, ejecución de compras. Como decía hoy, en general, el diseño institucional debe dar cuenta de sus objetivos, sobre todo cuando hay conflictos serios. Mi sensación es que, en este caso, no hay un conflicto serio de objetivos porque los roles que tiene la ACCE son regulatorios, aunque hasta por ahí nomás. Tienen un componente importante de asesoramiento y también de cierta ejecución, mientras que los de la UCA son esencialmente de ejecución.

                Por lo tanto, ahí no veo un conflicto de objetivos que obligue a mantener una separación institucional, entonces, se ve bien la combinación de ambas unidades. Quizá sea una exquisitez o un reclamo excesivo de mi parte, pero no la llamaría Agencia Regulatoria, porque si tenemos en cuenta sus competencias, no reflejaría su rol central. De pronto, se podría llamar Agencia de Compras Estatales y con ese nombre habilitaría razonablemente todos los roles, como fijar guías y administrar el RUPE, además de asesorar y ejecutar algunas compras previstas. Esta es una propuesta.

                La otra, sería la siguiente. Consistente con lo que hablábamos hace un rato sobre la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas, capaz que la técnica podría ser la de transformar la ACCE –eso facilitaría el trasvase– y no crear una nueva agencia, suprimiendo la UCA  e integrándola.

                Gracias, señor presidente.

SEÑOR FERRÉS.- Estoy absolutamente de acuerdo con lo expresado por el senador Bergara. De hecho, ya tenemos redactada una propuesta que transforma la ACCE y la UCA en esta Agencia de Compras Estatales.

SEÑOR PRESIDENTE.- Si no hay preguntas ni comentarios, pasaríamos al capítulo V, «Fortalecimiento del Servicio Civil de la República».

 SEÑOR FERRÉS.– El primer capítulo que vamos a tratar refiere a un antiguo instituto, «Delegados Sectoriales» del servicio civil de la república. La idea es que la  Oficina Nacional del Servicio Civil, que tiene una competencia  muy amplia sobre diversas entidades estatales, que a su vez tienen sus propias divisiones de recursos humanos, cuente en el futuro –porque es muy difícil implementarlo de golpe, por una cuestión de recursos humanos y económicos–con personal muy calificado que asesore a las distintas divisiones de recursos humanos de otras dependencias del Estado sobre cuestiones vinculadas con la evaluación, el desempeño y la propia dinámica de funcionamiento de los trabajadores. De esa forma, existirían criterios similares y objetivos imparciales en las distintas divisiones de recursos humanos de las diferentes entidades estatales. Y se prevé esta primera parte sobre delegados del servicio civil, porque sabemos que para esa tarea se requerirá más personal en la Oficina Nacional del Servicio Civil y hay que preparar a esos individuos para asesorar y asistir a las otras oficinas de recursos humanos del Estado. 

Luego hay otro capítulo que refiere a normas que regulan el reclutamiento de personal, su selección, traslado o rotación y la redistribución de los funcionarios. 

SEÑOR BERGARA.- ¿Se puede parar por ahí para tratar el capítulo?

SEÑOR PRESIDENTE.– Estamos tratando el capítulo V, «Fortalecimiento del Servicio Civil de la República», que cuenta con cinco artículos.

SEÑOR FERRÉS.– Disculpe, señor presidente; la metodología de trabajo era otra. 

SEÑOR ANDRADE.– En principio, tenemos muchas dudas acerca de esta facultad que se otorga a una unidad ejecutora. Respetando el criterio que acordamos y más allá de las consideraciones políticas que vamos a hacer cuando se debata el articulado, nos surgen algunas preguntas. Queremos saber, ¿cuál va a ser el mecanismo de selección de los delegados y cómo se piensa que estos se articulen con los recursos humanos actuales? ¿Se va a incluir a los Gobiernos departamentales y entes autónomos en esta práctica? 

Reitero que cuando se discuta el articulado vamos a hacer la consideración política acerca de si este es un instrumento válido, pero nos vendría bien saber todo esto para formar opinión política y para tener más claridad acerca de cómo funcionaría este instituto.  

SEÑOR BERGARA.– Nosotros también tenemos bastantes dudas con respecto a este punto. Nuevamente nos cuesta amalgamar roles diferentes: el rol rector y el rol coordinador de la Oficina Nacional del Servicio Civil para regular, asesorar y controlar la gestión de la parte humana, con la ejecución y la gestión específica de cada organismo. Nuestra primera reacción es que una intervención tan directa y presencial de la Oficina Nacional del Servicio Civil en la gestión humana de los organismos puede obstaculizar más que facilitar los procesos de gestión. No nos parece que ayude, sino que hasta puede conspirar contra la agilidad y la eficiencia de un mejor servicio civil. Esa es nuestra primera reacción, pero quizás nos pueden convencer sobre algo diferente. 

El señor prosecretario hacía referencia a los viejos «sectoriales» del servicio civil que, por lo que tenemos entendido, fue algo que no funcionó y se terminó derogando. Por lo tanto, quizás el fundamento de todo esto es que ustedes tienen una evaluación diferente de lo que, en su momento, fueron los delegados sectoriales del servicio civil. 

Otro punto que deseo plantear es el relativo a los recursos. Si pasamos a una lógica de mayor presencia en los distintos organismos, que son unos cuantos –acá se habla de la Administración central y los entes autónomos y servicios descentralizados–, me pregunto si efectivamente las capacidades de la Oficina Nacional del Servicio Civil no van a requerir un fortalecimiento importante en materia de recursos. Tenemos entendido que a diciembre de 2018 la oficina tenía 157 funcionarios más 62 contratos para todas las tareas que está realizando. Ahora, si le sumamos esta cuestión más presencial que conlleva mucha más demanda de trabajo concreto y si no hay un refuerzo importante, evidentemente los recursos de la oficina van a quedar rezagados.

                Pero lo que más nos importa es lo anterior. Sentimos que esta es una propuesta en la que la oficina, a nivel presencial en los organismos sería de una injerencia excesiva, no por un tema de controles –que igual los tiene que hacer–, sino por un tema de confusión entre lo que es la guía, la regulación, el asesoramiento y el control, con la efectiva gestión. Se van a confundir la gestión y el control, y ahí se pierde el conflicto de objetivos, que es fundamental.

SEÑOR BOTANA.- He escuchado con atención lo que señala el señor senador Bergara que, desde todo punto de vista, me parece interesante. De cualquier modo, quiero agregar a este rico debate algunos argumentos que pueden constituir la contracara de esa situación.

                Empecemos por el tema de los recursos. Es cierto que hay una inversión de un recurso humano que irá a cada organismo, pero también es cierto que ese recurso humano seguramente será la herramienta para evitar los excesos en todas las contrataciones, lo que podría constituir un verdadero ahorro.

                Por otra parte, todos los que hemos participado en la organización de las distintas áreas del Estado en sus diferentes niveles –nacional y departamentales– tenemos la permanente intervención de uno o dos técnicos del Tribunal de Cuentas para controlar que cada gasto se ajuste a la normativa legal. Creo que es un aporte enorme contar con alguien que está dentro del organismo, que lo comprende cabalmente, que conoce sus objetivos, pero que, a su vez, conoce la norma que lo regula y cuáles son los criterios del Tribunal de Cuentas. Esto nos permite tener un oportuno control de la legalidad del gasto, nos cuida de los desvíos y asimismo enseña mucho sobre las mejores prácticas en los organismos.

