COMISIÓN ESPECIAL PARA EL ESTUDIO DEL

PROYECTO DE LEY CON DECLARATORIA DE

URGENTE CONSIDERACIÓN

(Sesión celebrada el día 11 de mayo de 2020).

 

SEÑOR PRESIDENTE.- Habiendo número, está abierta la sesión.

(Son las 15:41).

                –La comisión especial creada por el Senado de la república para analizar el texto del proyecto de ley de urgente consideración tiene el agrado de recibir al  señor ministro de Industria, Energía y Minería, ingeniero Omar Paganini; al señor subsecretario, Walter Verri; al señor director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, contador Isaac Alfie; a la Directora General de Secretaría, señora Macarena Rubio; al Director de Dinatel, el señor Guzmán Acosta y Lara, al señor Gonzalo Irrazabal, al ingeniero Juan Piaggio, y a la señora Sabrina Sauksteliskis, asesora.          

El motivo de la convocatoria responde a una invitación propuesta para escuchar su opinión con relación al texto de ese proyecto de ley que está siendo analizado, concretamente al análisis de la sección IV, «Economía y empresas públicas» que comienza en el Capítulo XVI, artículo 230 «Mercado del petróleo crudo y derivados» y finaliza en el Capítulo XX, «De la transparencia en la información de los entes autónomos y servicios descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado, y sociedades comerciales vinculadas»,  artículo 284.

                Señor ministro: el mecanismo de trabajo será la siguiente. Analizamos capítulo por capítulo y tanto el señor ministro como el señor director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto podrán hacer alguna consideración inicial y posteriormente cuando ingresemos al tratamiento de los capítulos, se considerará artículo por artículo. Una vez finalizado el tratamiento de cada capítulo, los señores senadores tendrán una instancia para hacer preguntas y quienes ustedes dispongan serán los encargados de contestar las mismas.

                Sin más, reiterando la bienvenida, tiene la palabra el señor ministro.

SEÑOR MINISTRO.- Buenas tardes.

                Le agradecemos, señor presidente, para nosotros es un gusto estar aquí para explicar el sentido general de los capítulos y, posteriormente, hacerlo más en detalle y contestar las preguntas al respecto.

                En primer lugar, lo que nos anima en los capítulos que tienen que ver con el régimen del mercado de petróleo crudo y derivados, así como los capítulos sobre la modificación del régimen jurídico de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua y de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones podríamos resumirlo en una sola frase: tratar de favorecer al consumidor. Lo que queremos hacer aquí es incentivar la eficiencia en sistemas que, por definición, no son de competencia perfecta –donde participen muchos proveedores y muchos oferentes–, sino que tienden a tener estructuras de competencia imperfecta. Por lo tanto, estos son sectores importantes para evitar que las ineficiencias se junten, se acumulen y se reflejen en el costo que tienen que absorber tanto el consumidor final –el ciudadano–, como las empresas productoras.

                Empezaríamos por la parte de la energía. Lo que nosotros vemos allí es que, de alguna manera, existe una regulación excesiva del mercado, particularmente de combustibles y petróleo crudo. Esa situación no solo está basada en el monopolio de Ancap, sino también en el hecho de que el ente juega un rol en toda la cadena reguladora, desde la salida de la boca de la refinería, la planta de La Tablada, hasta la regulación de los márgenes y de todos los demás eslabones, además de los precios y los costos de cada eslabón.

Históricamente, eso se ha llevado adelante a través de contratos que hoy no están vigentes aunque, de hecho, hasta este momento se sigue funcionando con los mismos sistemas. Los contratos establecían en forma privada, entre Ancap y los distribuidores, cómo funcionaba todo el sector. De esa manera se regulan los márgenes del distribuidor; los precios de los fletes y de lo que se conoce como «bonificación de la estación de nafta» –del estacionero–; la ubicación de la estación, y el producto, que es siempre el mismo. Todo eso termina en que no haya más que una única estructura en todo el sector, en vez de precios competitivos o una estructura que permita que cada uno de los jugadores busque la forma de obtener más ganancias. Entonces, prácticamente no hay más alternativas que ofrecer el mismo producto, en el lugar que me asignaron, por el precio que me asignaron.

Nosotros entendemos que esa estructura termina favoreciendo las ineficiencias porque, si bien es eficaz pues se logra que tengamos suministro de combustible en todo el territorio nacional y no haya problemas de seguridad de suministro ni de calidad, no se es eficiente en el sentido de que no hay una búsqueda de mejores costos. Y nosotros, como coalición de Gobierno, tenemos el compromiso de bajar los costos del combustible en general.

En base a ese diagnóstico y a esa visión general, estos capítulos proponen, básicamente, dos cosas. En primer lugar, asumiendo que se trata de un mercado regulado, se propone fortalecer al regulador dándole potestades para regular efectivamente el sector –de forma pública y transparente–, de manera que los contratos privados con Ancap no terminen definiendo el negocio y el mercado. Se busca esto porque, entre otras cosas, en ese rol Ancap se transforma en algo más de lo que la ley establece y va más allá de sus atribuciones, transformándose en regulador y proveedor. Cuando se mezclan los roles, generalmente se mezclan los objetivos; y cuando se mezclan los objetivos, se mezclan los resultados. Entonces, intentamos que el regulador sea quien regule todo el mercado de energía y agua, fortaleciéndolo más de lo que lo está hoy –que prácticamente no interviene en los aspectos económicos– y otorgándole la posibilidad de jugar en esa cancha de una manera mucho más fuerte, para que los distintos jugadores de las cadenas sean regulados por la Ursea y no por acuerdos con Ancap. Es decir que Ancap llegue hasta las puertas de la refinería o hasta sus plantas de distribución primaria y que de ahí en adelante funcionen las regulaciones que determine la Ursea. Para eso necesitamos que la Ursea sea más fuerte, y uno de los mecanismos que se prevé en este proyecto de ley de urgente consideración es que se transforme en un servicio descentralizado y, como tal, obtenga más autonomía y presupuesto. Esta es una de las primeras líneas que se trazan al respecto, buscando el objetivo que les comentaba, señor presidente.

                Si bien esta primera línea puede lograr mayor eficiencia al regular la distribución y la comercialización del combustible mediante un regulador fuerte, también queremos que Ancap sea más competitiva y más abierta. En ese sentido, pensamos que Ancap tiene que competir.

Tenemos el artículo 230 que propone que la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland deje de tener el monopolio de la importación de crudo y refinado de combustible y mediante un proceso que se regulará más adelante, se acepte que existan importadores alternativos con los que Ancap deberá competir. Entendemos que históricamente ha habido muchos argumentos en contra de la disposición de que Ancap deje de tener el  monopolio y básicamente esos  argumentos  –si se me permite ser medio esquemático y tal vez un poco simplificador– han ido por dos lados. Por un lado, se dice que refinar aquí nos da seguridad estratégica y nos permite estar seguros de que siempre vamos a tener derivados suficientes para abastecer el mercado; que es un recurso estratégico nacional tener una refinería. La verdad es que ese argumento en alguna época puede haber sido válido, pero hoy tenemos en la región –tanto en Argentina, como en Brasil y Paraguay– una dependencia importante de combustibles importados en su formato derivado: gasolinas y gasoil. La región no tiene problemas de aprovisionamiento, de manera que no parece que ese argumento tenga validez en el mercado de hoy donde hay bastante fluidez en el mercado de derivados y va a continuar siendo así por muchos años. En ese sentido, no vemos como un argumento histórico de peso decir que debemos tener una refinería para proveer a todo nuestro mercado.

                En forma complementaria, existe esta misma oportunidad. Al haber demanda de combustibles derivados en la región que están siendo alimentados desde Estados Unidos y del Golfo de México en su mayor parte, por qué Ancap no puede participar en el mercado mayorista regional con su refinería, que complementa bastante bien con las refinerías que existen del otro lado del Río de la Plata, por ejemplo.

                El segundo argumento que se expresa es que si no se le da el monopolio a Ancap, va a perder mercado, pero yo digo que no es así, que eso no está garantizado. Si la refinería está habilitada para competir lo va a poder hacer muy bien, porque está compitiendo con productores que están bien alejados. Por lo tanto, incentivar a que Ancap pase de ser una empresa que tiene asegurado el mercado local –por lo que no tiene un problema comercial– a una que tiene que conseguir mercados en la región –que los hay–, creo que es bueno para incentivarla a ser eficiente. Eso es lo que pensamos que complementa bien el argumento. Este no es un planteo para que Ancap juegue a la defensiva, sino para que pase a jugar también en la cancha grande de la ofensiva.

                En la imagen se ve que la región es naturalmente importadora de combustible: lo es Brasil, Argentina, Paraguay y toda la región en general. El combustible viene de Estados Unidos, pero como verán, eso ha ido cambiando mucho fuertemente. Argentina, por ejemplo, importa mucho combustible. ¿A qué me refiero con esto? A que existe un mercado regional fuerte de demanda de derivados –no solo de petróleo crudo– porque las refinerías regionales no dan abasto. Entonces, Ancap no debe tener miedo a jugar regionalmente ni a que haya un competidor local. ¿Por qué queremos competencia? Porque, en general, eso genera eficiencia y hace que se puedan bajar los costos. Nuestro foco en estos dos argumentos, es complementario. En el mercado interno queremos un regulador fuerte que no sea Ancap, que busque el interés del ciudadano, y una Ancap que deje de pensar en términos de monopolio y lo haga en términos de operador regional.

Para terminar esta reflexión, quiero decir que lo que nos viene pasando –si uno mira la evolución del mercado local y la oferta de Ancap, empieza a encontrar esto– es que Ancap tiene cada vez menos demanda de residuales, es decir de fueloil, y cada vez más demanda de livianos, y lo que ha tenido que hacer para poder estar a tiro con esto es importar petróleo, cada vez más liviano, cada vez con menos azufre. Es un petróleo un poco más caro, pero, más allá de eso, tiene que hacerlo porque tiene que atender a nuestro mercado, no se puede complementar con otros.

                ¿Qué tendría que hacer para poder tener cada vez menos residuales en su producción? Tendría que hacer inversiones importantes en lo que se llama conversión profunda, inversiones que para un mercado pequeño no se justifican, mientras que en la región hay refinerías que pueden atender esta cuestión, porque tienen capacidad de conversión profunda. A su vez, Ancap tiene la posibilidad de procesar combustibles livianos, que no tienen algunas refinerías de la región. O sea que, si uno lo mira regionalmente, hay un espacio para una refinería como la nuestra, pero si lo mira solo desde nuestro mercado, con el monopolio, empieza a tener el problema de cómo hacer para enganchar bien oferta y demanda sin invertir mucho en una planta que no tiene la escala para que estas inversiones sean redituables.

                De manera que el nuestro no es un planteo de atacar a Ancap, sino de darle alas para que vuele en la región. Esto sobre el tema del monopolio, que se complementa con el tema de fortalecer al regulador, a lo que refiere el artículo siguiente.

                Si ustedes quieren concentrarse sobre todo en este tema, podemos parar aquí la intervención y dar espacio a las preguntas, señor presidente.

SEÑOR PRESIDENTE.- Sí, señor ministro.

                El capítulo VII, entonces, es el que ha quedado informado.

SEÑORA COSSE.- Antes que nada, agradezco la presencia de la delegación en representación del Ministerio de Industria, Energía y Minería y de la OPP, a través de su director.

                Con respecto a este artículo, voy a ser muy breve en una reflexión para concentrarme en las preguntas, tal como hemos acordado. Voy a hacer un gran esfuerzo y trataré de ser muy breve porque hay algunos conceptos que no comparto, pues no es el objetivo de esta comisión debatir con quienes nos visitan, sino hacer preguntas.

                La primera reflexión –muy breve– que quiero hacer es que este artículo recoge la redacción exacta del artículo 1.º de la ley de 2002 que fuera derogada por el referéndum de 2003, y deja que el Poder Ejecutivo dicte las condiciones establecidas en los otros artículos, con el asesoramiento preceptivo de la Ursea.

El ministro hacía referencia a mercados de competencia imperfecta; es una manera de decirlo, pero la otra manera de decirlo –extendida en el mundo– es que hay mercados que por su dimensión y determinados rubros de operación –el caso de los combustibles es uno de ellos– configuran, para escalas pequeñas, escenarios de monopolio natural o de oligopolio natural si el mercado es más grande. Esto es así en todo el mundo.

                Quería hacer mención, también, a un extracto de un informe de CPA Ferrere, con motivo de una consultoría que se realizó, en la que trabajamos varios organismos de manera conjunta en la Ursea; era una consultoría para esta unidad, relativa a los precios de paridad de importación, porque uno de los argumentos que se supone que sustentan este artículo es la diferencia entre los precios de Ancap y los precios publicados de paridad a la importación. En ese informe, «El precio de los combustibles en Uruguay», de junio de 2017, CPA Ferrere expresa: «… en la medida que se trata de un mercado donde existen economías de escala, la libre importación no asegura necesariamente precios competitivos para los consumidores. Desde el punto de vista teórico, la libre importación podría implicar sustituir el monopolio de ANCAP por un mercado oligopólico […] o incluso por un monopolio privado».

Continúa diciendo el informe de CPA Ferrere: «… la libre importación podría afectar la viabilidad económica de la refinería de ANCAP en la medida que la refinación podría ubicarse potencialmente debajo de la escala mínima eficiente», y esto es –agrego yo– porque por cada barril de petróleo necesariamente se tienen que sacar varios combustibles al mismo tiempo, no se puede sacar solo gasolinas o solo gasoil.

El informe sigue así: «En el límite, un eventual cierre de la refinería de Ancap podría derivar en una pérdida de bienestar» y, en mi opinión, con múltiples consecuencias en lo que tiene que ver con la economía de nuestro país, por una gran cantidad de motivos; por ejemplo, por la participación de Ancap en el PBI, por la generación de puestos de trabajo y por el movimiento de la economía.

                En primer lugar quisiera preguntar si se cuenta con algún estudio técnico fundamentado, aplicado a la realidad uruguaya, que muestre los beneficios de monopolizar, porque cuando fui ministra  todos los informes técnicos –insisto, técnicos– que recibí de Ancap y del Ministerio informaban en el sentido contrario en cuanto a que refinar agregaba valor. Eran informes técnicos y, además, evidencias de la realidad, porque cuando Ancap tuvo que parar obviamente se gastó más. Incluso, en los informes semestrales que se hacían de los balances de Ancap se informaba –son datos de público conocimiento– cuánto más tendría que haber erogado dicha empresa si se hubieran importado combustibles.

                La segunda interrogante es la siguiente. Esos estudios, si es que existen, ¿tienen en cuenta la escala de Uruguay, las necesidades de acopio, de transporte y de distribución?

                En tercer lugar, ¿en qué condiciones sería viable un negocio de importación y para qué combustible?

                La cuarta pregunta dice: ¿se ha evaluado cómo afectaría una medida de este tipo el mantenimiento del fideicomiso del boleto?

La quinta pregunta es: ¿Qué significa que Ancap se prepare para la competencia? Esto está expresado de esta manera en el artículo.

La sexta pregunta es: ¿Cuál sería la evidencia objetiva que determina que ahora sí Ancap está pronta para competir?

Séptima pregunta: ¿El importador podrá elegir qué combustible importar?

Octava pregunta. Este artículo conduciría al uso ineficiente de la refinería porque, como expresé anteriormente, de un barril de crudo se extrae una gama de combustibles. Por lo tanto, si tengo que procesar más barriles de los que necesito para producir –por ejemplo– la misma cantidad de supergás, su costo aumentará. Entonces, ¿quién se hará cargo del subsidio del supergás?

