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COMISIÓN ESPECIAL PARA EL ESTUDIO DEL PROYECTO DE LEY CON DECLARATORIA DE URGENTE CONSIDERACIÓN

(Sesión celebrada el día martes 12 de mayo de 2020).

 

SEÑOR PRESIDENTE.- Habiendo número, está abierta la sesión.

(Son las 14:35).

                –La Comisión Especial para el Estudio del Proyecto de Ley con Declaratoria de Urgente Consideración remitido por el Poder Ejecutivo da las buenas tardes a los señores senadores y a la señora Gabriela Mordecki del Instituto de Economía de la Universidad de la República, con quien nos comunicaremos por videoconferencia.

                El mecanismo de trabajo consiste en escuchar primero la intervención de nuestra invitada y luego habilitaremos un mecanismo de preguntas de los señores senadores. Quien nos visita contará con el tiempo correspondiente para responderlas.

SEÑORA MORDECKI.- Buenas tardes a todos.

                En primer lugar, quiero agradecer a esta comisión del Senado que nos da la oportunidad de opinar sobre este proyecto de ley tan importante para nuestro país. En este momento, participo como representante del Instituto de Economía, que fue convocado para esta instancia.

                Antes que nada quiero hacer algunas consideraciones previas porque creemos que es importante trasmitir a los señores senadores que desde la Universidad de la República se piensa que temáticas tan diferentes y de tanta relevancia para el país deben tratarse en proyectos separados, dando tiempo y oportunidad para debatirlos con toda la sociedad. Sin embargo, dado que el planteamiento es tratar este proyecto de ley en el que se incluyen una serie de asuntos diferentes, vamos a comentarlos.

                En segundo término, nos parece que también es importante destacar que, dada la actual situación de emergencia sanitaria, las urgencias han ido cambiando. En consecuencia, consideramos que este proyecto de ley debería recoger las circunstancias de esta nueva realidad que estamos viviendo, que afecta a la sociedad en su conjunto y, en particular, impacta sobre los sectores más desfavorecidos.

                El proyecto de ley es muy extenso y, más allá de que contiene un capítulo específico relativo a la economía, en realidad, podemos encontrar temas económicos o de impacto económico en casi todo el proyecto. Nosotros lo estudiamos y, a los efectos de que esta participación sea más efectiva, elegimos tres de los temas tratados, que nos parece que es en los que podemos hacer un mayor aporte y, además, los consideramos los más relevantes por su impacto en la economía uruguaya. Nos referimos, en primer lugar, a la regla fiscal; en segundo término, al capítulo XIII, «Libertad financiera» y, en tercer lugar, a los temas vinculados a la desmonopolización de las empresas públicas y los organismos de contralor.

                En lo que tiene que ver con la regla fiscal, en este proyecto de ley se establece una regla que aplica a la Administración Central y a los organismos comprendidos en el artículo 220 de la Constitución. Asimismo, se plantea que el Poder Ejecutivo debe determinar, en el marco de la ley de presupuesto, una meta indicativa del resultado fiscal, que se complementará con un tope de incremento anual del gasto real vinculado al crecimiento potencial de la economía. De esta forma, se prevé la posibilidad de crear entidades asesoras tanto para realizar los cálculos de los balances como para asesorar al Ministerio de Economía y Finanzas en aspectos fiscales. La regla propone controlar el incremento anual del gasto real y vincularlo al crecimiento potencial de la economía. Esto es lo que plantea el proyecto de ley; nosotros vamos a comentar aquí algunos de los problemas potenciales que encontramos en esta propuesta.

                Consideramos que este es un tema muy relevante para la economía uruguaya, que es necesario tener una regla fiscal. Cabe aclarar que Uruguay ya cuenta con una regla que implica un tope de endeudamiento; tal vez haya que revisarla y mejorarla, pero debería ser tenida en cuenta. Queremos que quede claro que nosotros estamos de acuerdo con el camino de la regla fiscal; sin embargo, creemos que esta propuesta que contiene el proyecto de ley no es precisa y deja abiertos muchos elementos vinculados a la institucionalidad fiscal para que sean determinados luego por reglamentación. Este tema nos parece muy importante porque afecta al poder en el sentido de que pasa prácticamente todo al Poder Ejecutivo, que luego va a reglamentar los aspectos de esta regla; el Parlamento simplemente va a dar, digamos, un cheque en blanco, en el que todo está por escribirse. En particular, cuando se propone un tope del gasto, no se específica de qué gasto se está hablando. ¿Se hace referencia al gasto corriente o también se incluye a las inversiones? Este aspecto es muy importante y hay muchos estudios al respecto a nivel de los países en los que estas reglas se han aplicado. Poner un tope que incluya a las inversiones es muy perjudicial para el desarrollo de la economía porque luego es más fácil disminuirlo o eliminarlo y eso tiene un efecto a mediano y largo plazo en el crecimiento económico. Por lo tanto, debería especificarse sobre qué tipo de gasto se establece el tope.

                Asimismo, más allá de lo que se ha afirmado, en principio esta regla no permitiría una política anticíclica porque, en realidad, para realizarla es preciso contar con un fondo de estabilización, que se crea en este proyecto de ley, pero solo puede nutrirse de recursos cuando hay excedentes. Dado que tenemos un déficit importante y estamos frente a una crisis muy relevante, que va a dejar al país con un déficit aún mayor, esta política anticíclica no va a poder llevarse adelante. Además, imponer este tipo de reglas en este momento nos parece inconveniente porque, frente a esta crisis, no va a resultar efectiva.

                Con respecto al tema de la institucionalidad, se habla de un Comité de Expertos, pero hay varios aspectos que no quedan claros. Primero, el llamado a este comité no es taxativo, sino que queda librado a la posibilidad de que se lo llame. Segundo, tampoco queda claro cómo se elige, cuánto dura ni cómo se conforma. Estos aspectos son fundamentales para asegurar la credibilidad y la independencia de este comité de expertos del poder político porque, justamente, si queremos poner una regla, debe contarse con un contralor independiente de aquellos que ejecutan el gasto. Lo mismo sucede con la creación del Consejo Fiscal Asesor, que tampoco es taxativo, sino que queda librado a la voluntad del Poder Ejecutivo y no se define claramente cómo se conforma, cuál es su duración, etcétera. Nos  parece  importantísimo que se pueda avanzar en estos aspectos vinculados a estos dos órganos, el Comité de Expertos y el Consejo Fiscal Asesor, a los efectos de que se clarifique su constitución.

                En nuestro país, además de la instancia del presupuesto, tenemos la rendición de cuentas. Sin embargo, no se establece si hay una rendición del tope del gasto y, si este no se cumple, qué acciones se tomarán ante los desvíos, etcétera. Es importante que todas las reglas queden claras y esto aquí no se menciona.

