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COMISIÓN ESPECIAL PARA EL ESTUDIO DEL PROYECTO DE LEY CON DECLARATORIA DE URGENTE CONSIDERACIÓN

(SALA 15)

 (Sesión celebrada el día 8 de mayo de 2020).

 

(Vueltos a sala).

(Ingresa a sala la señora Clara Musto, representante de la organización Núcleo de Análisis de la Criminalidad y la Violencia).

SEÑOR PRESIDENTE.- La subcomisión de audiencias de la comisión especial que está abocada al análisis del proyecto de ley de urgente consideración tiene el agrado de recibir a la organización Núcleo de Análisis de la Criminalidad y la Violencia, representada por la socióloga Clara Musto.

SEÑORA MUSTO.- Gracias por recibirme y por la atención brindada.

 Como todos sabemos, este es un momento muy especial para el país, lo vemos en nuestras caras,  ya que vivimos una situación de emergencia sanitaria, económica y social. Esta crisis y esta emergencia nos han enseñado que nos necesitamos y que debemos trabajar juntos de modo virtuoso para salir adelante y resolver problemas importantes como es el de la seguridad pública en el Uruguay, que repetidas veces se postula como el de mayor preocupación para los uruguayos.

 Cada uno de los actores tiene que estar a la altura de la situación y cumplir con las responsabilidades que les correspondan. Los legisladores deben hacer buenas leyes, que doten de herramientas potentes y claras a quienes llevan adelante la política criminal, con objetivos claros y auditables, que nos permita saber si estamos consiguiendo o no los objetivos planteados. También tiene que haber buenas políticas, que interpreten el espíritu de esas leyes de un modo adecuado, y una buena academia, que ponga a la ciencia al servicio de la gente y de los políticos, haciendo posible llegar a la evidencia, de manera de mejorar el sentimiento de seguridad de los uruguayos.

 En esa línea estoy aquí y como representante de la organización Núcleo de Análisis de la Criminalidad y la Violencia ofrezco sus servicios y nos ponemos a disposición de los legisladores y de los distintos poderes de la república.

Somos un grupo de investigadores especializados en criminología. Realizamos doctorados en criminología, donde hemos podido formarnos pero no en Uruguay, porque  la Universidad de la República aún no ofrece suficientes oportunidades de formación. Por eso fuimos a formarnos afuera y volvimos a Uruguay convencidos de que la academia y la ciencia tienen mucho que ofrecer para mejorar las políticas criminales.

Cubrimos una variedad de puntos y tenemos diferentes expertos. En violencia y criminalidad juvenil tenemos a Nicolás Trajtenberg; en políticas penitenciarias a Ana Vigna; en lo que refiere a la policía y reducción de la violencia letal a Emiliano Rojido, en el análisis del rol de la situación de calle en la comisión de delitos a Fiorella Ciapessoni; en violencia de género y delitos sexuales a Victoria Gambetta y personas especializadas en drogas y delito organizado, es decir,  quien habla. Además de pertenecer al Núcleo de Análisis de la Criminalidad y la Violencia de la Universidad de la República, soy docente del curso de Delito Organizado y Drogas del primer diploma en especialización sobre este tema, que se viene realizando desde el 2018.

 Por ser mi área de expertise me voy a centrar en el tema drogas respecto a la ley de urgente consideración, en particular, por la gran relevancia que tienen la economía ilegal y las drogas en la configuración actual del delito en nuestro país. Además, es necesario entender por qué la violencia viene creciendo de un modo sistemático, a pesar de que también las condiciones económicas venían mejorando relativamente.

Mi comparecencia se centra en ese tema y, en particular, en el capítulo IV, «Normas sobre Estupefacientes» de la ley de urgente consideración. En primer lugar, obviamente, no hay respuestas fáciles para resolver este problema, que es difícil. Como decía, necesitamos de todos para elaborar una política criminal inteligente, que pueda enfrentar uno de los mayores desafíos a los que las políticas criminales se enfrenta hoy en día, que es la expansión significativa y sostenida de los mercados ilegales de drogas.

Los mercados de drogas también son fundamentales para entender la violencia que se ha generado en las cárceles. Por eso, señores senadores, pensamos que se debe reflexionar seriamente sobre la posibilidad de reducir la disponibilidad de castigos –tal como se propone en el capítulo que hace referencia a las normas de estupefacientes–, limitando el castigo meramente a la privación de libertad.