Por otro lado, podría hacer otra consideración con respecto del supergás. Si para poder competir Ancap debe llevar todos sus productos a precio paridad de importación, como el precio del supergás está muy por debajo, debería aumentar. ¿Esto ha sido considerado así?

Como dije hace un rato, la importación de combustibles no permite hacer un uso eficiente de las inversiones que ya se realizaron en Uruguay –como la de la refinería, la de todas las plantas de almacenamiento y de distribución–; por tanto, se duplicarían recursos porque es imposible refinar crudo y no producir gasoil y naftas, a menos que se pretenda ir con Ancap por el mismo camino que con Antel, obligándola a compartir infraestructura. ¿Esto es así?

Tengo otra inquietud respecto del estudio del precio de paridad de importación, porque se ha planteado aquí que el argumento es que Ancap competiría y que eso sería bueno. En consecuencia, ¿qué va a suceder con la ley de biocombustibles? Supongo que los importadores estarían obligados a mezclar biocombustibles de origen nacional. ¿O se plantea derogar esta ley?

La siguiente pregunta requiere una breve consideración. En el año 2019 Ancap representó el 0,95 % del Producto Bruto Interno del Uruguay y en 2018, el 0,93 %. Los productos que brinda Ancap tienen incidencia sobre el gasto en los hogares, en el Índice de Precios al Consumo y además representan más del 4 % en el total de la canasta de consumo en los hogares. Es decir que –como es obvio– tienen una incidencia importante en toda la realidad nacional. Entonces, ¿se ha estimado el efecto que esta medida tendría sobre el Producto Bruto Interno del Uruguay, sobre la inflación y sobre la canasta familiar? Si esos estudios existen, quisiéramos acceder a ellos.

                Por otro lado, si como ha dicho el señor ministro el objeto de desmonopolizar es bajar el precio de los combustibles, me gustaría saber si se ha tenido en cuenta que en el caso de la gasolina super, el 44% del precio son tasas e impuestos y el 16% son fletes y márgenes de distribución, con lo cual el precio a la salida de la refinería es el 40% del precio de venta al público. A su vez, en el caso del gasoil, el 28% corresponde a los impuestos y el fideicomiso y el 16% a márgenes de distribución y de transporte. Por lo tanto, el precio explanta es un 56%. Esto quiere decir que los márgenes para reducir ese precio están acotados. Me gustaría saber si esto se tuvo en cuenta.

                Por último, quisiera aclarar que este artículo no es necesario para que Ancap exporte sus productos y compita en el mercado internacional, porque ya lo hace.

                Asimismo quiero señalar, a modo de reflexión, que el aspecto histórico de la soberanía, de tener capacidades propias y protegerlas, no puede cuestionarse en base a circunstancias coyunturales de un mercado, como el del crudo y los derivados, que en diez años ha demostrado una enorme volatilidad. Esto reafirma que en términos históricos no se pueden tomar coyunturas para hacer razonamientos que, de alguna manera, minen la condición histórica de protección de la soberanía.

                Gracias, señor presidente.

SEÑOR ANDRADE.- Antes que nada quiero dar la bienvenida a las autoridades y luego reafirmar las preguntas que hizo la senadora Cosse.

Me gustaría agregar alguna consideración de particular importancia, porque estos temas no solo fueron considerados a nivel legislativo sino que la ciudadanía fue convocada –no hace tanto tiempo– para resolver al respecto. Precisamente, esa decisión no se tomó con un margen escaso sino que la opinión de la mayoría fue abrumadora con relación al papel de Ancap y de los combustibles.

El mismo ejemplo que uno puede tomar cuando se paró la refinería en el año 2017 se puede trasladar a lo que sucede todos los años con el supergás. Durante el invierno importamos supergás y eso nos sale más caro que producirlo aquí. Según nuestros datos, si a los componentes impositivos y de logística se agrega el precio del petróleo, el margen que tenemos para incidir sobre el precio de los combustibles es de un 12 % o un 17 %. Digo esto porque el mensaje hacia afuera, colocado con mucha potencia, ha referido a un esquema que es el de comparar con los precios de paridad de importación, sin considerar la ganancia del importador, que también tiene que ver con eso. Me gustaría saber si se ha hecho alguna evaluación respecto a cuánto impacta la medida propuesta en el precio de los combustibles.

SEÑOR MAHÍA.- Simplemente quiero dejar la constancia de que no vamos a formular preguntas específicas, dado que estamos en desacuerdo con la concepción planteada en el articulado. Por lo tanto, lo vamos a dejar para el debate general en la comisión. De todos modos, hago mías las palabras de mis compañeros en cuanto a los pronunciamientos populares previos y a la discrepancia de concepción con respecto al artículo planteado.

SEÑOR MINISTRO.- Voy a hacer un comentario breve. Obviamente, tenemos visiones diferentes con respecto a algunas cosas.

                En primer lugar, en cuanto a si es más conveniente refinar aquí que importar, puede estar tranquila la senadora Cosse que Ancap va a poder competir perfectamente con el producto importado. Si el tema está en que se achique el mercado porque alguien pueda competir un poco, también se puede quedar tranquila porque en la región tiene otros mercados.  

SEÑORA COSSE.-  Quiero decir al señor ministro –a quien conozco desde hace muchos años– que acá no se trata de que yo esté tranquila, sino de estudiar y profundizar en los temas, y por eso me gustaría que respondiera las trece preguntas concretas que hice.

                Muchas gracias.

SEÑOR PRESIDENTE.- Dado que es su primera intervención como ministro en una comisión parlamentaria, la presidencia desea aclarar dos aspectos: en primer lugar, quien haga uso de la palabra se tiene que dirigir a la mesa y evitar aludir a los señores senadores para no ingresar en un debate paralelo innecesario.

En segundo término, toda pregunta que el señor ministro no esté en condiciones de responder hoy porque tal vez pueda no tener la información en este momento, lo que tradicionalmente se hace es enviarla a la comisión luego de su comparecencia.

SEÑOR MINISTRO.- Muchas gracias, señor presidente. Aclaro, entonces, que algunas cosas van a quedar pendientes para después.

                Con respecto al argumento de que existe un margen de refinado –como le llaman en Ancap– que, así como ellos lo calculan, demostraría que sustituir esa actividad por el producto importado generaría una pérdida, cabe aclarar que, justamente, ese margen es el que permite competir a Ancap. En esto quiero insistir.

Debo decir que el argumento de la parada de la refinería es un poco raro, porque hay un montón de cosas que no se hacen, pero una gran cantidad de costos siguen funcionando para Ancap. Por lo tanto, no me parece un argumento de recibo.

                En cuanto al fideicomiso del boleto, y también al de la estructura impositiva y demás, claramente este artículo no lo está modificando; así como está planteado, el importador también tendría que financiar ese fideicomiso, salvo que se modificara en otra instancia legislativa que no será esta.

Lo mismo sucede con respecto a la pregunta de regulación de cómo funciona un importador, qué es lo que tiene que hacer y qué compromisos tiene. Claramente, eso se ha dejado para la etapa posterior de reglamentación de la ley, pero en opinión de este ministerio, dicho importador debe cumplir una serie de condiciones como, por ejemplo, asegurar suministros por plazos, asegurar cobertura en diferentes tipos de combustibles y demás.

                En cuanto a la estructura impositiva general, ya dije que no va a cambiar, tanto para el importador como para el productor nacional.

                Finalmente, en lo que refiere a la ley de biocombustible, salvo que se cambiara, se tendría que mezclar aquí y en esto le doy la razón a la señora senadora.

                Estas serían mis primeras respuestas, pero creo que el director de la OPP tiene más detalles para agregar.

SEÑOR ALFIE.- Buenas tardes para todos.

                En primer lugar quiero decir que el planteo es que tenemos que integrar esta refinería y otras –existe la posibilidad de que vengan otras refinerías– a un esquema global, al mundo. ¿Por qué existen posibilidades de que vengan otras? Es bastante sencillo suponerlo porque históricamente hemos tenido cierta estabilidad jurídica y económica; se permite sacar los capitales de Uruguay cuando se invierte, se permiten remesar las utilidades cuando existen sin ninguna restricción y aun bajo circunstancias extremas, lo que en algunos otros países a veces no se hace.

Por lo tanto, mirar la estructura solo desde un punto de vista estático es una manera de  pensar que es de suma cero y si algo no es la economía es, justamente, de suma cero: es todo lo contrario. De hecho, el intercambio es lo que ha demostrado cómo se gana–se gana; no hay intercambio voluntario si las dos partes no piensan que ganan. Es la única manera de que haya intercambio voluntario al precio que sea.

                En segundo término, en cuanto al tema de los biocombustibles –más allá de que este proyecto de ley no dice nada al respecto–, también vale la pena aclarar que el único problema que tendría Uruguay por dejar importarlos es asegurar que lo que se produce en Bella Unión sea mezclado internamente, porque sabemos que no le da el costo. El resto de los biocombustibles que se hace –toda la producción– es exportable sin ningún tipo de problemas; quizá no la producción de biocomustibles sino de otra cosa, pero es exportable. En el volumen general es algo muy menor; absolutamente menor. De hecho, el subsidio que se da a los productores de biocombustible –y el de Bella Unión es el menor de todos–, cuando es poco, es de unos noventa millones de dólares y este año va a ser del orden de los ciento veinte o ciento treinta millones de dólares de sobre costo por la mezcla de biocombustibles locales, que estamos pagando en los precios de los combustibles. Si bien este es un tema aparte, ya que se menciona me parece importante que se conozca su dimensión. 

                Con respecto al precio del supergás, el señor ministro ya contestó la pregunta. Tenemos que tener claro que el costo del supergás en Ancap es bastante más caro que el precio de costo.

                En lo que tiene que ver con la incidencia en el PBI y el IPC, hago las siguientes acotaciones. La incidencia en el IPC seguirá siendo la misma; ¿cuál es la que tenemos prevista? En la medida en que uno prevé que el precio puede bajar o que, en todo caso, se va a alinear con el precio internacional y que, por lo tanto, va a seguir las oscilaciones de ese precio, no va a tener  ninguna incidencia superior a la que puede tener en la medida en que Ancap también se alinee al precio internacional. Es decir, no hay una incidencia marginal, que es como debemos entender esto. Acá no va a venir un sobreprecio; en todo caso estamos esperando un precio menor y si ese precio no es menor, Ancap igual va a estar en el mercado. Ahí no hay un problema en el medio.

Con respecto a la incidencia en el PBI, existen dos maneras de medirla: estática o dinámicamente. Debemos saber que, por ejemplo, un subsidio de ciento treinta millones de dólares –esto no tiene que ver con Ancap, pero internamente y además de esto en dicha empresa también hay subsidios cruzados– no suma PBI, sino que lo resta. Entonces, cuando miramos la incidencia tenemos que ver la película completa, el bosque entero; no podemos mirar las partes de a una, porque si lo hacemos así podemos llegar a conclusiones equivocadas.

                Por último, la creación de Ancap y su monopolio datan de la época de los nacionalismos y los fascismos; un mundo muy distinto, un mundo que afortunadamente no tiene nada que ver con el actual, ni siquiera con el mundo de posguerra ni con el de los últimos veinte y pico de años. Y aún con las discrepancias que uno puede tener con respecto a estar en las antípodas del pensamiento de esa época, quizás en aquel momento podía justificarse porque solo había cuatro compañías a nivel mundial. Hoy en día hay tal diversidad de compañías en el mundo, que se asegura la competencia; los oligopolios, los monopolios y el reparto de las cuatro grandes –todo el mundo lo ha leído en la historia– ya no existen más desde hace muchísimo tiempo.

Entonces, ¿cuál es la apuesta? Integrar a Ancap a un esquema de producción extrarregional en el que claramente puede haber –si bien, como dice la señora senadora Cosse, cuando uno mezcla, saca de todo- y hay especializaciones y productos boutique. El tamaño que hoy tiene nuestra refinería está por debajo de los mínimos admitidos a escala mundial en las refinerías de petróleo; quedó nuevamente por debajo y, dada nuestra población y su crecimiento, no parece que nuestra expansión de demanda se pueda poner al día como para instalar una refinería competitiva. Ya no es un tema de que las cosas se hagan bien o mal, sino que, en el mejor de los casos, se hagan con la mayor productividad posible. Nadie está diciendo que se las cosas estén haciendo mal, pero aun con la mayor productividad posible y dada la escala, puede no competir en este mundo; por lo tanto, se tiene que ir a determinados productos boutique.

Gracias, señor presidente.

SEÑOR ANDRADE.- Quizá no fuimos precisos en la pregunta porque, en realidad, poco tiene que ver la resolución del pueblo uruguayo sobre Ancap en el año 2003 con ese mundo en el que la institución fue creada. La instancia en la que fue convocada la ciudadanía para resolver sobre el patrimonio y el papel de Ancap es bien reciente.  Sobre este tema también hemos tenido debates en el capítulo relativo a seguridad, pues se incorporan en la LUC aspectos que recientemente fueron plebiscitados para reformar la Constitución. Y en ese entonces parte de la argumentación tenía que ver con que, en realidad, había habido una demostración muy importante de respaldo a la iniciativa de reforma constitucional. En este caso no fue contundente, o sea, dos tercios de los uruguayos definieron en una dirección.

Entonces, la pregunta que me surge es: el mensaje en términos de calidad democrática e institucional de usar un instrumento de urgente consideración que va en contra de la resolución de la ciudadanía en 2003, ¿al Poder Ejecutivo no le ofrece reparos? No desconozco que la orientación del Poder Ejecutivo sea hasta distinta, pero la ciudadanía ya fue convocada sobre esto, y no solamente una vez, sino más. Me pregunto si ese mensaje que damos al usar un instrumento que limita tanto la posibilidad de intercambio –de debate informado, en nuestra consideración–, no lo entienden como un elemento que genera una señal que en términos de calidad democrática no es lo mejor.

                Me generó más dudas que antes la opinión del señor ministro, porque pensé que el argumento del cierre temporal podía ser que la estimación de costos es diferente cuando un tiempo es parcial que si es estructural. Pero el argumento no puede ser que se mantienen otros costos, porque en el proyecto de ley no está planteado que desaparezca Ancap. En tanto no lo está, en la hipótesis de que el combustible importado es más rentable y eficiente, los costos de Ancap no desaparecen. Por lo tanto, ese no puede ser el argumento para discutir con referencia a que paren las actividades en la planta.

                La última consideración que quiero hacer –porque soy de los que creen que el mercado perfecto no existe– es que si algo nos viene demostrando la pandemia es el riesgo de perder pie en áreas que pueden ser determinantes y en circunstancias de emergencia. El hospital de Clínicas compraba tapabocas doble filtro a $ 30 hace dos meses y ahora los consigue a $ 360. O sea, ¿qué pasa con el mercado en determinadas circunstancias, ese perfecto, ese que nos hace eficientes y competitivos? Es también el que, cuando tiene posiciones dominantes, genera este tipo de estragos que terminan repercutiendo en el conjunto de la población. Por lo tanto, la definición de cuánto pesa para el país garantizar combustibles de calidad y en determinada política energética, es bastante más que solamente un debate abstracto sobre el precio de paridad de importación, pero ese es un debate que, en todo caso, vamos a dar cuando vayamos al contenido de la discusión.