                En el caso de que exista superávit, se constituiría el fondo de estabilización con estos recursos, pero tampoco queda claro cómo se regula y quién lo administra. Eso queda librado también a la voluntad del Poder Ejecutivo por cuanto se dice que hay un límite del gasto, pero no se plantean excepciones ni salvaguardias. Es fundamental que, más allá de que haya un límite, se prevean situaciones excepcionales. Imaginemos la situación actual. Ante esta pandemia o cualquier otra situación inesperada, el gasto tiene que aumentar porque la sociedad precisa que el Estado intervenga. Esto no está previsto y entiendo que tendrían que establecerse excepciones o salvaguardias –a través de una votación–; habría que encontrar el camino para fijarlas. Reitero que deberían existir. Muchas veces la rigidez extrema de las reglas es la causa de su propio incumplimiento. Por eso, hay que elaborar reglas, pero con excepciones debidamente fundamentadas.

                Además, encontramos otros problemas. Previamente comentamos que no nos parecía que este fuera el momento más adecuado para implementar este tipo de reglas. Incluso, los gobiernos departamentales quedan por fuera y esto podría servir para desvíos de gastos, etcétera. Tampoco hay reglas que tomen en cuenta los ingresos. Dada esta situación de profunda crisis, en la que los ingresos caen fuertemente, si bien se establecen topes para los gastos, el déficit fiscal aumenta de todas formas y ese es un tema que también debe preocuparnos. Esto era lo que quería aclarar con respecto a la regla fiscal.

                El segundo punto que nos interesa tocar es el capítulo denominado «Libertad financiera». En primer lugar, queremos dejar claro que, a diferencia del punto anterior relativo a la regla fiscal –sobre el que tenemos que avanzar, pero consideramos que es muy impreciso y que sus reglas tienen muchos inconvenientes–, en este aspecto de libertad financiera nuestro país ha avanzado mucho en los últimos años. Pero lo que propone este proyecto de ley es un retroceso tanto en la inclusión financiera de los trabajadores como en la aplicación de las reglas antilavado, que han dado más transparencia a las transacciones y han promovido la formalización de la economía. O sea, ir para atrás en este tema es muy negativo. Consideramos que es como volver a los años noventa, cuando Uruguay era conocido como plaza financiera, con todas las consecuencias negativas que eso tuvo para nuestro país. En general, las propuestas planteadas van en el sentido contrario a aquel por el que se había avanzado y creemos que esto impactaría negativamente en las cuestiones económicas.

                Para entrar en el detalle de lo que se plantea, hay un punto en el que se vuelve a habilitar el pago en efectivo de las remuneraciones, demás prestaciones y beneficios. De esa manera, el trabajador queda supeditado a lo que el empleador decida. Nos parece que en ese punto, fundamentalmente, hay que tener en cuenta el impacto positivo que tuvo la obligatoriedad del pago a través de instituciones financieras o medios electrónicos para el avance de la formalización tanto de la economía como del mercado laboral. Este es un punto que nos parecía importante mencionar, dado que por la situación de pandemia se ha hecho público este tema de la formalidad, sobre todo del mercado laboral, que es muy importante porque permite que los trabajadores en momentos complicados tengan acceso a seguridad social, seguro de desempleo, seguro de salud, etcétera. Sin embargo, aquí se pondría en manos de esta relación tan desigual la posibilidad de decidir si el pago se hará en efectivo o no. Además, esto se hace en el momento de la contratación y allí el empleador es el que tiene el mayor poder al momento de la negociación. Entonces, la solución que está en el proyecto de ley nos parece inadecuada.

                Por otro lado, en relación con las transacciones en general, se eleva a USD 100.000 el tope de pago en efectivo. Como decía al principio, nos parece que esto también va en un sentido muy negativo en lo que tiene que ver con la transparencia de las reglas antilavado, las tendencias que se van viendo en el mundo y la posibilidad de mayor contralor y seguimiento de cualquier transacción, que adquiere una relevancia fundamental cuando eliminamos el efectivo de este tipo de transacciones. Además, no se dice que las transacciones no se podrán parcelar, por lo que pueden terminar haciéndose en efectivo transacciones mucho mayores.

                Otro aspecto que nos parece muy regresivo y que ni siquiera existía en el pasado es que los proveedores son los que deciden cómo debe pagarles el Estado. Esto es algo totalmente inconveniente. En realidad, el Estado es el que debe decidir cómo pagar a los proveedores. Aquí hay una relación muy desigual en la propuesta y se pone a los proveedores por encima del Estado, lo que también parece algo muy inconveniente.

                Como decía, estas propuestas van en contra de las tendencias internacionales, que dan más transparencia y trazabilidad a las transacciones. Además, van en sentido contrario a lo que es la lucha contra la evasión impositiva. En el punto anterior estábamos hablando de reglas fiscales y decíamos que estamos preocupados por el déficit fiscal tan elevado. La mayor formalización permite una base impositiva mayor en la que todas las transacciones pagan impuestos. Si promovemos el pago en efectivo y vamos en contra de la formalización de la economía, la evasión impositiva volverá a aumentar. Además, volveremos al pasado en cuanto a que Uruguay puede ser visto nuevamente como un lugar atractivo por gente que se dedica al crimen organizado para pasar por aquí el dinero y lavarlo. Sabemos que esto es algo que sucede cada vez más en este mundo globalizado, más allá del paréntesis que estamos viviendo. En este tema hay que tener mucho cuidado. Como decía, los proveedores del Estado no deberían tener el poder de determinar la forma de pago, sino que el Estado es el que debe hacerlo. Esto permitiría la corrupción. El pago en efectivo hace que el control sea mucho menor y, reitero, se abre la puerta a la corrupción.

Nuestro país está en muchos de estos indicadores con respecto a otros países de América Latina, inclusive entre los países del mundo está en un lugar de destaque; sin embargo, abrir la puerta a estas posibilidades, permitiendo que los pagos se puedan hacer en efectivo, podría ser muy contraproducente para estas prácticas. Como decía antes, la obligatoriedad del pago por medios electrónicos ayudó a la formalización del empleo.

                Este gráfico, que está elaborado con base en datos del Banco Central del Uruguay, muestra un índice de pagos electrónicos respecto a los pagos totales de la economía entre el período de junio de 2010 a diciembre de 2019. Aquí marqué dos momentos que había establecido la Ley de Inclusión Financiera donde se nota claramente el impacto que ha tenido el avance del pago con medios electrónicos.

La devolución del IVA a las tarjetas de crédito que se establece a partir del 1.º de agosto de 2014 pero, en realidad, el fuerte incremento  del pago con medios electrónicos se dio a partir de la obligatoriedad del pago de salarios, pasividades y otras prestaciones a través del sistema financiero, el que comenzó a aplicarse el 1º de octubre de 2015. En el Uruguay las transacciones que se realizaban a través del sistema financiero y los pagos electrónicos hasta la vigencia de esta ley eran de alrededor del 10 %, a partir de allí se llegó a un nivel cercano al 50 % de las transacciones. Esto es importante porque, como dije anteriormente, que las transacciones se realicen a través del sistema financiero formaliza la economía, permite un mayor control, evita la evasión fiscal, el lavado de dinero, la corrupción, etcétera. Es fundamental seguir avanzando en estos aspectos de la economía y no como plantea este proyecto de ley, de volver al pasado.

