Retorno a página principal

Carátula

 

COMISIÓN ESPECIAL PARA EL ESTUDIO DEL PROYECTO DE LEY DE URGENTE CONSIDERACIÓN

(Sesión celebrada el día 11 de mayo de 2020).

 

SEÑOR PRESIDENTE.- Habiendo número, está abierta la sesión.

(Son las 9:37).

                –Hoy tenemos una jornada larga para tratar la sección IV del proyecto de ley en consideración.

                Como saben los señores senadores, hemos dividido el trabajo en dos partes: de mañana recibiremos a las autoridades del Ministerio de Economía y Finanzas –quienes inmediatamente pasarán a sala– y, de tarde, a las autoridades del ministerio de Industria, Energía y Minería.

SEÑOR CARRERA.- Nos quedó para atrás la visita del Inisa, y creemos que es muy importante convocar a sus autoridades para dialogar acerca de la propuesta del articulado.

SEÑOR PRESIDENTE.- Así se hará.

SEÑOR CARRERA.- Por otro lado, habíamos solicitado, si fuera posible, el envío de la nota al relator.

SEÑOR PRESIDENTE.- Va a ser tramitado en el día de hoy.

SEÑOR CARRERA.-  Muchas gracias, señor presidente.

 

(Ingresan a sala representantes del Ministerio de Economía y Finanzas).

SEÑOR PRESIDENTE.- Damos la bienvenida a la señora ministra de Economía y Finanzas, que vino acompañada del señor subsecretario, el contador Fernando Blanco, la economista Marcela Bensión, la contadora Magela Manfredi, la contadora Pía Biestro y el economista Hernán Bonilla.

                El motivo de la convocatoria de la señora ministra es el análisis de la sección IV del proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración remitido por el Poder Ejecutivo.

SEÑORA MINISTRA.- Muy buenos días, señor presidente, señores y señoras legisladores.

                Muchas gracias por la convocatoria y por tener la oportunidad de presentar un proyecto de ley que entendemos es importante y fundamental, para no perder la mirada de lo coyuntural pero para ya estar trabajando en los temas estructurales de mediano plazo que nosotros entendemos urgentes.

                En la mañana de hoy vamos a hacer referencia a los primeros seis capítulos de la sección económica.

                El capítulo I tiene que ver con la regla fiscal.

                El capítulo II está vinculado a utilidades que transferirá el Banco de la República Oriental del Uruguay.

                El capítulo III se refiere a excedentes que transferirá el Fondo de Estabilización Energética.

                El capítulo IV será presentado por el presidente del Banco Central del Uruguay y por la Senaclaft, por lo cual en ese momento vamos a pedir que parte de los integrantes del equipo abandonen la sala y que ingresen quienes serán los encargados de presentar el mencionado capítulo.

                El capítulo V se refiere a la promoción de las micro y pequeñas empresas.

                Finalmente, el capítulo VI tiene que ver con la autorización de operaciones financieras.

                Comenzamos, entonces, por el capítulo I, «Regla fiscal», cuyo análisis dividiremos en tres partes: en primer lugar, vamos a presentar un marco teórico; luego vamos a ver cuál es la situación actual sobre tope de endeudamiento, y en tercer lugar vamos a presentar la propuesta que tenemos en el proyecto de ley de urgente consideración.

                En cuanto a los aspectos teóricos, el principal objetivo para tener una regla fiscal tiene que ver con la estabilidad de las políticas macroeconómicas; en particular, nos referimos a la estabilidad y a la credibilidad de la política fiscal. Y cuando hablamos de la credibilidad de la política fiscal, el concepto que tenemos detrás es la existencia de una deuda, medida en términos del producto, que no puede crecer. Siempre que estamos trabajando con la regla fiscal, siempre que estamos refiriéndonos al marco fiscal, lo que tenemos que tener en mente es que no queremos que la deuda que tenemos como país esté creciendo a lo largo del tiempo.

                La deuda generalmente la medimos en términos netos, que es lo correcto, es decir, todo lo que debemos neteado de los activos que tiene el conjunto al que nos estamos refiriendo, sea al sector público total o al Gobierno central. Y para ser cuidadosos, esa deuda tiene que estar medida en términos del esfuerzo que implica para la economía, es decir, en términos del producto. Pero es importante entender que el concepto de sostenibilidad fiscal se refiere a una deuda en términos del producto que no crezca o que disminuya a valores razonables para esa economía. Y cuando digo «razonables», lo que hay atrás son determinadas consideraciones sobre cuáles son las características de esa economía, es decir, cuál es la tasa a la que crece esa economía y cuál es la tasa de interés a la que esa economía logra fondearse, levantar recursos para su financiamiento.

                Otro aspecto importante dentro de esta estabilidad macroeconómica es que la regla fiscal que se proponga reduzca el sesgo procíclico del resultado fiscal. ¿Qué quiere decir esto? Queremos evitar que en momentos en que la economía crece más, el déficit fiscal se deteriore porque el gasto en términos del producto crezca aún más, o sea, no podemos tener una economía que se recalienta por una política fiscal que va a favor del ciclo. Esto, repito, es en términos generales, y no hemos presentado todavía cuál ha sido el caso para nuestro país.

                La regla fiscal tiene que ser una condición que sea entendida por todos: por los equipos económicos, pero también por los legisladores, por la ciudadanía, por los analistas. Entendemos que se debe velar por una regla fiscal que sea clara y transparente. No puede ser que nadie pueda reproducir lo que está presentado o lo que mide o a lo que se refiere la regla fiscal. Es igualmente importante que esa regla fiscal presente flexibilidad para aquellos escenarios que no estaban previstos inicialmente, o sea, que presente flexibilidad para ante factores escenarios extraordinarios.

                He dicho varias veces –y lo diré también varias veces a lo largo de la presentación– que la regla fiscal no es mágica. De por sí no nos va a llevar a mejores resultados. Lo que es indispensable es el compromiso fiscal para mejorar el resultado fiscal, para lograr esa estabilidad de deuda en términos del producto. Sin el compromiso fiscal no es posible ningún tipo de mejora en el ámbito de las finanzas públicas. Incluso, si se presenta una regla fiscal y no se cuenta con el apoyo político correspondiente, lo que va a suceder finalmente es que se pierda la credibilidad fiscal, se pierda la oportunidad de aprovechar el instrumento.

                Se tiene que ser cuidadoso con los objetivos, con los techos, con los máximos que se proponen, tanto del resultado fiscal, del déficit fiscal, como de deuda en términos del producto, porque si nos casamos, si nos atamos a números que son imposibles de cumplir, que son lindos en los papeles pero que la realidad nos dice que van a ser muy difíciles de cumplir, en muchos casos se ha observado que esto ha dado lugar a una contabilidad creativa, que en definitiva es hacerse trampas al solitario. Y eso es parte de los temas que se tienen que evitar.

                En cuanto al diseño de una regla fiscal, entendemos que la regla tiene que contar con cuatro elementos fundamentales.

                En primer lugar, tiene que haber una relación directa entre la variable que puedo controlar, que va a ser mi objetivo intermedio, y la variable objetivo final al que quiero llegar. Como decía al inicio: lo importante es la sostenibilidad fiscal, y por lo tanto lo importante es que la deuda, en términos del producto, quede constante o disminuya. Mi objetivo final es de deuda en términos del producto. Sin embargo, puedo elegir como objetivo intermedio una variable que puede ser un resultado fiscal determinado, pero siempre que esa variable, esa herramienta que elija tenga relación directa con el objetivo final.

                En segundo lugar, la regla fiscal, como decíamos en términos generales, tiene que ser transparente y de fácil monitoreo. La variable que se elija como intermedia, la variable que se elija para controlar, la variable objetivo que se establezca en la regla fiscal, tiene que ser de fácil monitoreo. No puede ser solamente el Ministerio de Economía y Finanzas el que la pueda determinar, monitorear y saber si se está cumpliendo o no esa regla.

                En tercer lugar, la regla tiene que tener suficiente flexibilidad para responder ante shocks imprevistos, como puede ser en variables macroeconómicas u otro tipo de shocks. Por variables macroeconómicas, entendemos un shock que pueda venir por el lado de los precios, por el lado de la actividad, por la tasa de interés que está pagando la economía, por el lado cambiario.

                Finalmente, una cuarta característica que tiene que tener ese diseño, a nuestro juicio, es establecer un claro mecanismo institucional en donde las desviaciones en cada año con respecto al objetivo, a la meta que se ha fijado, se tomen en cuenta y por lo tanto se realicen los incentivos adecuados para volver a la senda de convergencia hacia el objetivo final que se trace en determinado tiempo.

                Es, entonces, importante establecer claramente un marco temporal dentro del cual se quiere llegar al objetivo final que se elija en la regla, y luego elegir la trayectoria para llegar a esa variable objetivo dentro del marco previsto.

                ¿Qué nos indica la evidencia en cuanto al uso de las reglas fiscales? Muy rápidamente, lo que observamos es que la existencia de una regla fiscal está asociada a mejores resultados, a mejores desempeños fiscales. En el caso de la Unión Europea, las reglas fiscales más estrictas y abarcativas se han correlacionado con mejores resultados primarios ajustados por el ciclo, es decir, resultados, sin considerar los pagos de intereses, que ya consideran la fase del ciclo económico en donde nos encontramos. Esta relación no es tan fuerte cuando la regla que se utiliza está basada en un ratio deuda sobre el producto. Se pierde control en los resultados cuando la variable que se está monitoreando es la deuda sobre el producto.

                Las reglas de resultado fiscal y de deuda son las de mayor impacto sobre lo que es el resultado fiscal, sea medido por el ciclo o el corriente. Cuando se han utilizado en la Unión Europea reglas que tienen que ver con el gasto, cuando la restricción, la condicionante se pone exclusivamente sobre el gasto, los resultados no han sido tan buenos.

                En el caso de los países integrantes de la OCDE, la consolidación fiscal es mayor también en aquellos países que utilizaron una regla. Y las reducciones en los ratios de deuda producto son las de mayor volumen y las más prolongadas también en aquellos países que utilizaron la regla fiscal. Lo que encontramos en estos países es que la combinación de una regla sobre el resultado fiscal –es decir, sobre ingresos menos egresos– y otra regla aplicada exclusivamente sobre el gasto fiscal es la que ha resultado más efectiva.

                Ahora bien, lo que la evidencia empírica nos muestra es la existencia de esa correlación positiva entre regla fiscal y consolidación fiscal, pero esto no nos está hablando de que necesariamente exista una causalidad entre regla fiscal y mejores resultados fiscales. Observamos que en los países donde se han implementado reglas fiscales del tipo que sea, donde la restricción está sobre el gasto, el resultado, la deuda e, inclusive, sobre la recaudación –hay algunos casos–,  eso se ha visto acompañado de mejor  desempeño fiscal, pero no quiere decir que las reglas hayan llevado al mejor  resultado fiscal. Puede pasar que el mejor resultado fiscal  se dé porque conjuntamente se están aplicando otras medidas, o también puede ocurrir que una vez que se ha logrado un mejor resultado fiscal se quiera implementar  una regla fiscal para mantener esa ganancia en términos de credibilidad fiscal. Reitero que son elementos que en la evidencia empírica van de la mano –regla fiscal con resultado fiscal–, pero no podemos  hablar de que haya una causalidad. Vuelvo a la expresión de que la implementación de la regla fiscal no nos va  a conducir, inexorable o mágicamente, a tener mejores resultados fiscales.

El segundo punto dentro de la presentación de regla fiscal refiere a qué es lo que tiene hoy Uruguay como regla fiscal.

Desde el año 2006, nuestro país cuenta  con la ley de tope de endeudamiento, y aquí estamos presentando el artículo 334 de la rendición de cuentas del año 2017 –presentada en 2018– donde se indica, para cada uno de los años, cuál es el aumento que puede tener la deuda neta definida en la citada ley de tope de endeudamiento. Esta ley de 2006 define para determinada cobertura, determinado concepto de deuda fiscal neta, y la variación de esa deuda neta es exactamente  la contracara del déficit fiscal. Estos topes de endeudamiento –para cada año se permite determinado aumento de deuda– fueron inicialmente presentados en dólares y luego pasaron a ser presentados en Unidades Indexadas. Este es el marco actual que tenemos en esta materia y cuando se cumplen estos aumentos de tope de endeudamiento el Poder Ejecutivo está autorizado a emitir títulos. Esta ley es la que se ha presentado en administraciones anteriores como una regla fiscal.

Ahora bien, entendemos que esta ley de tope de endeudamiento no ha operado como una regla fiscal. Repasemos rápidamente alguna de las características de esta norma. En primer lugar, la cobertura que comprende es la del sector público global, básicamente, esto es, el Gobierno central, las empresas públicas y también el Banco Central. Esto quiere decir que se está considerando no solo la deuda de la administración central, sino que  también se incluye  dentro de esa cobertura a toda la gestión de las empresas públicas y también las consecuencias de la política monetaria en términos de deuda. 

El cálculo de este tope de endeudamiento no es sencillo y no  puede ser seguido por analistas, legisladores o ciudadanos. Lo realiza el Banco Central y lo comunica al cierre del año, a fines del primer trimestre. Muchas veces es difícil entender –aun cuando ya hemos visto los resultados fiscales– qué variación de tope de endeudamiento va a ser la que resultará. Es un tema de gran complejidad metodológica, por lo cual es difícil su monitoreo.

Como decía, lo que se ha presentado como regla fiscal, el cumplimiento del tope de deuda, no ha sido efectivo para mejorar las cuentas fiscales ni para implementar una política fiscal contracíclica. Si la regla fiscal debe tener por objetivo llegar a esa estabilidad de deuda en término del producto y, como objetivo intermedio, mejorar el resultado fiscal, eso no se ha conseguido. Si la regla fiscal tiene como objetivo implementar una política contracíclica, eso tampoco lo hemos conseguido. 

En el cuadro que tienen en pantalla todo está expresado en término de dólares aunque, como dije, se pasó a definir los topes de endeudamiento en término de unidades indexadas porque es mucho más razonable. Sin embargo, a efectos comparativos hemos presentado todo en dólares. En la primera columna se presenta el tope original de autorización de endeudamiento que aparecía en las leyes originales. En la segunda, aparecen nuevas leyes donde se votan nuevos topes de aumento de deuda. A veces hay una tercera columna que muestra que en algunos casos hubo un tercer aumento de tope de endeudamiento. Finalmente, la cuarta columna muestra lo que fue el aumento de la deuda neta observado, es decir: el número efectivamente presentado. El cuadro multicolor es porque cada color…

(Dialogados e hilaridad).

–Decía que cada color corresponde a una ley; las que aparecen son leyes de presupuesto o de rendición de cuentas, pero también hay leyes de artículo único en donde el único artículo al que refiere la ley establece un nuevo tope de endeudamiento. Con esto mostramos que las autorizaciones iniciales de aumento de deuda, en la mayoría de los casos, requirieron de un segundo aumento de deuda; a veces, de un tercer aumento de deuda y, en muchos casos –obsérvese la última columna donde hay fechas y no números–, se tuvo que acudir a un  mecanismo que la ley de tope de endeudamiento prevé, que es la consideración de ampliación del tope por la existencia de factores extraordinarios. Este artículo ha cambiado en su porcentaje y en lo que considera a través de las sucesivas leyes pero, en definitiva, habilita al Poder Ejecutivo a presentar –por decirlo así– ante la Asamblea General la existencia de factores extraordinarios que le permiten una especie de waiver con respecto a los topes originales. En todos los casos en que marcamos la cruz en color rojo no hubo una restricción fiscal, o sea que la ley de tope de endeudamiento no operó como una restricción fiscal, sino que terminó aumentando la deuda por encima de lo que se preveía inicialmente. Reitero: la cuarta columna que dice «aumento de la deuda neta efectivo» refleja que se alejó de los valores indicados y autorizados inicialmente. No hubo una limitante al aumento de la deuda. ¿Cuál es la contracara de esa deuda que no se cumplió en su mandato o en su autorización original? La contracara fue el incumplimiento de las metas fiscales.

                En el  cuadro que se está  proyectando, que  corresponde al último  período de Gobierno –2015 a 2019–, la primera columna –roja o naranja– presenta los valores que se indicaban en el presupuesto nacional para cada uno de los años y las sucesivas columnas muestran las estimaciones que se van corrigiendo en las correspondientes rendiciones de cuentas. Finalmente, la última columna muestra el déficit fiscal efectivo en cada uno de esos años. Si observamos, en todos los casos el déficit fiscal objetivo fue mayor que lo previsto originalmente por la ley de presupuesto y, en general, fue mayor que la última actualización de estimación que hacía el Gobierno, con la excepción del año 2016 que fue cuando se presentó el ajuste fiscal tributario. En ese caso, en la rendición de cuentas 2015 se estimó un resultado de 4,3 % del producto que, finalmente, fue menor de 3,9 %. Pero en los restantes casos, el déficit resultante fue peor que la última proyección de rendición de cuentas correspondiente.

                En este gráfico se pueden observar las mismas variables que presentábamos en la tabla anterior, referidas al resultado fiscal. Aquí, en lugar de comparar el resultado fiscal final con las proyecciones en las rendiciones de cuentas, mostramos la evolución del resultado fiscal efectivo. La curva de color negro muestra el resultado global para el sector público general; las barras rojas, el resultado para el Gobierno central; las barras verdes, el resultado para las empresas públicas, y las barras azules, el resultado para el resto del sector público global. A partir del año 2007 se observa un deterioro que tiene una leve mejoría en los años 2010 y 2011, pero a partir del 2011 se percibe un empeoramiento en el resultado global, empeoramiento que corresponde a todo el resultado del sector público global, representado por la curva negra. Si observamos solo lo que tiene que ver con el Gobierno central –representado por las barras rojas–, también vemos que se da un deterioro desde el 2011 hasta los últimos datos disponibles.

                En definitiva, reitero lo que he dicho: la ley de tope de endeudamiento no ha operado como una restricción fiscal, cosa que estamos viendo con los resultados obtenidos tanto en términos de deuda con respecto al producto, como en términos de los balances fiscales obtenidos en la comparación con las proyecciones, pero también –como muestra esta última imagen– en el deterioro que ha sufrido el resultado fiscal.

                Como último punto en la presentación del capítulo referente a regla fiscal, vamos a presentar la propuesta que estamos publicando en la ley de urgente consideración. Voy a reiterar algunos puntos generales que tienen que ver, en particular, con esta propuesta.

                La regla fiscal no es un instrumento mágico, no nos va a llevar inexorablemente a una mejora de las cuentas públicas, pero es una buena señal del establecimiento de una disciplina fiscal que ha estado ausente –como hemos visto en el capítulo anterior– en los resultados hasta el momento, tanto de deuda como fiscal.

                En segundo lugar, la regla que proponemos no va a tener un castigo, su no cumplimiento no va a llevar a una consecuencia inmediata y por eso decimos que es una regla flexible de cumplimiento rígido. Lo que nos importa es que se cumpla la regla; si hay un desvío con respecto a ella se va a tener que explicar claramente por qué no se cumplió, pero no hay una consecuencia inmediata, como había en la ley de tope de endeudamiento, en la que se quisieron poner dos instrumentos bajo una misma herramienta: una regla fiscal –que no operó como tal– y una autorización a emitir títulos por parte del Poder Ejecutivo –la Constitución obliga a que sea así–, es decir, se casaron dos objetivos en una única ley y entendemos que no resultó efectivo.

                Además, la regla debe tener el compromiso político de responsabilidad fiscal; sin este compromiso, la regla, por mejor diseño que tenga, no va a lograr ningún resultado.

                Voy a mencionar dos características más de la regla que estamos presentando. La regla fiscal tiene que ser parte de una agenda más amplia de crecimiento a mediano plazo. Cuando hablamos de sostenibilidad fiscal dijimos que era importante saber cuál era el nivel de actividad, la tasa a la que estaba creciendo la economía. Entonces, plantear una regla fiscal sin proponer, de la mano, una agenda de crecimiento económico es una visión muy miope, muy limitada. Tenemos que presentar la nueva institucionalidad fiscal junto con una agenda más amplia de crecimiento económico que es, en parte, lo que se propone en  otros capítulos del proyecto de ley de urgente consideración.

                Finalmente, la implementación de la regla fiscal, especialmente por la cobertura que le damos –y eso lo vamos a ver ahora en el articulado–, tiene que ir de la mano de una política monetaria independiente y una adecuada gobernanza de las empresas públicas. Son estas tres patas: la fiscal, con la correspondiente regla fiscal que estamos presentando, la política monetaria, a través de una gestión independiente y las empresas públicas, a través de una adecuada gobernanza, lo que debe articularse en forma conjunta para una adecuada estabilidad macroeconómica. La regla fiscal que presentamos se va a referir al Gobierno central, pero no tenemos que olvidarnos de las otras dos patas que deben actuar conjuntamente: una adecuada gestión de las empresas públicas y una adecuada e independiente política monetaria  por parte del Banco Central del Uruguay.

                La regla que proponemos refiere al resultado fiscal estructural, complementada con un tope en el gasto. Entendemos por resultado fiscal estructural el que derive de todos los ingresos menos todos los egresos de la cobertura que vamos a indicar, corregidos por el ciclo económico. A eso le llamamos resultado fiscal estructural. Entendemos que esa  regla de resultado fiscal estructural debe ser complementada con un tope, un máximo en el gasto de algunas partidas que la correspondiente reglamentación definirá.

Consideramos que la combinación de un resultado fiscal estructural con un máximo para el gasto de la cobertura que estamos definiendo, es efectiva porque, por un lado, el resultado estructural tendrá una relación directa con el objetivo de deuda sobre producto –insistimos con la sostenibilidad de la deuda– y, por otro, al tener un máximo, un tope en el gasto, se gana control en las variables que se están monitoreando. Es decir que se está jugando con estas dos restricciones. Por un lado, el resultado fiscal estructural, apuntando más a esta variable final de deuda sobre producto constante o declinante y, por otro, la restricción que se impone sobre el gasto, que nos permite controlar más el resultado en cada uno de los años. ¿Cómo se implementaría esta regla estructural? Les presentamos cuatro pasos o cuatro elementos que son necesarios para trabajar con una regla de balance estructural. Primero hay que calcular cuál es el objetivo del balance estructural a alcanzar y en qué momento se va a lograr. El balance estructural que queremos, reitero –y disculpen por la insistencia–, es aquel que nos permite que la deuda en términos de producto se mantenga constante o baje. En este momento no estamos presentando el timing, la oportunidad en la que se va a alcanzar esa condición, pero lo que hay que hacer es definir esa deuda objetivo, el balance estructural objetivo y el momento en el que se va a alcanzar, y luego la trayectoria para llegar a él. En cada uno de los años hay que calcular cuánto de las partidas de ingresos y egresos corresponde al ciclo económico –es decir que se tiene que calcular la brecha entre el producto que se está observando y el producto potencial, lo que se llama el output gap y en base a esa brecha calcular cuántos serían los ingresos y los gastos en una situación normal y no de un ciclo económico que está al auge o que está en una recesión.

                El tercer punto es calcular las elasticidades de estas partidas de ingreso y gasto, es decir, cómo se afectan las partidas de ingreso y las partidas de gastos frente a los niveles de actividad y finalmente definir y depurar aquellos gastos extraordinarios que no se van a repetir en los años siguientes.