No podemos amputarnos armas en la guerra contra las drogas. Como les decía, tenemos que tener un arsenal de instrumentos jurídicos que puedan adaptarse a las diferentes manifestaciones del delito. Esto sirve, además, para aumentar la capacidad del sistema judicial. Las experiencias internacionales han demostrado que cuando se disminuyen las posibilidades de castigo que tiene el sistema jurídico, limitándolas a la privación de libertad para procesar, prevenir y reprimir los delitos de drogas, se disminuye la cantidad de personas que entran en contacto con el sistema jurídico. En la literatura esto se llama «el efecto red». Cuando los jueces y los fiscales tienen más herramientas para castigar, castigan a más personas, y cuando solo tienen un número limitado de herramientas, castigan a menos personas: solo a aquellas adecuadas a los castigos disponibles.

Además de eso, la encuesta que realizó la Universidad de la República en el 2018 –en la que se pregunta sobre las preferencias de punitividad de la opinión pública sobre los castigos de los uruguayos–, creemos que arroja resultados que pueden ser interesantes para la discusión parlamentaria. Ella muestra un extendido apoyo de la ciudadanía a aumentar el uso de las alternativas a la prisión como forma de castigo. El 45 % de los uruguayos –independientemente de su afinidad político-partidaria– apoya extender este tipo de medidas, además del uso de la prisión. Por supuesto que esos resultados, así como su ficha técnica, están a disposición de todos los señores senadores.

Sé que los señores senadores tienen mucho trabajo por delante, un trabajo arduo y que es una jornada agotadora. Por eso desde el núcleo elegimos centrarnos en este tema, que a nuestro entender tiene una importancia trascendental para que el Uruguay pueda desplegar una política criminal inteligente, acertada, eficaz y eficiente.

 Por eso les pedimos a los señores senadores que no se rindan en esta tarea, que no se rindan a que el Estado uruguayo tenga herramientas variadas para castigar, para ejercer la Justicia y que no ignoren que las cárceles han tenido un rol fundamental en el narcotráfico y en la escalada de violencia en el delito organizado en América Latina. Basta con ver las experiencias de los países de América del Sur para observar la importancia que tienen las cárceles en el reclutamiento de nuevos miembros a las bandas de delito organizado, de narcotráfico, y la importancia que tiene el delito organizado para garantizar la seguridad dentro de las cárceles, cuando el Estado no puede hacerlo. Entonces, si aceptamos esa hipótesis, que es plausible y está basada en la experiencia, disminuir los castigos meramente a la prisión, podría significar echar más nafta en el incendio.

                Para cerrar mi intervención, de vuelta nos ponemos a disposición desde la Universidad de la República, desde el Núcleo de Análisis de la Criminalidad y de la Violencia.

Entendemos que su tarea es dura; recién cuando se apruebe esta ley, nos tocará evaluar entre todos si se acercaron a los objetivos que se plantean aquí. Por eso necesitamos saber, en este apartado en particular, cuáles son los objetivos de los señores y señoras legisladoras. Si el objetivo es disminuir la reincidencia de los delitos de drogas; si el objetivo es disminuir el tamaño de los mercados ilegales en cuanto a cantidad de droga que circula y a participantes en el mercado de sustancias ilegales; si el objetivo es reducir el número de personas que consumen este tipo de sustancias; si es disminuir la violencia y la presencia de grupos organizados. Nosotros, desde la academia,  podemos ayudarlos a generar ciencia y evidencias sobre esto, conocer junto a ustedes cuáles son los objetivos que se proponen y poder evaluar si los están consiguiendo o no y cómo debe mejorarse.

SEÑORA ASIAÍN.- La señora Musto hacía mención a no restringirse solo a la respuesta penal para atender a esta problemática. En ese sentido, nos interesa conocer si, además de la respuesta penal tienen articulada como propuesta o insumo para esta comisión alguna otra vía de abordaje.

SEÑOR PRESIDENTE.- Antes de que conteste nuestra invitada,  yo también iba a consultar en la misma dirección que plantea la senadora Asiaín.

 En su intervención usted hizo referencia a una serie de trabajos que tienen elaborados con relación a estos temas. Nosotros valoraríamos muchísimo que nos los hicieran llegar por vía electrónica o por documentos impresos. Nos ha parecido muy interesante, fundamentalmente, el afán de colaboración que ha manifestado tener  una organización que, por lo menos quien habla no conocía. Creemos que nos puede ser de mucha utilidad en el futuro, sobre todo, tomando en cuenta que allí hay personas como las que nuestra invitada nombró, que se han especializado en temas muy importantes; estimo que puede llegar a ser muy interesante poder trabajar con ellas.

SEÑORA MUSTO.- Con mucho gusto les acercaremos la información que hemos brindado.