                Otro dato muy interesante que  he mencionado y que ha sido tan importante en los últimos tiempos, es la informalidad laboral. Este gráfico construido con base en datos del INE muestra cómo ha sido desde 2004 hasta el 2019 la evolución de la informalidad del empleo: comenzamos con un número arriba del 40 % y el último dato disponible, de diciembre de 2019, muestra que el 24.3 % del empleo seguía siendo informal. Esto es muy importante. Evidentemente, este es un número elevado, es algo que se ha planteado mucho en los últimos días con respecto a los problemas que han enfrentado muchos trabajadores uruguayos que están en esta situación y que no cuentan con el auxilio de ningún instrumento de protección ante la crisis. El 24 % representa a unos 400.000 trabajadores, pero con leyes de este tipo lo que vamos a hacer es volver para atrás y no seguir avanzando en este sentido, que es lo importante para que los trabajadores uruguayos tengan mayor protección. Por eso nos parecía importante que estos dos factores quedaran claros.

                En tercer lugar, tenemos el punto de la desmonopolización de las empresas públicas y los cambios propuestos en las unidades reguladores como la Ursea y la Ursec.

                Con respecto a la desmonopolización de las empresas públicas y los cambios en las unidades reguladores, queremos dejar sentado, en primer lugar, que nos parece importante estudiar cómo funcionan y regular el funcionamiento tanto de unas como de otras; nos parece un tema fundamental. Además, tenemos algunos comentarios con respecto a lo que se propone en el proyecto de ley.

                Consideramos que el tema es muy complejo y que también debería tratarse separadamente, en leyes específicas. Esto se ha hecho en lo que refiere a las telecomunicaciones: algunos artículos que estaban en el proyecto de ley original pasaron a otro proyecto de ley que se va a estudiar separadamente. Nos parece que todo debería tratarse de forma separada, para poder estudiarlos mejor y recibir la opinión de expertos en estos temas que nos ayuden a formular un esquema más conveniente.

                La primera desmonopolización que se prevé en este proyecto de ley es la del mercado del crudo y sus derivados, lo que afecta a Ancap. Sin embargo, no se establece ningún detalle, ni la forma ni el proceso y se deja todo en manos de la reglamentación. Nuevamente, nos parece que esto provocaría un desbalance de poder a favor del Poder Ejecutivo y no se permitiría al Parlamento establecer las normas para guiar este proceso, si es que la mayoría considera que es lo correcto.

Más allá de lo que se establece, tampoco queda claro cuáles son las necesidades de infraestructura para llevar adelante este proceso; no se considera cómo sería ni si Ancap  participaría o no. Para nada está claro; es un punto que está muy poco desarrollado, muy débilmente desarrollado. Además, afectaría negativamente las finanzas de Ancap y, por lo tanto, las del  Estado  uruguayo. ¿Por qué? Más  allá  de que  en  algunos  momentos  Ancap –ahora voy a mostrar algunos números de las empresas públicas– puede haber tenido resultados negativos, en general las empresas públicas aportan al presupuesto nacional y, además, cumplen una función social muy importante. Por ejemplo, en lo que tiene que ver con los combustibles, hay una diferencia de precios entre la nafta y el gasoil e, inclusive, existe el gasoil productivo, que tiene el descuento del IVA. También hay un subsidio para el gas de cocina, porque se considera que es importante para los ciudadanos uruguayos que cocinan o se calefaccionan en invierno utilizando el gas. Entonces, si quitamos a Ancap las actividades lucrativas –que serán realizadas por los privados– y dejamos en sus manos solamente lo que precise subsidios, por supuesto eso perjudicará las finanzas del ente y del Estado uruguayo, así como también afectará las posibilidades de realizar esas políticas redistributivas que, si bien son limitadas, son importantes para el conjunto de la población. En lo que respecta a telecomunicaciones, como comenté anteriormente, la información que recibimos ayer fue que se eliminaron los artículos 268 y 269. Estos temas reaparecen en el artículo 48 del nuevo proyecto de ley de medios por lo que el tema no se elimina, sino que sigue sobre la mesa. También aquí hay una utilización de la infraestructura de Antel que nos parece que debería ser mejor evaluada, pero ahora ya no es parte de este proyecto de ley.

                En lo que tiene que ver con las modificaciones que se plantean para las unidades reguladoras, se les da atribución de fijación de precios públicos y se les quita esto a las empresas públicas. Por lo tanto, ¿qué hacemos? Es una empresa a la que primero le quitamos los negocios que son más lucrativos, la hacemos invertir y compartir las inversiones con el sector privado, y, sin embargo, ni siquiera le dejamos el rol de cualquier empresa que analiza sus costos y fija los precios en consonancia con los costos analizados. Entonces, estamos decretando que las empresas van a ser siempre deficitarias. Las unidades son reguladoras, deben regular el mercado, ahora bien, ¿eso implica que fijen los precios? Nos parece que aquí se están confundiendo un poco los roles que deben tener las unidades reguladoras y las empresas.

                Como comentaba antes, esto tampoco tiene en cuenta el fin social que tienen las empresas públicas ni el aporte que realizan al Estado.

                Además, hay otro aspecto que queda bastante confuso. Las unidades reguladoras se transforman en servicios descentralizados y las empresas, por su parte son entes autónomos. Entonces, un servicio descentralizado estaría regulando un ente autónomo, lo que me parece un diseño institucional que no es demasiado claro.

                En lo que respecta a los resultados, en este gráfico basado en datos del Ministerio de Economía y Finanzas y del Banco Central del Uruguay, tenemos en negro la línea del resultado global fiscal, que es negativo, cercano al 5 %, en diciembre de 2019, y tenemos el resultado de las empresas públicas. En verde más claro se ve el resultado final de las empresas públicas, pero me pareció interesante incluir también un saldo que es el resultado de las empresas públicas más los dividendos, porque cuando las empresas públicas tienen resultados positivos guardan una parte de sus dividendos para reinvertir, y esa es una contribución también a la sociedad. Entonces, como podemos ver, más allá de algunos momentos en que las empresas públicas enfrentaron situaciones difíciles –como épocas de sequía o precios del petróleo muy elevados– que no pasaron a tarifas y los resultados fueron negativos, desde más o menos 2014 en adelante han tenido resultados globales positivos y han contribuido a las finanzas públicas y a la sociedad en su conjunto.

                Para concluir, voy a hacer un breve resumen. La regla fiscal es necesaria, pero es imprecisa y de la forma en que está propuesta no mejora la institucionalidad fiscal actual, que existe y podría mejorarse; la vaguedad e imprecisión lo hacen un cheque en blanco, y requiere más elaboración y discusión. En cuanto a la libertad financiera, se retrocede en reglas y derechos adquiridos y, de aprobarse, haría caer a Uruguay nuevamente en las listas negras o grises de la OCDE, lo que alentaría el lavado de dinero y la corrupción. Por último, en cuanto a la desmonopolización de las empresas públicas, esta propuesta implica que el Estado no cuida a sus empresas y sus inversiones, y establece un esquema de contralor que precisa mayor discusión.

                Muchísimas gracias por la atención y quedo abierta a las posibles consultas.

SEÑOR PRESIDENTE.- Muchas gracias por su presentación y, a pesar de que ha sido muy claro su informe, abrimos un espacio para las preguntas y comentarios de los señores senadores.