                Sobre este punto del plebiscito de la ley de Ancap de 2003 –que no fue contestado–, si el Poder Ejecutivo tiene una valoración nos gustaría saberlo porque como vamos a ser muy críticos hacia afuera, no tendría sentido que, estando aquí y mirándonos a la cara, no pudiéramos sostener esa crítica.

SEÑORA COSSE.- En la exposición que hice, en ningún momento cuestioné la exportación. Es más, creo que está muy bien que Ancap exporte; ya lo hace y no creo que sea necesaria normativa adicional para que eso suceda. Quiero aclararlo porque en algunos momentos no entiendo muy bien de qué se está hablando.

                Lo otro en lo que quiero insistir –les voy a entregar por escrito las trece preguntas que realicé para que nos las puedan contestar– es en el ánimo de las preguntas. Si me dicen que lo que se espera es que otras refinerías se instalen en el Uruguay, entonces insisto en el tono de varias preguntas, porque en muchas de las que formulé consulté si tienen un estudio fundamentado de la perspectiva de esta medida por la escala del Uruguay. Todos los estudios que hay de lo que ha sucedido en distintos países del mundo, con diversas escalas, de lo que pasa con la refinación, siempre dan lo que decía al principio: un monopolio u oligopolios. Entonces, si verdaderamente se piensa en que se va a abrir otra refinería, todo lo que tiene que ver con el esquema de precios de Ancap no creo que lo vaya a hacer más competitivo, sino al contrario, se van a duplicar esfuerzos e instalaciones que ya hay en Uruguay. Eso no parece razonable.

 Insisto en que voy a entregar por escrito las preguntas, pero más allá de lo que cada uno de nosotros piense, quiero saber si se cuenta con estudios que, con la escala de Uruguay y con los márgenes que quedan en el precio de los combustibles, demuestren que se conseguirían precios mejores. Personalmente estoy convencida de que no, pero hago la pregunta.

Vuelvo a insistir en que voy a entregar por escrito las preguntas.

SEÑORA DELLA VENTURA.- Estoy mirando un material que tenemos y me surgen algunas preguntas por algunos datos que se han dado.

                Se dice en dicho material que en ningún mercado del mundo existen mercados competitivos de combustible, o son monopólicos u oligopólicos y tienden a ser más concentrados.

Por otro lado, se dice que en Uruguay se refinan todos los combustibles o se importan todos, porque es imposible –creo que algo había dicho sobre eso la señora senadora Cosse– refinar crudo y no producir gasoil y naftas. O sea que no se puede comprar una parte y después seguir produciendo acá la otra, porque entiendo –quisiera que se me aclarara este punto– que producir eso otro implicaría costos más altos, incluso, que los actuales.

También se señala que si se instalara una multinacional seguramente pretendería comercializar solo los productos que garantizan rentabilidad –es una idea que uno puede presuponer– porque no van a venir a perder. Entonces, cabe hacerse la pregunta.

Se dice que el precio internacional de los productos derivados del petróleo no guarda relación con el precio interno de los países productores de petróleo. O sea, en realidad, la idea que puede tener alguien que no sabe es que el precio internacional debe derivar de lo que se produce internamente. Pero, al parecer, esos no son datos de la realidad porque no es así. No es el mismo el precio interno de los países de la región, ya que ellos también definen la tarifa con criterios políticos. O sea, uno puede decir que en tal lugar venden el combustible más barato, pero al parecer hay subsidios de los países para facilitar a la población el acceso.

                Por otro lado, se mencionó a Paraguay y que hay países que no son productores de petróleo y, sin embargo, el precio de los combustibles es más barato que el de Uruguay. Pero hay que precisar que con lo que acá recauda Ancap, también se garantiza que el Estado tenga recursos para otras cosas, como salud, educación y vivienda.

                Estas son las preguntas que me surgen de este material y en función de lo que se dijo.

SEÑOR BONOMI.- Quiero dejar constancia de que me siento representado por las valoraciones y preguntas que se han hecho.

                De todas maneras, hay un tema que no me termina de cerrar luego de las respuestas que se dieron –sé que no lo vamos a debatir ahora, sino cuando la comisión  considere esto después y luego el pleno– y tiene que ver con la pérdida de soberanía. Como dije, no me conforma la respuesta. Yo sé que hay situaciones que, por oportunidad, uno se puede ver favorecido, pero también con los vaivenes del mercado se puede ver completamente afectado y en esos casos eso se verifica a través de la pérdida de soberanía. Nosotros ya somos dependientes de los que producen crudo, pero es un mercado más regulado y por tanto es transformarnos también en dependientes de quienes refinan.

                No me conformó la respuesta y, por tanto, quiero dejar esa constancia porque va a ser un tema de discusión posterior.

SEÑOR MINISTRO.- Me parece que vale la pena aclarar algunas cosas.

                En primer lugar, la idea es justamente la de generar incentivos para que Ancap y su refinería –que queremos que siga existiendo y se desarrolle– compitan, pero lo hagan de manera profesional a nivel de la región donde creemos que hay oportunidades de desarrollo.

                Si eso sucede, no hay que tenerle miedo a lo que preocupa a algunos senadores, que es quedarse sin un recurso estratégico. El recurso lo vamos a tener vendiéndole combustibles a la región, eventualmente, en competencia con importadores. En ese sentido, creo que vamos a tener una empresa más fuerte, más dinámica, más capaz y no hay que tener miedo a que caiga.

                Quiero aclarar especialmente el argumento de la parada. Cuando se dice que se para cuesta más, creo que no es una comparación válida. No estoy refiriéndome a que no haya refinería o cosas por el estilo, sino a que la comparación de una empresa que para y mantiene todos sus costos operativos y en ese momento es más caro, no es un muy buen argumento para decir que entonces es más caro importar. Creo que son comparaciones que no están bien hechas. Nada más que por eso puse el argumento de la parada. Considero que podemos tener una refinería eficiente, vendiéndole a la región y complementando sus capacidades –que son adecuadas para determinada producción– con las de otros y así nos van a salir mejor a todos; por eso sucede el comercio. Lo que estamos proponiendo aquí es el comercio, no la eliminación de la refinería. Es todo lo contrario. Pensamos que hay nichos de mercado en la región donde nuestra refinería puede cumplir mejor que otras y hay nichos de mercado en Uruguay donde vamos a tener competencia y eso le va a hacer bien a la empresa para que se desarrolle y se tonifique, como le hizo bien en su momento a las demás empresas públicas que están en competencia.

SEÑOR DOMENECH.- No tenemos ningún prejuicio contra el Estado ni contra la actividad privada. De alguna forma, nos gustaría que Ancap pudiera competir con otras empresas, pero consulto al señor ministro –porque no tengo conocimiento de un ramo tan particular como es el de los combustibles– sobre qué posibilidad tiene Ancap de competir con las grandes multinacionales del combustible. He dicho más de una vez que somos simples paisanos y que lo que queremos es disponer de un combustible un poco más económico. Entonces, ¿qué seguridad nos brinda la competencia a nosotros de que realmente vamos a tener un combustible más económico?

                Creo que tenemos un régimen tributario perverso que castiga la producción, porque le cargamos al combustible tributos antes de que se pueda producir; como dicen los paisanos «carneamos flaco en vez de carnear gordo». Entonces, pienso que el Uruguay también debe probar otras cosas, como desgravar los combustibles para que la producción esté en condiciones de competir exitosamente con los productos extranjeros. Sin perjuicio de la pregunta que le haría a todos los Gobiernos, porque desde que tengo uso de la memoria pasa que el 50 % del precio del combustible es por tributos, me gustaría saber por qué no comenzamos a transitar ese camino que sería mucho menos polémico que este de ahora.

                Y vuelvo a la anterior pregunta: ¿Quién me asegura a mí que la competencia va a rebajar el precio de los combustibles? Honestamente, a nosotros, que somos legos en la materia, para tomar una decisión en este tema nos resulta imprescindible tener una cierta certeza en eso de la competencia. Esto no es como los juegos olímpicos donde se compite con espíritu deportivo. ¡No!, esto es por plata. La persona que va a cargar quinientos litros de combustible para salir a sembrar una chacra debe tener una cierta certeza de que eso le va a ser económico, ¡o no! Si vamos a competir por competir y la gente no tiene ninguna ventaja de orden económico, entonces no le veo ningún sentido a la discusión.

                Me gustaría escuchar respuestas a esas tres preguntas para ilustrarme.

SEÑOR MINISTRO.- El estudio CPA Ferrere, que tiene mucha popularidad, en el año 2017 elaboró un informe que decía que las cadenas agroindustriales en el 2016 soportaron un sobrecosto por el desvío de los precios de paridad de importación de USD 150:000.000. Es decir, no estamos bien con esto, ¿estamos de acuerdo? O sea, no nos está yendo bien con el argumento de la situación actual. Eso, como primer punto.

                Los mercados como estos –ya lo dijeron todos– son de competencia imperfecta, de oligopolios y por eso no nos quedamos solo con el artículo 230, sino que vamos al artículo 231 a fortalecer las reguladoras que son las que pueden poner reglas de juego en el mercado para, justamente, lograr que bajen los precios y no que simplemente el oligopolio traslade los costos, como lo hace el monopolio al producto final.

                Esos son mis comentarios al respecto.

SEÑORA COSSE.- Me gustaría insistir en los estudios que demuestran –en línea con lo que pregunta el señor senador Domenech– la prospección de esto.

Voy a hacer una observación nada más: la diferencia entre la producción de Ancap y los precios de paridad de importación es tal cual ha sido publicado. Hay que ver la evolución de 2016 hasta el año pasado: hay una franca disminución de esa diferencia, al tiempo que el margen de Ebitda de Ancap aumentaba. Eso es por un lado; hay que seguir la gráfica hasta este año. Además, es importante considerar –lo pongo como un elemento– que en el esquema de cálculo de los precios de paridad de importación que utiliza la Ursea no se tiene en cuenta, no compara con un importador hipotético que mezcle con biocombustible nacional, se compara con un importador hipotético que mezcla con un biocombustible producido en Brasil o Argentina que subsidia estos productos. Se pone un precio de alije del combustible, no el costo que tiene que pagar Ancap, sino un alije teórico de combustible que se toma de Perú –si mal no recuerdo–; no se pone un margen de ganancia de un hipotético importador, es decir, eso es algo que habría que reformular.

                Solamente quería hacer estas aclaraciones. No tengo más preguntas; como dije hoy, voy a presentarlas por escrito.

SEÑOR ALFIE.- Brevemente, quiero decir que en los estudios que se puede hacer, en la peor de las hipótesis que uno formule, todos sabemos que la planilla de Excel soporta lo que uno quiere que dé al final del camino. La única verdad, al final, termina siendo el precio del mercado.

Aquí nadie está diciendo que Ancap no va a estar. ¡Nadie está diciendo eso! Por lo tanto, si alguien quisiera abusar del precio –si ese es el término que se quiere utilizar– estará Ancap al precio que tenga. Lo que nos va a asegurar, quizás, es que Ancap no tenga desvíos como sucedió en el pasado, porque como deberá competir y sostener ese precio, no va a tener dinero para que haya desvíos como tuvo en el pasado. Me parece que esa es la base de todo esto. Los argumentos que he escuchado en esta discusión son los mismos que se esgrimieron cuando se desmonopolizó el puerto, cuando se desmonopolizaron los seguros, cuando se desmonopolizó la telefonía celular, tantas veces, y al final, ¿qué pasó? Lo único que sucedió fue que mejoraron las empresas públicas. Ninguna de esas empresas públicas tuvo problemas después. Las únicas que terminaron teniendo problemas, sobrecostos e inconvenientes de otro tipo son las que permanecieron en el régimen de monopolio. ¡Nada más que eso! No es para darle mucha vuelta ni para asegurar determinadas cosas. Además, está el precio al cual puede llegar la empresa pública, que seguramente no va a ser mayor que el de hoy.

                Respecto a la carga tributaria, todos desearíamos que bajara, no solamente acá, sino en todos lados, en toda la economía, para liberar recursos y que la economía pueda crecer. Lamentablemente, el año pasado el déficit fiscal superó el 5 % del producto y este año, por circunstancias excepcionales, va a ser mayor. Por lo tanto, hoy no se puede bajar la carga tributaria y no es porque no queramos hacerlo. Ojalá se pudiera bajar, y mucho, en este y también en otro tipo de impuestos –que no son indirectos, sino más bien directos– para liberar las fuerzas de la producción y la creatividad.

SEÑORA DELLA VENTURA.- Dijeron que el precio no iba a ser mayor al de hoy, pero no pueden garantizar que vaya a ser más bajo. Esa es la preocupación.

SEÑOR ALFIE.- Que el precio sea más bajo o más alto también depende del precio mundial de los combustibles. Nadie puede asegurar que el precio sea más bajo; lo único que podemos asegurar es que, efectivamente –en términos relativos, si todo se mantiene constante–, no va a ser mayor que el de hoy. En realidad, va a ser menor, pero si alguien quisiera abusar tendríamos el precio de hoy como techo. Eso es lo que estamos diciendo.

                Además, reitero: una cosa es no asegurarlo hoy y otra cosa era no asegurarlo en el pasado. ¿Qué ha pasado con el precio de los combustibles? Acá se dijo que ha convergido a cierta paridad de importación, y yo creo que es así. Pero se llegó a ese precio después de que pasó lo que pasó: hubo que capitalizar a Ancap en más de ochocientos millones de dólares y el Estado debió asumir deudas y garantías porque el dinero se iba para otros lados, aprovechando, justamente, el precio del monopolio; se podía financiar cualquier cosa. Es muy importante evitar eso para bajar los costos de producción de mediano plazo y permitir mayor actividad económica. Solo con eso ya se justifica la competencia.

SEÑORA COSSE.- Con todo respeto, señor presidente, quisiera insistir en que se respondan las preguntas que hemos formulado y, si no, que las respondan después. Acá estamos realizando consultas de buena fe, preguntando por la existencia de estudios o planteando interrogantes, y lo que esperamos, verdaderamente, no es una planilla de Excel. Existen una serie de organismos e instituciones que tienen una gran cantidad de datos sobre el comportamiento de los mercados del crudo y de los derivados en todas partes del mundo, a los cuales tiene acceso Ancap. En función de eso, imagino que debe haber estudios que permitan asegurar el objetivo que supuestamente tiene esto: que baje el precio de los combustibles, como dijo el ministro al inicio de su exposición.

                Quisiera solicitar, con todo respeto, señor presidente, que nos atengamos a eso.

SEÑOR ANDRADE.- La refinación de combustible no es como una cocina, que uno la prende y la apaga; el proceso de refinación de combustible es de una enorme complejidad. Por lo tanto, la hipótesis que sostiene el director de la OPP –con todo respeto– de abrirnos a la importación de combustible para que entre en la cancha un jugador global puede llevarnos a que dentro de siete, ocho, diez o doce años ese jugador global abuse de los precios y, si bien vamos a tener a Ancap, no vamos a haber establecido cuánto puede impactar esto sobre Ancap, la refinería, sus precios y su capacidad. Entonces, la circunstancia de hacer entrar a ese operador global no parece lo más sensato –sinceramente– porque las complejidades y las variables que ingresan son otras.

                En segundo término, creo que un país que tiene dificultades para incorporar valor a su producción y que logra el 10 % del producto bruto interno industrial internamente por la refinación de combustible debe medir esas externalidades antes de tomar una decisión de estas características y evaluarlas, porque algunas son de muy difícil regresión. No pedimos que se arme cualquier cosa a las apuradas en un papel, sino que sea una decisión con estas características.