                A continuación vamos a pasar al articulado concreto sobre la regla fiscal. El artículo 205, el primero del capítulo I de regla fiscal, nos define el alcance o la cobertura que va a tener la regla fiscal y esta es la de la Administración Central y las entidades definidas en el artículo 220 de la Constitución. La regla fiscal propuesta se refiere únicamente a lo que es aprobado por la instancia presupuestal. Por eso estamos dejando de lado lo que tiene que ver con las empresas públicas –de ahí la importancia de acompañar la regla fiscal de una adecuada gobernanza de las empresas públicas– y todo lo que es la política monetaria; de ahí la importancia de acompañar la regla fiscal de una política monetaria independiente del Banco Central del Uruguay.

                El artículo 206 define la meta indicativa que se utiliza en la regla y, como hemos dicho, es el resultado fiscal estructural. Este resultado va a ser determinado por el Poder Ejecutivo en el marco de la Ley de Presupuesto Nacional y se lo va a complementar con un tope de incremento anual de gasto real y va a estar relacionado con el crecimiento potencial de la economía.

                El artículo 207 refiere a la metodología para calcular el resultado fiscal estructural meta y el resultado fiscal estructural. Lo que vamos a hacer en cada uno de los años es comparar la meta estructural con lo que realmente se obtuvo en términos estructurales.

                Le competerá al Ministerio de Economía y Finanzas determinar la metodología para calcular el resultado fiscal estructural, el balance efectivo, el que observemos en cada uno de los años, que será corregido por aquellas partidas que correspondan exclusivamente a la fase expansiva o recesiva del ciclo económico.

                El artículo 208 menciona la posibilidad de crear dos instituciones fiscales. En particular, establece la creación de un Comité de Expertos –proveerá insumos para los cálculos correspondientes, que hemos presentado- y de un Consejo Fiscal Asesor para que asesore directamente al Ministerio de Economía y Finanzas en materia de política fiscal.

Esto me merece algunos comentarios.

                En primer lugar, queda abierta la posibilidad de crear estas instituciones fiscales, sabiendo que no se va a hacer de un día para el otro y que, seguramente, vamos a basarnos en instituciones o en grupos de trabajo ya existentes para que puedan sustituirlas o hacer las veces de estas comisiones. Por ejemplo, equipos del Banco Central en el otorgamiento de insumos macroeconómicos. Estamos buscando la transparencia y la independencia técnica del Ministerio de Economía y Finanzas en la provisión de insumos, de proyecciones macroeconómicas y en los aspectos metodológicos. No pretendemos hacer en un año lo que, por ejemplo, a Chile le llevó veinte. Chile empezó su discusión fiscal en el año 2000; recién en 2006 aprobó la ley de responsabilidad fiscal y, hace un año, creó por ley el consejo fiscal asesor.

                Entonces, tenemos una historia —como hay tantas otras por delante— e intentaremos sacar lo mejor de ella, pero entendemos que no se puede pretender que la velocidad del proceso sea un año, cuando en otros países esto mismo llevó varios.

                Dicho esto, hemos recibido, por parte de algunos legisladores, la iniciativa de cambiar la redacción del articulado de las instituciones fiscales. Puntualmente, se pretende cambiar: «Podrá crear el Comité de Expertos o podrá crear el Consejo Fiscal Asesor», por: «Creará». Nos parece que es pertinente la propuesta porque muestra el espíritu con el que redactamos estos artículos. Realmente queremos que se creen el Comité de Expertos y el Consejo Fiscal Asesor. Con la redacción inicial quiero mostrar que es difícil atarnos a un plazo en este momento, pero la voluntad del Poder Ejecutivo es —repito— crear el Comité de Expertos y el Consejo Fiscal Asesor.

                Por lo tanto, nos parece pertinente que se ponga a votación la propuesta de sustituir «podrá crear» por «creará».

                Otra sugerencia que ha surgido es que en el caso del Consejo Fiscal Asesor se aclare que tendrá carácter técnico, honorario e independiente. Nos parece que es de recibo el comentario. Este es el espíritu con el que se están pensando las dos instituciones fiscales.

Por su parte, el artículo 209 se refiere a la rendición de cuentas. Se establece que en cada rendición de cuentas y balance de ejecución presupuestal se presentará el déficit fiscal ajustado por el ciclo económico del año anterior y se lo comparará con la meta de balance estructural que había para ese año en cuestión. 

El artículo 210 alude a la posibilidad de la creación de un fondo de estabilización. Hablamos de «posibilidad» porque no vemos en el horizonte cercano la eventualidad de que existan excedentes fiscales que alimenten un fondo que permita financiar la política fiscal en las fases recesivas del ciclo económico. No pensamos que en los próximos años se puedan obtener estos excedentes fiscales. En caso de que los haya, es importante contar con la normativa, es decir, con el marco jurídico correspondiente que nos habilite a alimentar este fondo de estabilización.

Finalmente, el artículo 211 reitera el artículo 215 de la Constitución, que impide el aumento del gasto público proyectado en las distintas instancias presupuestales. Se trata de un artículo de la carta, pero la idea de incluirlo es que se tenga bien presente que el gasto público no se puede aumentar en la instancia presupuestal; sabemos que todos los señores senadores lo tienen en cuenta.

Hasta aquí la exposición sobre la regla fiscal y, si el señor presidente lo entiende oportuno, quedamos a disposición para responder las preguntas y comentarios que se deseen realizar. 

SEÑOR OLESKER.– Buenos días. Al igual que hemos recibido a los miembros de otras carteras, es un gusto escuchar hoy a los representantes del Ministerio de Economía y Finanzas, en particular a la señora ministra, quien sabe que siento un afecto especial por ella en función de las situaciones que me tocaron vivir hace muchos años y en las que su actitud ha sido inolvidable. Quería decirlo antes de comenzar porque estas son las cosas que cada tanto vale la pena recordar. 

Tengo diez preguntas para formular sobre esta cuestión de la regla fiscal. En la presentación del martes, cuando propusimos quitar el carácter de urgente consideración al proyecto de ley y en particular a la regla, señalé que para mí esta última es innecesaria, restrictiva e injustificada. Eso lo vamos a discutir a partir del día 25 en este ámbito, pero voy a hacer algunas preguntas sobre estas tres características; me refiero a cuál es su necesidad, su efecto sobre el gasto y su justificación en el contexto actual.  Ese va a ser el contenido de mis preguntas. 

La primera interrogante tiene que ver con la evidencia empírica. La señora ministra se concentró mucho en la evidencia empírica de la OCDE y en toda su exposición planteó a la regla fiscal como un objetivo fiscal pero también como un objetivo de sostenibilidad económica. En este sentido, voy a formular dos preguntas. En primer lugar quisiera saber si hay evidencia empírica fuera de la OCDE; al final mencionó el caso de Chile y sería bueno saber cuál ha sido el efecto.  En segundo término, en la medida en que la regla fiscal tiene un objetivo de sostenibilidad fiscal pero también un objetivo económico, me gustaría saber si hay evidencia empírica en cuanto a si la aplicación de la regla fiscal tuvo objetivos positivos o negativos sobre el contexto macroeconómico y, en particular –luego voy a desarrollarlo en otra interrogante–, sobre el contexto del gasto público social. 

La segunda pregunta simplemente refiere a algo que no entendí. Si no hay evidencia empírica de relación causa efecto, no entiendo cuál es el objeto de la regla. Quizás la respuesta tiene que ver con algo que se dijo –esta pregunta ya la formulé en otro momento– en cuanto a que la regla era un mensaje. A nuestro juicio, no es adecuado incluir algo de tanto impacto solo por un mensaje. Pregunto, ¿cuál es el objeto si no hay evidencia empírica de la relación causa-efecto?

                La tercera pregunta va en línea –nosotros tenemos una visión, obviamente, distinta de la Ley n.º 17947, sobre el impacto que ha tenido el tope de endeudamiento– con que la principal crítica al tope de endeudamiento tiene que ver con su diseño, con los organismos que abarca. Entiendo que por ahí iban algunas. Nosotros podríamos discutir una mejora en la regla de tope de deuda –no lo digo en nombre de la bancada, sino en forma personal–; creo que de las reglas fiscales –de las cuatro que la teoría nos propone–, es la más adecuada. Entonces,  me pregunto por qué no vamos a una mejora de la regla del tope si es que efectivamente hay algunos problemas en su diseño o en su abarcamiento, porque entiendo, por lo que vi al final –lo que dice el proyecto ya lo había leído–, que el objeto de esta regla es Administración Central y organismos del 220 de la Constitución.

                La cuarta consulta es la misma que la tercera: hablando del tope y por qué no se amplían los organismos.

                La quinta tiene algo de discusión. No creo que un objetivo de la política fiscal sea siempre ser anticíclica. No creo en eso. Considero que eso depende de la estructura de la economía. Es probable que en economías en fase de alto desarrollo o de alta homogeneidad estructural, esta pueda ser una idea adecuada, pero la visión es otra cuando hablamos de economías, a nuestro juicio –más allá de grandes cambios en la heterogeneidad estructural que hubo en estos quince años en el mercado de trabajo, en el productivo, etcétera–, que conservan heterogeneidades estructurales, para usar una palabra de la Cepal que todos entendemos bien. Y, además –esto va a ser parte de otra pregunta–, se enfrenta a condiciones coyunturales relativamente novedosas. La idea de que el gasto público y, en particular, el social, se expanda más allá del gasto público aprovechando el incremento del PBI es una buena solución y nos preguntamos por qué se va a ser –quizás no se sea tan rígido, al final hubo alguna cuestión de flexibilidad– tan rígidos en calcular una relación gasto producto potencial, obviamente, y no se vaya más allá de eso cuando a veces las condiciones lo permitan.

                Y mi sexta pregunta parte de la experiencia de la pregunta cinco. Entre 2005 y 2015, el gasto público sobre PBI aumentó de 19 % a 26 %. Digamos que son cifras redondas. Y el gasto público social pasó del 66 % al 80 % –o 79 %– del gasto público global. En ese mismo período, la deuda neta pasó de 50 % a 30 %. También doy cifras redondas. ¿Se ha analizado la experiencia de que fue posible compatibilizar el aumento del gasto, un crecimiento del déficit, como mostró la ministra, y una baja de la deuda neta pública, del orden del 80 % al 60 %? Eso también es bueno analizarlo, más allá de que compartimos con la ministra que la deuda neta es el valor esencial para este esquema. La deuda bruta, que es por la que se paga intereses de endeudamiento en el presupuesto nacional, es un valor importante y ahí también bajó la deuda pública y la carga de intereses por los cambios producidos durante la gestión de deuda de 2005 al 2020 en la tasa de interés, que, básicamente, pasó de variable a fija.

                La séptima pregunta va al carácter de necesidad de la regla. Ahí hay tres preguntas, en estas siete, que llamaría A), B) y C).

                Esto se lo hemos escuchado decir varias veces a la señora ministra, e incluso lo hemos conversado en alguna reunión. ¿Hay una idea, alguna estimación de la duración de esta crisis santinario-económica, exógena en lo sanitario y, a nuestro juicio, endógena en lo social y económico?

¿Cuál será la situación económica después? ¿Cómo serán las condiciones el día después? A nuestro entender, este es un dato relevante para entender el presupuesto quinquenal –que va a ingresar el 31 de agosto– y, por ende, el impacto de esta regla fiscal sobre la ley de presupuesto, que vamos a considerar a partir del 1.º de setiembre.

                La tercera parte de esta séptima pregunta refiere a un tema muy importante, en el que tanto la señora ministra como el señor presidente han hecho mucho énfasis. ¿Cuántos de estos cambios son permanentes y cuántos son transitorios? ¿Cuántos de estos cambios, considerando una curva de crecimiento futuro con forma de uve –como se ha dicho varias veces–, van a mantener condiciones similares a las que venían dándose previamente, y cuántos –desde punto de vista estructural– implican modificaciones en los mercados nacionales e internacionales, etcétera?

                La pregunta ocho refiere a la metodología. En este punto quisiera insistir sobre lo excesivamente teórico que nos resulta el concepto de brecha gasto-producto.

                Insisto: la discusión de la estructura económica y de la relación gasto-producto no debe ser teórica, y el concepto de crecimiento potencial no es similar –estoy hablando de la forma de cálculo, de la metodología–, no es igual en economías muy desarrolladas que en economías menos desarrolladas, en momentos en que hay heterogeneidades estructurales grandes, medianas –creo que es el caso de Uruguay– o pequeñas. Por lo tanto, tener una meta de crecimiento potencial en esa materia y asociarla al gasto rígidamente, puede ser un problema. 

                En noveno lugar, entiendo que todas las reglas fiscales tienen excepciones –esto también lo dijo la señora ministra–, y eso consta en la exposición de motivos y en todos lados. Sin embargo, ni en los artículos ni en la exposición de motivos se especifican las continuas excepciones. No me refiero exclusivamente a las excepciones catastrofistas –como lo es, obviamente, la pandemia sanitaria en la que estamos–, sino en general, es decir, a las excepciones derivadas de las condiciones estructurales de la economía.

                Y la décima pregunta se relaciona con lo que planteé al inicio, cuando hablé de la coyuntura. Así como se tiene en cuenta la evidencia empírica estructural de las reglas fiscales –como dije, parcialmente, y por eso formulé la primera pregunta–, quisiera saber si se está analizando cómo los gobiernos que sí tienen reglas fiscales están operando en esta coyuntura. Dado que el señor ministro hizo en su exposición una muy fuerte alusión a la OCDE, quisiera saber en particular si se está analizando que la Unión Europea ha flexibilizado y dejado de lado su regla fiscal, especialmente la del límite del gasto público, y se ha considerado algunas otras experiencias latinoamericanas en las cuales hay reglas fiscales que también se han dejado de lado para expandir el gasto a niveles del 7 %, del 8 %, del 10 % del producto, etcétera.

                Cierro esta pregunta sobre el análisis con una más práctica –igual a una de las que hice en el correr de mi exposición–: ¿por qué no dejamos para discutir esto después, cuando la coyuntura –digamos así– lo amerite? De esta manera podremos discutir una regla fiscal –más allá de la opinión que sobre ella tenemos, y que ha quedado clara en mi exposición– en condiciones económicas diferentes en cuanto al impacto, fundamentalmente, sobre el gasto público y el déficit. A propósito de ello, creemos que hoy el problema de la deuda pública o del impacto que sobre ella puede tener una eventual expansión fiscal de cara a la pandemia, no es un problema que no podamos resolver.

Muchas gracias.

SEÑOR BERGARA.-  Es un gusto recibir a la delegación del Ministerio de Economía y Finanzas, que ha hecho una presentación general bastante exhaustiva sobre este tema.

Tenemos muchos puntos en común con lo planteado en la presentación pero, de todas maneras, nos gustaría realizar algunas puntualizaciones.

De más está decir que no somos filosóficamente contrarios a una regla fiscal porque, de hecho, interpretamos que desde el año 2006 implementamos una regla fiscal. Y una regla fiscal, en general, implica la definición de parámetros y mecanismos de reacción ante su incumplimiento. Esto es algo que quiero dejar bien explicitado desde el inicio, porque uno de mis puntos a destacar va a ser que lo que está planteado en el articulado de este proyecto de ley no implica ni una definición firme de parámetros ni un mecanismo de reacción frente a su incumplimiento.

Con respecto a la regla fiscal de hecho, es cierto lo que dice la señora ministra en cuanto a que cuando se elaboró la ley de endeudamiento en 2006, se  pensó, sobre todo, en la lógica del tope de endeudamiento derivado del artículo constitucional, que implica que es el Poder Legislativo el que debe autorizar la deuda que toma el Estado uruguayo. Pero, de hecho, se redefinió el alcance, o el ámbito de cobertura, sobre qué deuda iba a utilizarse para medir el tope, a efectos de que fuera –como bien señaló la señora ministra– la contracara financiera del déficit. O sea que fijarle un tope a la deuda representaba, implícitamente, ponerle un tope al déficit, porque se redefinía como deuda neta de todos los organismos que integraban la cobertura del déficit. Con relación a la cobertura de las entidades estatales comprendidas en el alcance de esta regla fiscal propuesta, quiero hacer el siguiente comentario: no hay país en el mundo que tenga más organismos metidos en la medición del déficit fiscal que Uruguay. Un ejemplo concreto de esto es el del Banco Central del Uruguay. Según la medición que en algún momento fue acordada con el Fondo Monetario Internacional –si no me equivoco, en oportunidad de la crisis de 2002, o a la salida de ella–, se incluyeron prácticamente todos los ámbitos del Estado –inclusive, más adelante se agregó el Banco de Seguros del Estado–, entre ellos el Banco Central del Uruguay, cuando en muchísimos otros países no está incluido. Digo esto porque –como bien manifestó la señora ministra– la lógica del manejo fiscal de ingresos y gastos es diferente a la lógica de la política monetaria.

Si se me permite un mínimo paréntesis peleador, señor presidente...

SEÑOR PRESIDENTE.- Si es mínimo, con mucho gusto.

SEÑOR BERGARA.- Mínimo, sí.

Eso fue así porque Uruguay no era del todo claro y transparente en el manejo de los números fiscales y en cómo eso se cruzaba con las cifras del Banco Central del Uruguay. Cuando uno miraba el balance del Banco Central se daba cuenta de que estaban registrados un montón de componentes que de ninguna manera podían corresponder a esa institución. Esto se hacía para, de alguna forma, no mostrar de manera transparente los resultados fiscales. Esa situación llevó a que a partir de ese momento el resultado del Banco Central se incluyera también en la medición del déficit fiscal, lo que no sucede en muchísimos otros países.

Por lo tanto, en 2006 se redefinió el alcance de la deuda asociada al tope de deuda para que fuera la contracara del déficit, y en ese momento también se pasa de la deuda bruta a la deuda neta. Antes, para el tope de endeudamiento, se reportaba deuda bruta de algunas entidades del Estado y no de todas las que comprenden la medición fiscal. Pero el hacerlo por el lado de la deuda bruta dificultaba o imposibilitaba las operaciones de manejo de activos y pasivos, que después fueron bastante frecuentes en la administración de la deuda pública, que nos permitía aprovechar condiciones de mercado para colocar títulos y cancelar la deuda con los organismos internacionales que había sido contraída en períodos de crisis y, esencialmente, era una deuda a corto plazo y cara. Si no hubiéramos modificado la definición del alcance para el tope de deuda, no habríamos tenido la posibilidad de hacer un montón de operaciones –la actual ministra, algunos años más tarde, fue parte de ese equipo que las realizaba–, que se hacían para la administración de activos y pasivos de manera tal de conseguir mejores condiciones de plazos, de tasas de interés, etcétera, para el componente de la deuda del Gobierno.

Obviamente, cualquier regla fiscal que se plantee tiene que convivir y coexistir con esta regla del tope de deuda porque, reitero, es un mandato constitucional que la Asamblea General es la que autoriza el endeudamiento del Estado. Hay que señalar que no se trata solamente de mirar la evolución del monto de la deuda bruta o neta con respecto al producto, sino que en el análisis vale evaluar también las características de la deuda. Allá por el año 2004 la deuda bruta no solamente superaba el 100 % del PIB sino que, además, tenía características muy perversas en cuanto a plazos, moneda, condicionalidades y variabilidad de las tasas de interés. Obviamente, hoy la deuda neta y bruta con respecto al PIB no solo es menor a aquel momento, si bien ha subido en los últimos años, sino que además el horizonte de vencimientos, tasas de interés, moneda y condicionalidades es muchísimo más favorable para Uruguay.

En este punto se nos genera una duda que da lugar a una de las preguntas que quiero hacer. Nos queda claro que el resultado del Banco Central responde a una lógica diferente, pero ¿por qué esta regla fiscal no incluiría el resultado de las empresas públicas si, de todas maneras, eso es gasto del Estado?

Por lo tanto, con respecto al alcance planteado en el artículo, si bien entendemos que no se incorpore el resultado del Banco Central, nos preguntamos por qué no se incorpora el resultado neto de las empresas públicas.

Bien decía el señor senador Olesker que, de alguna manera, había una inconsistencia en el planteamiento de que la regla fiscal no es mágica. Tampoco hay una correlación entre regla y resultados; en realidad, sí hay una correlación, pero no hay una relación clara de causalidad, porque no solamente como planteaba la señora ministra, primero hubo una consolidación fiscal y después una regla, sino que más bien yo plantearía en términos del compromiso político-fiscal que lleva a tener una regla, y no necesariamente al revés. En todo caso, en la presentación de la señora ministra pareció plantearse implícitamente, es decir que se insinuó, que los malos resultados eran consecuencia, de alguna manera, de una regla ineficaz o inefectiva. Entonces, la relación no queda para nada clara, y mucho menos aún la relación causal.

También nos gustaría preguntar lo siguiente. A la hora de definir la meta del resultado fiscal estructural, en el artículo 206 se explicita que es una meta in-di-ca-ti-va; o sea, no es una regla que define un parámetro. Una meta indicativa es algo así como una expresión de deseo, y está bien. Yo puedo interpretarlo –sobre la base de lo que decía la señora ministra– como la necesidad de plantear una señal. Muy bien, pero es una meta –reitero– in-di-ca-ti-va, no es la definición de una meta sobre la cual después exista algún tipo de consecuencia. Por lo tanto, ya desde ahí empezamos a sospechar que esto, realmente, no es una regla fiscal.

                En el artículo 206 se plantea como meta indicativa la del resultado fiscal, pero también se plantea un complemento con un tope de incremento anual del gasto real vinculado con el crecimiento potencial de la economía. Y no se plantea que ese tope sea indicativo. Entonces, la meta del resultado fiscal es indicativa, pero el tope de incremento anual de gasto real, ¿es indicativo o es vinculante? Si fuera vinculante, paso a otro aspecto que voy a manejar después: ¿qué pasa si no se cumple?

                Creo que hay que entender que el resultado fiscal es una cosa, y la política sobre las cuentas públicas es otra. La parte estrictamente del resultado tiene un componente más numérico, pero la política de cuentas públicas tiene asociadas una política de ingresos, una política de gastos y una definición –que, en última instancia, tiene componentes ideológicos– sobre a quién le cobramos impuestos y cuánto, cuánto gastamos y en qué. Estos son aspectos que deben complementar el análisis estrictamente cuantitativo o aritmético de la evaluación de la política fiscal o del resultado fiscal.

                El artículo 207 se refiere a la metodología; obviamente, queda derivada para el Ministerio de Economía y Finanzas. Aquí también hay una inconsistencia entre lo planteado conceptualmente por la señora ministra y lo que se dice en el artículo. La señora ministra señala que para la evaluación del resultado estructural se debe «limpiar» –entre comillas– el resultado efectivo de los efectos del ciclo; es decir, considerar si estamos en una fase de auge o en una fase recesiva, pero también hay que limpiarlo de otros factores excepcionales. Eso fue bien dicho por la señora ministra en la presentación pero el artículo no lo incluye. El artículo solo incorpora las partidas que corresponden exclusivamente –y utiliza este adverbio– a la fase expansiva o recesiva del ciclo económico; con esto no se estaría considerando la posibilidad de otros factores excepcionales que no responden al ciclo económico pero que también deben excluirse a la hora de computar el resultado fiscal estructural.