Ese diálogo permanente  es  altamente  contributivo;  seguramente  este   funcionario –creo que la persona debe tener un perfil técnico  muy claro– podrá contribuir al número de funcionarios, al respeto del funcionario, al respecto por sus derechos y por su carrera. Además, puede ser un espacio de control de los excesos del administrador público para con sus funcionarios y un testigo de la conducta del propio funcionario in situ.

Esta solución no se me había ocurrido, pero tengo la sensación de que va a evitar muchos desvíos y nos va a permitir algo que es mucho más importante. Respetando la diversidad de las distintas organizaciones que conviven en un mismo Estado, nos va a permitir respetar la libertad de cada una de las divisiones del Estado y de los jerarcas, siempre dentro de un marco de referencia. Esto le va a permitir a la Oficina Nacional del Servicio Civil juzgar con conocimiento y dictar algunos lineamientos fundamentales para la protección del funcionario y para que se vea incentivado para un mejor cumplimiento de los objetivos de su función. Me parece que este es un interesantísimo debate que deberemos dar, pero no sé si no estamos aquí encontrando el camino de una de esas herramientas que nos permiten actuar con libertad y no condenar a la Administración al gris de la normativa que regula la conducta de cada funcionario, sin comprometerlo con los objetivos. Acá podemos tener compromiso con el objetivo, protección del funcionario y criterios claros de la Administración, gracias a este instrumento que se permite introducir.

SEÑOR CARRERA.- Antes que nada, quiero decir que compartimos las interrogantes que plantearon los senadores Andrade y Bergara, pero queremos hacer alguna consideración.

                Desde nuestra visión, todo lo que tiene que ver con los recursos humanos del Estado tiene que estar planteado en una política de Estado. Queremos dejar constancia de eso desde la bancada de la oposición, ya que es la primera vez que hablamos con las nuevas autoridades. En ese sentido, nosotros queremos conocer las propuestas, estudiar y aportar. En algunos casos se van a requerir mayorías especiales, así que es necesario construir juntos y tener una visión a largo plazo.

                Pensamos que algunas de las normas que están aquí no tienen una naturaleza tal que justifique su inclusión en una ley de urgente consideración y tan así es que si, por ejemplo, uno observa el artículo 337, vemos que dice: «El Poder Ejecutivo, con el asesoramiento de la Oficina Nacional del Servicio Civil, reglamentará las presentes disposiciones y determinará su entrada en vigencia».  Así que nosotros creemos que acá hay normas que son de naturaleza presupuestal, por lo que deben incluirse en otra ley y, además, requieren mayoría especial. En cuanto al tema de los delegados sectoriales que se propone, yo quiero decir que si uno está en la función pública sabe que es muy importante trabajar en conjunto y, en definitiva, se reconoce el rol de la Oficina Nacional del Servicio Civil en el Uruguay o no se reconoce, y es importantísimo el acompañamiento. Pero yo creo que el rol que le quieren dar a partir de estas normas se asimila mucho al tema de los delegados del Tribunal de Cuentas o de la Auditoría Interna de la Nación, que tienen un rol de acuerdo a la Constitución de la república o al propio Tocaf. Yo creo que el rol de la Oficina del Servicio Civil es más de asesoramiento, de acompañamiento, de diseño. A nosotros nos preocupa el hecho de que hay que hacer esa división porque, de lo contrario, se estarían violando competencias de otros organismos. En ese sentido, me parecen muy interesantes las interrogantes planteadas por el senador Andrade. Es decir, cabe preguntarse cómo se va a compatibilizar esto y qué sucederá con cada decisión que deba tomar un ministro o un ente autónomo, si deberá requerir algo previamente. Esos son los temas que nos preocupan.

                Repito que hay que tener en cuenta que en algunos aspectos se requiere mayoría especial, por ejemplo en lo que tiene que ver con el estatuto de los entes autónomos y servicios descentralizados. En cuanto a los Gobiernos departamentales, creo que la Oficina Nacional del Servicio Civil ayudaría mucho ahí, en la mejora y profesionalización de los recursos humanos y en propender a la obligatoriedad de los ingresos por concurso a todos los organismos del Estado. Por eso decía que es muy interesante la pregunta que dejaba planteada el senador Andrade. A nosotros nos preocupa la ejecución de las políticas de recursos humanos de algunos organismos a los que la propia Constitución les da un cierto grado de autonomía, es decir que hay que tener mucho cuidado en cuanto a respetar los límites que nuestra Constitución nos brinda.

Era cuanto queríamos decir. Nuestra intención era hacer algunas interrogantes y dejar constancia de que, realmente, se trata de un tema que nos preocupa y que estamos para acompañar su estudio y analizarlo en conjunto.

SEÑOR PRESIDENTE.- No habiendo más señores senadores anotados para hablar sobre el tema escuchamos al Poder Ejecutivo.

SEÑOR SÁNCHEZ.- Mientras los señores senadores hacían los planteos, que son absolutamente de recibo en el sentido de que son cuestionamientos razonables, no puedo limitarme a no decir que en mi larga trayectoria de empleado público –tengo casi treinta años de servicio civil por lo que he tenido la dicha de venir en muchas oportunidades por el presupuesto nacional y la rendición de cuentas–, me ha tocado defender alguna norma del servicio civil. Es correcto lo que dijeron el señor senador Bergara y el prosecretario ­–viejos sectorialistas de la Administración central– respecto a que esta es una figura que ya existió en nuestro ordenamiento y no es menos cierto que no tuvo, diría, una suerte favorable en cuanto al desarrollo de políticas a nivel de la Administración central. No obstante, esa experiencia en la administración civil también me hace coincidir con lo que decía el señor senador Botana, con respecto a que en estos años también se ha visto cómo se desgasta a veces un instituto en un trámite de la Administración central y de la Administración descentralizada en expedientes que van y vienen, a efectos de asesorar en las distintas materias que tienen que ver con los recursos humanos del Estado, ya sea a la hora de ingreso en la carrera administrativa, de la movilidad, de la evaluación del desempeño y en alguna materia más, como puede ser la capacitación. Todos los senadores conocen, por el nivel técnico que ha tenido la Oficina Nacional del Servicio Civil, acerca del requerimiento de nuestro asesoramiento profesional por parte de toda la Administración pública e, incluso, de los Gobiernos departamentales.

                Entonces, esta norma establece que trabajarán a nivel de la Administración central, los entes autónomos y los servicios descentralizados, en coordinación con los recursos humanos de cada una de las organizaciones y, obviamente –como no podía ser de otra manera–, respetando las independencias de autonomías estatutarias que tiene cada organización, como ocurre en el caso de los entes autónomos y servicios descentralizados, y con menos autonomía estatutaria, pero regida por el Estatuto del Funcionario Público, a nivel de la Administración central. Esto implica poder ubicar a nivel de cada una de las unidades ejecutoras a nivel de la Administración central o de los recursos humanos a nivel de entes autónomos y servicios descentralizados un delegado del servicio civil que pueda trasmitir las buenas prácticas en materia de gestión humana como, por ejemplo, a la hora de los procesos de ingreso, del análisis de la carrera administrativa y de las demás tareas propias de la gestión humana, como son la capacitación o la movilidad, sin otra intención que no sea la de apoyarlos y aunar los criterios de buenas prácticas en materia de gestión humana. Como todos sabemos, en materia de ingreso cada una de las organizaciones que estaba mencionando –a no ser la Administración central que tiene un mecanismo, como ya saben, de ingreso meritocrático, es decir por medio del portal Uruguay Concursa–  tiene distintos criterios de evaluación, de valoración de méritos y de procesos que a veces hace difícil explicarlos, justificarlos y defenderlos frente a una eventual reclamación o demanda de parte de un ciudadano. La idea es simplemente seguir profesionalizando la gestión humana del Estado.