SEÑOR BOTANA.- ¿Cuántos casos registrados sobre el lavado de activos en operaciones menores a los USD 100.000 tiene el Instituto de Economía? Es un tema que nos parece muy importante. Hemos hecho la pregunta a distintas autoridades de modo reiterado, porque no aparece el registro y como el Instituto de Economía de la facultad está advirtiendo sobre el tema y nunca habla sin tener información de base, se la pido.

                Por otro lado, con respecto a la competencia en la que pueden entrar las empresas públicas  me gustaría conocer qué evaluación hace el Instituto de Economía acerca de la performance de Antel cuando ha entrado en competencia en las áreas en que esta se ha liberado.

SEÑOR OLESKER.- Solicito si se puede hacer circular entre los senadores esta presentación y la de la señora ministra de Economía y Finanzas del día de ayer.

SEÑOR PRESIDENTE. – La secretaria de la comisión se va a poner en contacto para que nos hagan llegar el power point presentado.

SEÑORA MORDECKI.- Con respecto a la primera pregunta sobre el lavado de activos el Instituto de Economía no genera datos. Intentamos acceder a datos públicos. Este comentario lo basamos en las expresiones de expertos que llevaron adelante  tareas de este tipo, en las comisiones formadas de antilavado y en informes internacionales de organismos que hablan de estos temas. Repito: no poseemos esos datos. La advertencia la realizan quienes han trabajado en estos temas y han presentado informes internacionales de otros países en los cuales se intenta también combatir este tipo de prácticas. Insisto en que fue en esto que basamos nuestros comentarios.

                Con respecto a  las empresas públicas, queremos poner en competencia a Antel, que en la telefonía celular tiene un mercado muy importante y ha realizado una interesante actividad. Aquí se trata de las inversiones que Antel ha realizado.

Los cables o las otras empresas que quieran hacerlo podrán utilizar la infraestructura que tanto costó a nuestro país construir.

No pretendemos que no exista competencia; esto es lo que planteamos para algunas áreas en donde se pueda.

                Sin embargo, hay otro punto importante que hay que señalar y es que nosotros vamos competir con Antel en los negocios más lucrativos, pero no en los que, por supuesto, nadie va a querer atender. ¿Quién va a darle conectividad al interior del país, donde no hay un rédito en la devolución del servicio porque las inversiones que se precisan son muy grandes y, a su vez, hay pocos usuarios? Por ejemplo, la telefonía fija todavía se mantiene y es importante conservarla, pero a nadie más le interesa.

                Por tanto, también hay que cuidar a las empresas en el sentido de que tampoco vamos a quitarles espacios de donde pueden obtener ganancias o generar subsidios, aspecto que es tan importante y que solo el Estado puede llevar adelante. Así es que van a aplicarse las ganancias.

SEÑOR PRESIDENTE.- Damos las gracias a la economista Mordecki por su intervención. Estamos a las órdenes. Agradecemos que nos haga llegar la presentación escrita que ha hecho, así podemos repartirla a todos los senadores.

                Buenas tardes y muchas gracias por haber participado.

SEÑORA MORDECKI.- Gracias a ustedes por la invitación.

(Finaliza la videoconferencia).

SEÑOR PRESIDENTE.- Han sido repartidas dos comunicaciones del Ministerio de Defensa Nacional. Ellas tienen que ver con la nueva redacción de los artículos relacionados con el porte de armas y la famosa «ley de derribo», para decirlo de alguna manera.

                Debido a un problema de coordinación, la delegación de EDUY21 no va a concurrir en el día de hoy, por lo que la comisión pasa a intermedio a la espera de la llegada de la Asociación de Magistrados del Uruguay.

(Son las 15:32).

 

 (Vueltos a sala).

 

(Son las 16:00).

 

(Ingresan a sala los doctores Eduardo Cavalli, Álvaro Messere y Marcos Seijas en representación de la Asociación de Magistrados del Uruguay).

 

SEÑOR PRESIDENTE.- La Comisión Especial para el Estudio del Proyecto de Ley con Declaratoria de Urgente Consideración, creada por el Senado de la república, tiene el agrado de recibir nuevamente a la Asociación de Magistrados del Uruguay, representada por el doctor Eduardo Cavalli y el doctor Álvaro Messere, ministros del Tribunal de Apelaciones, y el doctor Marcos Seijas, juez letrado.

                El motivo de esta convocatoria es que el último viernes quedó interrumpida la entrevista en la que correspondía al doctor Cavalli informar sobre comentarios del proyecto de ley de urgente consideración. Es así que cumpliendo con el compromiso que habíamos asumido, hoy tenemos el gusto de recibirlos nuevamente.

                Tiene la palabra el doctor Cavalli. Según el mecanismo de funcionamiento, puede sacarse el barbijo para hacer uso de la palabra, al igual que sus acompañantes si alguno va a intervenir; una vez que se finaliza la intervención, se lo vuelven a colocar.

                Le damos nuevamente la bienvenida y le agradecemos mucho que haya venido en la tarde de hoy a acompañarnos.

SEÑOR CAVALLI.- Muchas gracias, señor presidente. Agradecidos estamos nosotros porque se escuchen las propuestas que tenemos para hacer y las reflexiones que hay sobre el proyecto y, sobre todo, por hacer esta convocatoria especial porque en la anterior no dio el tiempo, lo que nos complace muchísimo.

                Entregamos un borrador la semana pasada y ahora trajimos otras carpetas que están un poco más completas; es decir, hay otras reflexiones. A medida que pasaron las horas fuimos mirando otras cosas, por lo que les pido que consideren estas y dejen de lado las anteriores.

                Una de las cosas que observamos es que en el proyecto de ley hay un aumento en los guarismos punitivos, en las sanciones y en las respuestas a las infracciones de los adolescentes. Obviamente, nosotros asumimos –así debe ser– que en un Estado de derecho es al Poder Ejecutivo y a la Asamblea General a los que corresponde decir qué conductas son delitos y cuáles son las respuestas que debe dar el Estado ante ellos. De cualquier manera, nos permitimos observar, simplemente como juristas, que la Convención sobre los Derechos del Niño y las Reglas de Beijing –de 1985– recomiendan que las medidas privativas de libertad sean la excepción y por el menor tiempo posible. Cada Estado, obviamente, tiene que resolver cuáles son las excepciones a este principio. Simplemente hacemos referencia a él porque creemos que todos perseguimos lo mismo, es decir, que la sociedad se libere de estas formas de delitos que se cumplen en su seno. Ahora, la cuestión es si la mayor reclusión acompaña a ese fin o, en definitiva, se transforma en algo nocivo que no sirve como profilaxis del delito. Lo que dice Naciones Unidas es, justamente, que a más tiempo de encierro, más crecimiento de lo punitivo, pero, en definitiva, son ustedes los que lo deben resolver.