                El punto que venía insinuando tiene que ver con la interrogante de qué pasa cuando esto no se cumple. Si son metas indicativas y no se cumplen, no pasa nada, porque no dejan de ser indicativas, es decir, no dejan de ser una señal, pero, entonces, no es una regla fiscal. Una regla fiscal tiene que incorporar una definición precisa de qué es lo que se va a medir y una institucionalidad que haga creíble el funcionamiento de esa regla fiscal, o sea, un mecanismo de control y un mecanismo de consecuencias para cuando no se cumple. Para eso me parece importante ir al esquema actual del tope de deuda como una regla fiscal.

                Primero quiero consultar dónde está la complejidad de la evaluación de la ley de endeudamiento en la que se insistió en la presentación. El Banco Central del Uruguay publica lo que llamamos «deuda fiscal neta para el control del tope»; la publica cada tres meses, pero bien decía la señora ministra que se evalúa anualmente, al cierre del año, porque la autorización que da el Poder Legislativo es sobre una base anual. Se trata de comparar un número con otro, por lo cual no vemos mayor complejidad en ese terreno. Sin duda, va a ser muchísimo más complejo para la ciudadanía y para los analistas entender el cómputo del déficit fiscal estructural. Es mucho más complejo eso que comparar dos números vinculados al tope de deuda.

                Dejando de lado el tema de la complejidad, el tope de deuda hoy implica que si se supera el tope autorizado por el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo tiene que venir al Parlamento a solicitar autorización para emitir deuda. O sea que hay una consecuencia inmediata que es muy importante: el Poder Ejecutivo no puede emitir deuda, títulos, si se pasó del tope, hasta que el Poder Legislativo lo autorice. Hay un mecanismo y una institucionalidad que obliga al Poder Ejecutivo a rendir cuentas de por qué se pasó del tope y, en todo caso, es el Poder Legislativo el que autoriza  alguna emisión posterior a esa circunstancia.  Eso explica también -en alguna tabla que mostró la señora ministra- por qué se iba modificando  el tope de deuda. Justamente, el Poder Ejecutivo  tenía que venir al Parlamento a decir que había llegado al tope y el Poder Legislativo, por lo tanto, debía aprobar nuevas leyes para autorizar una expansión del tope por determinadas circunstancias.

En cuanto a la creación de institucionalidad, creo que utilizar el término "creará" en lugar de la expresión "podrá crear" nos evita el comentario  de que si se utiliza lo segundo, el ministerio ya puede crear esas instituciones, por consiguiente, ese artículo es totalmente innecesario. A mi juicio sigue siendo algo más programático –y más como lo plantea la señora ministra– pensando de acá a muchos años por adelante. En el cierre voy a retomar este tema para preguntar lo mismo que planteó el señor senador Olesker: dónde está la urgencia en esto si es algo que no podrá explicitarse a corto plazo. Para la construcción del déficit fiscal estructural se necesita una evaluación del crecimiento potencial de la economía. Todos tenemos claro que hoy estamos viviendo un momento excepcional, pero que afectará de manera estructural los procesos económicos, financieros, sociales del mundo entero. Creo que sería muy difícil plantearse en los próximos meses una estimación mínimamente creíble de cuál será el crecimiento potencial de la economía uruguaya como para evaluar este tipo de regla. Tenemos muy pocos meses de aquí a la presentación de la próxima instancia presupuestal por parte del Poder Ejecutivo. No creemos que sea factible en absoluto tener una evaluación y un cómputo de un crecimiento potencial de la economía que esté basado en cuestiones con sustento. El propio Gobierno es el que plantea  que no sabe cuánto durará la pandemia, y que cuando culmine habrá una nueva normalidad. Por lo tanto, es imposible tener, reitero, un cómputo del crecimiento potencial de la economía uruguaya para una normalidad que todavía no sabemos cómo va a ser. Nuevamente ese punto cuestiona la urgencia de aprobar esta norma de esta manera.

Obviamente que ese Consejo Asesor Fiscal deberá también definir bien su interacción con el ministerio, porque ya tiene unidades internas que son asesoras, tanto en lo tributario como en la perspectiva macroeconómica. Aquí también se genera la necesidad de especificar cómo sería la interacción –además de la existencia del Centro de Estudios Fiscales–  con el eventual nuevo consejo fiscal aunque, reiteramos, tal como lo señaló la señora ministra, se trata de una institucionalidad que llevará unos cuantos años y, en consecuencia, el carácter de urgente queda absolutamente por el camino.

En el artículo 209 que refiere a la  rendición de cuentas se plantea una rendición de cuentas que rinda cuentas. También esa es una modalidad  que está instaurada desde el año 2005, porque desde esa fecha en adelante se presentaron instancias presupuestales y rendiciones de cuentas en base a un informe y a una perspectiva de política  fiscal –tributaria y de gastos–, macroeconómica, y en general de políticas de Gobierno. Antes las leyes de presupuesto y las rendiciones de cuentas no tenían referencias en base a qué políticas se formulaban. Además se plantearon con costeos que permitían evaluar el gasto incluido en cada una de las leyes de presupuesto y de rendiciones de cuentas, cosa que antes tampoco se hacía. De hecho, si alguien se pone a costear las leyes de presupuesto anteriores seguramente se quedará sorprendido de las magnitudes que tenían. Por esa razón anteriormente era el  Ministerio de Economía y Finanzas  junto, con la  Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el que terminaba definiendo  qué se gastaba y qué no, de todo lo que se autorizaba en las leyes de presupuesto, porque era virtualmente imposible ejecutar e implementar todo el gasto que estaba incluido en esas normas que no estaban costeadas ni explicitadas en base a políticas de gobierno y a una política macroeconómica específica. 

En el artículo 210, que refiere al Fondo de Estabilización, ¿dónde está la urgencia si lo que se plantea es que en los últimos años esto no va a ser factible de conformar? Llegado el caso, nosotros tenemos una duda: ¿cómo se va a definir la utilización de ese Fondo de Estabilización? Porque desde el punto de vista fiscal cuando se crea el Fondo de Estabilización se registra el gasto, pero después no queda claro qué se hace con ese Fondo de Estabilización. ¿Verdad? De alguna manera sale de la evaluación y discusión presupuestal. Eventualmente deberían incorporarse mecanismos de transparencia y planificación en el uso de este fondo; o sea, si uno conforma un fondo que ya lo pasó a gasto en una instancia anterior, después no entra en el presupuesto la consideración de qué se hace con ese fondo y, obviamente, eso le quita capacidad de definición y de control al Poder Legislativo. 

El artículo 211 efectivamente, en términos generales, replica un artículo de la Constitución, por cuanto nuevamente nos preguntamos por qué es necesario este artículo y por qué es necesario votarlo de manera urgente.

Hay una consulta que queremos hacer que está referida a que las propuestas del Poder Ejecutivo, en general, marcan un tope al gasto público proyectado en las leyes presupuestales, excepto lo que tiene que ver con los organismos del 220 que tienen iniciativa propia, y ello puede ir por encima de lo planteado por el Poder Ejecutivo. Entonces, los organismos del 220 pueden traer propuestas presupuestales para que el parlamento defina que sean diferentes de las planteadas por el Poder Ejecutivo. Nos planteamos si este artículo de alguna manera pretende restringir esa posibilidad que también está incluida en la Constitución. 

¿Tenemos una visión sobre todo favorable en cuanto a que haya reglas fiscales? ¡Por supuesto que sí! ¿Estamos abiertos a discutir el perfeccionamiento o la reformulación de reglas fiscales? No tenemos ningún tipo de problema. Ahora bien, lo planteado en este articulado entendemos que no es una regla fiscal, no tiene la institucionalidad de una regla fiscal, no tiene una definición precisa de parámetros, sino que son meras metas indicativas, donde no hay consecuencias de incumplimiento y, por lo tanto, no conforma una institución de regla fiscal. Entonces, por qué no nos tomamos el tiempo que esto requiere, sobre todo en el entendido de que esto es absolutamente inaplicable de aquí a la próxima instancia presupuestal. Esto no tiene para nada la necesidad de urgente consideración y además sería justamente contrario a poder discutir; el hecho de que se trate con urgencia conspira con la posibilidad de discutir con profundidad y con eficiencia una verdadera regla fiscal que funcione mejor que la que ha venido utilizándose hasta el momento.

SEÑOR BOTANA.- Sinceramente me sorprende la ligereza con que el partido que ha propuesto más cantidad de organismos consejeros…

SEÑOR PRESIDENTE.- Señor senador: agradecería evitar el uso de adjetivos.

SEÑOR BOTANA.- Gracias, señor presidente. Discúlpenme.

                ¿Cuántos organismos simplemente indicativos de todas las áreas del país fueron creados entre 2005 y 2019 a propuesta del Poder Ejecutivo? ¿Cuántos consejos asesores de la vivienda, de la salud, de lo social, de la producción, de todas las áreas de la vida nacional fueron creados? Obviamente, todos ellos como contribución y refuerzo del debate y todos ellos sin consecuencia de si se cumplía o no con las cuestiones que recomendaban.

                En este caso, en el proyecto de ley se crea un espacio de discusión serio para que el propio Poder Ejecutivo deba ajustarse a esa disciplina. Es una regla para que nunca se nos escape la liebre; es una regla para que cada año no solo tengamos la perspectiva del propio Gobierno respecto de en qué momento del ciclo económico estamos viviendo y cómo debemos afrontarlo, sino también la visión de otros actores expertos, que emitirán emitan su responsable opinión en ese sentido.

Se dice que la regla de endeudamiento tiene sanciones. ¿Cuál fue la sanción? La vergüenza que pasó el Poder Ejecutivo al tener que imponer la regla y, a los pocos días, venir al Parlamento a violentar la regla. ¿Será una sanción de tipo moral? Cuando se tienen las mayorías suficientes para violentar las reglas, ¿cuál es la consecuencia? Esta es una regla de responsabilidad, de limitación del gasto, de no caer en la tentación de poner un peso inconducente sobre las futuras generaciones y sobre el aparato productivo. Es una regla de prolijidad y buen manejo. De eso se trata.

Respecto del tema de si vamos a limpiar o no los balances de las cuestiones excepcionales, quiero decir que eso ya se hace y se seguirá haciendo. Obviamente, no sé si hay que detallarlo en la ley. Si hay que hacerlo, además del lugar del ciclo en el que vinimos, se aceptará como una buena contribución a la prolijidad de lo que queda escrito en la ley respecto de las técnicas para llevar adelante este trabajo.

Señor presidente, es eso de lo que estamos hablando. Estamos hablando de ponerle parámetros claros a una discusión y a la autodisciplina de un gobierno que quiere actuar con responsabilidad y así lo hará. Obviamente, no vamos a ver a la señora ministra entre rejas porque un día no pudo cumplir con la regla fiscal; obviamente que no, porque si no este país estaría lleno de ministros presos. Aquí tenemos la conformación de una institucionalidad bien organizada con representantes de la vida económica del país absolutamente solventes, que cada año van a tener la posibilidad de aportar su óptica con una clara visión técnica y un claro conocimiento de la vida económica para realizar estos trabajos. Me parece que es absolutamente conducente autoimponerse la responsabilidad y hacerlo por ley.

Muchas gracias.

SEÑORA DELLA VENTURA.- Entiendo que este comité de expertos, al que entiendo se refirió el señor senador, no se va a crear en lo inmediato.

                Antes de comenzar, quiero reconocer –y lo agradezco– lo ilustrativa que ha sido la exposición de la señora ministra. Por otro lado, nuestros compañeros han sido muy claros y concisos en cuanto a las dudas o críticas que puedan tener respecto al planteo de la señora ministra.

                En lo personal, lo que querría preguntar a la señora ministra –porque está dentro del tema aunque no refiere a un artículo específico– es si llegado el momento en que hay que optar por reducir el gasto público en lo que implica a políticas sociales o cosas que tengan que ver con esta misma crisis –en algún momento se planteó, por parte nuestra, lo de la renta básica provisoria–, y definir estos equilibrios macroeconómicos: ¿se va a optar, según lo que entiendo, por los equilibrios y no por endeudamiento? Creo que es así pero quiero que lo confirme. O sea que vamos a tener un país con poco gasto público y, a su vez –ahí sí–, con la crisis social que pueda venir en aras de mantener el equilibrio macroeconómico Esa sería mi consulta.

                Gracias.

SEÑOR GANDINI.- Quiero aportar algún elemento para el contexto de este tema, que es bien interesante y complejo y tiene su historia; seguramente la señora ministra nos podrá ilustrar al respecto.

 Pienso que esto no es una regla fiscal perfecta –me parece que está en construcción– pero es mucho mejor que lo que tenemos. Solo quiero recordar que en muchas de esas veces mencionadas en el cuadrito de tope de deuda que está ahí, en el PowerPoint, tuvimos discusiones porque se ponía un tope de deuda, que era la regla fiscal, y el déficit era mayor. Eso se resolvía con deuda y luego venía una ley para cambiar el tope de deuda. Recuerdo haber dicho en más de una oportunidad que cada vez que la pelota va a caer afuera, el juez pinta la línea un poco más allá para que caiga adentro y así no vale.  Esa no es una regla fiscal; la regla es para cumplirla. Ahora, si hago una ley que cambio por ley, no tengo regla porque tengo mayorías para cambiarla.

Además, de paso, quiero recordar que hemos tenido casos –y lo digo en alusión clara a lo manifestado por el señor senador Bergara– en los que aprobamos un cambio en el tope de endeudamiento después que se aumentó y modificó ese tope. En el año 2014 el tope se violó; la Constitución se violó largamente y el país se endeudó bastante –mucho más de lo autorizado– pero, como era año electoral, la violación no se corrigió; y en febrero de 2015 autorizamos un tope de endeudamiento por un monto de 9.500:000.000 de UI –cuando ya íbamos en 10.000:000.000 UI– y esto lo hicimos retroactivo al 1.º de enero de 2014. Esto es ley; se pueden ver los archivos –los tengo acá– y debe recordarlo bien el señor senador Bergara porque era el ministro de Economía y Finanzas en ese momento.

Entonces, esto ya lo hemos hecho y lo que queremos, por lo menos, es que no se haga más, porque es imposible planificar cuando todo se arregla con deuda y el tope de deuda es apenas letra muerta. Se pone en la ley y cuando se cambia, se cambia la ley.

Es más, la  hemos cambiado y tengo aquí el debate de febrero de 2015, que fue importante; se dio antes de que asumiera el Gobierno de Tabaré Vázquez, durante los últimos días o semanas del Gobierno de Mujica. Aprobamos ese aumento de deuda de USD 643:000.000 a USD 1.088:000.000, o sea de 5.500:000.000 a 9.500:000.000 de UI y la información oficial que teníamos disponible era que ya estábamos en 10.000:000.000 de UI. Esto lo aprobamos el 10 de febrero de 2015 con retroactividad al 1.º de enero de 2014.

Quería dejar sentado esto porque, como se han dicho otras cosas, es bueno que para la respuesta que se nos vaya a dar se tengan en cuenta también los sucesos que vienen empedrando este largo camino de violaciones, en los hechos, de lo que se dice era la regla fiscal que teníamos.

SEÑOR ABREU.- Señor presidente: no vamos a entrar a discutir estos temas porque no es el  momento; nos parece que hemos escuchado la posición del Poder Ejecutivo y también la de la oposición, además de sus preguntas y dudas al respecto. No lo vamos a hacer ahora, pero en su momento en la comisión estaremos en condiciones de discutir en forma profunda con el señor senador Olesker y con el señor senador Bergara todos los aspectos vinculados al déficit fiscal y a la regla fiscal, así como las definiciones y políticas que se han llevado adelante durante estos años y que se relacionan con el concepto de déficit fiscal, regla fiscal o regla fiscal no mágica –como dice la señora ministra– que estamos implementando. En todo esto es que el Poder Ejecutivo ve la urgencia –y por eso es urgente–, para que la ciudadanía sepa que acá hay una metodología nueva que, sin entrar en sanciones, va a dar mayor transparencia a cómo se maneja la política fiscal dentro de la política económica de un gobierno.

                Simplemente, queremos dejar constancia de que en su momento lo vamos a discutir y vamos a tratar de rebatir punto por punto, porque esto es ideológico, los aspectos que están planteando los señores senadores de la oposición.

                Gracias, señor presidente.

SEÑOR BONOMI.- Quiero dejar una constancia.

                Se ha planteado qué tipo de sanción podía tener el Gobierno. En el régimen actual la sanción que tiene en caso de incumplimiento es que el Gobierno no puede realizar nuevas colocaciones de títulos públicos si no pasa por el Parlamento. De la manera en que se está planteando ahora, con mero carácter indicativo, le da poder discrecional demasiado fuerte al Poder Ejecutivo. El argumento de que es lo mismo si se cuenta con  mayorías parlamentarias no es de recibo, porque eso depende, en cada caso, de cómo se produce la elección para la presidencia y de cómo se componen las mayorías, que pueden ser de partido o de coaliciones. En las coaliciones puede haber diferencias al encarar determinados puntos concretos y lo que se apruebe no puede poner al Poder Ejecutivo al margen de las discusiones y resoluciones. Obviamente, esto lo vamos a discutir en el momento que corresponda, pero me parece que cabe hacer la precisión.

SEÑOR PRESIDENTE.- El señor senador Botana se ha sentido aludido. Si bien le correspondía el uso de la palabra al señor senador Andrade, antes quiero exhortar a las señoras y a los señores senadores a que se cumpla el criterio que habíamos fijado, es decir que se le pregunte a las delegaciones que nos visitan y que hagan una breve introducción. Lentamente nos hemos ido desviando hacia un debate paralelo que no tiene mucho que ver con la presencia de la señora ministra de economía en esta comisión. 

SEÑOR BOTANA. Señor presidente: el diseño de esta regla fiscal tal como está propuesta comprende la regla de endeudamiento. Si el gasto está limitado, obviamente queda limitado el endeudamiento.

                Muchas gracias.

SEÑOR ANDRADE.- Creo que todos los que estamos acá tenemos claro que no hay forma de resolver con textos las tensiones de la economía. Las tensiones entre las demandas sociales sobre determinadas políticas públicas, que son legítimas, y las posibilidades presupuestales van a sostenerse y no se van a transformar por estos artículos. Esto no va a suceder ni acá, ni en Chile ni en Tanganica.

                Quiero fortalecer la postura que expresaron mis compañeros en el sentido de que no parece sensato que en este contexto –en medio de un cataclismo que es muy difícil de medir– y con un instrumento de estas características, que reduce la posibilidades de tener un debate profundo, se introduzcan una serie de artículos que, en su mayoría –los senadores no han despejado las dudas, porque no ingresaron al debate, pero quizás sí lo hace la delegación del Poder Ejejcutivo– tienen componentes declarativos y no sustantivos para atender la problemática de cuál es el  resultado fiscal.

                No venimos a legislar sobre la interpretación de los 15 años de Gobierno; eso se da en el  debate político, en los panfletos, en los programas, en los discursos, en el debate público y en sus resultados. Venimos a legislar sobre normas que contribuyan a fortalecer la institucionalidad del Estado; en este caso, para atender una problemática particular no disociada a las demás. Sobre esto, que es lo sustantivo, refuerzo las consultas que hicieron nuestros compañeros.

SEÑORA MINISTRA.- Gracias por las preguntas y las intervenciones.

                Voy a intentar contestar los aspectos que fueron presentados, aunque no puedo hacerlo pregunta por pregunta, menos aun las formuladas por el señor senador Olesker, que eran cerca de nueve o diez.

                Quisiera empezar contestando una pregunta que fue reiterada por el senador Olesker y que también planteaba la senadora Della Ventura. Me refiero al lugar que tiene la política social, el gasto público social en toda esta discusión. Empiezo con esto porque, en lo personal, considero que es lo central en la discusión de la regla fiscal. Y la implementación de una regla fiscal es lo que nos va a asegurar el seguimiento de las políticas sociales.

Las políticas sociales no pueden ir al ritmo del ciclo económico. No puedo gastar más en política social, invertir más en política social, cuando la actividad es mayor, y, cuando tengo una recesión o hay un declive en la actividad económica, dar marcha atrás. No puedo ir para adelante y para atrás en materia de política social. Justamente, la permanencia de la política social se asegura con la política fiscal, porque no ajusto, no ato, el gasto al ritmo de la economía. No es la primera vez que utilizo esta frase. No es una frase hecha para dar respuesta; pueden corroborar que la he repetido varias veces. La política fiscal es lo que me da la certeza del mantenimiento de la política social. Quería dejar esto bien en claro.

                En segundo lugar, el senador Bergara preguntó cuál es el mecanismo de reacción de esta regla fiscal, cuáles son los mecanismos de control, cuáles son las consecuencias de esta regla fiscal, y el senador Olesker preguntaba por qué no mejorábamos lo que hay. La respuesta, señores legisladores, está en la pantalla: ¿por qué no se cumplió la regla fiscal? Porque no hubo una conducta fiscal apropiada. Faltó disciplina fiscal; faltó conducta fiscal. Esto generó que hoy no haya credibilidad fiscal,  porque, se mida como se mida —acá lo estamos midiendo en términos de deuda—, no se cumplieron las metas que se determinaban inicialmente. También lo podemos ver en términos de resultados – por más que las rendiciones de cuentas cambiaban los resultados, no se cumplieron las metas estimadas–  o en términos de evolución. No podemos hablar de una conducta fiscal responsable cuando el deterioro fiscal es claro desde el año 2011 a la fecha.

                El senador Bergara planteaba que en cada caso se presentaba a la Asamblea General las situaciones en las que no se cumplían las metas fiscales. El senador Gandini se adelantó a mi respuesta, pero volviendo al cuadro en el que se muestra que no se cumple la ley de tope de endeudamiento –les pido que se fijen en el año 2014, que es al que hacía referencia el senador Gandini, en la segunda columna, que dice «Nuevo tope por ley USD 1108.000.000»–, se está haciendo referencia a la Ley n.º 19316, de febrero de 2015. Esa ley tiene un artículo único –y carece de exposición de motivos o de explicación alguna– que dice:  «Artículo único.- Sustitúyese el artículo 4º de la Ley Nº 17.947, de 8 de enero de 2006, en la redacción dada por el artículo 266 de la Ley Nº 18.834, de 4 de noviembre de 2011, por el siguiente:

"ARTÍCULO 4º.- A partir del 1º de enero de 2014, la deuda pública nacional neta en cada ejercicio anual podrá ser incrementada en hasta un máximo equivalente a UI 9.000.000.000 (nueve mil millones de Unidades Indexadas)...». A continuación, se realiza una aclaración sobre los factores extraordinarios de UTE.

                Por eso entendemos que no fue eficiente ni operó como restrictivo, ni se puede hablar de que había un control en el marco que teníamos anteriormente. 

Por otro lado, se pregunta si estos malos resultados son consecuencia de la llamada regla fiscal que había anteriormente. No puedo decir eso, porque, como ya expresé, la evidencia empírica no muestra que haya una causalidad. También hay evidencia empírica para América Latina –y aprovecho a mechar una respuesta que le debía al senador Olesker–; concretamente el año pasado se publicó un trabajo de Barreix y Corrales que aludía a las reglas fiscales en América Latina y mostraba que existían mejores resultados cuando había reglas fiscales en curso. Nuevamente señalo que en América Latina o en el país que se tome en cuenta no se puede hablar de causalidad, sino que la mejora se da en forma concomitante con la regla fiscal. 

Entonces, ¿estos malos resultados se deben a una mala regla fiscal? No podemos hablar de eso porque no hay causalidad; sí diría que se debe a que no hubo disciplina fiscal; faltó disciplina fiscal y esto es lo que muestran los números. 