En tercer lugar, seguimos sin tener una consideración política –que para nosotros es muy importante– acerca del uso de este instrumento de urgente consideración, que va en contra de lo que la ciudadanía resolvió de manera contundente y categórica en el año 2003. Puede haber un montón de ideas; ahora, si pasaron por la ciudadanía y esta las rechazó –no por poco y no hace tanto–,  la señal que damos, por lo menos, debería ser tomada con mucha prudencia.

                Antes de que me lo digan, sé que ese camino está abierto para que la ciudadanía vuelva a ponerlo en consideración, como ya lo hicimos con la ley de inclusión financiera y la ley trans.

SEÑOR PRESIDENTE.- Ingresamos al capítulo VII, «Modificación del régimen jurídico de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (Ursea)».

SEÑOR MINISTRO.- Este artículo –como ya anuncié– pretende fortalecer la unidad reguladora de servicios de energía y agua, transformándola en un servicio descentralizado. En ese sentido,  voy a pedir al señor presidente autorización para que el asesor, doctor Irrazabal, explique el contexto de otras unidades reguladoras y por qué este artículo va en esa dirección.

SEÑOR IRRAZABAL.- Necesitamos modificar la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua y la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones para dotarlas de mayor independencia, autonomía y presupuesto. Los países necesitamos tener unidades reguladoras fuertes. Esto se basa en tres principios: autonomía técnica, autonomía funcional y autonomía financiera. Si no contamos con esas tres autonomías es muy difícil tener una unidad reguladora fuerte. Podemos dar algunos ejemplos en los que se inspiró esta ley. Uno de ellos es Colombia, que tiene una unidad administrativa con independencia administrativa, técnica y patrimonial; regula los servicios de energía eléctrica, gas natural y combustibles; fija los precios de los servicios públicos; determina el mecanismo para la fijación de esos precios y tiene un presupuesto propio que es aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Este es uno de los ejemplos, pero también tenemos el de Italia y el de España. En ambos casos, existe un presupuesto propio en cada una de las reguladoras y su alcance implica también el mecanismo para la definición de las tarifas. Este es un criterio general.

                Ahora, lo que se busca a través de la nueva legislación es introducir esos cambios, adaptándolos a la realidad uruguaya. En primer lugar, buscamos dotarla de un cierto grado de autonomía y, para ello, se estableció que fuera un servicio descentralizado. Eso le otorga, como los señores senadores saben, una autonomía funcional y financiera importante.

                Si los señores senadores están de acuerdo, podemos pasar a explicar los artículos específicos para ver los diferentes cambios. Como presentación inicial me interesaba destacar lo que se busca con la transformación de las unidades reguladoras.

SEÑOR PRESIDENTE.- Antes de iniciar el tratamiento del articulado, ¿el señor ministro quiere hacer alguna otra consideración?

SEÑOR MINISTRO.- Voy a hacer una muy breve consideración.

                De lo que se trata es de dar mayor injerencia en el proceso de fijación de tarifas a la Ursea, y esto quiero precisarlo.

En el Uruguay, por su ordenamiento constitucional, las tarifas son decretadas por el Poder Ejecutivo. Aquí nosotros estamos estableciendo que preceptivamente la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua deba emitir su dictamen técnico al respecto antes de la fijación de tarifas. Entendemos que ese es el mecanismo que nos permite transparentar la situación y dejar claro a la ciudadanía si las tarifas siguen criterios técnicos y al Ejecutivo que tendrá que fundamentar si pretende apartarse de ese dictamen preceptivo.

                Tenemos alguna sugerencia de modificación de redacción menor para aclarar más este punto, señor presidente, pero si quiere entramos en eso después.

SEÑOR PRESIDENTE.- Empezamos el tratamiento del artículo 231.

SEÑOR IRRAZABAL.- En el artículo 231 se establece cuáles son las competencias de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua. Básicamente, se toma la redacción original. Se hacen algunos cambios menores y algunas aclaraciones pertinentes, pero la redacción es casi la misma que la de la ley de creación de la Ursea.

SEÑOR PRESIDENTE.- ¿Hay alguna consideración para hacer?

SEÑOR IRRAZABAL.- ¿Vamos a hacer las consideraciones artículo por artículo o sobre todo el articulado?  

SEÑOR PRESIDENTE.- Vamos a considerar todo, artículo por artículo.

                Pasamos ahora al artículo 232.

(Dialogados).

SEÑOR ABREU.- Señor presidente: lo importante de las unidades reguladoras –desde mi punto de vista y desde el de quienes hemos vivido esta experiencia– es que a partir del año 2004 perdieron la autonomía funcional y técnica porque pasaron a depender del Poder Ejecutivo. Y lo importante de una unidad reguladora…

(Dialogados).

SEÑOR PRESIDENTE.- Lo amparo en el uso de la palabra, señor senador, pero usted está haciendo consideraciones de carácter político. Sepa que van a ameritar respuestas de aquellos a los que está aludiendo.

SEÑOR ABREU.- Lo que estoy diciendo es que actualmente dependen del Poder Ejecutivo y en el proyecto de ley se propone que rescaten su autonomía funcional y técnica. Eso es lo que realmente debe tener una unidad reguladora, según el derecho comparado, en todos los países en los que se trate de que el pez grande no se coma al pez chico. A este respecto, y simplemente para ver el ámbito de la energía eléctrica, podemos mencionar, por ejemplo, los peajes eléctricos, la autonomía para definir algunos aspectos, la ADME –Administración del Mercado Eléctrico– que está dependiendo de una empresa. Con esa autonomía vamos a permitir que todos los actores del mercado tengan la tranquilidad de que no va a existir una posición dominante ni por el Estado –desde el punto de vista político– ni por las empresas –desde el punto de vista empresarial– porque se va a regular que el pez grande no se coma al pez chico.

SEÑOR PRESIDENTE.- El mecanismo es analizar todos los artículos de este capítulo y, posteriormente, se recibirán las consultas de los señores senadores.

                Pasamos al artículo 232.

SEÑOR IRRAZABAL.- En el artículo 232 se reformula el artículo 2 de la ley de creación de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua, dotándola de mayor competencia en cuanto a los instrumentos jurídicos y a las potestades que tendrá este servicio descentralizado de aprobarse y que eran necesarios sobre la base de que se está creando, justamente, un servicio descentralizado. Entendíamos que correspondía que existieran estas potestades jurídicas.

                Los cambios van en el sentido de una mayor autonomía. Si los señores senadores lo desean, podemos ir explicando literal por literal, pero debo decir que simplemente van en la línea de agregar potestades que antes se entendía que la unidad reguladora no tenía.

                El artículo 233 deroga el artículo 14 de la ley que crea la Ursea. Esto tiene un motivo específico y es que el artículo que expliqué anteriormente contiene todos los poderes normativos. Por lo tanto, no era necesario tener este artículo.

                En el artículo 234 simplemente se hace un cambio de redacción en la comunicación que tiene la unidad reguladora con el Poder Ejecutivo; según sea energía o agua es el ministerio con el que se comunica.

                En el artículo 235 se expresa que, en lugar de una comisión, la unidad reguladora va a estar dirigida por un directorio. Asimismo, se establece cómo se va a designar ese directorio. Eso se hace a través del artículo 187 de la Constitución; se trata de la adaptación de una comisión al directorio de un servicio descentralizado.

                El artículo 236 tiene un cambio muy menor de texto: se cambia la palabra  «organismos» por «entes reguladores». Esto no merece mayores observaciones.

                En el artículo 237 se hace una modificación, justamente, por la naturaleza del servicio descentralizado. Se establece que el directorio cesará, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 192 de la Constitución, lo que parece de orden porque es la forma en que cesan los directores de los servicios descentralizados.

                En el artículo 238 se hace una aclaración menor con respecto al texto original. A nuestro entender, esto no merece mayores observaciones.

                En el artículo 239 –como vengo diciendo, son muchos cambios de redacción– se cambia la palabra «comisión» por «directorio» y el término «organismo» por «servicio descentralizado» o por el propio nombre del servicio.

                Con respecto al artículo 240, tengo el mismo comentario.

                En el artículo 241 se establece la autonomía presupuestal de la que veníamos hablando. De acuerdo al artículo 221 de la Constitución, el Directorio elaborará un presupuesto y lo enviará al Poder Ejecutivo para su consideración y posterior remisión al Parlamento.

                En el artículo 242 hay algún cambio de texto menor, que no merece observaciones.

                En el artículo 243 sucede lo mismo. Hace referencia a la adaptación al servicio descentralizado.

                El artículo 244 tampoco merece observaciones por tratarse de cambios menores.

                En cuanto a los artículos 245 y 246, queremos hacer dos precisiones importantes. El artículo 245 establece cuál es el patrimonio de la persona jurídica y cómo va a integrarse. Dicho patrimonio se va a integrar por todos los bienes, muebles e inmuebles, que son propiedad del Estado y actualmente están afectados al inciso 06 de Presidencia, que es donde está el organismo desconcentrado Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua.

                El artículo 246 establece justamente la contrapartida. En el artículo 245, por un lado, se establece qué se hace con los bienes y, por otro, con los funcionarios, señalando que estos responderán a este nuevo servicio descentralizado.

                En el artículo 247 simplemente se hace una aclaración que tiene que ver con que hasta tanto el servicio descentralizado no esté aprobado la unidad reguladora seguirá ejerciendo sus competencias.

 

SEÑOR BERGARA.- Por nuestra parte, queremos contribuir con una visión respecto a los roles del Estado en relación a los mercados de servicios públicos. Entendemos que el Estado tiene diversos roles que a veces entran en conflicto, por lo que el diseño institucional tiene que dar cuenta de ellos y, por lo tanto, condiciona la forma en que se diseñan las competencias para esos objetivos. El primero de ellos, entendemos que es el diseño de las políticas que obviamente debe estar y está en la órbita del Poder Ejecutivo, en particular con el foco en la dirección referida en los Ministerio de Industria, Energía y Minería y –por ahora– de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Creemos que eso es correcto desde el punto de vista de que el diseño de las políticas tiene que estar en la órbita del Poder Ejecutivo.

                El segundo, tiene que ver con la regulación, que muchas veces entra en conflicto con aspectos de política pero, sobre todo, de prestación de los servicios públicos y también debe ser diseñada de manera autónoma y con fortalezas propias. En un tercer rol el Estado también puede ofrecer o prestar los servicios y eso en el Uruguay es algo que está bastante claro. El cuarto está más vinculado a políticas de otra órbita, más de lógica social, en el sentido de utilizar políticas presupuestales para tener subsidios o mecanismos de diferenciación de parámetros en función de objetivos sobre todo de índole social.

                Centrándonos en los objetivos de generación de políticas, regulación y prestación de servicios, está claro que esos son roles del Estado que tienen que diseñarse de manera independiente en cuanto al diseño institucional y que no alcanza con que estén separados en el papel. Además, de estar separados en el papel –de alguna manera eso ya estaba en la normativa vigente– también tiene que haber márgenes y espacios de poder equivalentes o al menos con capacidad de negociación entre unas cosas y otras. Quiero decir que si en el papel tenemos la separación de roles pero en los hechos hay un predominio de uno de ellos, esa separación está más en los papeles que en la realidad.

                Dicho esto, vamos a comenzar a fundamentar nuestra visión en el sentido de que compartimos la necesidad del fortalecimiento de los entes reguladores en el Uruguay. Tenemos una experiencia exitosa que hace a los servicios financieros, donde claramente el Poder Ejecutivo define las políticas, por supuesto en el marco de las leyes que vota el Parlamento. Hay entes públicos que ofrecen servicios financieros en todos los mercados –Banco de la República, Banco Hipotecario, Banco de Seguros e incluso otras empresas que proveen otros servicios financieros, también de propiedad estatal– y un órgano regulador independiente, como es el Banco Central. En este caso, nosotros compartimos que para el fortalecimiento de los órganos reguladores es necesario corregir algunas cosas. Desde su inicio los entes reguladores tuvieron un nacimiento confuso. Obviamente no todo el mundo tiene por qué acordarse pero hubo un intento inicial, cuando se creó –allá por el año 2000– la Unidad Reguladora de Energía Eléctrica, asociada a la Ley de Marco Regulatorio del Sector Eléctrico. Después hubo un intento de conformar una Unidad Reguladora de Servicios Públicos, la Ursip, que al final no se votó y se aprobó la Ursec en el presupuesto de 2000 – 2001, con una votación bastante desordenada, a tal punto que habiéndose terminado el plazo de votación, no estaba del todo claro qué se había votado y qué no.». En todo caso, ahí nace la Ursec, al igual que la UREE como órgano desconcentrado dentro del Poder Ejecutivo. Estos órganos siempre estuvieron en la órbita del Poder Ejecutivo, además, como órganos desconcentrados con posibilidades de vocación, cosa que según los expertos jurídicos era una contradicción, porque si eran desconcentrados no cabía la vocación. Pero eso fue de pacífica aplicación durante todos estos años. Después, se modifica la Unidad Reguladora de Energía Eléctrica y se le incorpora la regulación del sector energético en general y de aguas y se «transforma» –dicho entre comillas– en la Ursea, un tiempo después.

Por lo tanto, buena parte de la legislación que ahora está sobre la mesa está tomada de esa historia con sus saltos y distintos altibajos, por eso, a veces, no existe del todo la consistencia entre los dos cuerpos normativos: Ursec y Ursea. En todo caso, nosotros compartimos la necesidad del fortalecimiento de los órganos reguladores y que, por lo tanto, una forma de hacerlo es transformar estos organismos en servicios descentralizados. Nosotros compartimos esa visión.

                Asimismo, quiero hacer algunas puntualizaciones, por ahora, sobre el articulado referido a la URSEA y después veremos el tema de URSEC, sobre esa base de acuerdo inicial. La mayor parte de los artículos, como bien decía la delegación del Poder Ejecutivo, son de armonización del pasaje de órganos desconcentrados a servicios descentralizados. Hay muchos artículos que no van a merecer mayor comentario.

                En el artículo 232, que es el largo, y que contiene las competencias y objetivos, creemos que hay cosas que generan confusión. Después de enumerar las competencias, en el literal E) nos parece que genera confusión cuando se habla de la «regulación de las siguientes obligaciones» cuando en realidad lo que se manifiestan son objetivos y no obligaciones. De hecho, estaba redactado de manera más preciso en el artículo vigente cuando expresaba «las competencias se cumplirán de conformidad con los siguientes objetivos» porque lo que sigue allí es la extensión y universalización del acceso a los servicios; el fomento del nivel óptimo de inversión; la aplicación de tarifas, etcétera, son objetivos y no obligaciones. La expresión «regulación de las siguientes obligaciones» no sabemos bien qué significa y realmente volveríamos a la formulación de que estas competencias deberán cumplirse de conformidad con los «siguientes objetivos». Esto nos parece importante porque una cosa es un objetivo y otra una obligación desde el punto de vista jurídico, y no preciso ahondar mucho en esto.