                Las medidas privativas de libertad para determinado tipo de infracción en la franja etaria de 15 a 17 años aumentarían desde el mínimo de uno a dos años  hasta la franja de cinco a diez años. Si  esto  fuera  así, si la Asamblea General decidiera elevar estos guarismos –nosotros simplemente pedimos que se reflexione–, habría varias infracciones que tendrían el mismo. Por ejemplo, las lesiones gravísimas van a tener el mismo guarismo que el homicidio muy especialmente agravado. A veces nosotros, en la vida forense, vemos algunas rapiñas en las que no intervienen armas de fuego, son sobre cosas muy leves, y parecería que estos márgenes punitorios no estarían en relación, no guardarían proporción. Justamente, la proporcionalidad es uno de los valores que debe observar toda respuesta del Estado cuando un adolescente comete una infracción y pedimos que se considere –lo habíamos manejado en el proyecto del año 2013– la sanción en base a tercios. Es decir que para las infracciones gravísimas, la sanción sea un tercio; con esto, el homicidio muy especialmente agravado, que tiene un máximo de treinta años, podría perfectamente llegar a los diez años, pero no así las lesiones gravísimas.

                Nos parece que la prisión preventiva o la medida cautelar privativa de la libertad preceptiva para los adolescentes no está de acuerdo con lo que dispone el artículo 43 de la Constitución de la República. No es la filosofía del Código del Proceso Penal y establece una discriminación que perjudica al adolescente porque los adultos, ante la misma conducta, pueden ser sometidos a juicio sin medida cautelar privativa de libertad, como sería preceptivamente. Incluso, en el artículo 76 proyectado, que modifica el literal F) del artículo 116 BIS de la ley vigente, esto se extiende a padres o representantes para quienes, en caso de que la fiscalía de adultos formalice y acuse, habría prisión preventiva preceptiva. Aquí hay una suerte de ruido.

                Luego, muy respetuosamente, hacemos algunas otras propuestas de modificación. En el proyecto de ley se dispone que la autoridad policial pueda informar hasta cuatro horas después de la detención y recuerdo que la senadora Bianchi manifestó su preocupación en este sentido. Para los adolescentes ya había un plazo establecido de dos horas porque hay que tener en cuenta que, más allá de que se lean sus derechos, se trata de un gurí de trece años frente al representante del Estado –en este caso un policía–, por lo que se produce una suerte de desbalance muy notorio. Por eso habría que cuidar lo vinculado a la extensión de tiempo.

Asimismo, pedimos que una vez que esté enterada la fiscalía en de determinado lapso –que nosotros fijamos en seis horas desde la detención– no se avise al juzgado, porque nos ha pasado que se avisa prácticamente a las veinticuatro horas, que es el primer plazo constitucional que se debe observar, y hay que andar un poco a las apuradas con la audiencia de formalización. Sería interesante que una vez que la fiscalía esté enterada tenga un tiempo para decir: «Quizás haya una audiencia de formalización, lo vamos anunciando, voy pidiendo o reservando una hora y si después no se hace, se perdió esa audiencia». En definitiva, de lo que se trata es no estar siempre sobre el margen de las veinticuatro horas, sobre todo en una materia como esta.

                Desde la sanción del Código de la Niñez y de la Adolescencia se estableció la posibilidad de hacer informes médicos, socioeconómicos, familiares y educativos del adolescente que es sometido a proceso. A su vez, en la modificación que se hizo en el año 2017 –con el cambio del proceso inquisitivo acusatorio– se estableció que estos informes se hicieran antes del pedido de acusación. ¿Por qué? Porque cuando la fiscalía, en representación de todos nosotros, formula una pretensión ante un adolescente que ha cometido una infracción, debe estar informada de cuáles son sus condiciones socioculturales, psicológicas, educativas y demás. De acuerdo con nuestra experiencia,  sabemos que los adolescentes que son sometidos a proceso penal generalmente tienen un historial de vida con profundas vulneraciones a su derecho a acceder a una familia integradora, a la salud y a la educación. Por lo tanto, nos parece que la respuesta del Estado siempre debe contemplar esto; es importante que su papel no sea meramente sancionatorio sino que se estudien un poco las circunstancias de vida de este adolescente. ¿Qué sucede? No se previó la obligatoriedad de agregar estos informes en la etapa del juicio. Como van a ver, proponemos que, si existe la posibilidad, el Parlamento disponga que además de que sea una prueba necesaria –para algo el Inisa hace el informe– el fiscal indefectiblemente la tenga en cuenta cuando pida la sanción. Para nosotros es muy difícil dictar sentencia –ese es nuestro trabajo– en respuesta a una infracción cometida por un adolescente si no conocemos sus circunstancias personales. Digo esto porque nos parece necesario agregar estos documentos en la etapa de juicio.

                Si la Asamblea General tuviera a bien considerar un régimen de proceso cautelar o de medidas cautelares privativas de libertad similar al de los adultos, habría que modificar el literal D), que establece la preceptividad de la medida cautelar privativa de libertad para algunas de las infracciones. Esto también está en el informe y lo pueden ver allí muy claramente.

                Cuando se hizo la reforma de 2017 el Inisa ya estaba funcionado, ya estaba creado, pero quedaron desperdigadas en este capítulo del Código un montón de referencias al INAU. Entonces, si es posible y los señores senadores están de acuerdo, nosotros creemos conveniente cambiarlas porque hay confusiones, sobre todo porque el Inisa encarga algunas de sus tareas al INAU, en el interior,  ya que no tiene técnicos y esto crea algún ruido. Los señores senadores verán si conviene cambiar cuando se hace una referencia al INAU y corresponde que sea al Inisa. Nosotros enumeramos los cinco artículos en los que esto sucede.

                Algo que nos parece muy interesante es el llamado Consejo de Política Criminal y Penitenciaria que está proyectado. Entendemos que este momento sería una etapa fantástica o una posibilidad para que se incorpore dentro de ese consejo alguna mesa honoraria –o algo por el estilo que no implique mayor burocracia– que refiera a la política que tenemos cuando los adolescentes cometen infracciones en Uruguay. Desde el año 2004 –cuando se hizo la modificación– se observó una lectura, que puede ser polémica, sobre las convenciones internacionales, la Convención de Derechos del Niño y todas las observaciones generales que dicta el Comité de Derechos del Niño de las Naciones Unidas. Se llegó a la conclusión de no judicializar –porque así lo dice las Naciones Unidas y acá se repetía– y teníamos aquel proceso inquisitivo en manos de los jueces en etapas iniciales fundamentales, donde el juez decía: «no hay que judicializar todo; dictemos severas prevenciones y entréguese a sus padres». Sin embargo, esto fue creando una atmósfera bastante negativa sobre la actuación del sistema judicial respecto a los adolescentes.

Nosotros consideramos que cuando un adolescente comete una infracción, aunque sea muy leve, el Estado tiene que hacer algo. Cuando las Naciones Unidas dice «no judicializar» se refiere, en realidad, a no judicializar en el sentido de que, por un delito menor, se  someta a alguien a un proceso penal, con todo lo que ello implica, pero ello no quita que el Estado pueda acercarse a través de otros mecanismos, tal como lo hacen muchísimas naciones Por ejemplo, en Italia es bastante común que cuando un adolescente comete una infracción menor, se lo llama y se le dice: «Mirá: no vamos a seguir con el juicio, pero tú me prometes que terminas tercer año, aprobás determinadas materias o dejás de tener tales conductas»;  de esta manera no se va a juicio. Esto es lo que quieren decir las Naciones Unidas con no judicializar.