Con respecto a la cobertura que se otorga en esta propuesta de regla fiscal, que se refiere solamente al Gobierno Central,  y a la discusión planteada por el señor senador Bergara sobre la importancia de incluir el concepto de deuda neta, señalamos que estamos de acuerdo con su inclusión, pero ese planteo de regla fiscal no hace alusión a la necesidad de tener una ley para autorizar la emisión de títulos por parte del Poder Ejecutivo. Eso va a estar incluido en otra ley en respuesta al artículo 85, numeral 6º) de la Constitución.

En la propuesta anterior de ley de tope de endeudamiento existía la denominada regla fiscal y se autorizaba al Poder Ejecutivo a emitir títulos –dando respuesta al artículo 85 de la Constitución–, pero aquí lo separamos. Adicionalmente a esta ley de urgente consideración que contendrá la regla fiscal, se necesita legislar para que el Parlamento autorice las emisiones de títulos por parte del Poder Ejecutivo. La Constitución obliga al Poder Legislativo a autorizar las emisiones de títulos y emisiones de préstamos internacionales. Como Uruguay se endeuda con organismos multilaterales de crédito de los cuales ya es miembro y cuya membresía fue aprobada por el Parlamento, ese endeudamiento no requiere de la autorización de este Cuerpo, que sí necesitan las emisiones de títulos. 

                Con respecto a la pregunta del senador Bergara, de si las metas son indicativas o no, debo decir que sí lo son. Las dos metas que se presentan, la de resultado estructural y la del tope al gasto, son indicativas y, reitero, se trata de una regla flexible, de cumplimiento rígido.

Se dijo por ahí que la regla es la consecuencia de una responsabilidad política y, sin duda, que lo es. Lo primero es el compromiso político de mejorar los resultados fiscales. Y lo segundo es el marco fiscal dentro del cual nos vamos a mover.

Si se entiende que es pertinente una redacción más adecuada, que refleje que ambas metas son indicativas, me parece de recibo el comentario. De la misma manera, si no está claro en el articulado que, cuando hablamos de resultado estructural –en el artículo 207–, el concepto al que nos referimos es el de la corrección por el ciclo económico y también el de limpiar, netear defectos extraordinarios, tal como dije en la presentación, también es de recibo la propuesta de la senadora Asiaín de explicitar el concepto de factores extraordinarios. De hecho, lo iba a comentar en la presentación y no lo hice, pero ante la consulta de la senadora Asiaín es evidente que no estaba claro que también incluía los factores extraordinarios.

El punto importante que quisiera aclarar aquí sobre los factores extraordinarios es que en los últimos años los factores extraordinarios han sido lo ordinario, lo normal, y por montos muy significativos. Lo que este equipo propone es evitar la discrecionalidad en la medición. En ese sentido, el senador Olesker hacía preguntas sobre cómo medir ese gap de producto a producto potencial y comparto que es crucial ser transparente en esa medición, como también lo es en la medición de lo que son los factores extraordinarios. En la actualidad no disponemos de un papel, de un documento en donde se diga en blanco y negro cuál es la metodología para realizar los ajustes de ciclo económico y los estructurales. En la rendición de cuentas del 2011, que se realizó en el año 2012, se introduce el concepto de «estructural» y se  menciona algún elemento, pero luego el equipo económico anterior fue agregando complejidades en esa metodología que hoy no son públicas.

Entonces, a lo que apela esta nueva institucionalidad, como lo dijo el señor senador Abreu, es a la transparencia y a la falta de discrecionalidad. Si miramos el gráfico que tenemos aquí, podemos ver que las barras celestes es el resultado global observado, el que presentaba inicialmente, del 2005 al 2019. El deterioro de las barras celestes era el deterioro de la curva negra que presentaba hoy, es decir, el resultado global total observado, sin ningún ajuste. Cuando se lo ajusta por factores extraordinarios, eso aparece en las barras naranjas y miren la magnitud de dichas barras. Luego se hace el ajuste por ciclo económico, por la fase del ciclo en que se encuentra, que son las barras verdes, que son de menor magnitud. Y, al final, se llega a la línea negra, que es el resultado global estructural. Entonces, no puedo decir si las barras naranjas son muy altas o no, pero sí tenemos que estar seguros  de esa metodología para llamar extraordinario y medir como factores extraordinarios todas esas barras naranjas, que no dejan de ser de montos significativos.  Eso es lo que quería aclarar, y en todo caso me parece importante incorporar el concepto de «estructural».

Creo que por ahí contesto en general las preguntas y, antes de ceder la palabra a Marcela Bensión para que haga alguna aclaración más, quiero hacer una referencia a la oportunidad de la medida.

Se mida por resultado estructural, se mida por resultado observado, se mida por donde se mida, aquí hubo una falta de disciplina fiscal, hubo un claro deterioro de la política fiscal y hubo claramente una política que no fue contracíclica, lo cual atenta contra el mantenimiento de políticas sociales. Por eso entendemos que es necesario, urgente, atacar el problema y crear una nueva institucionalidad fiscal. En este sentido hoy no están los números sobre la mesa, pero sí estarán en ocasión de la discusión de la ley de presupuesto. En ese momento sí, dado ese marco jurídico, le vamos a tener que poner números a lo que vayamos a presentar a fin de hacer las proyecciones para los siguientes años, con el énfasis en la transparencia, en la falta de discrecionalidad, en la política estructural, en corregir por el ciclo económico, de manera que podamos mantener la implementación de las políticas sociales.

SEÑORA BENSIÓN.- Simplemente quiero reforzar lo que la ministra recién comentaba en cuanto a las puntualizaciones que se hicieron.

El objetivo de esta regla fiscal, efectivamente, es dotar de más transparencia al debate, a los números fiscales y a los objetivos fiscales que se presentan en las distintas instancias presupuestales o de rendición de cuentas. Nosotros celebramos la introducción de estos conceptos de déficit estructural en la rendición de cuentas 2011, donde efectivamente, como bien decía la ministra, se soslayaron algunas de las metodologías asociadas. El tema fue que luego esas cifras de resultado estructural quedaron simplemente en eso, en cifras. No hubo una discusión sistemática regular sobre esos números de déficit o de resultado estructural y su vínculo con los objetivos de deuda, y se presentaban también esos números muy irregularmente o espaciadamente, si se quiere, una vez al año, en presupuesto o en rendición de cuentas. Y, básicamente, era complejo hacer el seguimiento de la situación estructural de las cuentas fiscales sin tener información sistemática y, como bien decía la ministra, con dudas respecto a qué era lo que se incluía en ese concepto.

Entonces, el objetivo de esta nueva regla fiscal es dotar de mayor claridad, metodología y regularidad a esos conceptos.

                El tema de la pandemia y la regla fiscal es un poco el concepto que mencionaba la ministra. Justamente, la idea de la regla fiscal es que en momentos de la parte baja del ciclo, permita atender con gasto fiscal esas necesidades que se generan de esa situación, sea exógena –como en este caso– o de otra índole, con lo cual es al revés el concepto. Justamente, no es oposición la regla versus el gasto en la parte baja del ciclo o la regla versus el gasto social. Todo lo contrario, la idea es guardar cuando sobra, por así decirlo, para tener cuando escasea.

                El señor senador Olesker comentaba que puede ser complejo calcular el concepto de la brecha producto, y es bien cierto. Hay varias metodologías al respecto y son diversas, diferentes. Justamente, esa es la idea de tener un comité de expertos que nos pueda proveer de información al Poder Ejecutivo sobre esos aspectos y luego, a partir de esa complejidad, comunicar algo simple. Creo que todos, más allá de las metodologías, que pueden llegar a ser muy complejas, entendemos cuando se dice que el PIB está tres puntos por debajo del potencial, desviado de tendencia dos o tres por ciento por arriba o está en tendencia. Y, por lo tanto, creo que eso es fácil de comunicar y el objetivo, más allá de las complejidades de las metodologías, es poder dar esa información. Diría que en los últimos años nunca se comunicó en qué parte del ciclo nos encontrábamos a cada momento o, al menos, no vinculado a la publicación de las cifras fiscales.

                Me gustaría realizar dos precisiones finales.

                El señor senador Olesker hizo referencia a la baja de la deuda del 2005 al 2016. Justamente, esa baja de la deuda pública en relación al PIB se dio por dos factores principales. El primero es que en 2005 el nuevo Gobierno toma una situación fiscal con un superávit primario muy elevado, que justamente, de mantenerse, hacía no solamente sostenible la deuda, sino que permitía que bajara. Y, en adición, hubo un crecimiento cíclico muy importante por el boom de commodities que se dio. Ese sería un crecimiento en exceso, si uno quiere, desde el punto de vista de la regla fiscal, que también permitió esa reducción de deuda en relación al PIB. La regla fiscal lo que pretende, justamente, es transparentar esos dos conceptos: cuál es el resultado primario necesario para que la deuda se estabilice o baje, como bien dijo la señora ministra, y cuál sería el resultado potencial y, por lo tanto, cuál sería la situación de un crecimiento por encima de ese resultado que permitiría bajar el ratio deuda PIB.

                Finalmente, entendemos que la urgencia de la regla fiscal se debe, en primer lugar, al sufrimiento de la credibilidad que se recibe en materia fiscal por incumplimientos sistemáticos de metas respecto a lo observado en esa materia. Y justamente, esa falta de credibilidad fiscal genera una urgencia de recomponerla y, por lo tanto, de comenzar ahora. En segundo lugar, construir cultura fiscal lleva un tiempo, como bien dijo la señora ministra. Los países que la han implementado han demorado años en perfeccionar esa regla fiscal, y ese aspecto también se agrega a la urgencia de comenzar ahora y no esperar.

SEÑORA MINISTRA.- Solamente quiero complementar con dos gráficos lo manifestado por la economista Marcela Bensión. Pido excusas si he sido muy extensa, pero me parece interesante ver lo siguiente.

                Como pueden advertir los señores senadores, en la pantalla se muestra la evolución de la deuda neta, excluyendo los encajes bancarios, a partir de 2013. En color verde se identifica el dato efectivo de cuánto fue la deuda neta excluyendo los encajes. Allí vemos su evolución creciente, por encima de las proyecciones punteadas, que corresponden a las proyecciones sucesivas en el presupuesto nacional y en las rendiciones de cuentas correspondientes.

                A partir de 2014, como señaló la economista Bensión, empezamos a observar un resultado primario negativo. En el momento en que el déficit primario pasa a ser negativo, empezamos a tener esta deuda neta creciente. Esto es lo que ha ocurrido a lo largo de la última administración.

                El otro comentario que quería hacer tiene que ver con el punto presentado por la economista Bensión con respecto a la falta de foco en el resultado estructural que se ha tenido hasta ahora. Esa falta de foco no solamente ha sido en la discusión conceptual, en la falta de anclarse en una deuda-producto determinada –que no se ha discutido–, sino que la observamos en la falta de cumplimiento con las metas fiscales estructurales. Como decía anteriormente, fue en el año 2012 que se presenta el concepto de «estructural». Ahí aparecen distintas proyecciones de resultado estructural, pero al final, el déficit fiscal estructural que efectivamente se dio fue superior, peor en todos los casos a todas las estimaciones que se hicieron, con lo cual también hubo incumplimiento con la metodología, con el enfoque de meta fiscal estructural.

SEÑOR BERGARA.- Señor presidente: quiero dejar cuatro constancias.

                La primera constancia es que hay muchas manifestaciones de parte de la delegación del Poder Ejecutivo que entran en un debate en donde nosotros nos comprometimos a no entrar en esta instancia. Pero quiero dejar constancia de que con relación a buena parte del relato que acabo de escuchar tengo una visión radicalmente diferente. Creo que hay mucho análisis que está absolutamente manipulado al gusto de un relato que definitivamente no compartimos y que implicaría, además, una discusión no solamente de cómo se mueve la variable fiscal, sino también en qué marco de país, de sociedad, de visión, de políticas públicas en general, se fueron dando estos resultados. Voy a respetar el compromiso de no entrar en esa discusión, pero no tenía más remedio que dejar esta constancia.

                La segunda constancia tiene que ver con el manejo del tema del resultado estructural. Efectivamente, se incorporó en los informes que acompañaban las rendiciones de cuentas y el presupuesto una medición del resultado estructural, como otros podían hacer otras, solo a los efectos de contribuir al análisis. Ahí no había una variable de resultado estructural que fuera planteada ni como meta, ni como variable asociada a tomar ninguna decisión. Era simplemente una formulación que el Gobierno hacía con relación a una evaluación más, herramientas para el análisis, y si otros querían hacer otras mediciones del resultado estructural a los efectos del análisis, bienvenidos. O sea que con relación a ese cuestionamiento también quiero dejar constancia de que la verdad es que no viene al caso.

                La tercera constancia refiere a lo planteado tanto por el señor senador Gandini como por la señora ministra Arbeleche en relación al cambio en la ley en febrero del 2015. Efectivamente, hay un cambio que retrotrae el tope de deuda para el 2014 antes de que estuviera el cierre de deuda del 2014, que típicamente se publica a fines de marzo de cada año, con lo cual no es de recibo, entonces, el planteamiento. Ese aumento en el tope se propone antes de que estuviera el cierre del año 2014, y es verdad que era en el marco en el que quien habla era el ministro de economía, y la actual ministra era la jefa de la oficina de administración de deuda.

                Por otro lado, la otra constancia es que hay preguntas que están sin responder. Una de ellas es por qué no se incluiría en esta propuesta el resultado de las empresas públicas en la cobertura. Otro ejemplo es qué pasa con la utilización de ese fondo de estabilización previsto en el artículo 210 y si eso lo saca de alguna manera de esta lógica del marco de discusión presupuestal y de la transparencia en el uso y la planificación de esos fondos. También quedó sin responder qué pasa con la iniciativa que tienen los organismos del 220 de plantear una formulación presupuestal diferente a la del Poder Ejecutivo. En fin, no tiene por qué ser ahora, pero quiero dejar en claro que varias de las preguntas hechas no han tenido respuestas, sino que más bien se ha entrado en una cuestión que es más del debate, del análisis que después haremos los señores senadores y las señoras senadoras a la hora de discutir específicamente el proyecto de ley.

                Finalmente, quiero reafirmar que, justamente, plantear una regla que no termina de ser una regla, con tantos agujeros, con tanta cosa dejada sin especificar en materia de institucionalidad, no creo que aporte hoy en absoluto a la credibilidad fiscal.

                Y reitero: escuché argumentos como si hubiéramos dicho cosas que no dijimos. Nosotros no estamos en contra de una regla fiscal, no estamos en contra de trabajar sobre la base del resultado fiscal estructural y no estamos en contra de reconfigurar este tipo de cosas. Ahora bien, como dice la propia señora ministra, tener una regla no asegura nada, no es una cosa mágica. Entonces, comparar lo que pasó, que la regla fue inefectiva, con la ilusión de que la regla, que ni siquiera se formula acá, vaya a tener asegurado su cumplimiento es más una expresión de deseo que otra cosa.

SEÑORA BENSIÓN.- Pido disculpas al señor senador Bergara si fue mal entendido mi comentario. Para nada fue una referencia política. Simplemente fue una constatación técnica de que si uno tiene un superávit primario de tres, cuatro puntos del producto, la tendencia de la deuda es a la baja.

SEÑOR BERGARA.- No me refería estrictamente a eso.

SEÑORA BENSIÓN.- La intención fue responder la pregunta del senador Olesker sobre si se podía generar un gasto fiscal con una trayectoria de deuda descendente. Efectivamente, es posible que eso ocurra siempre y cuando haya un resultado primario superavitario fuerte, como había en ese momento y que se mantuvo en los primeros años posteriores al 2005, y un crecimiento del producto muy elevado, como ocurrió en esos años, en el entorno del 5 % real anual.

                Por otro lado, no fue un cuestionamiento para nada la referencia al hecho de que estuvieran las cifras del resultado estructural en las sucesivas rendiciones de cuentas y leyes presupuestarias. Al contrario, arranqué diciendo que era bienvenido y celebramos, como analistas en ese momento, que ello ocurriera. Simplemente la propuesta de esta regla fiscal pretende ir más allá. Y también celebramos que el senador Bergara esté afín a una regla fiscal, más allá de los cuestionamientos a esta en particular. Pero la idea no era cuestionar. Era simplemente decir que la propuesta del Poder Ejecutivo es ir un paso más: explicar y atar esos resultados estructurales a objetivos de deuda y mostrarlos regularmente.

SEÑORA MINISTRA.- Voy a dejar una constancia ante el comentario del senador Bergara de un relato y de un análisis manipulado. El equipo económico queda a disposición para conversar sobre estos temas cuando el senador lo estime conveniente. Ya se nos ha ido mucho la hora, pero me parece que no corresponde el calificativo de análisis manipulado cuando hemos presentado cifras objetivas.

                Con respecto al cuestionamiento del resultado estructural, la economista Bensión fue clara. No es un cuestionamiento. En todo caso lo que estamos presentando es la falta de foco en lo estructural, la falta de claridad de cuál es la deuda objetivo y la falta de claridad en cuál era la metodología, que el senador Bergara dice que contribuía al análisis. Es cierto que contribuye, pero en la medida en que se tenga claro cuál es la metodología.

                Una aclaración menor: cuando se envió la carta el 18 de febrero de 2015 para levantar el tope de deuda del año 2014, no era directora de la Unidad de Gestión de Deuda; estaba en el Centro de Estudios del Partido Nacional.

                Por último, sí quedan algunos puntos pendientes para profundizar y espero que se pueda continuar el debate a nivel de los legisladores. Simplemente quisiera aclarar que en el caso de las empresas públicas que no están incluidas en la cobertura, igualmente se tiene que acompañar, como decía al inicio, de una gobernanza adecuada, de una gestión adecuada. Y sin duda que los resultados de las empresas públicas también van a requerir los ajustes extraordinarios adecuados para ser coherentes, compatibles con el resultado del Gobierno central.

Finalmente, los «agujeros» –dicho esto entre comillas– que han dicho que quedan en lo que refiere a la implementación de la regla fiscal, entendemos que debe hacerse a nivel de la reglamentación del Ministerio de Economía y Finanzas con las instituciones fiscales adecuadas, es decir, el Consejo Asesor  y el Comité de Expertos. La idea es dar transparencia a la regla fiscal y lo que presentamos en esta ley de urgente consideración es un marco general de institucionalidad fiscal que tiene que aterrizar en una reglamentación del Ministerio de Economía y Finanzas con las instituciones que se exponen en esta normativa.

Muchas gracias.

SEÑORA DELLA VENTURA.-  Hago mías las palabras  de la señora ministra –y quiero que quede registrado en la versión taquigráfica–  en cuanto a que la política fiscal es la que da garantía para el mantenimiento de las políticas sociales. ¡Qué bueno y ojalá que se dé así! Sin embargo, después  se señaló que había que guardar en los momentos que tenemos alza,  para después utilizar los recursos. Me hace acordar a aquello de esperar a que crezca la torta para luego repartir. Me gustaría saber si eso se va a hacer al mismo tiempo, si desde ahora se van a mantener todas las políticas, porque ya se están implementando medidas de reducción del gasto público que tienen que ver, también, con el desarrollo de las políticas sociales.

Quisiera que se me confirme si se van a mantener las políticas sociales porque, si bien eso entendí, lo que se dijo después me generó dudas.

SEÑOR BOTANA.-  Quiero dejar una constancia sobre un tema que seguramente la señora ministra ya lo ha aclarado en su intervención.

Aquí no hay un análisis manipulado ni se puede invalidar la propuesta porque no esté descrita toda la metodología  en el articulado de la ley, cosa que tampoco corresponde hacer.  Esta es una regla de responsabilidad y de transparencia. Es la transparencia de un Gobierno que se anima a exponer todas sus cuentas y  a discutirlas con los representantes del ámbito académico que tienen una mirada desde el sector privado de la economía. Es más; se anima a discutirlas abiertamente en un marco de permanencia. Entonces, pienso que esta discusión seguramente debería terminar por acá, puesto que es eminentemente política y, teniendo en cuenta los términos en que la empezamos a dar, se me ocurre que el ámbito más adecuado para desarrollarla es el del plenario.

SEÑOR DOMENECH.- La mayor parte de los presentes hemos asistido a una esgrima sobre las ciencias ocultas de la economía, entre distinguidos integrantes del Poder Ejecutivo y los miembros de la comisión. Y como soy apenas un paisanito que sabe algo de leyes y nada más,  quisiera hacer una pregunta inocente pero, que a mi modesto juicio y al de la mayor parte de la población –que no está interiorizada de los conceptos esotéricos de la economía–, puede resultar interesante.

Lo que veo es que asistimos progresivamente, a través de los años, a un aumento de la deuda pública que llega a cifras que hasta físicamente me cuesta concebir. Eso se ha venido justificando diciendo que ese aumento de la  deuda pública no debe preocuparnos porque de alguna manera estaba vinculado a un crecimiento del producto bruto interno. Entonces, como no crece esa proporción entre producto bruto interno y deuda externa, no significa un grave problema para la economía. En muchas oportunidades se ha mencionado que este crecimiento del gasto público es para financiar el gasto social; pero digamos también que estamos financiando gasto social con lo que es un negocio para la banca internacional, porque a nosotros no nos prestan gratis. ¿No? Entonces, es bueno que los uruguayos sepan que estamos pidiendo prestado, y cada vez más, a esa banca internacional que algunos sectores denuncian que realiza un pingüe negocio a costa de los países subdesarrollados. Entonces, querría preguntarle a la señora ministra si eso es así o si los organismos internacionales, la banca internacional, los fondos de inversión,  quien sea que compra la deuda que emite Uruguay, nos prestan caritativamente. 

SEÑOR PRESIDENTE.- La Mesa quiere informar a los señores senadores que esta no es la instancia para la discusión sobre estos asuntos. 

(Dialogados).

–Pido que terminemos la discusión sobre los temas de carácter presupuestal. La instancia de la rendición de cuentas y del presupuesto nacional nos permitirán llevar adelante un más que interesante debate sobre los temas que hemos tratado aquí. 

Si la señora ministra tiene alguna consideración para hacer, con gusto le concedo la palabra, si no, ingresamos en el análisis del capítulo referido al Banco de la República Oriental del Uruguay.

SEÑORA MINISTRA.- Muchas gracias, señor presidente.

Únicamente quiero hacer una aclaración respecto al gráfico que está en la pantalla. En realidad, la deuda...

(Dialogados).

SEÑOR ANDRADE.- ¿Me permite, señor presidente,  plantear una sencilla interrogante?

SEÑOR PRESIDENTE.- Adelante, señor senador.

SEÑOR ANDRADE.- ¿Por qué la gráfica no muestra desde el año 2005? 

SEÑORA MINISTRA.- Como dijo muy claramente la economista Bensión, desde el 2005 el gráfico de deuda neta excluido encaje disminuye porque había un resultado primario que estaba en el entorno del 3 o 4 % del producto. A partir de 2014 ese primario pasa a ser negativo y es cuando tenemos esta evolución que estamos presentando. Creo que lo había aclarado anteriormente. El problema que estamos teniendo es que la deuda sobre el producto está aumentando porque el resultado primario es deficitario.