SEÑOR CARRERA.- Muchas gracias, señor presidente. Muchas gracias, doctor Sánchez.

                Lo que usted dice a nivel de la Administración central ya se hace en lo que tiene que ver con los funcionarios públicos. Quiero que quede constancia en la versión taquigráfica porque eso ya se hace. En todo caso, la innovación que se realiza aquí sería ir sobre los entes autónomos y los servicios descentralizados.

                Esa sería la interrogante.

SEÑOR PRESIDENTE.- Tiene la palabra el señor subdirector de la Oficina Nacional del Servicio Civil.

SEÑOR SÁNCHEZ.- Se hace parcial y particularmente en la materia de ingreso a la función pública, como todos conocemos, en las seis modalidades que están establecidas como ingreso. Esas seis modalidades fueron definidas oportunamente por el Parlamento e ingresan por el portal Uruguay Concursa.

                En otras materias existe autonomía a nivel de la Administración central para proceder a esos ingresos.

                La idea es que, precisamente, con base en la Constitución y en el artículo 60, la racionalización, la formación, la capacitación, el ingreso y la carrera puedan tener ciertos criterios, y que se respeten, obviamente, las autonomías que corresponden a los regímenes estatutarios que tiene cada organización, con el criterio de profesionalizar y establecer buenas prácticas en la materia de gestión humana.

                Y quiero insistir con un punto que, de pronto, a veces se pierde al no estar desde el lado de la Oficina Nacional del Servicio Civil. Es constante la cantidad de expedientes que llegan haciendo consultas que podrían evitarse si hubiera una cercanía, como decía el señor senador Botana, con la organización y con el entendimiento de la lógica, que es bien distinta en cada caso; no es igual la de Ancap, a la Antel o a la del Instituto Nacional de Colonización. La lógica del organismo se entiende cuando se está adentro. Eso articularía mejor, sin lugar a dudas, un buen asesoramiento de parte de la Oficina Nacional del Servicio Civil e, incluso, se racionalizarían algunos procesos como los que mencioné anteriormente, que tienen que ver con la gestión humana.

(Dialogados).

SEÑOR BERGARA.- Creo que se vuelcan argumentos que nos ayudan a pensar y a evaluar.

                Si esto avanzara y, además de la Administración central, se ampliara a los entes, también debería ampliarse para los Gobiernos departamentales. Si tenemos en cuenta las argumentaciones y objetivos que planteaba el señor senador Botana, en el caso de los Gobiernos departamentales, lo vemos con mucha claridad también. 

                Quiero referirme a un aspecto que fue insinuado por el señor senador Carrera, pero yo quiero ser bien explícito. Al plantear esto para incorporar entes autónomos, servicios descentralizados y, eventualmente, Gobiernos departamentales ¿ustedes no interpretan que eso debería exigir una mayoría especial? Si fuera así, está claro que no podría tratarse en el marco de una ley de urgente consideración. Digo esto porque la Constitución no permite que, en una ley de urgencia, haya normas que requieran mayorías especiales.

                Por lo tanto, independientemente de la discusión del contenido, es algo que tendría que venir por fuera de la ley de urgente consideración.

SEÑOR PRESIDENTE.- Tiene la palabra el señor subdirector de la Oficina Nacional del Servicio Civil.

SEÑOR SÁNCHEZ.- En lo que refiere a los Gobiernos departamentales, ellos siguen la misma regla de los entes autónomos y servicios descentralizados, y quizás más en los constantes requerimientos que nos hacen los Gobiernos departamentales en lo que tiene que ver con gestión humana. Constantemente nos piden restructura, evaluación del desempeño y ayuda en lo referente a los ingresos. De hecho, desde siempre estuvimos trabajando con los distintos Gobiernos departamentales. En esta Administración ya tenemos demanda de apoyo.

                Obviamente, no se incluye porque allí también hay una cuestión constitucional por la que no podríamos establecer a texto expreso una injerencia tan directa, ya que el alcance –es decir, las competencias de la Oficina Nacional del Servicio Civil–, se limita a la Administración central, a los entes autónomos y a los servicios descentralizados.

                No obstante –honestidad obliga–, no puedo evitar reconocer que esta norma, en la medida en que requiere mayorías especiales, debe analizarse. Básicamente quiero defender el instituto, que me parece muy válido, a los efectos de mejorar el desempeño, pero es indudable que hay un tema de mayorías que, obviamente, lo considerará el Parlamento. 

SEÑOR ABREU.- Simplemente para recordar mis inicios en la Oficina Nacional del Servicio Civil…

(Dialogados).

(Campana de orden).

                –En la época de la dictadura fui despedido, obviamente, por una anécdota que voy a contar. Un señor coronel me dijo que había que tener en cuenta a las fuerzas vivas en una restructura en la que estábamos asesorando, y la respuesta del funcionario, inocente, fue: «Pero ¿y los vivos que tienen la fuerza, señor coronel?». Y eso motivó inmediatamente la destitución.

                El servicio civil viene de la Constitución del 1967, viene en la CIDE, precisamente, viene en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y tiene tres, cuatro o cinco cometidos. Asesora preceptivamente a la Administración central, entes autónomos, servicios descentralizados y Gobiernos departamentales a su requerimiento, y contempla tres aspectos: racionalización administrativa, estatuto del funcionario –recursos humanos– y procedimientos administrativos. Lo que está previendo el proyecto de ley es una cosa lógica que ya existía, y es que cada administración o cada unidad ejecutora pueda tener un delegado técnico conocedor de estos temas que la asesore sobre esos aspectos, es decir: racionalización administrativa, recursos humanos –obviamente, manejando y respetando todas las normas– y, fundamentalmente, temas de procedimientos administrativos. Nada más que eso. Es tan sencillo como esto.

                Es a requerimiento. Simplemente, tiene competencias para todos. Aquí no se necesita, salvo que lo haga preceptivo.

SEÑOR ANDRADE.- Me parece que en este caso es preceptivo y vinculante, señor senador. Hay un cambio.

SEÑOR PRESIDENTE.- Señor Andrade: le ruego que mantengamos la fiesta en paz.

                Puede continuar el señor senador Abreu.

SEÑOR ABREU.- Terminé, señor presidente.

SEÑOR BONOMI.- Justamente, quería preguntar por el carácter vinculante que mencionaba el senador Andrade.

Siempre hay coordinación y consultas. Muchas veces para tomar una decisión en cualquiera de los dos ministerios en los que estuve hacíamos la consulta a la Oficina Nacional del Servicio Civil en cuestiones administrativas y después resolvíamos. A veces hasta queríamos dar a la consulta carácter decisivo, a veces, pero lo resolvíamos nosotros. No se trata de que hubiera una regla que nos obligara a que aplicáramos sin más lo que consultábamos. Esa consulta era a la Oficina Nacional del Servicio Civil o con la OPP.

En el primer período, dificultades que había en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se consultaron con la OPP –quien iba por la OPP era, justamente, Conrado Ramos, que está aquí– y se acordaron cosas que fueron la solución. Cambió después de aplicar lo que habíamos consultado. Pero, al mismo tiempo, se dio ese intercambio en el Ministerio del Interior y cuando nosotros llegamos a él nos parecieron no adecuadas las resoluciones a las que se había llegado. Ahí había responsabilidad del que tomaba la decisión. Pero algo se va a cambiar, porque la consulta existió siempre; entonces, no se necesita establecer en una resolución que se van a hacer consultas. Si se establece, es porque se plantea un cambio, y el cambio que yo veo, sobre todo con respecto al Poder Ejecutivo, es que las recomendaciones son vinculantes. Y sobre eso es que nosotros tenemos dudas, no sobre la consulta. En cuanto a la consulta no tenemos ninguna duda, pero en cuanto a transformar eso en vinculante tenemos dudas, no estamos de acuerdo.