Pienso que los adolescentes tienen hasta el derecho de que alguien les diga que lo que hicieron está mal, que transgredieron una norma y tiene que haber una respuesta de la sociedad en su conjunto. Por lo tanto, me parece que  si los señores senadores lo consideran conveniente, ese consejo a crearse sería un ámbito adecuado para que existiera una mesa de adolescentes. Creemos necesario que se analice cuál será la actitud del Estado uruguayo en el futuro con respecto a los adolescentes.

                Como saben los señores senadores, la competencia penal de adolescentes de segunda instancia está a cargo de los tribunales de familia. Creo que en Uruguay todos compartimos la preocupación de que existen miles de niños ingresados al INAU en hogares de veinticuatro horas y paralelamente hay muchos papás que quieren adoptar, pero hay dificultades para aceitar el mecanismo. Sin embargo, entiendo que este proyecto de ley trae algunas normas tendientes a agilizar dicho trámite.

Simplemente queremos dejar la constancia de que estamos a las órdenes en este sentido. Además, puede haber un problema procesal ya que, por ejemplo, de acuerdo con estimaciones realizadas, los jueces que en Montevideo reciben noticias de niños recién nacidos que están en esta situación son aquellos que atienden ciento veinte o ciento treinta llamadas telefónicas de asuntos diferentes en el día. Por lo tanto, cuando se pone en manos del juez la resolución de todas estas situaciones de niños privados de un medio familiar, no se tiene en cuenta que es un tribunal que, además, tiene muchísimas otras cosas que hacer y necesariamente los tiempos de este proceso se enlentecen. Me refiero a que tener a un niño internado 45 días en el Pereira Rossell –plazo que incluso es extensible a otros 45 días más y, a veces, cuando el proceso se empieza a complicar es más tiempo– es tremendamente gravoso. Pensamos que esto se puede resolver con leves modificaciones procesales, creando o asignando a una defensoría del Estado la posibilidad de defender a estos niños y diciéndole al tribunal, o sea, a nosotros mismos: «Usted tiene que solucionar esto en determinadas horas».

Esto puede implicar que el niño recién nacido pase al Registro General de Adopciones del INAU, es decir, a la lista de quienes estar aguardando la adopción y que no esté, como hasta ahora, esperando juicios de hasta un año para ver si alguien de la familia biológica se puede hacer cargo, si hay una situación de consumo problemático de drogas que se puede superar.

En fin, creo que es una norma de derechos humanos fundamentales. Uruguay arrastra la triste situación de ser un país récord en América Latina en cuanto a internaciones. Entones, por eso estaría bueno mejorar esa primera etapa procesal, de manera que rápidamente se adopten decisiones en cuanto a la alternativa familiar, contemplando ese derecho a vivir en familia que tienen un recién nacido.

                Es todo.

SEÑOR ANDRADE.- Agradezco doblemente, es decir, la presencia de los invitados  y que nos hayan traído por escrito sus opiniones porque nos facilita el trabajo en la comisión en el esfuerzo por mejorar el proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración.

                Me gustaría conocer la opinión de ustedes porque, si bien el artículo 34 tiene carácter general y deroga la suspensión condicional del proceso, según datos de la fiscalía este procedimiento es fundamentalmente utilizado con los adolescentes en conflicto con la ley penal, a tal punto que en el último año sucedió así en más del 40 % de los casos. Además, combinado eso con que en el caso del adolescente no tiene juicio abreviado, se estaría generando una condición explosiva desde el punto de vista del efecto de su prisionización. Si bien hubo polémica con respecto a qué pasaría con este andamiaje, en general, de la respuesta punitiva, parece obvio que si más del 40 % de los adolescentes caminan por este lado desde el punto de vista procesal y este otro se elimina, el resultado de la norma sobre el plazo de prescripción –combinado con el incremento de las penas mínimas y máximas– no es otro que la duplicación. Quisiera saber vuestro punto de vista en función de las normas comparadas a nivel internacional. Los efectos y la fundamentación son aspectos por los cuales claramente no compartimos ninguno de los capítulos referidos a la ley penal, entre otras cosas, porque la participación de esta franja etaria en los delitos bajó a la mitad: del 8 % al 4 %, y aún más, en los delitos graves o gravísimos. Entonces, la respuesta de la norma no parece atender una circunstancia social desbocada.

                Además, quiero consultarlos sobre el artículo 78, que también con un sentido punitivo modifica la norma que era ubicada en la dirección de que el juez debía tener muy en cuenta para esa franja etaria los aspectos de su contexto para atenuar o aminorar la pena; en este caso, se coloca la indicación para agravar la pena. Mirado en un paquete global, el duplicar la pena, el duplicar la prescripción, el duplicar la máxima, el evitar la salida condicional, es decir, todo eso combinado, en nuestra opinión puede dar un resultado trágico y muy lejano a los objetivos que se buscan. No tengo dudas de que quien redactó la norma lo hizo pensando en que esto va a generar una disminución de la violencia en la sociedad. Si bien esa es una polémica política, en todo caso quisiera saber la opinión de ustedes a este respecto, todo esto entrelazado con los artículos que ya comentaron.

                Nuevamente agradezco la participación.

SEÑORA DELLA VENTURA.- En primer lugar, agradezco la presencia de los invitados.

                Señalo que me parece interesante la posibilidad de crear una defensoría específica y todo lo vinculado a la mesa adolescente.

En particular, sobre el tema de las adopciones, no sé si se ha hecho algo que agilita el sistema o se puede hacer por algún camino. Lo digo porque a principios de mes a un familiar, el hijo de una prima, después de estar mucho tiempo en lista de espera y de realizar todo el proceso, una familia de Florida les avisó de un recién nacido en Melo. Con once días se lo pudieron llevar para Florida. Me dijo que hicieron consultas a la abuela y también a los vecinos. La madre llegó al hospital y dijo que ella iba a tenerlo pero que no lo quería y, bueno, se hizo rápidamente. Quizás al día de hoy haya algún mecanismo que agilite esto.

SEÑOR CARRERA.- Saludo a la delegación y agradezco los aportes de sus integrantes.

                Quiero hacer una reflexión y dejar planteada una interrogante. Para nosotros –como decía el senador Andrade– es muy difícil tratar el capítulo referido a los adolescentes infractores porque consideramos que hay que evaluar lo que se hizo. Algunas cosas se hicieron bien, como la ley de creación del Inisa, que fue votada por unanimidad, y salió a partir de un trabajo multipartidario, es decir, de una comisión bicameral. Entonces, realmente en este contexto, de esta forma, entendemos que no se puede acompañar, porque el país necesita un código penal juvenil –realmente lo necesita– que tenga racionalidad y razonabilidad. Se menciona que estos artículos se copiaron del proyecto de ley del año 2013, pero creo que solamente se tomó una parte y no todo el contexto porque, en realidad, era un código penal juvenil. Entonces, sin hacer una evaluación de las políticas públicas que se desarrollaron es muy difícil incursionar en estas modificaciones.

                 Desde la oposición consideramos que lo correcto sería que esto se desglosara y se generara el compromiso de trabajar con fuerza, evaluar lo que ya se ha hecho y lo que tenemos que hacer para seguir avanzando. Esta es nuestra posición.