Ahora respondo al señor senador Domenech: en realidad, la deuda con respecto al producto está aumentando, o sea que cada vez se necesita mayor esfuerzo para pagar la deuda. Quizás con esta última intervención suya vuelvo al punto inicial: todo el sentido de hablar de esta nueva institucionalidad fiscal es para limitar este crecimiento, limitar el crecimiento de la deuda en términos del producto y, para eso, necesitamos una conducta fiscal diferente. 

SEÑOR PRESIDENTE.- Pasamos al artículo 212.

SEÑORA MINISTRA.- Se refiere al Banco de la República.

Voy a pedirle al señor subsecretario, Alejandro Irastorza, que presente los siguientes dos capítulos, que tienen que ver con las transferencias de utilidades del Banco de la República y del Fondo de Estabilización Energética.

SEÑOR SUBSECRETARIO.- Buenos días para todos. 

Estos dos capítulos están alineados ya que la idea es crear mecanismos o instrumentos que faculten una resignación de fondos para proyectos sustentables y se están incorporando obras de infraestructura.

                El capítulo II tiene que ver con el Banco de la República y refiere el artículo 40, Carta Orgánica del Banco de la República Oriental del Uruguay, que determina la distribución de sus utilidades. Originalmente, antes del 2010 las utilidades del Banco de la República se distribuían de la siguiente manera: un 80 % a Rentas Generales y el 20 % para las inversiones y el resto de la actividad del propio banco. En el año 2010 se hizo una reforma de ese artículo y se determinó que el 50 % se destinaría a Rentas Generales y el 30 % a la creación de un fondo para fomentar proyectos viables y sustentables.

El cambio que ahora proponemos –como figura en el pantalla, marcado en negrita– radica en, además de destinar a los proyectos viables y sustentables, se hará al financiamiento de obras de infraestructura que resultan de interés a juicio del Poder Ejecutivo. A su vez, el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, reglamentará la forma de funcionamiento de los fondos que se crean y dará cuenta a la Asamblea General del destino de utilidades vertidas que hayan sido utilizadas para estas obras de infraestructura. Obviamente, esto se llevará a cabo con el absoluto cumplimiento de las normas bancocentralistas, es decir que el banco, para distribuir ese 30 %, debe cumplir con un nivel técnico del Banco Central que exige que el patrimonio del banco esté en un 30 % encima del patrimonio mínimo neto. El patrimonio del banco supera ampliamente estas condiciones. Esa es la modificación que incorpora el capítulo II.

                El capítulo III va un poco alineado con el anterior, pero no sé si desea ahondar en él.

SEÑOR PRESIDENTE.- ¿Los señores senadores desean realizar alguna pregunta sobre el capítulo II?

SEÑOR ABREU.- En virtud de que ya se ha manifestado la propuesta de modificación del artículo 40 de la carta orgánica del Banco de la República respecto al destino de sus utilidades, me gustaría recabar información, que voy a solicitar al Poder Ejecutivo, para tenerla a mi disposición. 

En la norma se establece la creación de estos fondos con el objetivo de apoyar el financiamiento de proyectos productivos viables y sustentables que resulten de interés a juicio del Poder Ejecutivo. Me gustaría tener la información –no ahora– del Poder Ejecutivo y del Banco de la República de cuál fue el destino de todos estos fondos que se suponía que eran viables y sustentables, cuál fue el resultado de todas las empresas que tuvieron esos préstamos y en qué situación está la recuperación por parte del Banco de la República de los préstamos que ha realizado.

                Muchas gracias.

SEÑOR PRESIDENTE.- La pregunta será contestada cuando el Banco de la República pueda enviar esa información a la comisión y, en especial, al señor senador Abreu.

SEÑOR GANDINI.- Lo que agrega este artículo 212 al artículo 40 vigente es que ese monto del 30 % puede destinarse también al financiamiento de obras de infraestructura que resulten de interés a juicio del Poder Ejecutivo. Y mantiene el objeto de apoyar el financiamiento de proyectos productivos viables y sustentables.  En el siguiente inciso se establece la obligación de dar cuenta a la Asamblea General del destino de las utilidades vertidas que hayan sido utilizadas para obras de infraestructura. ¿No podríamos agregar ahí: “utilizados para proyectos productivos y obras de infraestructura”? Es decir que se dé cuenta a la Asamblea General del destino total, de cuánto para cada uno y en qué en cada uno, de modo de tener la información completa.

                Muchas gracias.

SEÑORA DELLA VENTURA.- Debe ser algo de técnica legislativa, pero quisiera saber qué diferencia implica que donde antes decía «después» ahora diga «luego». ¿Por qué se cambió esa palabra? ¿Eso tiene algún sentido o es simplemente que gustó más así?

SEÑOR SUBSECRETARIO.- Lo que manifestó el señor senador Gandini se puede incorporar; sí, es correcto y, por lo tanto, se puede tomar en cuenta. Y en cuanto a lo que menciona la señora senadora, fue un tema de cambio nomás, pero no significa nada específico.

SEÑOR PRESIDENTE.- Pasamos al capítulo III, correspondiente al Fondo de Estabilización Energética.

SEÑOR SUBSECRETARIO.- Como dije, esto está en la misma línea. Acá se modifica el artículo 3.º de la Ley n.º 19620, que es donde se determina la distribución de los excedentes del Fondo de Estabilización Energética. El artículo 3.º original dice: “El destino del excedente transferido se determinará en próximas instancias presupuestales”. La modificación es que aquí se es un poco más específico respecto a ese excedente. El texto propuesto dice: «El Poder Ejecutivo podrá, anualmente, disponer del excedente a que refiere el artículo 2 de la presente ley,» –la ley hablaba, justamente, de cómo se llegaba a ese excedente– «dando cuenta a la Asamblea General del monto a utilizar. La utilización del excedente tendrá por objeto, en todos los casos, el financiamiento de obras de infraestructura aprobadas en instancias presupuestales».

Por eso dije que esto va un poco en la misma línea de lo que se plantea con el BROU, en el sentido de que acá se le está dando un destino para obras de infraestructura siempre y cuando, obviamente, se cumpla con que existan fondos excedentarios que permitan esa distribución. Eso está estipulado también en la ley, en la cual se define el valor objeto de cobertura del fondo, que es el valor del incremento del costo anual del abastecimiento de la demanda de energía que UTE calcula y, en base a eso, se le aplica un 50% más. Entonces, en momentos hidráulicos superavitarios, UTE puede generar esos fondos de más y destinarlos, justamente, a este Fondo de Estabilización Energética.

                La idea es que cuando surgen excedentes –hoy en día no los hay– se pueda distribuir para obras de infraestructura.

                Por ahora nada más.

SEÑOR BERGARA.- Me voy a referir a este tema pero vinculándolo con el anterior.

Nosotros no vemos con malos ojos que se incorpore la posibilidad del financiamiento de obras de infraestructura, pero veríamos mejor, con respecto al tema de la ampliación en el artículo 40 de la Carta Orgánica del BROU, que se haga el mismo tratamiento de los proyectos a financiar que se hace en la utilización del excedente del Fondo de Estabilización Energética, que es de obras de infraestructuras aprobadas en instancias presupuestales. O sea que en vez de ser que resulten de interés a juicio del Ejecutivo y que después se informe, que pudiera aplicarse el mismo criterio del Fondo de Estabilización Energética a los proyectos de obras de infraestructura que se puedan financiar con utilidades del Banco de la República, es decir, que en lugar de ser a juicio del Poder Ejecutivo, sean aprobados en instancias presupuestales. Creemos que esa consistencia entre los dos casos permitiría una mejor apreciación de estos dos artículos por nuestra parte.

SEÑOR PRESIDENTE.- Se deja constancia de lo planteado; el Poder Ejecutivo valorará, en su debido momento, la propuesta del señor senador Bergara y hará la comunicación pertinente a la comisión.

                Queremos dejar constancia de que también han estado en sala hasta este momento los economistas Rodrigo Areal y Bernardo Layerle, asesores de la señora ministra de Economía y Finanzas, así como la señora Elena Risso, directora de la Dirección de Comunicación Institucional del Ministerio de Economía y Finanzas.

                Ingresamos en la parte correspondiente a la libertad financiera. A estos efectos invitaríamos a pasar a sala al presidente del Banco Central del Uruguay, economista Diego Labat, y al director de la Senaclaft, doctor Chediak.

(Ingresan a sala autoridades del Banco Central del Uruguay y de la Senaclaft).

La comisión da la bienvenida al presidente del Banco Central del Uruguay, economista Diego Labat, y al secretario de la Senaclaft, doctor Jorge Chediak.

SEÑOR LABAT.- Nosotros queríamos presentar el capítulo de libertad financiera, que se puede agrupar en tres conjuntos de artículos. El que va del artículo 214 al 218 tiene que ver con nuevas libertades otorgadas a trabajadores, profesionales y proveedores del Estado para que tengan el derecho de cobrar en efectivo su sueldo, los honorarios profesionales o lo que tengan para cobrar al Estado. Ese es un primer conjunto de artículos. Un segundo grupo tiene que ver con eliminar la obligación de pagar a través de medios electrónicos para aquellas operaciones que sean menores a USD 100.000. El artículo 221 está vinculado con la aplicación de medidas simplificadas de debida diligencia para aquellos casos en los cuales el pago se haga con medios que provengan de instituciones supervisadas por el Banco Central del Uruguay. Básicamente, esos serían los tres conjuntos de artículos.

                Voy a adelantar algunas cosas y algunos razonamientos porque me importa justificarlos, sobre todo a raíz de algunas expresiones vertidas. Está claro que el espíritu de estas normas que se proponen plantea respetar absolutamente todos los acuerdos firmados por Uruguay con todos los organismos internacionales. Además, entendemos que estos artículos están alineados con las mejores prácticas y que, justamente, lo que pretenden –y lo que pretendemos– es mejorar la evaluación que el país tiene en su sistema de prevención de lavado de dinero.

Digo esto porque a veces se han malinterpretado algunas cuestiones.

 En particular, me importa detenerme en una premisa que tiene la iniciativa —es una buena práctica a nivel internacional—, y es lo que se llama enfoque basado en riesgos. Justamente, se trata de aplicar los recursos que el Estado y la sociedad tienen para los sistemas de prevención de lavado de dinero a partir del enfoque basado en riesgos. Quiero dejar en claro —se han vertido algunas manifestaciones que apuntaban a lo contrario— que el artículo 12 de la ley se mantiene y va a seguir absolutamente vigente, porque mantiene el enfoque basado en riesgos.

Me parece que esto es bien relevante porque, justamente, es de buenas prácticas internacionales; es lo que, habitualmente, los demás países aplican; es lo que ha aplicado Uruguay y seguirá aplicando. No se puede interpretar que estas normas vayan en contra de eso, sino que, justamente, se mantienen todas las normas adicionales. Acá hago mención a dos normas de la Ley de Prevención del Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo, los artículos 18 y 19. Precisamente, ponen marco a los artículos que nosotros estamos proponiendo, básicamente al 221.

 Repito, se ha hecho una interpretación que considero errónea al pensar que el artículo 221 cambia el enfoque. Justamente, hay que entenderlo como enmarcado en los artículos 18 y 19. Es decir, si una persona hace un pago con un instrumento bancario de una institución supervisada por el Banco Central, por supuesto, se tiene que atener a lo que establecen los artículos 18 y 19. Si se trata de una persona que está políticamente expuesta, deberán hacerse las debidas diligencias ampliadas. Si se trata de una persona que, por alguna razón, tiene otro indicador de riesgo, también hay que aplicarlo. Creo que esto es bastante claro y resulta obvio de la lectura de la citada norma.

En particular —es relevante tener en cuenta que a veces le ponemos títulos a las cuestiones y después en el contenido nos vamos de él—, en el enfoque basado en riesgos, se debería tratar de distinta manera a los que tienen diferentes riesgos.  Eso es lo que hoy —quizás por ahí han venido las quejas de los últimos tiempos— no hacemos, sino que a todos les pedimos todo. Eso es lo que termina haciendo la reglamentación. Por eso entendemos que este artículo 221 es virtuoso. Me parecía importante resaltarlo.

SEÑOR CHEDIAK.- Gracias, señor presidente. Buenas tardes a todos. La mayoría nos conocemos de cuando desempeñaba otro rol.

                Quisiera recalcar algunas cosas, tal vez lloviendo sobre mojado. Cuando estudiaba para venir a hacer esta presentación ante ustedes, encontré nuestra Ley Integral Contra el Lavado de Activos con 79 artículos y nuestro decreto reglamentario 379/2018 con 103 artículos. En este caso concreto estamos, básicamente, pretendiendo introducir un inciso al artículo 17. Obviamente, debe ser leído en todo este contexto. Como decía el señor presidente del Banco Central, no deroga para nada la obligación de hacer el análisis de riesgo. En función de ciertas interpretaciones advierto que se cree que, de alguna manera, se estaría exonerando del análisis de riesgo a los sujetos obligados, y eso no es lo que se pretende. 

En nuestra opinión, este artículo 17 estaría creando una suerte de presunción simple, de bajo riesgo, en las situaciones en las que los medios de pago vienen a través de instituciones financieras que están siendo controladas por el Banco Central del Uruguay, pero eso no significa derogar, por ejemplo, el artículo 7.° del decreto reglamentario n.° 379/018, donde se señala que «La intervención de una institución financiera» no lo «exime de la aplicación de los procedimientos de debida diligencia según lo establecido en el presente decreto». ¿Por qué? Porque el artículo 17 forma parte de la ley integral del lavado de activos y, como decía el señor presidente del Banco Central del Uruguay, inmediatamente está el literal B) del artículo 18 que nos dice que «La aplicación de las medidas simplificadas de debida diligencia serán en todo caso congruentes con el riesgo». Entonces, el sujeto obligado, sobre todo el sistema no financiero a quien va dirigida esta modificación, considera que se están haciendo los pagos a través de instituciones financieras; ahora bien, cabe preguntarse qué dicen los otros indicadores de riesgo. Precisamente, este literal continúa diciendo que «Los sujetos obligados no aplicarán o cesarán de aplicar medidas simplificadas de debida diligencia tan pronto como aprecien que un cliente, producto u operación no comporta riesgos reducidos de lavado de activos o financiamiento del terrorismo». No puede quedarse exclusivamente en esa presunta seguridad de «hago la debida diligencia simplificada porque los pagos no vienen realizados en efectivo». 

Además, el artículo 19 aclara cuáles son esos eventuales indicadores de alto riesgo y alude a «tales como los clientes no residentes –especialmente los que provengan de países que no cumplen con los estándares internacionales en materia de lavado de activos y financiamiento del terrorismo– operaciones que no impliquen la presencia física de las partes» o «amenazas que puedan surgir de la utilización de tecnologías nuevas o en desarrollo que favorezcan el anonimato en las transacciones». 

Quiere decir que no solo siguen vigentes los otros artículos de la ley contra el lavado de activos, sino que se mantiene esa extensa reglamentación de cien artículos que hace hincapié en la responsabilidad de hacer el análisis de riesgo, de documentarlo y, desde luego, cumplir con las medidas de debida diligencia según el propio análisis de riesgo, que no solo se resume a que los medios de pago hayan sido hechos o no a través de instituciones financieras. 

Esto no puede ser leído como que estamos exonerando a los sujetos obligados a hacer el análisis de riesgo y diciendo que en todos los casos se salvan exclusivamente con una diligencia simplificada.  No; deben seguir haciendo la diligencia que corresponda al análisis global de los riesgos. El hecho de que los medios de pago se realicen a través del sistema financiero es solo uno de los indicadores. Todas las otras alertas de riesgo siguen vigentes. 

A fin de complementar la idea, pedimos a nuestro Observatorio de Análisis Estratégico que analizara desde ese punto de vista estos artículos que se propone modificar. Como las consideraciones del observatorio son cortas, simplemente les voy a dar lectura. Se expresa que las modificaciones presentadas para los artículos 219 al 221 de la LUC no derogan o anulan las obligaciones de evaluación de riesgos, análisis de perfil socioeconómico del cliente, el tipo y volumen de la operación y procedencia, ubicación geográfica del cliente y de los fondos, etcétera, ni las obligaciones de la debida diligencia, al tiempo que tampoco se delega la realización de las mismas a terceros. Cabe destacar, con respecto a las modificaciones propuestas en el artículo 219, que todas las operaciones en efectivo siguen siendo consideradas de riesgo y determina su graduación el volumen de las mismas. Es importante recordar que la evaluación de riesgos es global a la operación y es la que determina el grado de la debida diligencia a realizar. Por tanto, debe analizarse en su conjunto ya que existen otros factores que pueden determinar la influencia de otros riesgos inherentes a la operación. Asimismo, el instrumento de reporte de operación sospechosa, el ROS, también se mantiene puede y debe ser usado si el sujeto obligado observa alguna alerta o señal de riesgo en la operación de acuerdo con la legislación vigente. En caso de ser aprobada estas modificaciones, las instancias de capacitación y difusión activa de la Senaclaft en materia de evaluación de riesgos en el sector no financiero, podría ser incrementada a los efectos de afianzar y aclarar conceptos tales como evaluación de riesgos y debida diligencia, entre otros. Estas son herramientas de suma utilidad para concientizar al sujeto obligado, mantener claro su rol y evitar un deterioro del sistema nacional antilavado. Se espera que ante una eventual aprobación de los textos presentados en la LUC, el balance entre las reivindicaciones del sector no financiero y la satisfacción de los estándares internacionales, conformen un fino equilibrio para demostrar niveles de eficacia aceptables local e internacionalmente. Sin embargo este punto podría alcanzarse mediante el ajuste de las potencialidades y herramientas con las cuales dispone el sistema nacional antilavado, fundamentalmente, en cooperación y coordinación con los demás actores públicos y privados. Se estima así que las principales debilidades identificadas por el Gafilat –baja comprensión de los riesgos por parte de los sujetos obligados– y los bajos niveles de reporte de operaciones sospechosas, pueden tratarse y subsanarse en vigencia de la legislación propuesta.

Es decir, ratifico, para nosotros, esta modificación que trata de flexibilizar parcialmente las obligaciones de los sujetos obligados y en muchos casos, sobre todo, bajarles la ansiedad con relación al cumplimiento, es razonablemente adecuada a los estándares internacionales y no aumenta la exposición.  Sin dudas, todo esto es prospectivo, opinable y, básicamente, una suerte de análisis de riesgo; no se puede dar una certeza absoluta, pero como no modifica el análisis de riesgo ni las obligaciones de los sujetos obligados y no contradice frontalmente ninguna de las recomendaciones del Gafilat, creo que no es prudente sostener que nos estaríamos exponiendo a eventuales observaciones negativas internacionales dado que el sistema básicamente se mantiene. Lo que se hace es achicar las incertidumbres que los sujetos obligados del sistema no financiero tienen al momento concreto de efectuar sus análisis de riesgo y de cumplir efectivamente con las obligaciones que el sistema pone a su cargo.

Muchas gracias.

SEÑOR BERGARA.- Evidentemente, hay una distancia grande en nuestro enfoque con respecto a la marcha atrás que esto implica en el proceso de inclusión financiera, sobre todo, en lo referido a habilitar pagos de nómina y honorarios en efectivo. No es algo sobre lo cual vayamos a discutir en profundidad ahora, no es lo que corresponde, pero evidentemente es una constancia clara que queremos dejar, sobre todo, en esa idea que está planteada de que es factible una negociación simétrica para acordar entre el trabajador y empleador la forma de pago, cuando en toda otra legislación y, sobre todo, en el ámbito de la legislación laboral, se reconoce generalizadamente que no hay simetría del poder de negociación entre el trabajador y el empleador.

Por lo tanto, lejos estamos de la visión propuesta en estos artículos y también de considerar que efectivamente eso otorga más libertad al trabajador.

                Por otra parte –según lo que entendemos–, aquí no se prevé qué es lo que pasa si no hay acuerdo. Quiero decir que del articulado planteado en este proyecto de ley no surge qué es lo que pasa cuando no hay acuerdo. Sí se plantea que si el trabajador no elige una institución en particular, lo puede hacer el empleador, pero en ningún caso está planteado –por lo menos, a nuestro entender– qué pasa cuando no se llega a un acuerdo entre empleador y trabajador con respecto a la forma de pago.

                Además, tenemos una visión discrepante en lo que respecta al artículo 208 en cuanto a que los proveedores del Estado puedan pagar en efectivo. Ya algo de esto conversamos a la hora de recibir a las delegaciones; de hecho, consideramos que es una marcha atrás en el proceso de simplificación de la Tesorería General de la Nación, en el cual se avanzó enormemente. Inclusive, no es fácil encontrar cajas para pagar en efectivo en buena parte de las dependencias públicas, además de lo implicaría –en términos de costos– recomponer una tesorería en este sentido. Por lo tanto, no vemos la razón por la cual el Estado no deba pagar obligatoriamente a través de medios electrónicos.

                Con respecto al uso de efectivo para ciertos pagos –como se plantea en el artículo 219–, además del error de que dice «unidades reajustables» en lugar de «unidades indexadas», obviamente, tenemos una distancia importante. Esto es consistente con habilitar transacciones financieras en efectivo por hasta un monto de alrededor de cien mil dólares. En este artículo se habla de un millón de unidades indexadas pero un inciso más adelante se menciona la cantidad de cien mil dólares estadounidenses. Obviamente, esto tiene que ser compatibilizado; no puede ser que en un mismo artículo se hable de un monto en unidades indexadas y de otro en dólares estadounidenses. De todas maneras, nos parece que no corresponde incrementar el monto en el que se permiten los pagos en efectivo a una dimensión tan grande como la de cien mil dólares. Podemos coincidir en que el monto actual es relativamente bajo y considerar otros parámetros sobre los cuales definir ese mínimo, pero evidentemente no llegaría a cien mil dólares. Precisamente en esta comisión uno de los expertos en la materia nos recordó en su comparecencia que de los treinta y pico de delitos que son precedentes para el lavado de dinero, la inmensa mayoría de ellos –excepto, quizás, la defraudación tributaria, que tiene un mínimo de cien mil dólares– es de montos menores; por ejemplo, el del contrabando tiene un monto mínimo de vente mil dólares para ser considerado como delito precedente para el lavado.

Por lo tanto, en ese sentido discrepamos con la formulación de este artículo, y estaríamos abiertos a verlo con otros ojos en caso de que existiera la posibilidad de que el incremento del monto actual de cuatro mil dólares tuviera una disminución significativa respecto a lo planteado en el proyecto de ley.

                Me permito «corregir» –entre comillas– al doctor Chediak en cuanto a que esto no solo altera un artículo de la ley sobre lavado de dinero, sino que si consideramos las derogaciones, serían varios los artículos que se modifican, no en cosas inocuas, y en eso quiero focalizarme.

                Hay que analizar en forma combinada todos estos aspectos para ver, efectivamente, cómo puede cambiar la evaluación de riesgo y, por lo tanto, la evaluación que puedan hacer los organismos internacionales respecto del cumplimiento de las recomendaciones de Uruguay sobre la prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo. Uno de estos aspectos es la derogación del artículo 37 de la llamada ley de inclusión financiera que impedía el fraccionamiento en los pagos.

 

Pido disculpas pero me equivoqué: quise referirme a la ley de inclusión financiera, que afecta el funcionamiento con respecto al lavado de activos. Hago esta aclaración porque cometí ese error.