SEÑOR BERGARA.- No entiendo que se plantee que sean vinculantes, pero solo quiero dejar la constancia de que, en la medida en que se requiere una mayoría especial para incorporar aquí a los entes autónomos y servicios descentralizados, claramente la Constitución no permite que esto sea tratado en el régimen de urgente consideración. Estamos abiertos a conversar sobre este tema y a seguir trabajando sobre él, pero evidentemente debería ser desglosado de este proyecto de ley para ser tratado en forma separada.

SEÑOR CARRERA.- En la misma línea de lo que decía el senador Bergara, afirmamos que para nosotros tanto el capítulo V como el siguiente tienen que ver con normas que claramente requieren mayoría especial. Estamos de acuerdo con muchas de las consideraciones que hicieron el señor prosecretario y el señor subdirector de la Oficina Nacional del Servicio Civil, y nos parece que realmente es una línea adecuada de trabajo, pero creemos que tanto en este caso como en el de los artículos 339, 340, 341 y 342 se requieren mayorías especiales. Además, los tres primeros artículos que mencioné –339, 340 y 341– requieren ese tipo de mayorías por el artículo 64 de la Constitución. A su vez, está claro que el artículo 342 es una norma presupuestal.

En consecuencia, pensamos que este asunto está inhibido de ser tratado de esta forma y nuestra propuesta –en el tono con el que trabajamos durante toda la jornada– es que se desglose. Desde nuestra primera intervención dejamos constancia –lo dijeron mis compañeros de bancada– de que estamos dispuestos a analizar este tipo de normativa; consideramos que hay que profundizar en el tema, hacer políticas de Estado y avanzar en los Gobiernos departamentales y, en ese sentido, vamos a acompañar la iniciativa. Reitero que pensamos que esta es la línea correcta, pero hay que reconocer que se requiere mayoría especial y que el tema debe ser desglosado de este proyecto de ley. Esto va en la línea y en la tónica de los aportes que hicimos durante la mañana de hoy.

SEÑORA ASIAÍN.- Sin ánimo de debate o de ingresar al fondo del asunto, quiero clarificar algunos puntos. Los señores senadores de la oposición mencionaban los artículos 338 y 341, pero todavía no ingresamos en el análisis de ese capítulo…

(Intervención que no se escucha).

­–Lo que marcó la División de Estudios Legislativos en su informe, en cuanto a la necesidad de una mayoría especial, refiere a los artículos 338 a 341 y no con relación al capítulo de fortalecimiento del servicio civil. Reitero que no digo esto para ingresar en el asunto, pero como de esto puede derivarse el desglose de artículos, es pertinente que haga notar la diferencia. Una cosa son los delegados que pueden destacarse y que, como dice aquí, jerárquicamente dependen de la Oficina Nacional del Servicio Civil y otra son las normas de redistribución de funcionarios o de traslados, que sí tienen una aplicación para todos los Gobiernos departamentales, entes autónomos, etcétera, como lo establece el Artículo 64 de la Constitución.

SEÑOR CARRERA.- Aclaro que no me llegó el informe del Poder Legislativo.

SEÑOR PRESIDENTE.- Fue distribuido al principio, pero con mucho gusto lo vamos a enviar nuevamente.

SEÑOR CARRERA.- Si ya existe posición en cuanto a que algunos artículos requieren mayoría especial, me parece que nuestra postura es correcta y aclaro que nuestro aporte es constructivo. El Gobierno va a necesitar el apoyo de la oposición si quiere avanzar en el tema de la carrera de los funcionarios y nosotros estamos dispuestos a acompañarlo. Cuando tengan una propuesta queremos conocerla; reitero que se requieren mayorías especiales, que hay que hacer políticas de Estado en la materia y nosotros vamos en la línea que señalé.

Asimismo, quiero destacar que durante toda la jornada hemos notado que la delegación del Gobierno se ha mostrado muy abierta a las propuestas que hicimos y eso va en una lógica constructiva, cosa que queremos agradecer.

Muchas gracias, señor presidente.

SEÑOR PRESIDENTE.- Ha llegado el momento de escuchar al prosecretario de la Presidencia de la República.

La Mesa insiste –una vez más y en reiteración real– en que este no es el momento para dar la discusión ni para definir políticamente la pertinencia, la permanencia o el retiro de determinados artículos de esta ley. La discusión se dará en su debido momento y nadie mejor que el Gobierno para el fiel acatamiento y cumplimiento del marco constitucional vigente; no en vano somos los defensores de las leyes.

                Así que sin más preámbulo, tiene la palabra el señor prosecretario de la Presidencia de la república.

SEÑOR FERRÉS.- Como los señores senadores Carrera, Bergara y Andrade decían, y la señora senadora Asiaín hizo hincapié en la metodología, el tema va a ser tratado ahora cuando comience la discusión de este nuevo capítulo.

Hay un informe de la División Jurídica que da su opinión técnica sobre la presunta necesidad de que se requieran las mayorías especiales establecidas en el artículo 64 de la Constitución. El Senado tendrá que debatirlo y, de llegar a esa conclusión, esos artículos no podrán continuar dentro del proyecto de ley, pero eso no quiere decir que no se pueda acotar la discusión a la Administración central, dejando de lado a los entes autónomos.

                En lo personal, este tema me ha generado dudas desde el punto de vista jurídico, pero si los señores senadores lo consideran oportuno creo que el Poder Ejecutivo podría comenzar a explicar el siguiente capítulo. Por supuesto que lo referido a la necesidad de una mayoría especial y a los dictámenes jurídicos del Poder Legislativo son temas que tendrán una incidencia importante al momento de su discusión. Repito, si llegan a la conclusión de que es inconveniente incluir en la ley determinadas normas porque existe un consenso técnico–jurídico acerca de que se requieren mayorías especiales, naturalmente los señores senadores podrán hacer los desgloses.

                Si el señor presidente lo considera pertinente, quisiera ceder el uso de la palabra al director y al subdirector de la Oficina Nacional del Servicio Civil para que expliquen este último capítulo, más allá de las consideraciones acerca de la inconstitucionalidad que requerirán un estudio aparte.

SEÑOR PRESIDENTE.- Si los señores senadores están de acuerdo les haremos llegar al señor prosecretario y a sus asesores, el estudio realizado por la División Jurídica del Poder Legislativo respecto a estos artículos. Una vez que lo analicen y fijen posición al respecto, sin perjuicio de que la última decisión la va a adoptar la mayoría de la comisión, será muy importante contar con la opinión del Poder Ejecutivo. Si se comparte la idea de que se necesitan mayorías especiales, quedará clarísimo el impedimento constitucional existente para tratar esos artículos en una ley con declaratoria de urgente consideración y, en ese sentido, tomaremos la decisión pertinente.

SEÑOR FERRÉS.- De acuerdo, señor presidente.

SEÑOR PRESIDENTE.- Ahora, pasamos a tratar el capítulo VI, «Normas sobre Reclutamiento, Selección, Traslado y Redistribución de Funcionarios», para lo cual le damos la palabra al señor director de la Oficina Nacional del Servicio Civil.

SEÑOR RAMOS.- Solamente quisiera hacer un pequeño agregado con respecto a este artículo que venimos tratando.