                Además, el otro desafío que tenemos es que venimos haciendo modificaciones parciales al Código de la Niñez y la Adolescencia. Es decir, tenemos un nuevo Código del Proceso Penal que impacta en los adultos y ese régimen habría que extenderlo a los adolescentes. Entonces, ahí hay un desafío de mejorar las políticas públicas y nos gustaría seguir ese camino. Esa es la propuesta. Si bien ha habido avances, nos comprometemos, en pocos meses, a discutir en serio y a evaluar. Esa es nuestra visión y nos gustaría que ese fuera el final para este tema porque hoy, el de los adolescentes no es un tema tan grave como hace unos años porque se construyeron políticas públicas y a partir de allí habría que seguir esa línea que hemos trazado todos juntos.

                Me gustaría –aprovechando la especialidad de la delegación– saber si podrían emitir una opinión hoy acerca de las modificaciones que se proponen aquí al proceso de adopciones. Si eso no fuera posible hoy, quizás puedan remitirlo por escrito porque para nosotros sería bien importante conocer la opinión de ustedes, que es válida y respetada, y están en estos procesos todos los días.

                Reitero, entonces: si no pueden dejar una constancia hoy, les pedimos si pueden enviárnosla por escrito.

                Muchas gracias.

SEÑOR ABREU.- Doy la bienvenida a la Asociación de Magistrados del Uruguay.

En la misma línea del tema de la modificación del artículo 132, nuestros visitantes nos adelantan la posibilidad de hacer algunas mejoras en la legislación sobre este tema. Lo compartimos desde un principio porque, cuando se aprobó la ley de adopción hace mucho tiempo, tuvimos ese y otro tipo de observaciones al texto aprobado respecto a la celeridad en algunos temas precisamente en aquellos lugares donde –como se establece acá– algún defensor podría tener algún rol protagónico a los efectos de garantizar que el tiempo de un niño recién nacido tuviera una salida menos traumática, que es lo que generalmente sucede en este y en otros aspectos.

                Así que si contáramos con algunas de las mejoras podríamos trabajar en eso. Por tanto, hago mías las palabras del senador Carrera.

                Gracias, señor presidente.

SEÑOR SEIJAS.- Voy a contestar fundamentalmente la inquietud del senador Andrade referente a la suspensión condicional del proceso. Francamente, desconozco lo que dijo la otra parte de la delegación que vino con el doctor Reyes en la otra comparecencia ante esta comisión.

                Como juez de instancia, puedo decir que desde que comenzó la aplicación del nuevo Código del Proceso Penal y la modificación que la Ley n.° 19551 hizo para los adolescentes ha bajado mucho el trabajo en cuanto a adolescentes se refiere. O sea, no son tantos los adolescentes que se llevan a juicio. No sé cuál es el trabajo en la fiscalía y si se entiende que no hay mérito, pero lo cierto es que ha bajado sensiblemente el número de adolescentes sometidos a proceso penal. Por eso desconozco la cifra que se menciona en cuanto a que el 40 % se dirime por la vía de la suspensión condicional del proceso. Como herramienta, la vía de la suspensión condicional del proceso –según lo que ha indicado la práctica en estos dos años y medio– para infracciones menores creemos que es buena. Puedo mencionar un caso que tuve yo en el que se había hurtado un champú y una tableta Talento del supermercado Disco de Atlántida. En esos casos creo que el hecho de que el adolescente opte por determinadas obligaciones implica hacerle ver que ciertas cosas, por mínimas que sean, no se pueden hacer. Cuando termina de cumplir con esas obligaciones se le quita el antecedente, por decirlo de alguna forma, si bien no queda para determinados delitos para siempre. Como ahora viene la modificación del artículo 222 del Código de la Niñez y la Adolescencia, creemos que sería una buena opción que esto se dejara sobre todo para el tema adolescentes. Debemos  tener en  cuenta,  además, que  los  adolescentes  no acceden al proceso abreviado –que es otra discusión– porque si lo hicieran, en un tiempo de veinticuatro horas –quizás acompañados por algún responsable– tendrían que aceptar determinados hechos delictivos. Actualmente eso no está en discusión, menos aún en una ley de estas características. En ese sentido, contestando la pregunta del senador Andrade –aclaro que esto que voy a decir es personal, porque en realidad no lo discutimos en la asociación–, debo decir que coincido en que sería una buena herramienta que se mantuviera para infracciones leves. Aparte, creo que se ha utilizado ponderadamente en los acuerdos que se realizan entre la defensa y la fiscalía para aplicar este instituto.

SEÑOR CAVALLI.- En cuanto a esa evolución a que refería el doctor Seijas, quiero decir que efectivamente nosotros apreciamos que hay una disminución del trabajo. La comisión de 2013 se creó en una ley de enero –si no me equivoco, es la n.° 19055–, unos meses antes había pasado lo de La Pasiva y había una convulsión general en el país. Ese año 2013 recuerdo que se llegó a 900 adolescentes privados de libertad en el Sirpa –ahora Inisa– e, incluso, se pensó que íbamos a pasar los 1000. En ese momento teníamos más adolescentes privados de libertad que Italia, un país con 64 millones de habitantes. Después, no sé debido a qué fenómeno, esa cifra empezó a bajar.

Sería fantástico, repito, que ese consejo a crearse viera cuáles son las causas, porque uno no es criminólogo para examinar qué ocurrió en el país como para que haya bajado la delincuencia adolescente en los términos en que lo ha hecho. Quizás esto se deba a un fenómeno multicausal, no lo sabemos, pero concretamente lo que se aprecia es una baja en la cantidad de asuntos. El hecho de que se derogue la suspensión condicional del proceso puede implicar, por un lado, que haya más adolescentes privados de libertad, pero también que la fiscalía no pueda llevar adelante todos esos juicios. Eso habría que valorarlo en forma doble porque, por lo que sabemos de colegas que ejercen como fiscales, hay una cierta superación, es decir, hay más casos que los que se pueden asumir. Si todos van a ir a juicio, obviamente no sé si todos esos casos que hoy se resuelven por la suspensión condicional del proceso se podrán llevar como juicio.

En cuanto a la aplicación de agravantes, debo señalar que sí están prohibidas por Naciones Unidas. Dice que no se pueden aplicar agravantes en los casos de adolescentes, que en todo caso se examinan las conductas atenuantes. También, depende de cada país si realmente resuelve aceptarlas o no en el proceso.

                Con respecto a la mayor respuesta punitiva, les comento que uno quizás tenga la imagen medio estereotipada de un adolescente que comete una infracción, pero a veces nos enfrentamos a situaciones de adolescentes del interior del país que son muy jovencitos que se encuentran privados del medio familiar, del acceso a la salud, de la educación, y nos parece mucho mejor para el adolescente y también para la sociedad, que se aplique una medida diferente a esta tan drástica de tenerlo dos años privado de libertad en el Inisa. Traerlo de un lugar lejano del interior, separarlo completamente de cualquier vínculo familiar y dejarlo dos años preceptivamente en el Inisa puede provocar un daño importante en la vida de ese adolescente.