El artículo 37 es el que impide el fraccionamiento; al derogarse la norma, hay que incorporar la idea de que se pueden fraccionar pagos y será el profesional actuante –notario o abogado– quien pueda ver que se hacen pagos fraccionados. Por lo tanto, la debida diligencia tiene que ser diferente si se hacen esos fraccionamientos. Más de uno de los expertos que compareció ante la subcomisión el viernes, planteó claramente la inconveniencia de derogar este artículo 37. Eso podía, quizás, ser consistente con la versión anterior del proyecto de ley de urgente consideración, en el que no se tomaban en cuenta montos máximos para el uso del efectivo. Ahora bien, una vez que se establece un máximo de cien mil dólares, esto pasa a ser relevante y el fraccionamiento debería evitarse. Ese artículo 37 se derogaría en el artículo 220.

Como también se plantea derogar el artículo 46, el hecho de incumplir esta norma, queda sin sanción. De nuevo, eso podía ser consistente con la formulación anterior del proyecto de ley, que no establecía un monto máximo, entonces, no había nada para sancionar. Pero ahora que se fija un máximo, no debería poder derogarse el artículo 46, que imponía sanciones al incumplimiento eventual de ese máximo. Digo esto porque hubo un cambio de una versión a otra y en las derogaciones quedaron aspectos que consideramos inconsistentes.

En el artículo 219 se derogan dos incisos del artículo 35. En particular, al derogarse el último de ellos, por el que se faculta «al Poder Ejecutivo a habilitar, a solicitud de parte, a que los establecimientos que enajenen bienes o presten servicios puedan restringir la aceptación del efectivo», quedarían sin efecto, por ejemplo, las restricciones para el uso de dinero en efectivo durante la noche en las estaciones de servicio. Nos parece que esa facultad debería mantenerse, por si eventualmente surge algún pedido de los propios comerciantes afectados de que haya normas de este tipo.

En definitiva, creo que la derogación de este último inciso, planteada en el artículo 219, no debería tener lugar, no solo porque caería esta norma que fue solicitada por los propios comerciantes de estaciones de servicio sino, además, porque impediría que por razones de seguridad o de integridad física de las personas, no puedan tomarse medidas de esta naturaleza.

Hay otras derogaciones que también nos generan preocupación. En lo que respecta al artículo 41 BIS, que flexibiliza justamente el uso de efectivo, por ejemplo, en las señas de compraventas inmobiliarias, hasta ochocientos dólares; estas se pueden hacer en efectivo. Al derogar esta disposición, si la transacción supera los cien mil dólares, la seña no podría hacerse en efectivo, por lo que quedaría también inconsistente con lo que está vigente. Por lo tanto, entendemos que no debería derogarse.

Al plantearse la derogación del artículo 17, se quita la posibilidad de que haya medios electrónicos gratuitos para quienes reciben beneficios sociales, como la asignación familiar. Estoy seguro de que no está en la voluntad ni en la intención del Poder Ejecutivo cobrarle las cuentas bancarias a quienes reciben asignación familiar. O sea que este artículo 17 tampoco debería derogarse.

También se plantea derogar el artículo 36 BIS, por el que se permite la identificación de medios de pago. No entendemos la razón de esta derogación, ya que esa información puede ser útil en un montón de circunstancias y, por lo tanto, consideramos que tampoco debería derogarse.

Asimismo, se pretende derogar el artículo 38, por el que se habilitan excepciones a estas normas. Entonces, con esta derogación se estarían inhabilitando esas excepciones, cuando en realidad hay algunas que habría que mantener, como por ejemplo, los depósitos en el sistema financiero. El monto de cien mil dólares estaría pensado para esos casos. Si alguien va al sistema financiero a depositar, obviamente este hará las debidas diligencias para averiguar el origen de los fondos, pero no podemos impedir que se depositen más de cien mil dólares en una cuenta. Otro ejemplo son las transacciones de casinos. Supongamos que alguien al casino con diez mil dólares y que en un golpe de suerte gana ciento veinte mil; si no habilitamos la excepción de que el casino le pague en efectivo esos ciento veinte mil dólares, y tiene que hacerlo a través de un mecanismo electrónico, lo que se está haciendo es, justamente, ingresar en el sistema financiero montos que no deberían. Puse el ejemplo de diez mil dólares, pero pueden ser ochenta mil o noventa y nueve mil dólares. Si alguien va con noventa y nueve mil y gana ciento un mil dólares, estaríamos habilitando por esa vía el blanqueo de montos significativos. Por lo tanto, es imprescindible mantener esa excepción para los casinos, por ejemplo. Reitero: están en el artículo 38, que propone derogarse.

                Sobre el contenido del artículo 221, todos los expertos que comparecieron el viernes fueron realmente muy críticos acerca de lo que plantea. Algunos, incluso, propusieron la posibilidad de poner algún monto límite, un tope, para que los escribanos o los abogados puedan hacer una diligencia simplificada. En todo caso, dada la presentación que han hecho tanto el presidente del Banco Central como el doctor Chediak, hay que ver esto en el contexto de los otros artículos del proyecto de ley. Nos preguntamos, entonces, qué agrega este artículo, porque el hecho de que las transacciones se hagan con medios electrónicos o con instrumentos de pago en instituciones financieras supervisadas por el Banco Central, ya opera como un factor mitigante de la evaluación del riesgo y, por lo tanto, condiciona la diligencia que cada agente debe hacer. Si esa es la idea, ya está instrumentada, por lo cual no se precisa esto, que no es una señal positiva tanto para la sociedad como para, eventualmente, las evaluaciones que puedan hacer los organismos internacionales. Por lo tanto, también discrepamos con esta formulación del artículo 221. Aun considerando el contexto jurídico que nos plantean quienes lo han presentado, con más razón sentimos que no es necesario incluirlo porque esto ya está considerado como un factor mitigante de la evaluación del riesgo.

El último punto al que quiero hacer referencia es el siguiente. Entre las delegaciones recibidas el día viernes, la Asociación Uruguaya de Empresas Aseguradoras planteó la posibilidad de poner un artículo adicional que restrinja su actuación como evaluadores de riesgo para la debida diligencia a los seguros de vida y otros seguros asociados a las inversiones, entendiendo que los demás no tendrían mayor sentido. En ese sentido, ellos presentaron una evaluación positiva de ese cambio normativo hecho por la Senaclaft, vigente en su momento, modificando el artículo 12 de la Ley n.º 19574. Obviamente, no tienen por qué conocer esta modificación, pero sería bueno que después nos trasmitieran cuál es su posición con respecto a la posibilidad de incorporar el artículo adicional que propone la Asociación Uruguaya de Empresas Aseguradoras.

Muchas gracias, señor presidente.

SEÑOR ANDRADE.- La intervención del señor senador Bergara me ahorró muchísimas consideraciones, por tanto, voy a fortalecer la preocupación solamente por dos de ellas.

Primero, una de las partes sustanciales del proyecto de ley con carácter de urgente consideración que estamos tratando tiene que ver con los problemas de la violencia en la sociedad. Más allá de no compartir el abordaje de la violencia en la sociedad con una respuesta principal de inflación punitiva, estamos ante un articulado que ofrece reparos severos acerca de habilitar espacios para el lavado de activos. Por lo tanto, la señal es muy contradictoria.

Más allá de eso, debiera haber certezas claras de que esto no va a traer consecuencias para el país. Si por un componente instrumental ponemos en riesgo consecuencias para el país, como la de integrarse a la lista gris o volver a recaer, no debiera estar en términos de suposición; tendría que haber mucha firmeza, mucho convencimiento de que el artículo a estudio no altera la consideración que a nivel internacional se tiene sobre el país.

                Segundo, estamos ante un capítulo titulado «Libertad financiera». El artículo 215 separa una premisa que es muy difícil de afirmar en la realidad contractual laboral del país. Cuando me tocó poner como ejemplo el reclamo de nuestra bancada para que se sacara la declaratoria de urgente consideración al proyecto de ley, dije que no hay que hacer demasiadas proyecciones para darnos cuenta de hacia dónde conduce este acuerdo entre trabajadores y empresarios al inicio de la relación laboral. Hoy día hay decenas de miles de trabajadores que aceptan un contrato precario, un contrato a término, a plazo, o por obra determinada, mediante el cual el día en que inician la relación laboral renuncian a la indemnización por despido. Uno podría preguntarse: ¿cómo es posible que decenas de miles de trabajadores sean tan torpes a la hora de negociar su contrato laboral, que antes de iniciarlo están renunciando –aunque sean contratados por tres años o por cinco– a la indemnización por despido? Cualquiera que asesore al trabajador en esa negociación, diría: «¡Qué forma tan tonta de negociar!». Y el trabajador respondería, con sentido común –como aquel irlandés que decía que estaba lejos para llegar a la dirección–: «Lo que pasa es que estoy aquí, la única forma que tengo de trabajar es aceptar esta condición de trabajo». Esto afecta sectores enteros, como el de la limpieza, el de la construcción o, por lo menos,  un 70 % de los contratos de la construcción.

                Entonces, donde dice que la modalidad de pago será acordada, podemos leer, claramente, que la modalidad de pago será impuesta, mayoritariamente, a la hora de iniciar la relación laboral, por el empresario. Estos son los efectos prácticos que vemos de la norma. Pero si los trabajadores son mayoría, ¿cuál es la dificultad para que estos puedan elegir la forma de pago?, si el problema es ese.

Además, vemos un efecto indirecto asociado. Los trabajadores con menos capacidad de negociación –mayoritariamente, los trabajadores rurales, los del citrus– verán afectados sus ingresos, porque si se les impone la forma de pago en efectivo, no tendrán los descuentos de IVA que tienen los trabajadores que acceden a la tarjeta. Supongo que nadie quiere rebajar el poder adquisitivo de los trabajadores de menos ingresos. Desde ya adelanto –y el resultado vamos a verlo después de que se vote la ley– que esos trabajadores serán los más perjudicados por la forma en que se les paga, porque los altos salarios vienen pagándose con tarjeta desde la década de los noventa. Cualquiera puede hacer una reflexión sobre eso y le va a resultar de manera contundente que los trabajadores con salarios más bajos no tenían acceso ni a la inclusión financiera ni al beneficio que esta ofrece. En todo caso, si se diera libertad a la mayoría, que son los trabajadores, ¿por qué no colocar a los trabajadores o, en su defecto, alguna alternativa? Por más que suceda eso, creo que no hay solución, porque en realidad puede imponerse de la misma forma en que se imponen los contratos precarios, a término, a plazo o por obra determinada. Repito: esos contratos obligan a los trabajadores a sacrificar su indemnización por despido el día en que inician la relación laboral. Es una cuestión mucho más impactante que la inclusión financiera. Y en cualquier juzgado, en caso de ir a juicio en contra de esta forma contractual, la respuesta va a ser que el trabajador acordó y firmó, ya que el contrato dice que se pusieron de acuerdo en el momento de iniciar la relación laboral. ¡Claro! Pero todo el que haya tenido que firmar un contrato de trabajo por tiempo determinado o por obra determinada sabe que no participó ni en una coma de la redacción de ese acuerdo. Entonces si la intención es no perjudicar al trabajador la redacción debería ser distinta. Parecería que no sería sensato que promover cambios en la forma de inclusión financiera termine afectando al trabajador y en particular a los que tienen menos capacidad de negociación. 

SEÑOR DOMENECH.- De este capítulo me alegra su título de «Libertad financiera» aun cuando la redacción originaria creo que era mejor que la actual. 

Un colega que se caracteriza por su expresividad, su grafismo y su modo de expresar dijo que esta ley de  inclusión financiera en realidad era de esclavitud financiera. Es cierto; durante toda la vida actuamos con la más absoluta  libertad, pero en determinado momento a un gobierno se le ocurrió que tenía que meter toda la economía del país en los bancos, como si merecieran más confianza que los particulares. Me acuerdo que cuando era chico estaba el Banco Transatlántico y, ya viejito, el Banco Mercantil, y ahora digo, ¿qué garantía me ofrecen los bancos? A nivel internacional, acordémonos de Lehman Brother, de Bernard Madoff,  y de tantos otros. Pero había que meter toda la economía en los bancos. Entonces, me pregunto hasta qué punto no es peligroso que toda la economía de Uruguay esté encajonada en los bancos. ¿Qué va a pasar cuando haya una huelga, un lockout  patronal, un quiebre de los servicios de internet? Bueno, macanudo, ¿cuánto están ganando los bancos por todo esto? Se habla ahora de la cuenta de los trabajadores. Se les autoriza una determinada cantidad de retiros sin costo pero después de eso se lo cobran. ¿Qué sucede con los comerciantes, en particular con los pequeños? He asistido a muchos comercios y  me han dicho que no me pueden vender con la tarjeta de débito porque la comisión les come la ganancia.

En realidad, me parece que nos han vendido el buzón de la inclusión financiera, cuando de lo que se trata es de poner a los particulares –y en especial a los de menos recursos, los pequeños comerciantes y trabajadores–  a expensas de las instituciones financieras que les maneja el dinero. Esa es la verdad y  la ley ¡es tan deficiente! que si no fuera por el servicio del IMPO, quizás no sabríamos cómo interpretarla, porque su reglamentación tiene no sé cuántas derogaciones y modificaciones. 

Pido encarecidamente, señor presidente, que revisemos a fondo esta ley de inclusión financiera.  Hay una nueva anormalidad en esto: toda la vida hablamos en contra de los bancos, pero ahora metemos a la gente y la dejamos presa de los bancos, ¿no? 

Esta ley no rige en la república Argentina y me podrán decir, "la Argentina", porque los uruguayos tenemos un cierto sentido despectivo con respecto  a cómo se manejan los asuntos en ese país, pero tampoco rige en Alemania ni en Estados Unidos, ya que en los estados donde implantaron normas similares vienen marcha atrás.

Pido al sistema político que revise seriamente esta ley que, a mi juicio, beneficia a la banca e introduce en la gran dictadura de la banca a todos los particulares.

Con respecto al lavado de activos, lo único que le puedo decir en esta materia,  al doctor Chediak, como un modestísimo escribano que fui.... 

(Intervención fuera de micrófono que no se escucha).

SEÑOR PRESIDENTE.- Pediría al señor senador Domenech que cuide los adjetivos calificativos para no ingresar a un debate  tangencial. 

SEÑOR DOMENECH.- Para los escribanos –que son modestos  profesionales liberales que a veces no tienen ni secretaria– la  exigencia de controlar el origen de los fondos, de acuerdo a esta ley de lavado de activos,  es imposible porque, por ejemplo, la declaración de bienes y ganancias personales de un argentino, que viene en una fotocopia  –en su país todo se hace por internet–,  no tienen cómo interpretarla. Uno no conoce el derecho argentino. Se trata de un saludo a la bandera que farisaicamente nos permite decir que está todo muy bien, pero en realidad, en los hechos, no entra en lo que es la sustancia de la cosa: el lavado de activos. Hay que facilitarles a los profesionales una actuación tranquila y clara. En el caso del dinero bancario, creo que los bancos –que merecen tanta confianza–  podrán acreditar o estudiar si ese dinero fue legítimamente adquirido o no, pero no se le puede pedir a un escribano, que no tiene asesores contables, financieros –y menos la posibilidad de acceder a investigaciones policiales–, que haga una indagación sobre el origen de los fondos. Les puedo asegurar que los profesionales escribanos no están en condiciones de hacer ese tipo de indagatoria. Si lo serio es revisar en internet si la persona está en una lista de terroristas o narcotraficantes, realmente creo que da para reírse del sistema de lavados de activos. Al doctor Chediak le deseo mucha suerte y le pido que por favor estudie profundamente esto. Pienso que por lo menos la asociación de escribanos se va a poner a sus órdenes para ponerle un poco de sentido común a estas cosas. 

SEÑOR OLESKER.- Quiero hacer dos consideraciones porque la mayor parte de las críticas y preguntas respecto a la ley ya las hicieron los señores senadores Andrade y Bergara.

Esta es una norma que claramente introduce una toma de decisión –me refiero al ámbito laboral– que tiene efectos diferentes sobre el trabajador, positivos o negativos, en un contexto de alta desigualdad de poder. Llevo 35 años trabajando en el movimiento sindical y puedo mencionar centenares de casos en los que trabajadores aceptan cambios de horarios, de jornada, supresión de beneficios, fruto de la falta de una institucionalidad que dé protección a esos derechos. Creo que aquí esto va a pasar y, como dijo el señor senador Andrade, no va a pasar en los cargos gerenciales o en los cargos profesionales de alto porte, sino fundamentalmente va a pasar en los sectores de trabajadores con mayor oferta de trabajo y con menor calificación.

Mi pregunta tiene que ver otra vez con la misma consulta que hemos hecho en casi todos los ítems: ¿por qué esto en lugar de una ley de urgencia no se discute en el marco del consejo superior de salarios? Creo que este no es un derecho individual exclusivamente, es un derecho individual que tiene vinculación con el derecho colectivo de los trabajadores y, por lo tanto, es legítimo que una desinstitucionalización de la norma de este tipo se discuta en ese marco. Comparto lo que dijo el señor senador Andrade y lo veremos el año que viene: esto tendrá un efecto fuertemente desregulador sobre los salarios de los trabajadores. Por lo tanto la pregunta es: ¿por qué se incluye aquí y no en otro marco?

La segunda consideración es la siguiente. Hoy usamos mucho, sobre todo en la primera presentación, la cuestión de las evidencias empíricas que nos ayuda mucho a entender qué va a pasar con cosas que no sabemos cómo serán. La evidencia empírica es clara y hay investigaciones –sobre todo del Instituto de Economía, de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración–, que muestran que cuando analizan el descenso de la informalidad en el Uruguay, tanto la informalidad total como la parcial, lo que llamamos subdeclaración,  hay una cantidad de elementos que influyeron sobre eso. Hay uno muy notorio, , la reforma del sistema de salud, y existe otro, más reciente –también notorio–, que refiere a los aspectos de inclusión financiera.

Lo que quiero decir es que si bien miramos lo macro de la informalidad –que es muy importante–, muchas veces nos olvidamos de lo micro de la informalidad, que incluye pequeñas cosas como, por ejemplo, la malversación del uso de las partidas de alimentación que tienen determinadas personas con sus hijos, luego de una separación. Es decir que al optarse por no poner la partida correspondiente, no entran en el cálculo del equis por ciento. Entonces, esas pequeñas cosas, que son resultados de la informalidad parcial –en este caso, no de la total sino de la parcial– son muy problemáticas.

                Me gustaría saber si hay una estimación, si se ha tomado en cuenta –en este cambio de normas que liberaliza la posibilidad de definir el uso de los medios electrónicos– el impacto que eso tendría sobre la informalidad laboral y también sobre otras informalidades como, por ejemplo, el pago del IRPF, categoría I, en el caso de los arrendamientos o el fraccionamiento del pago de los honorarios profesionales que antes no estaban en el IRP, pero ahora están en el IRPF, categoría II, que han tenido un crecimiento muy importante como componente de la recaudación. Esas son mis dos preguntas.

SEÑOR GANDINI.- Veo mucha dificultad en avanzar en el primero de los artículos que establece el acuerdo entre partes. En realidad, este artículo cambia el término «deberá» por «podrá». No me parece que eso sea demasiado significativo. Después, el Consejo Superior de Salarios podrá negociar otras cosas, pero da una opción. Si no tuviéramos esto, no tendrían opción: todos van a cobrar con tarjeta al banco. Con esto, pueden darse acuerdos. En otros lugares, el acuerdo va a ser difícil. Y, en ese caso, ¿cómo quedarán? Van a quedar como están hoy. No me parece que sea un gran problema.

                Me gustaría comentar a las autoridades que hoy nos visitan que estamos analizando aquí algunos cambios, porque haber puesto, entre el borrador y esta versión, un límite de USD 100.000, lleva a ajustar algunos artículos. En primer lugar, si bien estamos de acuerdo en mantener 1:000.000 de UI, que son casi USD 100.000, creemos que para compatibilizar todo hay que mantener vigente el artículo 37, que impide el fraccionamiento. De modo que no haya una operación mayor a los USD 100.000 con pagos de distintas instituciones financieras y que a través de eso el fraccionamiento evite el tope.

                En segundo término, nos parece que hay que cambiar, no derogar, el artículo 36 bis, que establece que los escribanos deben registrar el modo y la forma de pago en la escritura, y que si la escritura no lo contiene, el registro no acepta la inscripción de la misma. Por lo tanto, lo hace obligatorio.

Después, establece una serie de sanciones que creo que son las que hay que cambiar, ya que no tienen mucho sentido. Hay que modificarlas, no eliminarlas. Entonces hasta USD 100.000 se pueden hacer en efectivo –estamos de acuerdo con esos USD 100.000, ya que por debajo de ese monto se realizan la mayoría de las transacciones, aunque muchas se hacen de modo bancario; seguramente los automotores y demás, seguirán pagando con documentos bancarios, pero se permite hacerlo de otro modo–, pero se debe compatibilizar esto con las otras dos. El escribano debe decir si se pagó en efectivo, con qué moneda y demás, y si se pagó con una letra de cambio, con cuál y qué número. Eso es muy importante para la trazabilidad de la forma de pago y los controles posteriores.

                Todo esto que digo es parte de lo que estamos conversando; no es algo definitivo, pero nos lleva a analizar la opinión que varios expertos han dado aquí el viernes; no todas son en el mismo sentido, pero hemos recibido muchos insumos.

Del mismo modo, estamos mirando el artículo 221  para buscar un equilibrio entre la normas GAFI, lo que se pide al Uruguay y demás, y una cierta flexibilización sobre los controles que algunos sujetos obligados, con pocas posibilidades de cumplir con determinadas exigencias, pueden hacer; no me refiero solo a los escribanos.

                Ya fuera de esto, algunos de nosotros también estamos analizando el artículo 218, que tiene que ver con los medios de pago de los proveedores del Estado –pago contado– y estamos considerando la derogación del artículo 64 de la ley de inclusión financiera, que prohíbe hacer descuentos en las compras con efectivo. Esto es para tratar igual a todos: si uno va a comprar con una tarjeta y le hacen el 25% los martes y los miércoles, va a comprar a otro lado con otra tarjeta y le hacen el 15%, el 20% o no sé qué, pero al contado no se puede descontar, realmente no parece justo.

                Entonces esto, a quien habla y a varios de los compañeros con quienes hemos hablado, nos parece justo –no lo hemos formalizado todavía– y hemos recibido esta sugerencia de algunas delegaciones. Me refiero, precisamente, a tratar igual las formas de pago: o cualquier forma de pago puede tener un descuento o ninguna forma de pago puede tener un descuento, y si con tarjeta se puede hacer un descuento –que a veces termina repercutiendo en el descuento que tiene que hacer el comerciante a la tarjeta–, que también se pueda hacer si se recibe el pago en efectivo.

                Estas son las cosas que estamos analizando; no las tenemos definidas aún pero, a lo mejor, las autoridades que nos visitan podrían –si quieren– avanzar alguna opinión al respecto.

SEÑOR MAHÍA.- Señor presidente: solo quiero dejar dos constancias porque me siento absolutamente representado en las intervenciones de mis compañeros de bancada; esencialmente, las preguntas que podríamos formular han sido planteadas y las valoraciones políticas generales también.