                Desde el Poder Ejecutivo se prevé comenzar a trabajar en los niveles de madurez de cada repartición del Estado con respecto a los temas de gestión humana. Así como la Agesic trabajó con las tecnologías de la información, nosotros queremos hacer lo mismo con los temas de gestión humana. Por lo tanto, los delegados también serían un instrumento de mucho apoyo para trabajar en esa línea. Simplemente quería abundar en esta materia para contarles en qué contexto se está pensando esta figura.

                Paso directamente al resto del articulado. En caso de que podamos sortear el impedimento constitucional habría que estudiar dos posibilidades, como decía el señor prosecretario. Es decir, se puede aplicar lo que sería el estatuto legal central –que refiere a la Administración central y a los organismos del artículo 220– o se deberían requerir mayorías especiales y, por lo tanto, habría que tratar el tema en otro ámbito. En definitiva, se abren estas dos alternativas.

Muy sucintamente les comento el espíritu con que fueron redactados los artículos que vienen a continuación, que tienen que ver con un viejo problema y fueron pensados como una solución transitoria. Si bien aquí no se dice que están acotados en el tiempo, quiero aclarar que fueron pensados como una solución transitoria para el viejo problema del «falta–sobra» en el Estado, hasta tanto no surja una carrera administrativa con capacidad de movilidad horizontal, que es lo que en el Uruguay no hay –no sé si hubo alguna vez–, por lo menos desde que yo estudio la Administración pública. Reitero: en Uruguay no existe un sistema con capacidad de movilidad horizontal porque los temas de las distintas compensaciones, los niveles, las inequidades salariales, las dispersiones, etcétera, lo hacen imposible.

De alguna manera, los artículos a los que me voy a referir a continuación tratan de que en el intermedio, mientras logramos las condiciones adecuadas, podamos trabajar sobre algunas propuestas que hacen a una nueva carrera administrativa. Como muy bien decía el señor senador Carrera, estas son políticas de Estado y si no hay consensos nacionales no se puede trabajar en nuevas carreras administrativas que realmente puedan dar movilidad horizontal. Sin embargo, mientras tanto, estamos pensando en este tipo de mecanismos.

                En primer lugar, en el artículo 338 se le da una nueva redacción al artículo 1.º de la Ley n.º 16127, que de alguna forma ordena los procedimientos de designación en la función pública, salvando o no el aspecto del ámbito de aplicación que es un tema que se va a discutir más adelante. Lo  que se propone es que cuando un organismo tenga necesidad de hacer un ingreso a la función pública consulte a la Oficina Nacional del Servicio Civil, la que mirará en su nómina de registros si hay personal a redistribuir. Este aspecto está muy relacionado con el artículo que sigue, que fomenta la redistribución de personal subutilizado; si bien este no es un instrumento nuevo, acá cobra un nuevo impulso para poder redistribuir ese personal. Habría que ver si es necesario establecer alguna fecha entre el momento en que el personal ingresa y aquella en que se puede pedir la declaración de excedencia, porque uno podría entrar a un escalafón y pedir enseguida dicha declaración para poder pasar a otro; de esa forma, se podría esquivar el ingreso a un escalafón al que hubiera sido más difícil acceder. Sin embargo, esa es una corrección menor que se puede llegar a hacer. Lo que digo es que los temas y los artículos están atados, en el sentido de que uno busca ordenar los procedimientos de designación, donde el rol rector –acá sí de la Oficina Nacional del Servicio Civil– debe entender el mérito, la oportunidad de su designación y ver, de su nómina de redistribuidos –y ahora con el artículo siguiente que promueve un poco más el mecanismo de la redistribución–, si hay o no personal a redistribuir.  En caso de que no hubiese –el tema de los plazos que se dan acá se puede acotar–, se habilitaría el ingreso a la función pública –quienes estamos estudiando la norma tal vez podríamos dar un poco más de especificidad– a través del sistema Uruguay Concursa, ampliándolo a un ámbito más extenso que el de la Administración central, porque dicho portal controla más de cerca. Se anuncia en la página web de Uruguay Concursa, pero los mecanismos, los perfiles y los sistemas de ingreso son muy variados, porque hay organismos que lo hacen de una forma muy meticulosa y otros, no tanto. En consecuencia, esto también ordenaría un poco más ese rol rector del servicio civil; para ello, estamos trabajando también en los sistemas de información y en las prácticas de la ventanilla única, de manera de tener una mejor rectoría del universo de ingresos, así como de ascensos, porque hoy en día esa ventanilla no participa en los temas de ascensos y creo que sería muy bueno que lo hiciera, sobre todo, si se va a fomentar un poco más ese sistema.

En los últimos diez años de la Administración central ha habido un porcentaje de ascensos del 8 % de los funcionarios, datos que luego vamos a presentar en la rendición de cuentas. Las razones por las que no se pudieron llevar a cabo más ascensos son diversas; entre otras cosas, puedo mencionar que no se pudo aplicar un nuevo estatuto por razones financieras y de otra corte. La idea es ponernos de acuerdo para promover más las categorías de los concursos y ascensos, no solo en la Administración central sino también en la Administración descentralizada. Creo que estos son los temas centrales porque, después, hay un artículo más programático con respecto a las reestructuras.

Es cuanto tenía para informar sobre la presentación genérica del articulado.

SEÑOR OLESKER.- Quisiera dejar constancia y adelantar algunas opiniones que para mí son importantes, más allá de la discusión que se dio en el punto anterior de si se requieren o no mayorías especiales, ya sea que resolvamos discutir esto aquí o lo volvamos a hacer en otra norma.

                En primer lugar, quiero decir que no estamos de acuerdo con la no mención de la negociación colectiva en el articulado. Esto para nosotros es muy importante. El señor senador Carrera decía –y es una postura unánime de la bancada– que nosotros acompañamos los procesos de discusión y mejora en la función pública, pero siempre y cuando estos partan de un diagnóstico generado en el consejo superior de la negociación colectiva. Si bien puede pasar que la negociación colectiva no los apruebe porque hay distintas posiciones, el pasaje por ese ámbito es imprescindible.

                En segundo término, quiero referirme a la micronegociación colectiva, con relación a lo que el doctor Conrado Ramos decía al final de las reestructuras. Debo señalar que cuando fui ministro hice dos reestructuras, en las dos secretarías que estuve. La primera la realicé en el Ministerio de Salud Pública y el doctor Conrado Ramos la conoce, porque conversamos mucho, y la segunda fue en el Mides, donde él ya no estaba. En ambos casos las reestructuras fueron discutidas con la organización sindical de base –por decirlo de alguna manera– del ministerio.

En definitiva, me parece que también las reestructuras y todos los mecanismos de carrera funcional que se anuncian son un buen paso, siempre y cuando esté esa negociación colectiva.

Mi tercer comentario, tiene que ver con lo siguiente. Imagino que el artículo vinculado a la forma de ingreso a la función pública –a no ser por las cuatro excepciones que se fijan– mantiene la discusión del tres por uno. Eso estaba en el proyecto de ley original pero no en el modificativo, y entiendo que es porque entre ambas versiones se firmó un decreto –para reducir en un 15 % el gasto público– que incluye la norma del tres por uno. Si bien tienen rango distinto – porque una es una ley y el otro  es un decreto– es lo que está vigente.