Obviamente, también genera alguna duda la formulación del numeral 3. «La aplicación de tarifas que reflejen los costos de los servicios». Estamos hablando aquí, como decía el señor ministro, de un informe que deba dar la unidad reguladora al Poder Ejecutivo que, en última instancia define algunas tarifas. Yo no recuerdo bien en qué otra norma queda claro que el Poder Ejecutivo fija la tarifa de los servicios que no están en competencia, porque sobre los servicios que están en competencia las empresas públicas y las privadas tienen la libertad de manejar sus propios precios. Creo que esto no cambia eso o no debería alterarlo. En todo caso, quiero que quede explícito que estamos hablando de las tarifas que fija el Poder Ejecutivo que son aquellos precios de los servicios que no están en la órbita competitiva. Cuando se dice: «La aplicación de tarifas que reflejen los costos de los servicios», esto no significa que el precio sea efectivamente el costo más una utilidad razonable. Ahí se agregan elementos que pueden incorporar incentivos, por ejemplo, asociados al numeral 2. que refiere a fomentar el nivel óptimo de inversión que, a veces, hace despegar las tarifas de los costos o cuestiones de política fiscal, ya en la órbita del Poder Ejecutivo. Quizás, ahí haya que reformular o explicitar de alguna otra manera de forma que quede claro cuáles son las tarifas que se fijan de esta manera y cuáles no. Nos parece bien que haya preceptivamente un informe de la Ursea  al Poder Ejecutivo, previo a tomar la decisión de tarifas. Yo no sé si estaba en la órbita normativa –probablemente no-, pero era de uso en todos estos años que la Ursea manifestara su posición previamente a la toma de decisiones del Poder Ejecutivo.

En lo que tiene que ver con el punto número cuatro, la aclaración que se propone derogar para nosotros es importante y, sobre todo, aclaratoria, si bien se podría decir que es obvia. El punto habla sobre «La promoción y defensa de la libre competencia en los sectores regulados». Creo que no está de más dejar la siguiente idea: «sin perjuicio de los monopolios y exclusividades legalmente dispuestos», ya que si bien es obvia también resulta aclaratoria. Me parece que esta parte habría que dejarla para que quede bien claro que no hay un conflicto entre las normas de los monopolios legales y esto de promover la libre competencia en los sectores regulados, porque dentro de ellos hay monopolios legales. En este caso, por ejemplo, está la trasmisión y distribución de electricidad.

                Ahora, voy a hacer referencia al literal N), que es de donde viene eso de cosas escritas en tiempos diversos. En el literal en cuestión se había planteado entre las competencias de la Ursea: «Prevenir conductas anticompetitivas y de abuso de posición

dominante en los sectores regulados bajo su competencia, de conformidad con lo dispuesto en la normativa vigente en materia de promoción y defensa de la competencia». Esto estaba escrito previamente a la Ley de Promoción y Defensa de la Competencia. Se entiende –no es que no se entienda-, pero la verdad es que nos gustaría bastante más que esto mismo estuviera escrito en la parte referida a la Ursec, que hace referencia explícita a la Ley n.º 18159. Esta ley en su artículo 27 indica que, entre otros, la Ursec y la Ursea son la autoridad de aplicación de la ley de competencia en los sectores que regula. Por lo tanto, yo propondría sustituir el literal N) –haciendo los correspondientes cambios- por lo que es el literal R) en el caso de la Ursec.

                Con las derogaciones ya tuvimos algunas cuestiones complicadas en el análisis de las referidas a la inclusión financiera; con las derogaciones siempre tenemos que ser muy cuidadosos. Voy a poner de manifiesto solo un punto que seguramente no está en la intención derogar. Según nos informan los expertos en la materia, cuando en el artículo 233 se plantea la derogación del artículo 14 de la ley n.º 17598 y sus modificativas, aparentemente en una de estas últimas está el régimen de generadores de vapor, que estoy seguro que no es intención del Poder Ejecutivo derogar. Así que sugeriríamos revisar esto a efectos de no obtener un resultado no deseado.

                En el artículo 234, simplemente hay un tema de consistencia del propio proyecto de ley de urgente consideración. Como ministerios con los cuales comunicarse, según el tema, está el Ministerio de Industria, Energía y Minería, y el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. El tema es que el propio proyecto de ley sugiere la creación de un Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que segmenta las competencias del actual Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Así que creo que ahí hay que reformular la redacción. Eventualmente, si se votara el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible habría que definir a través de cuál ministerio se comunicaría.

                Creo que, en general, las demás cosas son de armonización.

                Quiero referirme a un último punto. Si vemos lo que está establecido para la Ursec, nos encontramos con normas vinculadas al patrimonio, a los funcionarios, etcétera, y también a los recursos; si lo vemos en espejo, para la Ursea no hay un artículo vinculado a los recursos. Por lo tanto, creo que hay que agregar un artículo 246 bis -análogo al artículo 265 referido a la Ursec- con la descripción de los recursos que va a tener el organismo.

                Hasta aquí mis comentarios. Muchas gracias, señor presidente.

SEÑORA COSSE.- Hago mías las observaciones del senador Bergara, pero quisiera agregar que en el artículo 232 –con la sustitución del artículo 2.º– desaparece la referencia a las políticas fijadas por el Poder Ejecutivo. Me parece que esa referencia debería estar, en la medida en que una unidad reguladora no es la que tiene que establecer las políticas. Por eso, creo importante dejar claro que las políticas las tiene que fijar el Poder Ejecutivo.

                En el artículo 234 –que sustituye el artículo 3.º– también desaparece esa mención. El artículo 3.º comenzaba de la misma manera, pero establecía: «y actuará con autonomía técnica». En esta versión eso se sacó y me parece importante que vuelva a aparecer.

                Muchas gracias.

SEÑOR OLÉSKER.- También comparto la fundamentación del senador Bergara y quisiera plantear una preocupación sobre un tema que él mencionó. Se trata de la potestad para la aplicación de las tarifas. Estamos de acuerdo con que estas tarifas eran de uso y que fueron parte de la dinámica. Pero creo que la frase ambigua en cuanto a que reflejen los costos de los servicios –entiendo que la palabra reflejen no quiere decir fijen–, puede ser muy limitante. Considero que las tarifas de las empresas públicas –en este caso, solo las que actúan en régimen de monopolio– reflejan el costo de su producción, pero también el de ciertos servicios que brindan a la población.

                La senadora Cosse hablaba de los biocombustibles. Su costo no es de producción de mercado, sino que está asociado a una política pública; y el supergas es el ejemplo más notorio. La política de subsidios cruzados puede ponerse en tela de juicio con una política tarifaria, si bien entiendo que, finalmente, las tarifas son definidas por el Poder Ejecutivo. No es esa la crítica que hago, pero me preocupa que los costos de producción se reflejen casi exclusivamente en las tarifas. Me remití a la exposición de motivos y allí hay muy poco fundamento sobre esto; tampoco lo hay sobre las unidades reguladoras ni sobre los precios o tarifas de los bienes que producen el monopolio.

                Más allá de alguna observación que se hizo sobre la capitalización de Ancap, sabemos que fue exclusivamente para sustentar inversiones, con el fin de mejorar su capacidad productiva. El 40 % del precio es la tarifa, el 50 % es el combustible importado –que, a nuestro juicio, no va a bajar– y lo vinculado a la eficiencia en el proceso productivo, es ínfimo. Por su parte, los salarios son el 3.6 % del costo total de un litro de nafta. Entonces, creemos que las políticas en materia tarifaria realizadas hasta ahora incluían otros elementos además de los costos de producción. Por lo tanto, esto transforma algo que era de uso explícito y puede poner en tela de juicio el rol público de las empresas, que siempre debe complementarse con el rol comercial.

                Quería dejar planteada esta preocupación porque entiendo que el literal C en primer lugar hace referencia a las tarifas como costo y, en segundo lugar, a su carácter preceptivo. Esto puede ser negativo para otros fines de nuestras empresas públicas.

SEÑOR PAGANINI.- Básicamente compartimos buena parte de los comentarios en cuanto a las mejoras de redacción que, en particular, se podrían realizar. Además, sabemos que aquí hay senadores con mucha experiencia en este tema.    En particular, comparto lo de los objetivos y que se sustituya la palabra «obligaciones». De todos modos, después el doctor Irrazabal se referirá a ese punto con más detalle.

                A mí en realidad me preocupan un poco algunas expresiones de algún senador, porque no es cuestión de tomar los costos sean cuales sean y trasladarlos a las tarifas, porque de esa manera el regulador deja de poder regular y tiene que tomar hechos consumados que son, por ejemplo, que si algo costó 10 se tiene que cobrar 10. Además, es razonable que tengan una rentabilidad y eso lo comparto. Me gustaría que fuera una construcción de costos razonable, exigibles de una manera más objetiva, para lo que se usan cuestiones como los benchmark y demás.  Tal como está redactado, plantea directamente lo de trasladar los costos.

                Con respecto a las tarifas, hay que tener claro que si uno pretende que el mercado de los combustibles en particular, en vez de regularse mediante contratos privados, lo haga mediante disposición normativa de la Ursea, tal vez haya que analizar mejor la redacción. De todos modos, eso lo dejo para instancias posteriores.

SEÑOR IRRAZABAL.- Tal como señalaba el señor ministro, compartimos varias de las observaciones que hicieron los señores senadores.

                En primer lugar, en el artículo 232, que modifica el artículo 2.º de la ley original, nos parece correcto sustituir la palabra «obligaciones»; creo que es de orden.

                En lo que tiene que ver con el  numeral 4. del propio literal E) en cuanto a los sectores regulados, en realidad, hay un tema técnico-jurídico de la distinción. Obviamente que la promoción y defensa de la libre competencia en un monopolio no existe; entonces,  no podemos poner eso como objetivo. Entonces, el objetivo es que en los sectores regulados haya promoción y defensa. El reconocimiento de los monopolios no debe estar en la ley que crea Ursea; eso está en la ley que crea los monopolios. No me parece necesario tener que aclararlo, porque además ya hay una ley especial que lo hace.

SEÑOR BERGARA.- No tengo el gusto de compartir enteramente esa afirmación por lo siguiente. Dentro de los sectores regulados, hay segmentos que son monopólicos y sobre los que también hay regulación. O sea que también se regulan los monopolios. Un ejemplo es la fijación de los peajes de trasmisión y distribución. Por eso, creo que no alcanza con decir que esto es solo para los sectores regulados, porque dentro de ellos hay segmentos que la ley establece como monopolios. En ese sentido, considero que no está de más  la aclaración. No es que acá se esté reconociendo el monopolio; está claro que el monopolio está en otra ley pero, repito, no sobra la aclaración porque puede generarse una interpretación de confusión. Esto es así porque dentro de los sectores regulados a los que esta ley les dice que promuevan la libre competencia, otra ley establece que acá hay un monopolio y está dentro de los sectores regulados.

SEÑOR IRRAZABAL.- Creo que se trata de un problema de redacción y conceptualmente estamos de acuerdo, por lo que dejo eso a criterio de la comisión.

                La siguiente observación tenía que ver con el literal N) del mismo artículo. Compartimos lo que se plantea en este caso y creemos que se trata de un tema de armonización y que es mejor sustituirlo por el literal R) en el capítulo de Ursec, que vamos a analizar.

                En el artículo 233 es correcto que la intención es simplemente que el artículo 14 de la ley fija las potestades normativas y si hay otro artículo al respecto, no tiene sentido duplicarlo. Pero, en lo que tiene que ver con los generadores de vapor, eso está por fuera de la propuesta.

                En cuanto al artículo 234 y la comunicación con los ministerios, en realidad hay un tema que es jurídico y es que el ministerio tiene que existir para poder traspasar. En ese sentido, será el ministerio de medio ambiente y después se pasarán las competencias al ministerio correspondiente.

Pido disculpas si me queda alguna pregunta por responder.

                Con respecto al artículo 232 estaba la preocupación de los señores senadores de que la política energética no quedara dentro de las potestades del Poder Ejecutivo, porque se había modificado la redacción. En realidad, ya existe una ley, que es la ley nacional de electricidad –que luego fue modificada– y en su artículo 4.º dice que la política energética es potestad del Poder Ejecutivo. Entonces, no tiene sentido repetirlo acá.

                La pregunta sobre los costos la contestó el señor ministro y no tengo nada más anotado, pero –como dije– me puedo haber olvidado de algo.

SEÑOR BERGARA.- Pregunto sobre la posibilidad  de incluir un artículo –seguramente podría numerarse como 246 bis– referido a los recursos, en el mismo tono que el artículo 265 para la Ursec.

SEÑOR IRRAZABAL.-  El artículo 243, que da una nueva redacción al artículo 12 de la ley original, dice «Los actos administrativos que dicte la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua podrán ser recurridos de conformidad con lo que disponen los artículos 317 y concordantes de la Constitución de la República». En realidad, ya está incluido.

SEÑOR BERGARA.- No hablo de ese artículo, sino del artículo 265 que refiere a los recursos y partidas.

SEÑOR ALFIE.- La trasmisión no está bajo régimen de monopolio y se duda si lo está la distribución final; esa es la discusión. Legalmente no lo está y de hecho hay trasmisión privada, por lo pronto cuando se conecta a la red principal y se podría trasmitir directamente.

                Solamente quería hacer esa aclaración. Lo que está en  régimen de libertad es la generación y la trasmisión. Con respecto a la distribución, algunos sostenemos que también está bajo régimen de libertad y otros, que no. Igualmente, ahí todavía hay un trecho para corregir.

SEÑOR PRESIDENTE.- Hemos culminado con las explicaciones de los artículos referidos a la Ursea.

                Pasamos al capítulo XVIII, «Modificación del régimen jurídico de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (Ursec)».

                Tiene la palabra el señor ministro de Industria, Energía y Minería.

SEÑOR MINISTRO.- Quiero hacer un comentario general sobre este capítulo, más allá de que el doctor Irrazabal luego va a entrar en los detalles.

                Como ustedes han visto en este capítulo están los artículos 268 y 269, que refieren a la posibilidad de compartir infraestructura por parte de operadores de telecomunicaciones y de alguna manera también establecen un mecanismo de regulación.

                Quiero decir brevemente que este ministerio cree que este tema es importante y vale la pena que se avance con él, en el sentido de que pensamos que en un futuro no muy lejano las fuertes inversiones que se necesitan para desarrollar 5G requieren que se comparta infraestructura entre los operadores. Hemos dicho varias veces, incluso en algunos medios de prensa, que pensamos que se va hacia un ecosistema y no hacia un monopolio de parte de la Administración Nacional de Telecomunicaciones, pero con Antel  en el medio, y esto nos parece de valor para el futuro.

Dicho esto, –creo que vale la pena tener una discusión profunda del tema– entendemos que este y otros aspectos vinculados al desarrollo de las telecomunicaciones ameritan un tratamiento separado y por eso proponemos que sea desglosado del proyecto de ley y no se vote. De manera que si los señores senadores lo consideran oportuno, no lo discutimos.

SEÑOR PRESIDENTE.- El Poder Ejecutivo ha solicitado que este tema no se trate en la ley de urgente consideración.

SEÑOR IRRAZABAL.- Al igual que con la Ursea, el cambio más relevante está en la naturaleza jurídica del órgano que pasa a ser un servicio descentralizado, dotando a la unidad de mayor autonomía técnica. En ese sentido, hay una consulta adicional que aprovecho la oportunidad para aclarar.

                En el articulado anterior se le quita la autonomía técnica que, en realidad, es parte del servicio descentralizado. Este, por esencia, técnicamente es autónomo y entendemos que no es necesario que se incluya nuevamente en la redacción.

                Volviendo al articulado, el artículo 248 introduce modificaciones al artículo 70, modificando la naturaleza jurídica de la unidad y sintetiza cuáles son las competencias o los sectores regulados.

                El artículo 249 es una derogación.

El artículo 250 establece cuáles son los objetivos de la nueva unidad, no modifica en sustancia lo que estaba sino que simplemente hace una aclaración en el texto.