En ese sentido, reafirmo dos cuestiones: la primera es lo último que señalaba el señor senador Olesker, que refiere a la estimación que puede traer un eventual aumento de la informalidad, a partir del aflojamiento que supone esta medida de parte de los registros de los derechos sociales de los trabajadores. Al sacarse la palabra «deberá» y establecerse un «podrá», ello es facultativo y la negociación es amplia. Por lo tanto, en el sistema en el que vivimos y en el país en general, cuando hay una situación de desigualdad, el «podrá» siempre opera en favor del más fuerte y si esto tiene consecuencias, por ejemplo, en los aportes sociales y en las condiciones,  quiero saber si hay una estimación al respecto.

                La segunda, por último –porque, insisto, ya hubo intervenciones muy contundentes de nuestros compañeros y me parece mejor para la visita y para mis colegas la concentración que ya se ha hecho–, es que acá se han realizado  razonamientos vinculados a las libertades –no solo hoy sino también en otras oportunidades– y la mayor crítica tiene que ver, en algunos casos, con la obligatoriedad. Me permito recordar que no es la primera oportunidad en que se hacen modificaciones estructurales al derecho de los trabajadores y de la población en su conjunto que tienen obligatoriedad.

                Me refiero en particular a la ley que modificó el sistema jubilatorio y que creó el sistema de AFAP. Ahí se puso una fecha determinada y, a partir de cierta edad, toda la población quedó incluida sin hablar de libertades, de opciones, ni de nada que se le parezca. Por lo tanto, podremos estar de acuerdo o no, parcial o totalmente, con los contenidos de esa reforma jubilatoria, pero tuvo un efecto globalizador y obligatorio para la población comprendida en ese rango de edad. Lo digo, además, como anticipo eventual de un tema que va a estar en la agenda en este período. Insisto en que nuestra preocupación es que se afecte nuestra imagen país, a los trabajadores en su conjunto y al Estado como ente recaudador.

Básicamente intenté englobar esas preguntas y estas afirmaciones en un intento por ayudar a economizar tiempo.

Gracias, señor presidente.

SEÑOR BONOMI.- Se ve que la relación entre las palabras «podrá» y «creará» es rica, porque en el artículo 208 la señora ministra encontró de recibo cambiar «podrá crear» por «creará» que le sugerían senadores de la coalición. En este caso es al revés: se va flexibilizando con el «podrá», cuando es más claro el «creará».

                Cuando se resolvió que sería conveniente que se pagara durante la noche con tarjeta electrónica ellos, Unvenu  decía que eso podían resolverlo por asamblea, es decir que se planteara a todos sus asociados que tenían que cobrar con tarjeta electrónica. Ellos decían que al decir que los asociados «podrán cumplir» la resolución de la asamblea, no garantizaba que se pudiera prestar para prácticas de competencia desleal. Por lo tanto, le pidieron al Gobierno que tomara una resolución que los obligara y no que lo dejara abierto a la posibilidad.

                Iba a fundamentar algo, pero ya lo hicieron. Solo voy a mencionar que en el artículo que habilita al acuerdo para cobrar en efectivo o con tarjeta electrónica funciona de la misma manera el «podrá». Dejar libre al acuerdo es dejar que el empleador haga lo que quiera.

                Las consideraciones que voy a fundamentar tienen que ver con el tema del lavado de activos. Como recién decía el señor senador Gandini y como dijo otro señor senador, el otro día recibimos varias delegaciones que se refirieron a eso. Si bien es cierto que los que hablaban en contra de la redacción actual tenían diferencias entre sí, apuntaban al riesgo que significaba no saber cómo podía tomar esto el Gafilat.

                Puedo tener consideraciones personales sobre los bancos, pero no puedo obviar que hoy existen controles internacionales que establecen cómo se hace ese control y que miden a cada país por la forma en que acuerda y por cómo realiza el control después. Nos guste o no nos guste, ahí juegan los bancos.

                El otro día, el doctor Costa y el señor Daniel Espinosa, dos expertos en la materia, opinaban que, tal como está redactada la ley, nos va a afectar. El doctor Costa entendía que llevar a un máximo de USD 100.000 nos permitía —aun cuando nos critiquen— fundamentar ante Gafilat, discutir y negociar. Por otro lado, el señor Espinosa argumentaba que no nos iba a permitir nada y que si hacíamos esa flexibilización íbamos a perder.

                En este sentido, considerando los riesgos, tengo tres preguntas.

En primer lugar, ¿se tuvo en consideración el informe de evaluación mutua de Uruguay en el que se revisa la efectividad del sistema antilavado de Uruguay y se destaca la importante contribución que tuvo el artículo 85 con la Ley de Inclusión Financiera?

En segundo término, ¿se evaluó el impacto de la limitación de alcance que este artículo tiene o tendrá en la evaluación que los organismos internacionales especializados en lavados de activos y financiamiento del terrorismo realizarán de nuestro país al debilitar los mecanismos de prevención y combate al lavado de activos?

Por último, ¿se tuvo en cuenta el impacto que tendrán esas resoluciones en los organismos que califican el riesgo de las inversiones en nuestro país?

SEÑOR ANDRADE.- En la misma dirección. No estoy seguro, pero creo que el señor Espinosa nos hizo la sugerencia —lo puedo agregar a las preguntas del señor Bonomi— de hacer una consulta previa al GAFI acerca del texto porque, en su opinión, era un mecanismo rápido.

(Interrupciones).

(Suena campana de orden).

                En su opinión —en medio de esta duda razonable que tenían los expertos que pasaron por la comisión acerca de cuál podría ser el impacto—, el mecanismo de consulta del texto sería de rápida evacuación para saber si esto podría tener repercusiones respecto a la relación del país con el GAFI.

SEÑOR ABREU.- Señor presidente: voy a respetar las reglas del juego. Simplemente, para que quede claro, voy a decir lo que el derecho establece en materia laboral.

                Los beneficios laborales, como la licencia o la indemnización por despidos, son irrenunciables. Esa renuncia es nula porque la indemnización por despido es una norma de orden público. Así que, cualquier tipo de acuerdo que se haga de esta naturaleza, está en defensa del trabajador porque el derecho laboral es tuitivo. Es decir que tiene una posición favorable hacia el trabajador. Con esto no hago alusión a nadie. Estoy diciendo lo que dice la ley.

                Sobre los otros aspectos, podemos conversar; hay muchos otros que todavía tenemos que analizar, más allá de cualquier tipo de negociación de la que vamos a participar en su momento. 

SEÑOR ANDRADE.- Puedo traer una colección de sentencias judiciales respecto a la indemnización por despido. Entre otras cosas, porque para el caso de la construcción, por la forma de contratación, hay una predominancia del 85 %. En los casos de contrato de obra a término, cuando se va a juicio se pierde el despido porque se renuncia a la obra. ¡Cientos de juicios le puedo traer al señor senador Abreu! Es más, en el año 2006, se votó el Fondo de Cesantía y Retiro de la Construcción como acuerdo de partes para la alternativa de la forma de contratación a término. Pero, repito, para despejar esto, puedo traer, no una, sino cientos de sentencias judiciales respecto de la forma de contrato a término.

SEÑORA DELLA VENTURA.- Quisiera saber si en el texto que dice «La modalidad de pago será acordada entre el trabajador y el empleador al momento del inicio de la relación laboral» y que más adelante  expresa «Si el trabajador no optara por una institución en particular, el empleador queda facultado a elegir por él» se tuvo en cuenta que el trabajador está en desventaja con respecto al empleador para resolver este tema. En realidad, se me puede responder que no se comparte la evaluación de que no están en desventaja unos con otros, pero quisiera conocer la valoración que se hizo en momento de redactar este texto.

SEÑOR BOTANA.- Simplemente quiero hacer tres preguntas.

                En primer lugar, quisiera conocer el monto total de dinero, sin costos, a que accede el sistema bancario a causa de la obligación del depósito de las nóminas salariales en el sistema bancario.

En segundo término, quisiera tener la información sobre qué poblaciones tienen cobertura de servicios de sucursales bancarias todos los días y qué poblaciones tienen cajeros automáticos en funcionamiento todos los días. Quiero saber las que lo tienen y las que no lo tienen en el país, porque esta ley claramente excluye a los proveedores que no tienen ese servicio de proveer al Estado y carga costos sobre una gran cantidad de trabajadores, que tienen que dejar parte de su sueldo yendo a los lugares donde existe servicio bancario para hacerse del dinero que ganaron.

En tercer lugar, quisiera que me informen los casos que han sucedido en el Uruguay de ciudadanos que han participado de operaciones de lavado de dinero o de apoyo al terrorismo con operaciones menores a USD 100.000. Quisiera conocer esa cantidad de casos, porque, sinceramente, soy de los que cree que ese límite es realmente bajo. Una casa habitación de bajo valor alcanza ese precio en el mercado. Entonces, me parece que estamos gastando energías en cuidar lo que es fácilmente controlable y que no genera problemas en vez de poner nuestras energías en cuidar lo que debemos cuidar.

SEÑORA BIANCHI.- Con respecto al tema de la Ley de Inclusión Financiera –o de bancarización obligatoria para mí–, distintos técnicos han dado cifras, pero, dado que tenemos aquí al equipo económico, al presidente del Banco Central y al secretario antilavado,  quisiera saber si se ha medido cuánto influyó la bancarización obligatoria en el informalismo.  He escuchado hablar sobre el tema, pero me interesa saber la opinión de personas entendidas en la materia y que, además, hoy son responsables del equipo económico y, en el caso concreto del economista Labat, del Banco Central del Uruguay.

                Por lo otro lado, quiero hacer una consideración y espero que el señor presidente me ampare en el uso de la palabra, porque todos lo han hecho todos.

                No todos los expertos piensan lo mismo respecto al tema del lavado. Invito otra vez –están las versiones taquigráficas y la documentación está guardada en la secretaría antilavado y en mi despacho– a recordar los tres años que trabajamos intensamente, primero con el contador Carlos Díaz y después con el contador Daniel Espinosa, con los fiscales del crimen organizado, con la fiscalías, con autoridades del Banco Central. En fin, se trabajó con todas las autoridades e, incluso, participó el encargado de inteligencia del Estado. Allí  se vieron todas las posibilidades y constatamos que no todos piensan lo mismo. Que el Gobierno tuviera una determinada posición –no califico; es un hecho objetivo de la realidad– es absolutamente respetable, pero, insisto, no todos piensan lo mismo. Incluso, algunos de los que nos controlan –y sería cuestión de no hablar más de imperialismo, de todas esas cosas que son sesentistas– ni siquiera son Estados, sino que son jurisdicciones. O sea, como Estado ¿no ha llegado el momento, no de pelearnos con la comunidad internacional, pero sí de defender nuestra soberanía realmente? Digo esto porque hay otros ejemplos de países –y lo dije el día viernes cuando concurrieron el doctor Costa y el contador Espinosa, a quienes respeto muchísimo– que han defendido su soberanía y han logrado que no los observaran, y mucho menos que los pusieran en la lista ­­­­­­­­­­­­gris o lista negra. Creo que en este sentido la población también votó –porque se explicitó– un cambio en este aspecto.

En consecuencia, escuchemos a todos los expertos. Yo tengo mis dudas al respecto, a pesar de que siempre trabajé en este tema. Además, también tengo el derecho a dudar si cuando se sale a hacer declaraciones alarmistas a la prensa hay algún tipo de intencionalidad política,  No lo sé; tengo derecho a pensarlo.

Con todo el respeto que le tengo a los expertos que han concurrido, también tengo derecho a pensar que no se puede estar de los dos lados del mostrador. Ahora de un lado del mostrador tenemos al tres veces presidente de la Suprema Corte de Justicia. Entonces, creo que todos debemos tener un poquito de humildad y recurrir a los antecedentes del comité operativo, en el que están todos los poderes del Estado. Siempre digo lo mismo: que fuéramos Asti y  yo es un problema de cada uno de los que tenían que ir. Todo está en la versión taquigráfica y se pidieron opiniones a distintos técnicos.

El otro día cité en dos oportunidades al contador Abadi que, reitero, es relator internacional; además se pidió derecho comparado. En ese sentido, hay que reconocer que cuando pedía información –como única representante de la oposición, que entraba todas las semanas a la Torre Ejecutiva y pedía material– los señores Carlos Díaz  y Daniel Espinosa nos acercaban, sobre todo, derecho comparado.

Por lo tanto, solicito que todo eso se tenga en cuenta. No es que todo sea negro o blanco. Además, creo que la postura que ha adoptado el Estado uruguayo desde hace unos años a la fecha de «decir que sí y ser los mejores del barrio» no es lo único válido y que lo contrario no es abrirse a la opacidad.

El otro día, el contador Daniel Espinosa recordaba que en la operación «El  Entrevero» –y la estudió bastante internacionalmente– participaron seis bancos. ¡Seis! Yo lo entiendo al revés. Entonces, ¿cómo participaron seis bancos y siguieron operando en plaza? ¿Cómo se hicieron denuncias puntuales con nombre y apellido, de bancos y de personas, de casas de cambio, y se archivaron? ¿Vamos a poner a los más débiles a controlar a los más poderosos del mundo? Sin ánimo de descalificar a nadie, creo que con ello nos estamos haciendo trampas al solitario. ¡Nos estamos haciendo trampas al solitario! Entonces, repensemos sobre todo esto y no pongamos etiquetas.

Por último, quiero decir que, por suerte, la Suprema Corte de Justicia tiene sobre los escribanos –no así sobre ningún otro profesional de la misma manera– el control férreo y estricto de su conducta, que lleva a la pérdida del título por cualquier omisión o desviación que no tiene por qué ser dolosa, pero sí culposa, porque se castiga por los errores. Desde que estamos obligados a hacer un control de debida diligencia, simple o no, el escribano siempre va a poner la forma en la que se debe pagar el precio; de no ser así, la corte nos puede quitar el título o nos puede suspender. Esto era lo que podíamos poner antes, no por opacidad, sino porque el mundo era otro. Yo me recibí en 1981 y el mundo era otro y el precio se pagaba antes del acto; eso ahora no se puede poner más. Ahora bien, ¿quieren establecer por escrito cómo se integra el precio? ¡Pónganlo! 

SEÑOR DOMENECH.- Quiero aclarar lo siguiente.

En casos excepcionales –no recuerdo haber visto una situación de este tipo– puede ser que se haya establecido que el precio se pagó antes de este acto, pero hay –y hubo– que poner siempre cómo se pagaba, incluida la moneda. Es más, esto hay que hacerlo hasta por razones de previsión social notarial, porque luego la caja le calcula a uno los aportes sobre el monto de la operación. De ahí que sea necesario saber si la operación fue en pesos, en dólares o en yenes. O sea que no es cierto que no se ponía a cuánto ascendía el precio.

La verdad es que estoy teniendo mucha sintonía, tanto con la señora senadora Bianchi de la que hago mía la pregunta que ella quiere hacer, como con el señor senador Botana que formuló preguntas muy inteligentes y en esa línea quisiera agregar alguna más.

(Campana de orden).

–Me gustaría preguntar al presidente al Banco Central del Uruguay si podemos saber cuánto gana la banca a raíz de la Ley de Inclusión Financiera y cuánto ganan las empresas que disponen de los pos, con los que es imprescindible operar en virtud de esta ley de operación financiera.

Quisiera conocer, además –como consecuencia de alguna opinión extraoficial que he escuchado–, en qué porcentaje ha influido la Ley de Inclusión Financiera en la regularización de la situación de trabajadores, tanto ante el BPS como ante la DGI. Digo esto porque creo que hemos hecho un gran monstruo, hemos llamado una «nueva normalidad» en materia financiera, y me parece que la montaña parió un ratón. Lo mismo le preguntaría al doctor Chediak –ya que afortunadamente hay un jurista, de prestigio, integrando la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo– si nos pudiera ilustrar sobre qué cantidad de casos de lavado se han podido investigar con conclusiones definitivas desde la creación de esta secretaría. Me da la impresión de que, quizá, hemos creado expectativas que no están acordes con la realidad.

Muchas gracias.

SEÑOR ANDRADE.- En la misma dirección que lo hizo el señor senador Domenech, quiero saber si, en esa hipótesis de ganancia  de la banca, acá tenemos los votos necesarios para gravarla; con los nuestros va a contar seguro.

SEÑOR PRESIDENTE.- Señores senadores: creo que la hora está haciendo estragos en el sentido común. Entonces, yo recurriría a la paciencia de todos los presentes y el respeto hacia todos para darle la palabra a la delegación que nos vista, para que haga las consideraciones que entienda oportuno hacer, pero antes voy a hacer algunas aclaraciones.

                Una de las tragedias de estar de este lado del mostrador es escuchar a todos los oradores y, asimismo, el sinnúmero de preguntas que se han realizado que no tienen absolutamente nada que ver con las cosas que se han venido a explicar. Yo le voy a solicitar al señor presidente del Banco Central y al doctor Chediak que, en caso de que las preguntas no puedan ser respondidas hoy, envíen la información, si la poseen, porque ha habido preguntas que no tienen nada que ver ni con el Banco Central ni con la Senaclaft. Entonces, les voy a solicitar que las envíen.

Y les recuerdo a los señores senadores que en el transcurso de todos estos días se van a hacer presentes aquí el señor ministro de Trabajo y Seguridad Social para hablar de los temas laborales, y el presidente del Banco de Previsión Social para responder preguntas que no tienen nada que ver con el Banco Central, pero sí con el Banco de Previsión Social; y me permitiría llamar a todo el mundo a la reflexión para tratar de centrarnos en el tema. Sé que el tema reviste una particularidad y una complejidad enorme. Por eso les solicitaría que nos centráramos, ya que terminó la lista de oradores, y le diéramos ahora la oportunidad al presidente del Banco Central y al Secretario de la Senaclaft para responder lo que puedan, y lo que no se remitirá en tiempo y forma a consideración de esta comisión.

                Tiene la palabra el economista Labat, presidente del Banco Central.

SEÑOR LABAT.- Buenas tardes.

                Voy a tratar, como dijo el señor senador Penadés, de responder las preguntas que fui anotando.

                Los señores senadores Andrade y Olesker preguntaron por estimaciones de posibles pases a la informalidad. No tenemos estimaciones de que por este cambio haya algún pase a la informalidad.

                Se hicieron varias apreciaciones sobre algunas cosas que no quedaban claras. Creo que ahí, y como criterio general, seguramente valga la pena –porque a veces uno puede interpretar las cosas de determinada manera pero, evidentemente, si hay dos que interpretan distinto ya surge la duda- dejar la posibilidad abierta, porque puede haber algún caso en el que entendamos que haya que corregir la redacción. Seguramente eso irá en beneficio de todos. Creo que eso vale para el artículo 221, del que se dijo que no quedaba tan claro que lo aplicaba el 18 y 19, como mencioné.

                El otro caso que también fue mencionado por varios señores senadores, que genera muchas dudas, es el artículo cuyo acápite es «Opción a favor del trabajador». Claramente el espíritu estuvo por ahí. No vemos dificultades en que haya una mejora en la redacción en ese artículo, que deje clara las cosas y no genere esos ruidos que a veces se pueden malinterpretar de la norma.

                También se hizo alguna mención al pago en efectivo. Voy a hacer una precisión técnica: es claro que la propia reglamentación que tiene la Senaclaft, como la que tiene el Banco Central, prevé que un pago en efectivo es una señal o puede ser tomado como una señal de alerta, y eso no deja de existir. Si alguien paga en efectivo, eso puede llegar a ser una presunción de que el sujeto obligado tiene que tener en cuenta, y eso no se deroga en ningún caso.

                Por otra parte, el senador Bergara habló de un proyecto de las empresas aseguradoras. Me parece interesante mencionarlo. Yo sí tuve oportunidad de leerlo. Me pareció interesante. Básicamente, la actividad de vehículos y algún otro tipo de seguros son actividades que notoriamente tienen menor riesgo. También hay una acotación técnica: la argumentación que se hace para incluir esa norma es decir en el proyecto de ley que es una actividad de bajo riesgo. Es el mismo argumento que los expertos usan para hablar de la presunción de que venga del sistema bancario; no se puede poner en la ley algo que va contra el enfoque basado en riesgos.

                Comparto la apreciación de la propuesta que mencionó el senador Bergara, pero sí creo que se contradice el argumento técnico que hay fuera. Esa es una precisión.

                El señor senador Bonomi habló del informe GAFI; por supuesto que lo tuvimos en cuenta, por eso mencioné que el Uruguay tuvo el reporte del informe GAFI en el pasado verano. Es bien importante que la agenda de todos los organismos que tienen que ver con esto siga y busque, por todos los medios, una mejora en la evaluación. Ese informe, entre otras cosas, halaga esta norma, pero también habla de algunas dificultades en la colaboración internacional, en la cantidad de procesados, habla de un trabajo que hizo muy bien el país en generar la base de beneficiarios finales, pero menciona que no se está usando, que no están las capacidades para usarla. El país tiene una agenda bien importante de cosas para hacer, más allá de lo que se legisle ahora.

                El senador Botana preguntó por la cantidad de cuentas; no la tengo. Lo mismo digo sobre las instituciones financieras y en qué localidades hay. No tengo acá esa información, pero es fácil de conseguir. Lo mismo sobre los casos de lavado de dinero que hayan tenido operaciones por menos de cien mil dólares; no conozco, pero se puede averiguar y mandar esa información.

                Me quedo con algunos deberes.

Se pidió la estimación del informalismo; no tengo ningún trabajo acá, pero con gusto también lo buscaremos. Lo mismo pasa con los resultados de la banca por el manejo de las cuentas de salarios; es un resultado que seguramente está, pero no dispongo de eso acá.

SEÑOR CHEDIAK.- Sé que es tarde, trataremos de ser breves, aunque varias veces el expresidente doctor Julio María Sanguinetti me dijo: «Nunca diga que va a tratar de ser breve; séalo».

                Con respecto a lo mencionado por el senador Bergara, sé que esto de las perillas está muy en boga, pero es una sintonía fina que agrega en este balance dado entre la eficacia del control del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo en Uruguay y las cargas enormes que se ponen sobre los sujetos obligados. Sería muy fácil para mí, como secretario de la Senaclaft, sacar pecho y prometer una cantidad de cosas cuando, en realidad, nosotros no somos los que trabajamos. Nosotros controlamos a los que trabajan, que son los sujetos obligados.

                Dado que aquí hay, al menos, dos escribanos –yo empecé la carrera y no terminé–, quisiera ratificar algo. Si hay un colectivo profesional que está controlado desde siempre con sanciones draconianas que, por ejemplo, los abogados no tenemos –y hablo como quien ha sido parte del organismo que durante diez años realizó la policía de la profesión–, es el colectivo de los escribanos. Con ley de lavado de activos o sin ella, las obligaciones profesionales de los escribanos en el Uruguay están tremendamente controladas desde siempre.

                Se ha dado esta situación práctica en la que, de los sujetos obligados de la Senaclaft –cuando asumí me enteré de que son algo más de 16.000–, casi 8000 son escribanos. Cerca de 1800 son inmobiliarias. Los abogados no llegan a ser doscientos, por el tipo de actividad que los transforma en sujetos obligados. Se trata de un colectivo que en muchos casos tiene efectivamente complicaciones para cumplir, sobre todo, con la debida diligencia intensificada. No solo tiene que averiguar el origen de los fondos sino, además, pedir prueba documental. También he visto ahora con los expedientes a la vista de la Senaclaft –Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo–  que se habla de la necesidad de averiguar el origen de los fondos. Sí, pero también la prueba de ese origen que en muchos casos es extremadamente difícil.