Me parece que en la buena gestión pública, las normas generales sobre reclutamiento funcional son malas. Y una norma de este tipo puede llevar a que un ministerio que no esté entre los cuatro excepcionados –antes eran tres–, en un momento determinado tenga tres vacantes imprescindibles. Esto puede suceder en el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca o en el de Trabajo y Seguridad Social si, por ejemplo, tres supernegociadores del Consejo de Salarios se van al mismo tiempo. Es un ejemplo arbitrario y extremo, pero puede pasar. La regla del tres por uno permitiría que solo ingrese uno de esos  negociadores. Esto ya se ha hecho en otros momentos y me parece que hay que buscar leyes de gestión pública que vayan más a lo cualitativo y no a lo cuantitativo. Reitero que esa norma –que no está en el proyecto de ley pero sí en el decreto– no es buena.

Por último, quisiera saber –agradezco que si tienen la respuesta me la envíen– si existe algún estudio, por área, por ministerio, por calificación, etcétera, que fundamente dónde están los excesos de funcionarios del Estado. Tengo la impresión –es personal, no quiero involucrar a ningún compañero de bancada–  que no tenemos un Estado cuyo volumen de funcionarios sea excesivo. Pero, al fijar una norma de tres por uno, entiendo que se parte de la base  de que, efectivamente, existe una superpoblación de funcionarios porque, si no, entrarían en régimen de tres por tres. Por eso, me gustaría saber si hay un estudio al respecto.

                Quisiera estar presente cuando se responda a estas preguntas, pero tengo un compromiso familiar y quizá no llegue a escuchar las respuestas; no me gusta hacer eso. Supongo que mis compañeros comparten esta opinión y me van a transmitir las respuestas.

SEÑOR PRESIDENTE.- Es más seguro que las lea en la versión taquigráfica.

(Hilaridad).

SEÑOR ANDRADE.- Quisiera saber cuál es la procedencia, el perfil mayoritario y la razón por la que no se habilitan los escalafones F y R, sobre todo para el caso de los choferes. Además del problema constitucional que se estaba discutiendo, también nos genera dudas lo que establece el literal b, ya que podría ir en contra de lo que dice el artículo 86 de la Constitución de la república, en virtud de que la asignación de dotaciones es un tema para tratar en la ley presupuestal.  En este caso estaría modificándose por la vía administrativa –según esta norma–, además  de estar vinculado a un proyecto de ley de urgente consideración. Claramente, en las leyes de urgente consideración no se pueden tratar temas presupuestales, a lo cual hay que agregar el tema de los entes autónomos, por lo que dice el artículo 340.

SEÑOR GANDINI.- Gracias, señor presidente.

Entiendo el concepto de aprovechamiento adecuado de los recursos humanos. Seguramente no sobren funcionarios, pero quizá haya algunos que obtienen un título universitario mientras trabajan para la Administración. Algunos son sociólogos y se recibieron mientras trabajaban en un organismo que no tiene el cargo. Estaríamos frente a un administrativo con un título; mientras tanto, en otro organismo hacen un llamado para sociólogos. Probablemente ese funcionario haya sido declarado excedente porque no lo necesitan para esa tarea y la Administración no estaría pagando un sueldo más, sino que cambiaría a un empleado de un lugar a otro. Esto lo haría cualquier empresa privada, ya que es una tarea de buena gestión. 

Luego viene la instrumentación. Quisiera plantear alguna idea, dejar una constancia o hacer una pregunta. 

En primer lugar, esto establece que el movimiento dentro del Estado puede darse en los dos sentidos: de organismos cuyos funcionarios ganan menos a otros donde ganan mucho más, y al revés. La tendencia es que un funcionario que integra un organismo de la Administración central con sueldos bajos tenga la aspiración de ser redistribuido a uno recaudador que paga mejores sueldos o a una empresa pública. En su momento, eso tuvo algunas limitaciones. Acá se permite el ida y vuelta, ¿verdad?, siempre con la previa declaración de excedencia. 

La segunda pregunta es la siguiente. Cuando el organismo declara excedente al funcionario y este es redistribuido, ¿pierde el cargo?; ¿el funcionario se lleva el cargo? Ahí el organismo tiene que definir dos cosas: que no necesita a ese funcionario y que tampoco se querrá quedar con la vacante. No lo va a sustituir y como organismo tiene que resolver que no solo no necesita al funcionario, sino que tampoco precisa ese lugar. Por ejemplo, tiene cuarenta administrativos, o sea cuarenta funcionarios del escalafón C, pero se arregla bien con treinta y declara excedentes a diez, que no necesita. Si los piden de otros lados, ¿se van esos diez y se llevan sus cargos y su partida presupuestal? ¿Es así? No lo vi en el texto, que es complejo, por eso lo pregunto y ustedes me lo podrán confirmar. 

La tercera inquietud es que me llamó la atención –alguna razón habrá– que en el literal D) del  artículo 1.° que se modifica por el artículo 338 de la LUC se establece: «En las designaciones se dará cumplimiento a lo estipulado por las normas que contemplan a los colectivos protegidos en los porcentajes previstos por las respectivas normas legales. Los procedimientos de Reclutamiento y Selección del Poder Ejecutivo, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados se harán de conformidad… ». Esta redacción deja fuera a los Poderes Legislativo y Judicial, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al Tribunal de Cuentas y a la Corte Electoral. Si es que se quiere contemplar a todos, quizás habría que expresar: «a los organismos incluidos en el presupuesto nacional y a los entes autónomos, servicios descentralizados y Poder Legislativo».  Incluso, tal como me acotan, para algunos casos también habría que agregar a los organismos paraestatales. Pero como este proyecto de ley refiere a esos organismos en otras disposiciones y aquí no –me refiero al cumplimiento de esas cuotas–, pregunto si se trata de un tema de redacción o si hay alguna razón para hacer la exclusión. Esta norma no incluye a los Gobiernos departamentales, pero los podría contemplar. Acá se habla de las redistribuciones. No las hay entre un Gobierno departamental y un ente autónomo, o entre un Gobierno departamental y la Administración central, tanto sea de ida como de vuelta. Se los podría incluir, pero creo que también y con más razón se requiere de mayorías especiales. 

(Intervención que no se escucha).

–Eso ocurrió; cuando hace muchos años estuvo vigente un régimen de redistribuciones de funcionarios, pasaban de un lado a otro, y después se cortó porque ingresaban en un lugar para ser redistribuidos. Fue una vieja práctica pero, más allá de eso, se puede hacerlo pero estipulando los requisitos. Teniendo en cuenta lo que aquí se dice, me surgió esa duda; de repente se trata de una cuestión de redacción, eso está en otra parte o hay alguna razón que lo justifique.

Por ahora nada más. Gracias, señor presidente.

SEÑOR BERGARA.- En primer lugar reiteramos las constancias que ya hemos dejado. Aquí vemos temas vinculados con la inconstitucionalidad, tanto porque en general se ingresa en materia presupuestal, por lo que no podría ser tratado en un proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración, como porque se actúa sobre entes autónomos y servicios descentralizados, que requieren mayorías especiales y, por ello, tampoco podrían formar parte de una norma como esta.

                               Dicho esto, quiero hacer una precisión de índole jurídica porque, según tenemos entendido, el artículo 338 sustituye un artículo de la Ley n.º 16127 de 1990. En realidad, ajusta una norma que establece un régimen que se dejó de aplicar para la Administración central en la Ley n.º 18719, ley de presupuesto de 2010, y  en la Ley n.º 19121, Regulación Estatuto del Funcionario Público de la Administración Central. Lo que prevé el estatuto del funcionario –que no nos queda claro– es el ingreso en régimen de provisoriato. Queremos entender qué es lo que se está sustituyendo en términos de técnica legislativa y si es algo de un régimen que ya no se aplica.