El artículo 251, que modifica el artículo 73 original,  establece cuáles son las competencias normativas; en este caso, al igual que la unidad reguladora, lo que hay es un detalle de las diferentes potestades que tiene.

El artículo 252 es una derogación.

El artículo 253 tiene que ver con cómo se vincula administrativamente, en este caso con el Ministerio de Industria, Energía y Minería, con lo cual no hay muchos cambios. En la redacción original se decía que actuará con autonomía técnica pero se eliminó –en el caso anterior y en este también– porque entendemos que eso ya está en la esencia del servicio descentralizado.

                El artículo 254 modifica al artículo 75. Antes la Ursec estaba dirigida por una comisión pero ahora pasará a estarlo por un directorio que es elegido a través del artículo 187 de la Constitución.

                El artículo 255 establece la manera como cesan los directores; no quiero repetir lo que ya dije para la Unidad Reguladora de Servicios, Energía y Agua.

                El artículo 256 hace algunas aclaraciones de texto y su armonización, porque estamos hablando de un servicio descentralizado.

                El artículo 257 cambió de texto.

                En el artículo 258 se da el cambio más relevante desde el punto de vista presupuestal: al igual que la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua, la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones establecerá su propio presupuesto; lo proyectará y lo presentará siguiendo el mecanismo establecido en el artículo 221 de la Constitución.

                El artículo 259 tiene una aclaración de texto que no merece mayores observaciones.

                El artículo 260 tiene que ver, justamente, con algunos cambios que se generan en virtud de que antes era un órgano desconcentrado y ahora pasa a ser un servicio descentralizado.

                El artículo 261 también realiza un cambio de texto y busca armonización.

                El artículo 262 modifica el artículo 87 de la Ley n.º 17296, que tiene que ver con el patrimonio del ente. Establece que el patrimonio estará integrado por aquellos bienes «actualmente afectados al servicio de la unidad ejecutora 009 “Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones” del Inciso 02 "Presidencia de la República”».

                El artículo 263 establece qué pasa con los funcionarios: los funcionarios que antes estaban en el órgano desconcentrado ahora pasan al servicio descentralizado.

                El artículo 264 establece algunas aclaraciones en materia de servicios postales; simplemente refuerza la potestad normativa.

                El artículo 265 establece los recursos de la unidad reguladora.

                El artículo 266 establece que la unidad reguladora continuará en sus funciones hasta que el servicio descentralizado se encuentre creado.

                Por último, el artículo 267 es una derogación expresa.

De lo que viene a continuación, el señor ministro ya explicó el desglose correspondiente.

SEÑOR PRESIDENTE.- Se han propuesto una cantidad de modificaciones que cuentan con el acuerdo del ministro; voy a proponerle al señor Bergara que redacte y haga llegar a la Mesa las modificaciones a las que se hizo referencia.

(Hilaridad, dialogados).

SEÑOR BERGARA.- En general, tengo las mismas consideraciones con respecto al tema de la Ursea, en cuanto a robustecer al ente regulador por la vía del cambio institucional.

                La única consulta que tengo está vinculada al artículo 264, que refiere a la regulación en materia de servicios postales. Me gustaría saber por qué se deroga el anterior literal E). Para mi gusto, tiene una cosa importante: la potestad explícita de requerir a los operadores todo tipo de información para el cumplimiento de sus fines. En la reformulación actual del artículo no veo que se retome ese tema. Si está en algún otro literal, pido que me lo hagan saber. Si no, no entiendo por qué se eliminaría esa idea de dictar normas generales e instrucciones particulares. Obviamente, ya no hay que hacer referencia a los artículos 72 y 73, pero sí mantener «pudiendo requerir a los operadores y agentes postales del sector público y privado todo tipo de información para el cumplimiento de sus fines».

SEÑOR IRRAZABAL.- A nuestro entender, eso está en el literal G): «Requerir a los prestatarios postales, públicos y privados, todo tipo de información».

SEÑOR BERGARA.- Perfecto.

SEÑOR MINISTRO.- A nosotros nos preocupa el literal Q), que se refiere a establecer las tarifas de los servicios postales. Lo que se pretende es que sean aquellos que estén regulados, pero soy muy pocos.    No deseamos generar confusión.

SEÑOR BERGARA.- Efectivamente es un mercado esencialmente desregulado, por lo tanto, no habría que fijar tarifas; lo que sí habría que definir es el régimen de servicio universal. Obviamente ahí el regulador o el Poder Ejecutivo con asesoramiento del regulador, podría fijar los parámetros para la provisión subsidiada o establecer quién brinda el servicio universal y si lo hace el servicio público al cual aportan también los privados. En fin, esa es la construcción de un mecanismo que creo que sí es regulado. El resto de los servicios en esta materia están en competencia.

SEÑOR MINISTRO.- Aprovechando que tenemos un consultor en sala pregunto si la redacción es clara o genera confusión.

SEÑOR BERGARA.- El tema es que no está claro qué tarifas y precios son los que están sujetos a regulación y no tendría sentido planteado así, aunque sí el tema de proponer al Poder Ejecutivo un régimen de funcionamiento para el servicio universal en materia postal dentro de lo cual, por supuesto, hay una propuesta de parámetros y un régimen de funcionamiento, pero es completamente diferente a lo que está acá.

SEÑOR PRESIDENTE.- Creo que lo importante en este literal sería que el Poder Ejecutivo aclarara la redacción y, oportunamente, nos hiciera llegar una redacción que disipara tanto las dudas del ministro como las del senador Bergara.

SEÑOR MINISTRO.- Estoy de acuerdo y les haremos llegar algunas aclaraciones.

SEÑOR PRESIDENTE.- Serán bienvenidas.

SEÑORA COSSE.- En el numeral 1), del literal D), del artículo 251 se elimina la condición  de «precaria» de la licencia y me parece relevante porque eliminar la condición de «precaria» implicaría que una licencia se podría tener para siempre. Por eso, creo que debería considerarse la posibilidad de reincorporar el concepto de «precaria».

SEÑOR MINISTRO.- Tomamos el comentario y lo estudiaremos.

SEÑOR BERGARA.- A la luz de la vieja experiencia en este tema, en general, sobre todo en materia de radiodifusión, pero también en otras licencias de utilización de espectro, las licencias precarias eran para siempre. Y, en realidad, aspiramos a que no sean para siempre y eso pasaría por definir plazos.

SEÑOR PRESIDENTE.- Pasamos a considerar el capítulo X, «Del control de las sociedades anónimas de los entes autónomos y servicios descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado», que comienza con el artículo 270.

SEÑOR MINISTRO.-  Evidentemente tenemos problemas de numeración importante, señor presidente, para mí es el capítulo XIX.

                Todo este capítulo está dirigido, de alguna manera, a afinar o a acrecentar los controles sobres las sociedades anónimas propiedad de los entes autónomos y servicios descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado, como dice su nombre. Entonces, los primeros artículos, el 270 y el 271, tienen que ver con este objeto.

Se establece que la constitución de sociedades anónimas en las que participe, directa o indirectamente, un ente autónomo o servicio descentralizado debería tener autorización del Poder Ejecutivo y ser informada a la Asamblea General. Esto es lo que dice el artículo 270.

El artículo 271 refiere al objeto social de dichas sociedades, que deberá ser específico y no debería apartarse de la competencia atribuida al ente autónomo o servicio descentralizado de que se trate. Asimismo, establece que la Auditoría Interna de la Nación, con asesoramiento de la OPP, controlará que los actos o las actividades que realicen estas sociedades se ajusten al objeto definido. Esto es para evitar la proliferación de sociedades que se van del objeto del organismo madre, por así decirlo.

Según el artículo 272, el Poder Ejecutivo examinará el objeto de las sociedades anónimas que estén en actividad a la fecha de la promulgación de la ley y que cuenten con participación directa o indirecta de entidades estatales en su capital accionario. En los casos en que se formulen observaciones, se comunicarán al ente o servicio que corresponda y se establecerá un plazo máximo para su rectificación, y de no realizarse, se hará uso de los mecanismos establecidos en la Constitución de la república.

Los artículos 273, 274 y 275 refieren al Catálogo de Buenas Prácticas. Se trata de que el Poder Ejecutivo, asesorado por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, establezca un Catálogo de Buenas Prácticas para ser aplicado en la gobernanza de las sociedades anónimas anteriormente mencionadas. Y se exige un mínimo, se fija una vara, que es el que hoy tiene el Banco Central del Uruguay para aquellas empresas que emiten instrumentos de oferta pública. A esto refiere el artículo 274. Es un poco exigente esa vara y puede ser que algunas de esas cosas no sean aplicables a algunos de los entes. «En la medida en que sean aplicables» sería lo que falta aquí, porque una cosa son las instituciones que operan emitiendo oferta pública y otra, algunas sociedades anónimas más de tipo comercial e industrial.

El artículo 275 establece que es la OPP la que evaluará e informará al Poder Ejecutivo el cumplimiento de dicho catálogo. Además, establece que, en los primeros ciento veinte días de cada año, la OPP publicará en su página web un informe detallado del cumplimiento de dichas prácticas.

En el artículo 276 empezamos a hablar de los directorios de estas sociedades anónimas, y se exige que estén conformados por personas de notoria idoneidad técnica. Se establece, asimismo, que en la designación de los directores se tendrá en cuenta que estos no tengan ningún tipo de vínculo personal o profesional, directo o indirecto, con empresas o actividades relacionas que puedan dar lugar a conflictos de interés.

El artículo 277 habla del gerente general, que será el responsable de las funciones ejecutivas de la empresa y rendirá cuentas al directorio, y se establece que dichas funciones ejecutivas no podrán ser ejercidas por los directores. Esto es para evitar que se desdibujen los roles de directorio y gerente general.

El artículo 278 dice que los directorios o directores generales deberán aprobar los balances de las sociedades anónimas, así como los presupuestos y los planes de inversión, sin perjuicio de las rendiciones de cuentas que deben realizar; esto es algo normal, estándar.

Por último, en el artículo 279 se establece que las sociedades anónimas con participación estatal deberán promover, siempre que las condiciones lo permitan –acá viene una propuesta–, la apertura de una parte minoritaria de su capital accionario mediante la suscripción pública de acciones.

Esto es, resumidamente, de lo que  trata el capítulo XIX.

SEÑOR PRESIDENTE.- Está en consideración.

SEÑORA COSSE.- Con respecto al último artículo, el 279, que dice: «Las sociedades anónimas con participación estatal deberán promover, siempre que las condiciones lo permitan, la apertura de una parte minoritaria de su capital accionario mediante la suscripción pública de acciones», mi pregunta es ¿cuál es el objetivo de esto? ¿Hay algún proyecto o plan que lo amerite? ¿Qué sustenta a este artículo, en concreto?

SEÑOR MINISTRO.- No hay ningún plan concreto, hay una intención general ya que entendemos que aquellas sociedades anónimas en las que es posible generar la apertura del capital accionario y se puede recibir inversión privada por esa vía, son positivas para el país y para el objeto de estas mismas sociedades. De esta manera, también se logra mayor transparencia en la medida en que, normalmente, los inversores exigen información financiera detallada y si su valor en bolsa sufre problemas, eso está indicando problemas de gestión. Lo vemos como una herramienta complementaria para mejorar la gestión de dichas sociedades, a la vez de captar inversiones.

Como he expresado, es una visión general, pero en este momento no hay un plan concreto al respecto.

SEÑORA COSSE.- Quisiera saber si antes de redactar todas estas normas se tuvo en cuenta la Ley n.°17555, que tiene diversos artículos que cubren todo lo que se ha expresado aquí. Me gustaría saber si son conscientes de la duplicación que se va a generar.

SEÑOR ABREU.- En el artículo 276, cuando se habla de los directorios de las sociedades anónimas con mayoría de participación estatal, se hace referencia a los requisitos que tendrán los directores como ser idoneidad técnica en la materia comprendida en el objeto social. ¿Se trata de evitar o de reiterar la situación actual en la que los gerentes –por ejemplo, de la sociedad de una empresa como UTE, Antel o Ancap– sean también directores de una empresa? ¿Eso es compatible o no? Lo dejo sentado como un razonamiento. Después se dice que cada una va a tener un gerente y me parece que hay una notoria incompatibilidad de intereses cuando el director de una empresa mayoritaria estatal es además funcionario de alto nivel de la propia empresa.

SEÑORA DELLA VENTURA.- Quisiera saber si en el artículo 273 no se debería contemplar la especificidad de dichas áreas en competencia, en cuanto al Catálogo de Buenas Prácticas.

                Y habría que aclarar que las empresas filiales de Antel han sido históricamente rentables, brindando servicios competitivos, incluso en el exterior. Se sugiere que debiera contemplarse esa especificidad en las áreas que están en competencia.

SEÑOR BERGARA.- Simplemente voy a hacer un comentario a los efectos de que se puntualice y en todo caso se le dé más racionalidad.

Me parece un poco fuerte plantear en un artículo que si el directorio de un ente no hace lo que el Poder Ejecutivo le indica, se va a recurrir a los artículos 197 y 198 de la Constitución de la república. Parece una amenaza un poco excesiva como para expresarla en esos términos. La última frase del artículo 272 a mi gusto no debería estar. Luego el Poder Ejecutivo hará lo que deba hacer, pero planteado de esa manera parece una amenaza excesiva, que no va en el estilo del relacionamiento entre el Poder Ejecutivo y los entes autónomos y servicios descentralizados. Mi sugerencia sería eliminar esa frase o, por lo menos, suavizarla de alguna manera.

SEÑOR MINISTRO.- En primer lugar,  hay observaciones que se comunican y se deja un plazo para rectificarlas, pero este sería el caso en que no sucede tal rectificación. También es cierto que si no establecemos esto, igualmente los mecanismos existen, pero veremos la forma de redactarlo de mejor manera.

                En cuanto a los términos redundantes con la ley anterior, lo podemos revisar.

                Sobre el espíritu de quiénes son los directores, el texto no está dirigido especialmente a que los gerentes no pueden ser directores de las empresas, sino a que también haya personas externas. Se trata de evitar conflictos de interés. Podría haberlos con la empresa subsidiaria, pero también habría que evitarlos.

SEÑOR ALFIE.- La señora senadora Della Ventura hizo una afirmación y le pediría que la repita porque lo que vi me parece que no se corresponde con lo que dijo, pero no quiero decir una cosa por otra.

SEÑORA DELLA VENTURA.- En el artículo 273 se habla de Catálogo de Buenas Prácticas y la sugerencia es que se debiera contemplar la especificidad de dichas áreas en competencia. Estamos hablando de las empresas de derecho privado de participación estatal y ese manual de buenas prácticas debería contemplar esa especificidad. Supongo que tiene que ver con las sociedades anónimas que hoy tiene Antel, que se dice son tres.

SEÑOR MINISTRO.- En realidad, las buenas prácticas se refieren a todas. En general, las sociedades anónimas no tienen monopolio y, de alguna manera, están en competencia, por lo que no hay una especificidad en ese sentido. En general, de lo que se va a tratar es de la buena gestión empresarial.

SEÑOR CARRERA.- Saludo a la delegación. La verdad es que con la noticia que nos dieron respecto de los artículos 268 y 269, achicaron bastante los tiempos.     Queremos hacer algunas consideraciones sobre este capítulo y el siguiente.