Todas esas consideraciones son las que hay que tener en cuenta a la hora de legislar. Por eso podría existir una válvula de escape para esos casos. Realmente es muy perjudicial para el adolescente y pienso que para la sociedad en su conjunto ese tipo de casos por infracciones. De pronto se dice rapiña, pero fue un empujón para llevarse un gorro. Es una rapiña, pero dos años de privación de libertad nos parece mucho. Es una opinión personal.

SEÑOR SEIJAS.- Durante cuatro años estuve a cargo del Juzgado Penal de 1. er Turno, de Rivera, cuando funcionaba el otro código y realmente era muy gravoso para el adolescente. Muchas veces iba en internación cautelar y la familia no tenía los medios económicos para venir a Montevideo a verlo. Recién lo veían en la audiencia complementaria y después vaya uno a saber cuándo lo volvían a ver.

                Con respecto a lo que decía recién el doctor Cavalli, obviamente no es lo mismo –por eso hablaba del sistema de tercios cuando comentó el artículo referido a los guarismos de las medidas socioeducativas; no debemos olvidar que no son penas, sino que son medidas socioeducativas para insertar nuevamente al adolescente en la sociedad– quien tenga determinado tipo de droga, en poca cantidad, y se le impute una infracción de tenencia no para su consumo. Es una negociación muy de entre barrio. Me tocó el caso del homicidio muy especialmente agravado del niño de Pinamar y el de la cajera de Ancap, también de Pinamar. No es lo mismo la entidad de los delitos. Por eso pedimos a los señores senadores que tengan en cuenta que, dentro de ese artículo, se están barajando situaciones que en la práctica realmente son muy distintas.

SEÑOR CAVALLI.- Me voy a permitir agregar algo sobre el tema adopciones.

Como decía la señora senadora, algunos casos se dilucidan muy rápido, pero otros son demasiado lentos y esos son los que nos ocupan. Hay algunos que se resuelven en horas o en días, pero lamentablemente hay otros en que se da una situación de inestabilidad. Generalmente la madre –el padre no se conoce– tiene consumo problemático de drogas, etcétera, y el deber del Estado es tratar, en la medida de lo posible, de preservar el derecho del niño a criarse con su madre biológica. Esa investigación a cargo de un juez como figura central que tiene todas esas responsabilidades implica la formación de un expediente, y cada acto que integra ese trámite o expediente judicial es una suerte de formalidad. El doctor Torello, eximio procesalista uruguayo, hablaba del minué de estos juicios porque se da un pasito para un lado, se espera tres días a ver qué pasa, se avanza para el otro lado, y todo es una formalidad que cumplir.

                Nuestra propuesta es que para toda esa labor que hoy tiene que hacer el juez, que es la figura procesal central, se designe a un defensor que en forma particular investigue y recabe los informes y diga: «Bueno, yo para este niño, como defensor, pienso que la solución es que pase ya a un programa de adopción». Obviamente, eso se debe hacer respetando los derechos de la madre y dejando pasar los treinta días que hay que esperar y que ese defensor pretenda algo.

                En una república es fundamental, por la calidad del juicio, que haya un adecuado sistema de controles y que no se  entronice al juez con un montón de poderes. Eso pasaba en el proceso penal anterior. Cuando fui juez penal de Montevideo en primera instancia, los fiscales ni siquiera venían al turno; yo hacía y deshacía por teléfono. Es decir, resolvía sobre la libertad de las personas a partir de una llamada telefónica. Hoy el sistema es mucho mejor.

Entonces, la idea es que haya alguien que le exija a los tribunales que, si no hay razones médicas, ese niño no quede internado en el Pereira Rossell durante cuarenta y cinco días,  dos  o tres meses, sino que se integre ya a una familia. Esto lo digo un poco de atrevido –me interesa el tema y he hablado con médicos al respecto–, pero el daño que se provoca a ese recién nacido es mucho. Nadie, por mejor atendido que esté, y aunque tenga calefacción y demás, está acostumbrado a permanecer en un ambiente en el que el personal va cambiando, porque no siempre es el mismo el personal que toma licencia. Si alguno ha estado internado en un sanatorio –a mí me ha pasado–, sabe que uno quiere irse volando para la casa; imagínense el daño que puede estar sufriendo un niño.

Por lo tanto, con mucho gusto, si así lo disponen, les haremos llegar ese documento para que lo manejen.

SEÑOR MESSERE.- Buenas tardes a todos.

                               Rápidamente, quería manifestar que el proceso de adopción consta de tres etapas: las medidas provisionales, la separación definitiva y el proceso de adopción propiamente dicho. Pero, si se me permite la expresión, donde se juega el partido es en la primera etapa, en las medidas provisionales, y es ahí donde me parece que hay que poner el foco. No digo que la separación definitiva y la adopción sean un trámite pero, básicamente, si se supera la primera etapa, la segunda y la tercera se pasan rápidamente.

Es loable que ahora las pretensiones se puedan acumular –de todos modos, creo que se podía hacer con la separación definitiva y la adopción; es lo que prevé el proyecto–, pero me parece –e insisto– que donde se juega el partido es en la primera etapa. Entonces, es ahí, en el artículo 132-1 del Código de la Niñez y la Adolescencia, en donde me parece que hay que poner el foco.

SEÑOR ANDRADE.- Abusando del tiempo de la delegación, quisiera realizar una pregunta que me quedó en el tintero sobre algo que nos gustaría considerar a la hora de legislar.

                               Está prohibido por ley que un adolescente que cometa un delito pase a cárcel de mayores. En la hipótesis de una –me cuesta llamarlo proceso educativo porque, en realidad, diez años es mucho tiempo– privación de libertad de diez años, quien cometiera el delito, la infracción, con dieciséis o diecisiete años estaría conviviendo hasta los veintisiete –en teoría, porque no hay nada previsto en el proyecto de ley– con niños de trece.

                               Entonces, si un adolescente de dieciséis o diecisiete años es penado por diez años y va al Inisa, donde hay niños de trece, por como viene redactada la norma tendríamos la circunstancia no solo de la extraordinaria dificultad de la reinserción a los veintisiete o veintiocho años, sino, además, un componente de convivencia muy complejo.

SEÑOR CAVALLI.- En el literal E) del artículo 76 del proyecto de ley  se expresa: «Cuando el infractor cumpla los dieciocho años de edad, pasará a cumplir la medida de privación de libertad en un establecimiento especial del Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente separado de los menores de dieciocho años de edad». En el actual código se prevé algo similar, por lo que el riesgo que plantea el  señor senador no solo no está ahora sino que  tampoco estará en el futuro. Es decir, cuando el menor cumple dieciocho años de edad es enviado a un lugar de internación diferente.

SEÑOR PRESIDENTE.- Si no hay más preguntas, agradecemos a los doctores Cavalli, Messere y Seijas su participación en la tarde hoy.

                               Le agradeceríamos al doctor Cavalli que nos hiciera llegar la redacción que se propone para atender lo establecido en el artículo 132 del Código de la Niñez y la Adolescencia.

                               Se levanta la sesión.

(Es la hora 16:46).

 

 

 

 

 

 

 

 

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Montevideo, Uruguay. Poder Legislativo.