Además, si mal no recuerdo, aquella ley de 1990 cerraba los concursos a los funcionarios públicos. Por tal motivo, no nos queda claro si lo que va a quedar vigente implica que los concursos vayan a ser abiertos o no. Obviamente, tenemos una visión negativa de aquel proceso, que solo llevó al vaciamiento de áreas del Estado porque, tal como mencionaba el señor senador Gandini, la gente terminaba concursando y yéndose hacia los organismos con más remuneración y más beneficios. Por lo tanto, esto nos genera bastante confusión.

Asimismo, creemos que hay algunas normas que ya funcionan o existen. Por ejemplo, con respecto al literal D)  del artículo 338, que establece los porcentajes previstos para algunos colectivos, ya hay normas relativas a personas con discapacidad y para  afrodescendientes. Por su parte, lo que dice el artículo 339, en referencia a la redistribución,  ya está previsto en el final del inciso primero del artículo 19 de la Ley n.º 18719,  es decir, la ley de presupuesto de 2010.

Por otra parte, el artículo que más nos preocupa –lo digo con elegancia– es el 340. Creo que en este tema tenemos una distancia  con este enfoque que va a ser bastante difícil de acercar. Pensamos que no es para nada aconsejable prever la posibilidad de estos cruces, corrimientos y traslados, de todos contra todos, de entes autónomos, servicios descentralizados, Administración central, ida y vuelta. No es para nada aconsejable. Además, de alguna manera se le delega al Poder Ejecutivo la posibilidad de hacerlo. Este artículo implica que el Poder Ejecutivo puede definir traslados desde los entes –otra vez está el tema de la inconstitucionalidad por la mayoría especial– y sin duda se daña la autonomía. La figura del traslado no está prevista. Obviamente, las figuras previstas son las de la redistribución y la comisión, por lo que no sabemos qué significa la de los traslados. Como decía el señor senador Gandini, no sabemos si el funcionario sigue siendo del organismo de origen o del organismo de destino y qué pasa con su cargo. Sobre todo consideramos que esto abre la puerta a enormes distorsiones en la carrera funcional porque los organismos claramente tienen distintas condiciones laborales; además, se generan distorsiones en el uso de las asignaciones presupuestales. De alguna manera, lo que se aprueba en una ley presupuestal después se verá distorsionado porque en la medida en que se hagan todos estos movimientos, solo la casualidad implicará que se ejecuten los créditos en los organismos en que se aprobó, en el marco de la ley de presupuesto y en las rendiciones de cuentas. También se generarán distorsiones en las estructuras funcionales –esto lo voy a unir con el capítulo siguiente, que es de un único artículo– porque si delegamos que el Poder Ejecutivo pueda hacer cualquier tipo de movimiento, luego tendremos que permitirle que rehaga las estructuras organizativas.

                               Asimismo, tenemos dudas con respecto a restricciones ya existentes. ¿Qué pasa con los traslados a distintas localidades? Hoy en día existen restricciones que implican que esos movimientos puedan hacerse esencialmente sobre la base del consentimiento de los funcionarios. ¿Qué mecanismo va a haber para el control de eventuales arbitrariedades? O sea, acá se da mucha libertad al Poder Ejecutivo para hacer muchos movimientos, en muchas direcciones y con esto se abre la puerta a discriminación, arbitrariedades, etcétera. Pero, sobre todo, lo que más nos preocupa es que se restringe el rol del Poder Legislativo. Son normas presupuestales que se delegan en el Poder Ejecutivo y que esencialmente permiten movimientos tales que pueden terminar desvirtuando la naturaleza de lo que se aprueba en la ley de presupuesto por parte del Poder Legislativo.

                               Quisiera hacer un último comentario vinculado al artículo del capítulo siguiente, porque en realidad está atado a este aspecto de la adecuación organizativa de la Administración central. Como el Poder Ejecutivo va a tener todas estas libertades, después tendrá que rearmar y rehacer estructuras. Y en este caso es todavía más grave, porque el Poder Ejecutivo podría modificar toda la estructura de la Administración central sin exponerla a la discusión parlamentaria. Es decir que aquí hay un claro exceso en ese sentido porque, además de que sin duda es una cuestión de naturaleza presupuestal –por lo que no puede tratarse en una ley de urgencia–, generaría esa libertad para el Poder Ejecutivo, lo que obviamente erosiona la capacidad del Poder Legislativo de dar sus elementos para las asignaciones presupuestales. Me refiero al tema de  lo presupuestal, porque no solamente se reestructuran los organigramas sino también la estructura de puestos de trabajo. Además, se torna más  grave el asunto cuando en el último inciso se plantea: «El Poder Ejecutivo remitirá a consideración de la Asamblea General dichas reestructuras, debiendo la misma expedirse dentro de un plazo de cuarenta y cinco días vencido el cual, sin opinión en contrario, se entenderán aprobadas». O sea que se agrega la idea de la aprobación tácita de los cambios hechos por el Poder Ejecutivo en caso de que la Asamblea General no opine en contra, en temas que requieren análisis detallados pues no son sencillos. Realmente, tenemos mucha distancia con todo este enfoque y pensamos que no debe tratarse por razones constitucionales en la ley de urgencia. Respecto a su contenido, consideramos que implica un traslado de potestades, de capacidades del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo, lo que consideramos que no es admisible.

SEÑOR BOTANA.- Antes que nada, quiero elogiar el modo de debate que hemos tenido, porque creo que ha sido sincero, constructivo, enriquecedor y abierto, algo que no es fácil que se produzca y creo que hay que elogiar cuando se da esta actitud. Me parece apropiado destacar esto y es bueno que quede asentado.

                               Me gustaría hacer alguna pequeña reflexión acerca de la racionalidad en el uso de la figura del pase en comisión y la del traslado, incluyendo al Gobierno departamental. No creo que se deba vedar a los Gobiernos departamentales de ese instrumento; por el contrario, pienso que se debe habilitar. Lamentablemente, en el pasado el instrumento tuvo una mala utilización, por lo que debemos habilitarlo con algunos límites, como por ejemplo el de la antigüedad. Pero no nos podemos dar el lujo de que ocurra lo que nos está sucediendo hoy en que, por las dificultades del ingreso a la Administración central, muchas de las oficinas departamentales y locales de los organismos nacionales están sin funcionarios, por ejemplo, la oficina de catastro en la mayoría de los departamentos, con las consecuencias que ello tiene.  Antes esos lugares fueron provistos con esta fórmula. Lo cierto es que no se debe habilitar el ingreso de nuevos funcionarios al organismo de origen y que hay que poner algún límite al tiempo transcurrido entre el ingreso del funcionario y su redistribución. Esta debe exceder el plazo de un período de gobierno, de modo de evitar ese tipo de malas prácticas. Pero no perdamos los beneficios de esta solución.

Por otro lado, con respecto al artículo 338 me toca coincidir con la inquietud que nos presenta COFE y que ahora nos traslada el señor senador Andrade referida a la posibilidad de que el ingreso sea también para funcionarios de las categorías F y R. Esta última engloba a todas las que no están enumeradas con anterioridad. Me gusta el portero, ¡portero!, la auxiliar, ¡auxiliar!, la que tiene compromiso con el organismo donde presta la función, esa o ese que cuida cada uno de los bienes que están allí y el prestigio del organismo.