Consideramos que está bien que haya una normativa especial respecto de las sociedades comerciales, pero hay que   tener  en cuenta  que muchas  veces estas sociedades –casi el 100 % del paquete accionario muchas veces es de un ente industrial y comercial del Estado– están en competencia con otras empresas privadas. Creo que en este capítulo y en el siguiente hay mayores obligaciones para estas sociedades y hay que tener presentes esos cuidados.

Más adelante, cuando hagamos el trabajo de comisión, podremos discutirlo, pero pensamos que no podemos establecer más obligaciones. La Ley de Sociedades Comerciales ya establece una serie de obligaciones sobre algunas sociedades y nos parece que divulgar información que puede estar en el ámbito de la competencia, en definitiva, puede ser perjudicial para las sociedades del Estado. Hay que tener cuidado con estas cosas.

El año pasado el Parlamento votó, por unanimidad, una ley que es un código de ética de la función pública y allí figuran algunas de estas normas que buscan evitar conflictos de intereses o que, por ejemplo, las personas públicas no estatales tengan la obligación de comunicar sus balances e información en cada una de las instancias presupuestales o de rendición de cuentas, y nos parece que esto va por el camino correcto.

SEÑOR ABREU.- En la misma línea, quiero decir que considero muy importante resaltar lo relativo al cumplimiento de los códigos de conducta de las empresas, lo que hoy en el derecho sajón se denomina the complaints, que busca establecer las políticas y procedimientos para garantizar que una empresa desarrolle sus actividades y negocios conforme a la normativa vigente y a las políticas y procedimientos internos. Hoy está muy en boga, no solo en el derecho privado sino en el público, exigir conductas y éticas que estén relacionadas precisamente con el cumplimiento de las obligaciones por parte de los funcionarios. Como las normas que se están aplicando hoy son externas, es muy importante hacer hincapié en la eventual conjunción de intereses públicos o privados. Más allá de las buenas intenciones, aquí tenemos que separar intereses que puedan mezclar una dirección de una empresa privada o de derecho privado, que esté en una empresa pública y que sea dirigida por un gerente de una empresa pública donde va a haber, obviamente, un interés distinto al de un director con un criterio independiente.  Por eso, los códigos que se están anunciando son parte de las nuevas exigencias del derecho comparado; es una contribución al culto.

SEÑOR MINISTRO.- En realidad, estas son normas de buen gobierno. Estamos tratando de imponer normas de buen gobierno en las sociedades anónimas, lo que es una tendencia en las empresas privadas en general, cuando tenemos el tamaño suficiente o cuando el accionista no coincide con el director ejecutivo. Lo que sucede en cualquier empresa privada es que el accionista está ahí todo el día, es el dueño y el gerente general, así que estos problemas no existen, pero cuando uno tiene un accionista que está lejos y le encomienda la gestión a un organismo o a otros tiene que haber prácticas de buen gobierno porque, de lo contrario, sucede que los intereses se desalinean. Esto no es por la buena o mala voluntad de la persona, sino para que las reglas de juego terminen funcionando.  Precisamente, en el caso de las sociedades anónimas, propiedad de los entes autónomos y servicios descentralizados, estas normas no estaban bien definidas en los gobiernos, así que han resultado instrumentos que se han multiplicado porque son más ágiles y permiten desarrollar un montón de cosas. Nos parece que lo que se requiere son normas de buen gobierno, que no es lo mismo que decir, por ejemplo, «las metemos para adentro del Estado y las hacemos una división más de algunos de los entes autónomos y servicios descentralizados». Sin embargo, les tenemos que generar algún mecanismo de control; si perdemos esos mecanismos, ganamos agilidad, pero tampoco puede ser tanta que sea a costa de la gente que gestiona la empresa –que no es la propietaria  sino un representante del accionista– porque también tendrá que rendir cuentas. Esto sucede en las multinacionales privadas y no solo en las empresas públicas en Uruguay, así como también en empresas privadas familiares pequeñas, donde el que dirige no es el accionista. Este conflicto es natural, existe y hay que manejarlo, pero hay que hacerlo con transparencia y eso no quiere decir que haya que develar planes confidenciales que puedan poner en riesgo la competencia de la empresa.

Pido disculpas por la perorata de profesor, pero me parece importante que quede claro qué es lo que se quiere hacer con esto.

SEÑOR GANDINI.- Dejé para el final una propuesta –de la que soy portador– en el mismo sentido de lo que se viene hablando y voy a hacer algunas otras en el capítulo que viene. La voy a dejar para la consideración del señor ministro y si la mesa lo entiende pertinente, la distribuirá para que después podamos conocer su opinión.

                El artículo sería ubicado al final del capítulo como 279 bis y diría así: «Los miembros de los Directorios de Sociedades Anónimas que representen al Estado, a un Ente Autónomo o Servicio Descentralizado o a una Persona Pública no Estatal, así como a los presidentes, directores, directores generales o miembros de los órganos directivos de entidades privadas constituidas mayoritariamente por capital público estatal o no estatal, serán considerados funcionarios públicos en los términos del artículo 175 del Código Penal».

Este es un viejo debate; el artículo 175 del Código Penal define la calidad de funcionario público a los efectos de los delitos cometidos –justamente– por funcionarios públicos. Aquí se establece que, a esos efectos, todos estos representantes del Estado o acciones del Estado que manejan fondos públicos son considerados funcionarios públicos y, por lo tanto, pueden cometer esas figuras delictivas que, si no lo fueran, no las podrían cometer.

Simplemente dejo esta propuesta para estudiarla, para que la vean y que después podamos charlar sobre ella. Como no está incluida en el proyecto de ley, no es producto de debate de la comisión, pero al momento de votar la vamos a presentar, eventualmente, como un artículo aditivo. Insisto en que no es para discutir ahora.

SEÑOR CARRERA.- Nosotros creemos que en la Ley n.° 19823 ya hay algo regulado en ese sentido. Hay un artículo muy específico, que se propuso en su momento, donde la intención era esa. Tal vez, junto con los señores senadores Bordaberry y Heber,  no tuvimos la capacidad en aquel momento, pero la intención era esa y si tenemos que entrar en ese tema de nuevo, sin lugar a dudas lo vamos a acompañar. En principio, creemos que en esa ley del código ético de la función pública este tema ya está regulado.

SEÑOR PRESIDENTE.- Ingresamos en la consideración del capítulo XX, «De la transparencia en la información de los entes autónomos y servicios descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado y sociedades comerciales vinculadas», que comprende los artículos 281 al 285.

SEÑOR MINISTRO.- Aquí se trata de la necesidad de publicar la información, en tiempo y forma, vinculada con la performance de estas sociedades anónimas y también de los entes autónomos y servicios descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado. Es decir, ambos aspectos: los entes y también las sociedades vinculadas. Básicamente, se intenta darles tiempos y plazos para publicar sus balances, y alguna información adicional en las mismas condiciones de publicidad y requisitos de auditoría externa exigidos en las emisiones de valores.

En el literal A) del artículo 283 consta el número de funcionarios y se detalla el tipo de vínculo funcional; por ejemplo presupuestado, contratado, pasantía, beca, etcétera; en el literal B), los convenios vigentes; en el literal C), los ingresos desagregados por división o grupos de servicios y de bienes de la actividad de la entidad, y los retornos obtenidos sobre el capital invertido. También nos importa el informe referente a las utilidades y los costos –del literal D)–, incluyendo los eventuales subsidios cruzados.

Si bien tal vez pueda ajustarse la redacción, esto es importante porque se trata de que en las diferentes unidades de negocios esté clara cuál es la rentabilidad o los resultados que se obtienen, a efectos de saber cuáles son los subsidios cruzados si los hay.

En los siguientes literales también se habla de la información respecto a los tributos abonados, de las transferencias a rentas generales y de las remuneraciones.

Finalmente, en el artículo 284, se le comete al Tribunal de Cuentas el cumplimiento de estas obligaciones.

SEÑOR MAHÍA.- Voy a ser muy puntual en lo que respecta al articulado en general que se leyó recién, porque me surge una duda.

¿Qué pasa con los entes en competencia? Si bien me parece muy buena la idea general de transparentar información para que la sociedad acceda a ella y se conozca el funcionamiento, quisiera saber si ese aspecto está comprendido dentro del articulado y cómo lo han analizado. Este es el punto en concreto que quiero plantear.

SEÑOR BERGARA.- En primer lugar, señalo que compartimos el espíritu de la lógica de la transparencia, pero me gustaría hacer un planteo que quizás implicaría algún tipo de reformulación. De hecho, en buena medida muchas normas aquí planteadas se superponen con el régimen que tiene el Banco Central, desde el año 2002, en lo que respecta al registro de balances. El régimen no solo ya existe, sino que es más abarcativo porque esta formulación que se plantea acá –si no la entiendo mal– no estaría incluyendo a otros organismos estatales como, por ejemplo –es el caso de la CND–, las personas de derecho público no estatal.

A su vez, creo que solo se habla de sociedades anónimas, cuando, en realidad, hay alguna SRL por ahí y también las fundaciones. Quizás habría que poner personas jurídicas para que la norma abarcara a todo el universo de empresas en ese sentido. Me da la sensación de que la cobertura de alguna manera podría ser la que ya tiene definida el Banco Central, exceptuando los gobiernos departamentales. Por lo tanto, tal vez en la redacción haya que reformular un poco esos aspectos para que no haya una superposición con el régimen del BCU.

Asimismo, no logro entender la excepción que se hace respecto al Banco de la República y al Banco Hipotecario, los que ya tienen la obligación de transparentar sus estados contables. En todo caso, ¿por qué se los exceptúa a ellos y no –por ejemplo– al Banco de Seguros del Estado? De todas formas, esa no es la idea que quiero subrayar; simplemente deseo señalar que esto ya está en la órbita del Banco Central, por lo que no tiene sentido exceptuarlos.

                El último aspecto que quiero mencionar es que no entiendo por qué en el artículo 284 se establece que el Tribunal de Cuentas será el organismo encargado de controlar el cumplimiento de la norma. Me parece que debería ser la Auditoría Interna de la Nación por la especificidad de sus competencias, ya que es la que analiza el cumplimiento de las publicaciones de las sociedades anónimas, etcétera. No veo al Tribunal de Cuentas en esta competencia, pues está para otra cosa; su objetivo es verificar los cumplimientos de otras perspectivas, de otras dimensiones. Creo que este cometido calza mucho más con los roles de la Auditoría Interna de la Nación.

SEÑORA BIANCHI.- Evidentemente, yo también me inclinaría por que este cometido fuera para la Auditoría Interna de la Nación.

Ahora bien, debemos tratar de evitar –aunque ese es un tema de gestión y de adjudicación de recursos– que se debilite a la Auditoría Interna de la Nación, porque si uno la ve así es por no tener los elementos necesarios para llevar a cabo sus funciones. Lo mismo sucede con el Tribunal de Cuentas. Soy de las que piensa que la ley tiene que decir lo que debe y el Gobierno, a través de la gestión, debe darle los recursos porque si no, todo termina en un saludo a la bandera.

Lo cierto es que no me molesta demasiado que sea el Tribunal de Cuentas el que controle, aunque coincido con el senador Bergara en que es competencia de la Auditoria Interna de la Nación. Sin embargo, considero que hay que fortalecerla; de lo contrario, reitero, es un saludo a la bandera.

                Muchas gracias.

SEÑOR PRESIDENTE.- Ha finalizado la lista de oradores que tenían preguntas sobre el capítulo XX, así que cederemos el uso de la palabra al director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

SEÑOR ALFIE.- Este capítulo tiene dos objetivos. Uno de ellos es que la información de los entes autónomos y los servicios descentralizados esté publicada y auditada, como máximo, por noventa días. A veces se supera este plazo y no pasa nada. De hecho, esta práctica se usó por mucho tiempo y luego se abandonó.

                En realidad, cuando se dice que se exceptúa a estos dos bancos –el senador Bergara tiene razón porque habría que agregar al Banco de Seguros del Estado– es porque están bajo la órbita de regulación del Banco Central. O sea que, simplemente, es un tema de regulación.

                Más adelante se habla de sociedades comerciales y se dice: «quedan comprendidas las sociedades comerciales respecto de las cuales una entidad pública, estatal o no estatal, sea tenedora de acciones o sea titular de participaciones sociales». O sea que también están incluidas las S.R.L. porque el artículo habla de sociedades comerciales, como también lo son las sociedades anónimas. Lo que si habría agregar es: «donde el Estado tiene participación mayoritaria», porque los privados tienen un plazo mayor, de ciento veinte días y hasta un poco más.

Reitero que habría que agregar la frase: «donde el Estado tiene participación mayoritaria» después de donde dice «o sea titular de participaciones sociales».

SEÑOR BERGARA.- ¿No agregaría a las fundaciones?

SEÑOR ALFIE.- Estamos hablando de sociedades comerciales; no estoy en condiciones de opinar al respecto de las fundaciones.

                Más adelante, el artículo expresa que sí quedan incluidas las sociedades comerciales que son propiedad de los bancos, o sea de los dos que se excluyeron. Entonces, si agregamos al Banco de Seguros del Estado, está todo el universo de sociedades y demás.

                Por otro lado, está el tema de las obligaciones y luego el de la competencia. En realidad, el Tribunal de Cuentas es el que audita los balances de los entes autónomos y servicios descentralizados. Por eso la competencia es del Tribunal de Cuentas y no de la Auditoria Interna de la Nación.

SEÑOR BERGARA.- Es el órgano encargado de las sociedades anónimas.

SEÑOR ALFIE.- Exactamente. Al Tribunal de Cuentas se lo comete a controlar de conformidad las disposiciones, es decir, que se haya hecho la publicación y la auditoría de los balances, porque solo tiene obligación de hacerlo para el caso de los entes autónomos y los servicios descentralizados.

                Espero haberlo aclarado, porque en este tema hay una mezcla de cosas.

SEÑOR BERGARA.- Creo que sería más comprensivo y más lógico quitar las excepciones a los bancos públicos, ya que igualmente van a quedar incluidos en el régimen. Regulatoriamente, hay otros organismos que cuando emiten obligaciones y realizan fideicomisos, son regulados por el Banco Central. Por lo tanto, yo no mezclaría ambas cosas; eliminaría esa excepción y todos quedarían en las mismas condiciones de transparencia.

SEÑOR MINISTRO.- Voy a hacer una breve presentación de algo que muchos de ustedes conocen, porque ha sido discutido en etapas previas, y luego mis asesores hablarán más en detalle sobre el articulado.

                Me estoy refiriendo a la portabilidad numérica, que entendemos es un derecho de los ciudadanos; es el derecho del usuario a mantener su número de teléfono al cambiar de operador. Es algo que está cada vez más asociado a la identidad digital de las personas. Estamos cansados de ver cómo cualquier aplicación que uno baja y que, por ejemplo, maneje dinero, manda un mensaje a su número para validarlo, pide una autenticación en dos pasos y si uno hace el login y pone la contraseña, después manda una clave a su celular, etcétera. Todo este tipo de cosas están asociadas al número y actualmente el número forma parte de la identidad digital de las personas. Cambiar de número es engorroso para el usuario y se transforma, de hecho, en una barrera para mantenerlo en el mismo operador o para evitar el cambio de operador y, en el fondo, esto va en contra del usuario.

Pretendemos dar un incentivo para que los operadores fidelicen a sus clientes y lo hagan activamente, pero no con esta especie de falso corralito mutual, como dijo algún legislador en alguna oportunidad.