Siempre hablamos de lo que nos fue mejor. Como República Oriental del Uruguay nos fue muy bien o razonablemente adecuado a la realidad de bajo riesgo del país, en el aspecto normativo que es evaluado por GAFI y Gafilat, pero no sucedió lo mismo con respecto a la efectividad de nuestros controles. ¿Qué es lo que estamos tratando de hacer a nivel del Gafilat? Mejorar nuestros controles a través de la focalización, optimizando nuestro análisis de inteligencia estratégica y de riesgo y el perfil de los equipos inspectivos que por  la génesis de Gafilat tuvieron -y aún lo tienen- un perfil de inspector de  la DGI porque sus integrantes eran casi todos inspectores de esa institución en pase en comisión. Estamos tratando de que en estos equipos se vuelque la experiencia del abogado y que de aquí en adelante esté conformado por un contador –perfil DGI, porque es lo que hay– y un abogado para dar mayores garantías y un mejor control para todos. Se trata de focalizar, no estar con una ametralladora haciendo inspecciones que básicamente se hicieron en el colectivo de los escribanos. Se trata de focalizar, reitero, en aquellos colectivos y subcolectivos de  sujetos obligados e incluso en sujetos obligados específicos que tienen riesgo de acuerdo a nuestro análisis específico. ¿Qué es lo que trata de prevenir?, como lo ha señalado el señor senador Bergara? Esta norma está tratando de llevar cierta tranquilidad de espíritu a determinados colectivos de sujetos obligados.

Me referiré a una apreciación  que realizó la Asociación de Escribanos del Uruguay, que me sorprendió muchísimo en una ronda que terminó siendo mayoritariamente virtual por Zoom –mecanismo que hasta hace dos meses y diez días no había utilizado nunca y ahora es la modalidad de trabajo–,  señalándome  que sus afiliados en realidad le tenían  más resquemor o más miedo a la pequeña oficina que hoy encabezo  que a la centenaria Suprema Corte de Justicia, que básicamente siempre ha cumplido un rol de policía de la profesión. Si ese es el sentir de la mitad de nuestros sujetos obligados no hay que afinar mucho los controles. Debemos trabajar más desde la oficina encargada del lavado de activos y, en la medida de lo posible, facilitar el cumplimiento de parte de los sujetos obligados.

Además estamos trabajando –y se lo he dicho a todos– en formular ISO guías o como se las quiera llamar prácticamente autosustentables para cada uno de los colectivos o de las modalidades de debida diligencia. De esa forma, cada escribano en el interior de la república, pequeña inmobiliaria o prestador de servicios en zona franca dispondrá de la  mayor claridad posible al momento de llenar los casilleros de lo que tiene que hacer y qué son estos conceptos que utilizamos. También me he dado cuenta de esto y en eso rescato una sentencia que tuvo unas observaciones muy interesantes de mi colega y amigo de toda la vida, el doctor Alfredo Darío Gómez Tedeschi en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En algún momento nos revocó una sanción de Senaclaft y dijo: «Qué es esto de la debida diligencia? ¿Qué es esto del análisis de riesgo?» Después lo analizó y dijo que brindaba un margen de discrecionalidad enorme a la Administración Tenía mucha razón porque su mente de penalista era como un escalpelo para estas cosas.

Reitero: el Tribunal de lo Contencioso Administrativo nos terminó anulando la sanción, y con razón. Entonces, creo que falta afinar mucho, falta llevar tranquilidad y este artículo de la Ley Integral Contra el Lavado de Activos era al que yo me refería -no a los de la inclusión financiera de los que, por supuesto, hay varias derogaciones- va en ese sentido. ¿Modifica mucho? No, no modifica. Por eso tanto el presidente del Banco Central como yo hacíamos hincapié –nuestro sector de análisis estratégico también– en el enfoque de análisis de riesgo y, por ende, la debida diligencia de ese análisis de riesgo se mantiene. Si no lo hiciéramos, sí nos estaríamos exponiendo a observaciones internacionales. Por eso se mantiene, es una pequeña adecuación de la sintonía fina para llevar cierta tranquilidad a los sujetos obligados que, básicamente, son los que hacen el trabajo. Habría que preguntar también –y por supuesto hay señores senadores que han hecho preguntas muy pertinentes respecto a los costos– qué costos de horas-hombre, y a veces de dinero, tienen los sujetos obligados al tercerizar el control de la debida diligencia, porque me han informado que son altos y en la duda hacen controles de más.

Se hablado mucho –y aquí seguramente se lo han dicho a ustedes– de la existencia de los reportes de operaciones sospechosas defensivas que, en griego antiguo, son los reportes de obligaciones sospechosas que hacemos por las dudas, para que después no nos vaya a sancionar la Senaclaft u otro organismo similar. También hay debidas diligencias intensificadas por las dudas, porque si no me cierra mucho, pido todo y hago la máxima debida diligencia que pueda para cubrirme, porque cuando vienen los inspectores de la Senaclaft tengo que dar acabada justificación de lo que he hecho, y más vale estar de este lado seguro de la línea que del otro, para no terminar sancionado u observado por no haber hecho todo lo que debía.

Reitero: ese es más bien el tenor normal, no solo por haber tenido la policía de la profesión de escribanos sino porque todos hemos hecho como clientes uso de los servicios profesionales de los escribanos, ahí sí convoco a la experiencia general de cada de uno los escribanos porque son hipercuidadosos al realizar sus operaciones y, por lo general, nos piden cosas de más. Entonces, dar certezas en eso no sería prudente, pero vaticinar resultados adversos porque la República Oriental del Uruguay, que es de las veinte democracias serias que hay en el mundo, está haciendo una pequeñísima –me disculparán por el término– modificación de toda su profusa legislación de lavado de activos, tanto la ley como el decreto reglamentario, no lo comparto. Creo que podemos defender perfectamente esta modificación y la justificación de esta modificación porque básicamente es facilitarle la vida y el cumplimiento de la debida diligencia a los sujetos obligados y tenemos mucho trabajo por delante.

Creo que es más fácil avanzar cuando los obstáculos son menores. Se avanzó mucho desde el inicio en la inspección y supervisión de los escribanos. Hay colectivos de sujetos obligados mucho más complicados sobre los que penden, para estos próximos cinco años, deberes  muy importantes. No quiero dar nombres pero, por ejemplo, zonas francas y organizaciones sin fines de lucro son de los menos trabajados que tenemos y es donde trataremos de focalizar la acción en estos próximos cinco años –si la biología acompaña– porque, reitero, no nos fue tan bien en la efectividad de nuestros controles, y por eso trataremos de mejorar. 

SEÑOR PRESIDENTE.- Ingresamos al análisis de los capítulos V y VI.

                A efectos de despejar dudas sobre el trabajo a realizar en las próximas horas, a continuación analizaremos dichos capítulos con la señora ministra de Economía y Finanzas. Luego, la comisión pasará a un cuarto intermedio –en la medida en que contemos con la condescendencia de los presentes– hasta las 15 y 30 horas que recibiremos al señor ministro de Industria, Energía y Minería, y a las delegaciones para culminar el análisis de la sección IV del proyecto de ley de urgente consideración.

                Tiene la palabra la señora ministra para referirse a los artículos 222 al 229.

SEÑORA MINISTRA.- Señor presidente, resta entonces en esta larga mañana la consideración de dos capítulos. El que sigue, es el capítulo V relativo a la promoción de las micro y pequeñas empresas.

                Es conocida la importancia que estas empresas tienen en términos del producto y del empleo en nuestro país. Ha sido nuestra preocupación que la tributación de estas empresas más pequeñas esté relacionada con lo que facturan y que no estén atadas a un monto fijo.

                Nuestra idea original era cambiar el concepto del literal E) del artículo 52, del Título 4 del Texto Ordenado de 1996, que corresponde a estas pequeñas empresas, pero vimos que este literal viene del año 1974 y que hay una cantidad de normas concatenadas, por lo que consideramos muy complejo el cambio de ese concepto. Por lo tanto, como va a exponer a continuación la contadora Biestro, presentamos el otorgamiento de la facultad al Poder Ejecutivo de reglamentar el pago correspondiente al literal E) a través del correspondiente decreto, ya sea para un régimen transitorio en lo que resta del año 2020, como para comenzar en el 2021 con un nuevo pago, en donde en lugar de tener que pagar un impuesto fijo –el hoy denominado IVA fijo–, la tributación estaría en relación con la facturación.

                Hecha esta rápida introducción, me gustaría –si el señor presidente lo permite– que hiciera uso de la palabra la contadora Pía Biestro.

SEÑORA BIESTRO.- Como muy bien expresaba la señora ministra, esta modificación al régimen de tributación de las empresas comprendidas en el literal E) del artículo 52 del Título 4 del Texto Ordenado de 1996 es parte de las políticas de apoyo a las micro y pequeñas empresas.

                En virtud de que nos encontramos con que este es un régimen que está desde el año 1974, que tiene una heterogeneidad muy grande dentro de sus contribuyentes y que estos están muy familiarizados con este régimen, resolvimos hacer una modificación en lo que respecta a la lógica de los pagos mensuales que estas empresas realizan.

                En ese sentido, el artículo 222 faculta al Poder Ejecutivo a modificar la lógica del pago mensual, teniendo en cuenta el cumplimiento de requisitos formales, la naturaleza de la actividad, el monto de ingresos, el número de dependientes y otros índices de naturaleza objetiva. Lo que pretendemos es, por vía reglamentaria, hacer una modificación al artículo 106 del decreto 220/98 –que es el decreto reglamentario del IVA, donde está determinado cómo se realizan esos pagos mensuales–, lo que, a su vez, nos permitirá lograr dos cosas. En primer lugar, realizar un régimen transitorio de pagos mensuales para este tipo de empresas para el año 2020. Y, en segundo término, un régimen definitivo a partir del 1.º de enero de 2021, donde se van a considerar los ingresos que obtienen estas empresas con una regla de tope que va a coincidir con el monto que se abona actualmente como cuota fija, ya que –como explicaba la señora ministra– hay un montón de normas concatenadas que hacen referencia al literal E) y hay regímenes tributarios específicos para determinadas actividades que hacen referencia a esta cuota.

                El artículo 223 pretende, para aquellas empresas que inicien sus actividades a partir del 1.º de enero de 2021, que se modifique el régimen de aportación gradual que existía en la actualidad según lo establecido en la Ley n.º 18568.

Gracias, señor presidente.

                Los cambios principales son que en vez de otorgarse el régimen de aportación gradual por año civil –de enero a diciembre–, se van a tener en cuenta los primeros doce meses de actividad; al segundo año, los segundos doce meses de actividad y se comenzará a tributar el cien por ciento a partir de los terceros doce meses.

                Este régimen gradual, como preveía ya la Ley n.º 18568, va a cesar cuando el contribuyente entra en el régimen de tributación general. Esto no va a ser de aplicación cuando el contribuyente reinicie actividades y –esto sí es una diferencia, una modificación con lo que tiene la norma vigente– tampoco cuando estemos frente a contribuyentes que están obligados a tributar en base al régimen de contabilidad suficiente, es decir, las sociedades anónimas, los establecimientos permanentes de no residentes y aquellas empresas que tienen ingresos en el ejercicio inmediato anterior mayores a 4:000.000 de unidades indexadas.

                El artículo 224 es bastante similar al anterior, pero hacemos una modificación en lo que respecta a la aportación gradual de los aportes jubilatorios patronales al Banco de Previsión Social. Volvemos al cambio fundamental, que es que en vez de seguir con ese régimen de aportación gradual de enero a diciembre, siguen los doce meses contados desde el inicio de la actividad.

Acá agregamos un escalón más dentro del régimen de aportación gradual, que es el 75% de exoneración para los primeros doce meses, el 50% para los segundos doce meses, el 25% para los terceros doce meses y, a partir de los cuartos doce meses, la empresa que inicia actividades a partir del 1.º de enero de 2021 va a hacer el cien por ciento de los aportes patronales al Banco de Previsión Social.

                Este régimen no va a ser de aplicación cuando exista otro beneficio tributario respecto a los citados aportes de seguridad social y, como se establecía en el artículo anterior, va a cesar en caso de que la empresa ingrese al sistema tributario general de liquidación de IVA. No será de aplicación cuando la empresa reinicie actividades, así como tampoco cuando estén obligados a tributar en función al régimen de contabilidad suficiente. 

                Lo que establecemos en el artículo 225 es una  norma antiabuso que se faculta al Poder Ejecutivo. El objetivo de esta medida es, más que nada, evitar la traslación de rentas de contribuyentes de mayor porte que tributan tasas efectivas mayores, hacia los que adhieren a este régimen simplificado y que tienen tasas de tributación efectivas más bajas. Estos escenarios se potencian, sobre todo, cuando estamos en el caso de entidades vinculadas; entonces, se faculta al Poder Ejecutivo, como norma antiabuso, a negar el beneficio de este régimen simplificado.

                El artículo 226 es de estilo; se trata de una salvaguardia que se agrega cada vez que se modifica o que se hace referencia, en la ley, al Texto Ordenado. Dado que es una recopilación de leyes, lo que se dice es que las referencias realizadas al Texto Ordenado, en realidad, se consideran efectuadas a las leyes que les dieron origen.

Por último, el artículo 227 establece la eliminación del régimen de aportación gradual que está vigente actualmente –que es el establecido en la Ley n.º 18568– porque a partir del 1.º del 2022 no va a haber empresas que se encuentren amparadas a este régimen sino que ya van a estar todas incluidas en el régimen de aportación gradual nuevo que está previsto en este proyecto de ley.

                Muchas gracias, señor presidente.

SEÑORA COSSE.- De la lectura de estos artículos –a menos que se me pierda algo– parecería ser que están destinados exclusivamente a las nuevas micro, pequeñas y medianas empresas o a las que inicien operación a partir de enero del año que viene.

                Una de mis preguntas es si es exclusivamente así o si están dirigidos a todas las pymes, porque de la lectura de los artículos no surge esto último. Me refiero a las pymes actuales.

SEÑOR PRESIDENTE.- ¿Sobre el capítulo al que estamos haciendo referencia, esa es la única pregunta que va a hacer, señora senadora?

SEÑORA COSSE.- Por ahora sí.

SEÑORA BIESTRO.- Paso a responder la pregunta de la señora senadora Cosse. El caso del artículo 222 sí está previsto para las micro y pequeñas empresas comprendidas en el literal E); lo que se agrega para las nuevas empresas es el régimen de aportación gradual de doce meses para las que se creen a partir del 1.º de enero de 2021. Las que ya estaban creadas se están rigiendo por la Ley n.º 18658 donde ya se establece un régimen de aportación gradual. Como bien decía, en el último artículo eliminamos ese régimen de aportación gradual que está vigente. Ahora las empresas que se constituyen y se amparan frente a ese régimen de aportación gradual durante este año aportan el 25 % tanto de la cuota de IVA mínimo como de los aportes patronales jubilatorios al BPS. Durante el 2021 van a aportar un 50 % y a partir de 2022 van a hacer uso del 100 %. Esas modificaciones de aportación gradual son para empresas que se constituyan a partir del 1.º de enero de 2021.

SEÑORA COSSE.- Entonces efectivamente entendí bien. Salvo el artículo 222 lo que tiene que ver con los regímenes de exoneración gradual son para las nuevas pymes, no para las actuales.

                Capaz que está hecho a propósito, porque no veo nada que impida que una pyme actual –creo que sobre todo durante la pandemia merecen tener un régimen más flexible como el que está planteado para las nuevas, pero teniendo en consideración la abrumadora mayoría de empresas pyme que hay en nuestro país, más del 95 % de las empresas son de este tipo– de alguna manera cierre y vuelva a abrir, y se ampare en esto. No lo veo acá y quería saber si lo han evaluado o si está así a propósito. También me gustaría saber si no se han considerado otras medidas de estímulo a las pymes actuales. Acá no las veo. Por ejemplo, pagar una obligación con el Estado en treinta días si es una pyme o cualquier consideración relativa a ampliar el Programa de Desarrollo de Proveedores de las empresas públicas o, por ejemplo, si se ha evaluado disminuir el precio de los permisos. Si el objetivo de este capítulo es fomentar las pymes me gustaría saber si se evaluó y se llegó a que no era posible o si no se evaluó.

SEÑORA BIESTRO.- En ese sentido, y como bien decía la señora senadora Cosse, en el caso de las micro y pequeñas empresas que ya están constituidas,  la facultad que le otorgamos en el artículo 222 al Poder Ejecutivo tiene la finalidad específica de establecer un régimen transitorio que tenga en cuenta la situación de pandemia  para estas empresas. Eso es lo primero. Ese cambio se hace por vía reglamentaria y no legal.

                La segunda pregunta que me realizó la señora senadora Cosse era sobre la posibilidad de reinicio. Queda claro, a texto expreso en la ley, que en los artículos 224 y 225 que la exoneración dispuesta en el presente artículo no será aplicada cuando el contribuyente reinicie actividades. Está expresamente previsto que la pyme que estaba bajo un régimen no puede cerrar, reiniciar y acceder a este beneficio. Está expresamente dispuesto tanto en el artículo 224 como en el artículo 225.

SEÑORA COSSE.- Puede abrir con otro nombre y con otra razón social.

SEÑORA BIESTRO.- Bajo esa situación se establece la norma antiabuso en la que se faculta al Poder Ejecutivo a no otorgar el beneficio bajo ciertas circunstancias para evitar este tipo de traslaciones de beneficios de empresas, ya sea porque no les corresponde hacer uso de este régimen como empresas de mayor porte que puedan verse con el deseo de atomizarse y hacer uso de este tipo de empresas. Por eso está la norma antiabusos específicamente dispuesta.

SEÑORA COSSE.- Quiero aclarar que soy partidaria de que los beneficios para las Pymes son buena salud para la economía y, según lo que entendí —fue reafirmado—, los beneficios están planteados para las nuevas Pymes. Por lo tanto, la aclaración era si se aplicaba para las Pymes actuales. Se me contestó algo referido al artículo 222, pero no está expresado en él.

SEÑORA ASIAÍN.- Solicito que se aclare —porque creo que esto se ha prestado a confusión— si solo se establecen beneficios para las Pymes a crearse o si hay un doble juego de beneficios: uno para las que ya están funcionando y otro, de diversa índole, para las que se constituyan en el futuro como promoción. Esa es la pregunta.

SEÑORA BIESTRO.- Como bien decía la señora senadora Asiaín hay dos tipos de beneficios. Uno va a aplicarse para las micro y pequeñas empresas que ya están en funcionamiento. Repito, es lo que está dispuesto en el artículo 222. Dicho artículo faculta al Poder Ejecutivo a establecer un régimen transitorio para aquellas empresas que están en funcionamiento en el año 2020. Esa modificación se hace por vía reglamentaria porque el pago mensual está dispuesto en el artículo 106 del Decreto n.º 220/998, que es el que reglamenta el IVA. Por este motivo, no está a texto expreso en la iniciativa, porque es una modificación que debe hacerse al decreto.

                Por otro lado, están los beneficios y el régimen de aportación gradual nuevo para aquellas empresas que se constituyan a partir del 1.º de enero de 20201.

                Gracias, señor presidente. 

SEÑOR PRESIDENTE.- Tiene la palabra el señor senador Abreu.

SEÑOR ABREU.- Quisiera hacer una reflexión para adicionar al tema de la pequeña y mediana empresa. Cuando tuve la oportunidad de ocupar esa cartera elaboramos un proyecto de ley similar a este para poder fomentar a la pequeña y mediana empresa en ese tipo de exoneraciones.

                La pregunta que voy a formular la hago como una reflexión porque no quiero entrar en la macroeconomía. En general, la tarifa de energía eléctrica de la pequeña y mediana empresa es la preferencial y por otra parte está la tarifa del gran consumidor, que es el de todos los días. Repito, en general.

                Quiero decir que las tarifas preferenciales están ubicadas 30 % por encima del costo. Es decir que los que realmente están financiado a la UTE, su transferencia, a todos los monopolios y a todas las cosas extrañas que existen dentro de las consultorías con monopolios dentro de la propia UTE, son los que pagan por encima del costo, que son los pequeños y medianos trabajadores.

                Lo digo para que quede claro y lo puedan analizar. No estoy entrando en la línea de perforar lo que pueda ser la disciplina macroeconómica, sobre todo, en materia de tarifas. Quiero dejar en claro que esos más de 120.000 pequeños y medianos empresarios del Uruguay están pagando 30 % por encima del costo para financiar la burocracia nacional.

SEÑOR PRESIDENTE.- Ingresamos al capítulo VI, Autorización de Operaciones Financieras, artículos 228 y 229.

                Tiene la palabra la señora ministra de Economía y Finanzas.

SEÑORA MINISTRA.- Muchas gracias, señor presidente.

                Los dos últimos artículos del capítulo VI se refieren a algunas modificaciones que proponemos respecto a las autorizaciones a operaciones financieras de entes autónomos y servicios descentralizados. 

Y le pasaría la palabra al doctor Gonzalo Muñiz para que haga las aclaraciones de estos dos artículos.

SEÑOR MUÑIZ.- Buenas tardes.

Así como ha manifestado correctamente la señora ministra, se trata de una modificación, un pequeño ajuste que vamos a realizar a estos dos artículos. Básicamente y a modo de introducción podemos decir que estos artículos regulan el procedimiento mediante el cual los entes autónomos y servicios descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado solicitan una autorización de endeudamiento ante el Poder Ejecutivo. En esos artículos se mencionan las operaciones financieras que están incluidas a los efectos de la referida autorización.

                Al final de la exposición voy a dejar un artículo en el cual lo que estamos haciendo, en realidad, es resumir lo dispuesto en los artículos 267 y 738; lo vamos a unir en un solo artículo a los efectos de que sea una redacción más prolija, de manera que cuando hagamos una referencia normativa en las resoluciones de autorización no tengamos el inconveniente de hacer una referencia cruzada a estas dos normas. Lo que se lograría es un único cuerpo normativo. Como dije, tratamos de simplificar el articulado de la solicitud de autorización. Asimismo, establecemos expresamente que las eventuales renovaciones de las operaciones estén incluidas. Esto es porque a veces hemos tenido un poco de dificultad al momento de explicar lo relativo a los entes autónomos, pero acá ponemos a texto expreso que van a estar incluidas las renovaciones de las autorizaciones de endeudamiento ya solicitadas.

                Lo que se establece, también, es que todo lo antes expuesto va a estar reglamentado por un decreto, el cual lamentablemente hasta el momento no se ha podido establecer. Por tanto, va a ser reglamentado para que todos los organismos y los entes tengan conocimiento de cuáles son los requisitos que les va a exigir el Poder Ejecutivo a la hora de presentar las debidas solicitudes de autorización de endeudamiento.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos a la señora ministra de economía y finanzas y demás jerarcas que la han acompañado en la mañana de hoy su comparecencia. A su vez, les agradecemos nos hagan llegar los artículos que mencionaron van a ser cambiados o modificados. Seguramente seguiremos en contacto durante estos días.

 La comisión continuará trabajando a partir de la hora 15 y 30.

                Los señores senadores Carrera, Peña y Lozano están siendo convocados por la presidenta de la Asamblea General a la reunión de coordinación de bancada.

                Se levanta la sesión.

(Son las 14:28).

 

 

 

 

 

 

Linea del pie de página
Montevideo, Uruguay. Poder Legislativo.