Sinceramente, me rechina un poco esta nueva modalidad que se ha adoptado de las empresas contratadas para la limpieza o la seguridad. Creo que tienen escaso o nulo compromiso con su lugar de trabajo. No les importa el prestigio de la profesión ni al dueño de la empresa ni a cada una de las personas que les toca trabajar allí. No lo hacen por cariño a la institución o al personal; lo único que hacen es cumplir su obligación para que no los echen. Prefiero que las cosas se hagan a la uruguaya, en el viejo estilo, tener a aquel funcionario que era el más conocido y la referencia del organismo, el que no tenía hora para abrir el organismo –al que no le importaba abrirlo a cualquier hora que fuera necesario, aunque fuera de madrugada por una urgencia– a fin de servir la situación de cualquier persona. Me quedo con ese ejemplo de empleado público porque, cualquiera fuera la tarea que desempeñara, tenía conciencia del prestigio de su función pública y de su ser como funcionario. Este otro muy modernito, seguramente mejor vestidito, pero por dentro cero compromiso, me gusta poco. Por lo tanto, prefiero habilitar a los otros.

                Muchas gracias.

SEÑOR FERRÉS.- Señor presidente: me gustaría que cediera el uso de la palabra al doctor Ariel Sánchez para que dé una explicación con respecto a los escalafones, sistemas de reclutamiento y traslado.

SEÑOR SÁNCHEZ.- El artículo 338 viene a sustituir el artículo 1.° de la Ley n.º 16127 para darle racionalidad al proceso de selección con la normativa vigente en esta materia. Quiero señalar que –empezando por la última parte–, en este momento de restricción de ingreso a la Administración pública, la primera hipótesis que se plantea es el fortalecimiento en materia de áreas técnicas y por eso están identificados los escalafones en este artículo 1.° que se propone. No dejo de reconocer que el Estado tiene que nutrirse de funcionarios y de servicios. Es una consideración que no me afecta para nada desde el punto de vista intelectual.

                En este artículo, la idea fue, precisamente, racionalizar el ingreso y coordinarlo con la normativa en materia de redistribución que, de alguna manera, quedó subsumida a la Administración central en el proceso evolutivo de la normativa –artículo 26 de la Ley n.º 16127– que apuntaba a facultar la redistribución de funcionarios técnicos que se encontraban subutilizados.

                Aquí es importante hacer una precisión porque se ha mencionado qué ocurre en la hipótesis de que la persona solicite la declaración de excedencia y, de alguna manera, se resienta el servicio que declara excedente a ese funcionario.

                Una distinción técnica que está desde los comienzos de la normativa en materia de redistribución es que, en las hipótesis de reestructura o supresión de servicios, es el jerarca del organismo quien dispone la declaración de excedencia.

                Por el contrario, en esta hipótesis de personal a redistribuir procedente de este artículo que estamos proyectando –que se remite a consideración de los señores legisladores–, el funcionario que está subutilizado puede solicitar al jerarca que lo declare excedente.

                Ese verbo hace la diferencia entre la metodología de redistribución de aquellos funcionarios que están en una situación de supresión –todos conocemos el caso de AFE, el de ILPE y el de Pluna, donde el jerarca o la organización declara excedente al funcionario­– y los funcionarios subutilizados de la organización –el viejo artículo 26 de la Ley n.º 16127, de 7 de agosto de 1990–  que adquirieron un conocimiento distinto al de la función que desempeñan y pueden solicitar al jerarca la declaración de excedencia. Si el jerarca entiende que no tiene que declararlo excedente porque sigue necesitándolo en la función que está cumpliendo hoy, no lo declara excedente y, en todo caso, según se establece en este proyecto de ley, la Oficina Nacional del Servicio Civil tendrá la facultad de consultar al organismo, pero no se le impone a este que lo declare excedente.

                Ese matiz en la forma del verbo –«podrá solicitar»– es lo que hace la diferencia con las declaraciones de excedencia comunes que habitualmente son las que más tiene la Oficina Nacional del Servicio Civil para redistribuir.

                Luego el proceso trasciende de esa manera. La primera hipótesis, ante una necesidad, es ir a consultar la nómina. Esa normativa viene desde la vuelta a la democracia y es prácticamente constante. El organismo que pretende ingresar funcionarios primero tiene que consultar la nómina de personal a redistribuir para racionalizar a aquel que está declarado excedente por una reestructura, una supresión o, eventualmente, una subutilización –que es el caso que estamos proponiendo–, y recién ahí, si no hubiera personas en esa nómina, haría el llamado entre funcionarios, que es la primera hipótesis que estamos planteando. Reitero, el universo al que podrá acceder la organización que está haciendo un llamado es, según la primera hipótesis y si no hay personal a redistribuir, el de los funcionarios públicos. Obviamente, esto contribuye a no aumentar la cantidad de funcionarios públicos en la plantilla del Estado. La persona, para poder acceder al nuevo cargo, deberá tener la condición de presupuestado o contratado de otra organización del Estado.

                Por último, si de acuerdo con el perfil que el organismo necesita para el cargo que tiene que llenar no surgiera alguien ni de la nómina del personal a redistribuir ni de ese primer llamado entre funcionarios públicos, quedaría en libertad de llamar a todos los ciudadanos, fuera del ámbito de la Administración pública e independientemente de su condición de funcionario público. Quiere decir que va de una restricción máxima a una apertura cuando no se encuentra a una persona con el perfil adecuado. Eso es lo que se está proyectando.

                Con respecto a por qué entendemos que es importante la posibilidad de reeditar el famoso artículo 26 de la Ley n.º 16127, que fue suprimido por el artículo 11 de la Ley n.º 18996 –rendición de cuentas del ejercicio 2011–, ya adelantaba algún concepto. La razón por la cual se suprimió ese artículo fue que remitía al artículo 1.º de la Ley n.º 16127, que parcialmente estaba desaplicado, como bien decía el señor senador Bergara. Por esa razón se había suprimido el artículo 26, pero –como también decía el señor senador– se ha tomado la última parte del artículo 19 como mecanismo –no del todo técnico– para llegar a la conclusión de que habría una persona subutilizada que tendría que poder ser redistribuida.

                Entendemos que la normativa que se propone es más técnica, favorece al funcionario que se siente subutilizado en la organización y siempre queda como potestad del jerarca de origen declararlo o no excedente, en función de la necesidad que pueda tener la propia organización. Seguramente me estoy olvidando de alguna de las apreciaciones que hicieron los señores senadores.

                Con respecto al artículo 342, quiero decir que es una norma que se ha repetido prácticamente en todas las rendiciones de cuentas o leyes presupuestales. El artículo 6.º de la Ley n.º 17930 tiene una redacción similar. El artículo 7.º de la Ley n.º 18719, igual. A su vez, en la Ley n.º 19355 se reedita un artículo con una redacción similar por el que el Poder Ejecutivo estaba facultado a hacer reestructuras, que se remitían al Parlamento a los efectos de su consideración –y, eventualmente, oposición–, y al cabo del plazo de 45 días quedaban vigentes.

Esta norma, si bien está en el proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración, se ha repetido sistemáticamente en cada una de las rendiciones de cuentas o presupuestos.

                Pido disculpas si hubo algún aspecto que no analicé. Quedo a las órdenes.

SEÑOR PRESIDENTE.- Ha finalizado la exposición del Poder Ejecutivo sobre este capítulo.

                Si los señores senadores no van a hacer uso de la palabra, agradecemos la presencia de la delegación del Poder Ejecutivo en la tarde hoy.

                Informamos al prosecretario de la Presidencia de la República que quizá lo invitemos nuevamente a comparecer por los capítulos vinculados a la reforma del Código Civil. Eventualmente analizaremos esto un poco más adelante.

                Se levanta la sesión.

(Son las 16:13).