¿Cómo estamos en América del Sur con respecto al tema de la portabilidad numérica? En el material que hemos entregado figura un mapa con los países, así como los años en que esto fue aprobado. Evidentemente, en este tema Uruguay está llegando tarde porque en el año 2008 lo hizo Brasil y el más nuevo es Bolivia, que cambió en 2018, mientras que Chile, Argentina y Paraguay lo hicieron en 2012. Entendemos que a esta altura del partido y con el actual desarrollo de las redes no se justifica no contar con esto.

Hay varias formas de implementación. Una de ellas se hace con una base de datos centralizada –es la más común– que garantiza, de alguna manera, que en cada llamada se consulte a la base de datos para ver en qué operador está el número y se lo rutee en esa dirección. También hay otra forma, un poco más barata y más rápida, que es un clearing house entre operadores; cuando cambia un cliente, un operador le informa al otro ese pasaje con algunas salvedades como, por ejmplo, que el titular no esté en el contrato o cosas por el estilo y el número se pasa a una base de datos propia. Inclusiva hay alguna solución mixta, en la que la base de datos centralizada se copia todas las noches a la base de numeración de cada operador. Les quiero contar todo esto porque, si tenemos en cuenta cómo han avanzado las redes, también hay una evolución de costos y de etapas que se pueden manejar.

                Nosotros estamos proponiendo que esto quede sujeto a la reglamentación y por eso no figura en la ley. También agrego que al día de hoy y de acuerdo con costos del mercado, la inversión por cliente en Uruguay es menor a un dólar, pero no es lo que sucedía hace algunos años.

                En definitiva, esto nos parece importante para que nuestros clientes, los ciudadanos, que cada vez más se identifican con un número en todo lo que hacen en el mundo digital, no tengan que cambiarlo al momento de elegir un plan más ventajoso para sus servicios de telecomunicaciones. Pensamos que el rol del Estado es velar por el interés de los ciudadanos.

                Muchas gracias.

SEÑOR ACOSTA Y LARA.- Desde el punto de vista técnico, el señor ministro dio prácticamente todas las pautas generales de la portabilidad numérica que, evidentemente, tiende no solamente a defender la libertad, sino también la identidad digital de las personas. Por supuesto que aquí en el Senado esto ya se discutió en otros proyectos de ley. Recuerdo que Tabaré Viera y Amorín Batlle oportunamente presentaron un proyecto de ley, por lo que se trata de un tema que se viene discutiendo desde hace tiempo. Sin lugar a dudas, en el contexto americano, Uruguay ha quedado retrasado en la utilización de la portabilidad numérica.   Acá lo que se pretende es que la Ursec cree un comité importante de portabilidad numérica dentro de un plazo adecuado. Sin lugar a dudas, se van a garantizar los derechos de las personas, evitando las prácticas abusivas que pueda haber en alguna situación para que las personas tengan la libertad de ir de una compañía a otra sin que lo intenten retener a último momento.

                Se podrá o no discutir la oportunidad en el tiempo, pero creo que esto es un adelanto para el Uruguay en el sentido de la mejora la competitividad y también de los precios que tendrán las compañías. Sin lugar a duda, no creo que esto perjudique al ente Antel, sino todo lo contrario. La Dinatel en 2013 tuvo una encuesta –hecha con la colaboración de la Udelar– en donde se refleja que ya el 80 % de la población uruguaya estaba a favor de la portabilidad numérica. Sin lugar a duda, los costos de estos –y por ley a texto expreso– se deja constancia de que no serán trasladados al usuario, elemento que también es importante aclarar.

                Sobre el sistema de implementación y la variación que puede tener en los costos, quiero decir que hay varios sistemas, pero el más conocido es el mencionado por el señor ministro de la base unificada de datos que tendrá que ser operada por un tercero para garantizar que no sea el regulador el que esté cumpliendo también esa función.

SEÑOR PIAGGIO.- Simplemente quiero aclarar que la portabilidad numérica que se está manejando es de móviles y no involucra a la telefonía fija. Si alguien tiene alguna pregunta desde el punto de vista técnico del sistema que se llama All Call Query o de otra índole, encantados se las responderemos.

SEÑORA COSSE.-  Quisiera hacer algunas consideraciones.

                Si hay algo que no podemos decir de Uruguay es que está atrasado en telecomunicaciones. En ningún sentido lo está, ni en el contexto americano ni en el contexto mundial, pero me parece realmente innecesario para el Uruguay y para el Estado plantear esto hoy cuando realmente es una funcionalidad obsoleta, porque las telecomunicaciones han evolucionado en sus modelos y en sus formas. El negocio de las telecomunicaciones hace tiempo que no está orientado a la conexión y tiene muchas capas.

                En particular es un tema obsoleto porque existe el WhatsApp y cada uno de nosotros es dueño de su identidad, independientemente del número que esté utilizando. De hecho, cuando uno cambia de teléfono, WhatsApp se asegura de reconfigurarse. Entonces, en el Uruguay nadie está pidiendo esta funcionalidad. Además, esta funcionalidad per se no desarrolla en ningún sentido el mercado de las telecomunicaciones, no lo hace crecer. Por otro lado, el criterio de poner una base de datos unificada, que es imprescindible para la portación del número, implica la introducción, a mi modo de ver velada, de un cuarto operador. Empieza a haber un operador más, que es el que maneja esa base de datos modificada que, como se acaba de decir, sería tercerizado. Entonces, la verdad es que no veo que haya necesidad de esto por obsolescencia.

                Me parece además que, en un momento de pandemia, no corresponde embarcarse en algo, aunque cueste un dólar por usuario. Esto no es una urgencia, no aporta al mercado de desarrollo de las telecomunicaciones y se corre el riesgo de introducir a un nuevo jugador en el mercado de las telecomunicaciones que no va a aportar valor, sino que va a dar un servicio.

SEÑORA ASIAÍN.- Me voy a referir simplemente a una cuestión de redacción. En el artículo 495 dice «Los operadores de servicios de telefonía móvil que tengan derecho a asignación directa de numeración se obligan a prestar el servicio». Supongo que esto corresponde a la redacción de un contrato o de un convenio, pero en el tenor de la ley debería decir algo así como «tiene la obligación de» y no «se obligan».

                Insisto en que es nada más que una cuestión de redacción para que se tome nota.

SEÑOR PRESIDENTE.- Oportunamente lo vamos a tener en cuenta en el análisis del articulado.

SEÑOR CARRERA.- En este tema nos preocupa que, a través de precios predatorios, pueda dejarse muy mal parada a alguna de las empresas. En el articulado que tenemos no existe ninguna referencia al control y eventuales sanciones en lo que tiene que ver con los incumplimientos y el abuso de regímenes. Además, hay algunos ejemplos de países en los que se aplica este tipo de medidas, en los cuales hay empresas como Claro y Movistar –que están en Uruguay– que han tenido un historial de sanciones y de incumplimientos. La empresa Claro, por ejemplo, fue sancionada en una multiplicidad de países por abusar de dicha normativa e imponer prácticas restrictivas. Nos comentaron que en Colombia fue sancionada en reiteradas oportunidades al punto que se le tuvo que imponer una multa –que fue ratificada el año pasado por la Corte Suprema de Justicia– de USD 26:000.000. Lo mismo se puede decir con respecto a Movistar.

Nosotros queremos preguntar a las autoridades si se tuvo en cuenta el historial de incumplimientos y de prácticas abusivas realizadas por empresas que están en Uruguay y que aplican una política abusiva en ese sentido.

SEÑOR MINISTRO.- En primer lugar, claramente hay que sancionar las prácticas abusivas si es que existen; no hay ningún inconveniente. Si hay que redactarlo con claridad, bienvenido sea.

La práctica abusiva más normal es, justamente, oponerse a la portabilidad numérica. O sea, es demorar el trámite, sobre todo en las primeras etapas, cuando tenía uno que era manual. Era decir: «Ah, sí, pero… », dos o tres días sin servicio antes de poder aparecer en el competidor. ¿Para qué? Para retenerlo. Esa es una práctica abusiva que hay que condenar y que justamente muestra las bondades de la portabilidad numérica, que lo que hace es dar libertad al usuario y por eso mismo los operadores a veces se resisten a ella. Así que, en ese sentido, no hay ningún inconveniente.

Con respecto a la objeción del cuarto operador, la verdad es que me resulta incomprensible. Estamos hablando de un operador de una base de datos a la que los operadores telefónicos tienen que consultar para ver de quién es el número que va a ser responsabilidad de la Ursec y que eventualmente la tercerizará como se tercerizan hoy en nuestra Antel muchos servicios y no por eso tenemos cinco, seis, siete u ocho operadores porque algunos le alquilen una torre de telecomunicaciones para su tráfico. O sea, creo que estamos confundiendo los planos cuando se dice que este es un cuarto operador que se va a meter por algún lado. No se trata de eso. Si la Ursec tiene la capacidad de implementarlo internamente, perfecto. Nosotros creemos que lo más sensato es que esto, que es algo muy específico, en una solución tecnológica para consultar de quién es en este momento el número y que va en interfaz con los sistemas centrales de cada uno de los tres operadores y no con cada cliente. O sea que no tiene nada que ver con un cuarto operador.

SEÑOR ALFIE.- Quiero hacer un par de comentarios.

Con respecto a los precios predatorios, hay una unidad reguladora y por lo tanto eso no debería pasar.

SEÑOR CARRERA.- Que estamos creando y fortaleciendo.

SEÑOR ALFIE.- Tiene capacidad para regular y sancionar.

En cuanto a si agrega valor o no, ciertamente, si alguien viene y se quiere instalar, y viene una cuarta compañía y el Estado se la quiere dar, agregará valor. Ella piensa que agregará valar y, si no, agregará su capital. No es esto, además. Lo que agrega valor o no, en mi concepción, en la concepción del Poder Ejecutivo, es lo que el mercado dice que efectivamente agrega valor. Si alguien arriesga y no gana, quiere decir que no agrega valor, y por tanto es un problema de la persona o de quienes se arriesgaron. Nosotros en un papel ex ante no vamos a decir: «Esto agrega o no agrega valor».

                Por último, más allá de servicios de mensajería instantánea por los cuales también se puede hablar por teléfono, lo que nosotros queremos es favorecer al usuario en términos del precio del servicio en sí, independientemente de qué servicio de mensajería use y que pueda hablar sin costo, en todo caso.

SEÑORA COSSE.- Creo que es una medida obsoleta, que no tiene sentido en los momentos que estamos viviendo en el mundo con las telecomunicaciones ni tiene sentido plantearlo con urgencia en el momento de la pandemia, donde lo más importante es contar con servicios de buena calidad y asequibles para toda la población, cosa que está sucediendo.

Más allá de eso, una base de datos con la información de todos los clientes de telefonía celular de Uruguay sin duda requiere una operación que va mucho más allá de tercerizar una radiobase. Hay una reconocida empresa multinacional, que es la que maneja estas bases de datos en este tipo de servicios, que sería la empresa que empezaría a operar acá y sería un jugador más en el mercado de las telecomunicaciones.

                Quería dejar esa constancia. No tengo más preguntas.    

SEÑOR BERGARA.- Si esto se hubiera planteado hace diez años, efectivamente la portabilidad numérica o su ausencia operaba como una barrera a la movilidad. Pero creo que, en el estado actual de las telecomunicaciones, la importancia de la ausencia de portabilidad como barrera a la movilidad es prácticamente nula. No es solo un tema de costos de los servicios de mensajería. Por ejemplo los de WhatsApp acomoda al nuevo número todos los contactos personales. Por lo tanto, la dificultad o el costo que podría tener el usuario por cambiar de número se redujo enormemente.

Con esto voy a que también se transforma en una evaluación de costo-beneficio. ¿Cuánto nos permite hoy ganar en competencia o en bienestar la portabilidad si la comparamos con diez años atrás? La verdad es que incomparablemente menos, y hay un costo por hacerla funcionar.          

                El otro punto que quiero mencionar es que esto no se debe razonar en términos de a quién va a beneficiar y a quién no, porque la experiencia internacional es mixta. Hay lugares en donde esto realmente contribuyó a que los operadores más pequeños ganaran mercado, y hay otros en donde se fortaleció la porción de mercado del operador grande. O sea, tampoco hay una clara garantía de que implementar la portabilidad, que es costosa, traiga efectivamente un componente de mayor competencia o de participación diferente de los distintos operadores.

SEÑOR MINISTRO.- En primer lugar, cuando uno cambia su número –me pasó el 1.º de marzo de este año– no tiene problemas solo con WhatsApp, sino con los ene servicios de comercio electrónico en los que está usando su número. Es cada vez más complicado. Eso, sin ninguna duda.

                En segundo lugar, esto obliga a las compañías a fidelizar a sus clientes. No necesariamente se genera una gran migración de personas, sino un estímulo para que las compañías fidelicen a sus clientes, los traten mejor, y creo que eso es bueno para los ciudadanos. Es lo que sucede cuando uno abre el corralito mutual: no todo el mundo se cambia, sino que las organizaciones se esmeran para que uno no se cambie. Creo que eso es bueno en todos los casos porque seguimos usando, y cada vez más, la telefonía celular.

                En cuanto a que la base de datos sea propiedad de una compañía extranjera, creo que la base de datos de todos los números de Antel está provista por una compañía extranjera pero los datos no son de su propiedad. Aquí va a suceder exactamente lo mismo. No tenemos fabricantes nacionales de base de datos que estén siendo usados por Antel en este momento. Son fabricantes internacionales de bases de datos. Esta base será de un fabricante internacional, pero los datos no pertenecerán a esa empresa, sino a la Dirección Nacional de Telecomunicaciones, en particular, a la Ursec, con los contratos adecuados y las salvaguardas correspondientes.

SEÑOR BOTANA.- Creo que el señor ministro ha puesto el tema en su justo término: se trata de los derechos de los ciudadanos y de la posibilidad…

(Dialogados).

 

(Suena campana de orden).

SEÑOR PRESIDENTE.- Lo amparo en el uso de la palabra, señor senador.

SEÑOR BOTANA.- Reafirmo el concepto. El señor ministro pone el tema en sus justos términos. Se trata aquí del derecho de los ciudadanos y no de la suerte de las compañías. No sé por qué hay tanta preocupación por las compañías, por su negocio y por preservarles su espacio de negocios. Lo que importa es que los ciudadanos tenemos ese derecho y el país puede contemplarlo. Seguramente sea este un fin mucho más cercano a las obligaciones de nuestro ente de las comunicaciones que algunas otras inversiones bastante más caras que esta que realiza.

SEÑOR ABREU.- Simplemente debo ser el único testigo del tema de la oportunidad. Esto de calificar de obsoleto no es un problema de tiempos. Yo era senador cuando fue presentado ese proyecto hace ocho o nueve años, o más, y ahí –como dijo el exministro Fernández Huidobro– fracasó con rotundo éxito. Y fue rechazado precisamente, no por ser considerado obsoleto, sino por entender que no era el momento oportuno de presentar un proyecto de esa naturaleza.

SEÑOR ALFIE.- Era eso más o menos lo que quería decir. La verdad que me alegra mucho escuchar la reivindicación. Hace como doce años que el tema fue presentado por primera vez para la portabilidad y se nos dijo que era algo horroroso –recuerdo claramente– y que no servía absolutamente para nada, tanto eso como el triple play.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos al señor ministro, al señor director de la OPP, al señor subsecretario y demás jerarcas del Ministerio de Industria, Energía y Minería su comparecencia ante esta comisión.

                Se levanta la sesión.

(Son las 18:37).