                Con respecto a la pregunta vinculada al tema drogas les digo que sí, incluso, dentro del sistema penal. Pensamos que lo positivo es poner a disposición de jueces y fiscales una variedad de posibilidades de castigo donde si bien la privación de libertad sea una de ellas, también puedan funcionar otras alternativas a la privación de libertad. Deberíamos subrayar la expresión «buenas alternativas».  Por eso también comencé diciendo que no hay respuestas fáciles. Hay que fortalecer, profesionalizar y volver auditables las alternativas a la privación de libertad como castigo y no como mero simbolismo; un castigo alternativo que puede complementar a la privación de libertad por etapas y jugar como otra de las posibilidades.

Cuando hablamos de los delitos de drogas también es fundamental mejorar las posibilidades de prevención de los usos problemáticos de sustancias. Esta es otra de las políticas que actualmente es muy débil en Uruguay; alcanza con ir a cualquiera de los barrios y hablar con vecinos, operadores sociales y docentes, para darse cuenta que es un tema que desborda a los diferentes actores. Mejorar y fortalecer las políticas de prevención de consumo problemático, entendemos que también es una vía de prevenir la comisión de delitos ya que hay gente que termina cometiendo delitos e involucrándose, incluso, en organizaciones delictivas por este motivo.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos mucho su presencia y valoramos que nos puedan mandar esa información; seguramente nos vamos a volver a ver.

(Se retira de sala la representante del Núcleo de Análisis de la Criminalidad y la Violencia).

(Ingresa a Sala la delegación de la Asociación Uruguaya de Padres Adoptantes).

SEÑOR PRESIDENTE.- La comisión especial que analiza la ley de urgente consideración designó dos subcomisiones para recibir el aporte de ciudadanos u organizaciones que han solicitado ser recibidos para ser escuchados sobre este proyecto de ley. En este caso, damos la bienvenida a la Asociación Uruguaya de Padres Adoptantes, integrada por la señora Aurora Reolón y la señora Andrea Bittencourt.

SEÑORA REOLÓN.- Dado que tenemos escaso tiempo para nuestra exposición –es entendible– vamos a comenzar por aquello con lo que estamos de acuerdo.

                En ese sentido, quiero mencionar el artículo 421, que sustituye al artículo 142, en el que se habla de la acumulación de los dos juicios. Estamos de acuerdo y consideramos que es una buena medida, pero deberíamos ponernos de acuerdo en una cantidad de cosas. En primer lugar, que no sea opcional; se dice que el juez podrá hacer que esto sea así, pero si no lo hace de esta manera, el problema es que vamos a tener familias que van con este sistema y otras con otro. Esto hace que sea muy dispar y que la familia, cuando enfrenta el juicio, no sepa cómo va a ser. Por lo tanto, lo ideal sería que esto fuera una indicación y no una sugerencia.

                En segundo término, entendemos que dentro de los juicios hay que cambiar muchas más cosas y algunas nos preocupan porque son de mucha entidad. Por ejemplo, el hecho de que tengamos dos juicios y tres abogados en cada uno de ellos, porque significa una erogación importante. Entendemos que los abogados tienen que cobrar por su trabajo, pero para nosotros es algo muy grande. Entonces, está el problema de los juicios, pero también el tiempo procesal que se hace muy largo, por lo que habría que hacer algunos ajustes al respecto. Se están dando algunas desinteligencias, hay muchísimo para arreglar y no es justo que hagamos una pequeña variación –que además es optativa– en un juicio que requeriría que cambiáramos la estructura. No digo cambiar la estructura de incidental a extraordinario pero que busquemos todas las cosas que tenemos que arreglar.

Como decíamos en una nota hace unos días, no podemos estar cambiando el código cada dos o tres años; tenemos que dar una discusión seria y creo que faltan actores importantes. Estamos discutiendo con personas con las que de pronto podemos tener diferencias en algunos aspectos solamente en veinte minutos, cuando todos estos cambios que estamos mencionando requieren de muchísimo tiempo y de un intercambio con los legisladores, con el Poder Judicial y con las autoridades del INAU. Nos tenemos que poner todos de acuerdo y de una vez por todas terminar con estas desinteligencias. Desde el año 2000 que estamos discutiendo y haciendo cambios; en el 2009 se hizo uno muy grande y en el 2012 también, pero, reitero, no podemos estar cambiando el código cada dos o tres años. No es lógico y tampoco es justo.

SEÑORA BITTENCOURT.- Me voy a referir al artículo 422, que modifica el artículo 158 del código. En este caso, la primera redacción de la LUC decía que el plazo que debería haber para la valoración de las familias aspirantes a adoptar tenía que ser de un máximo de dieciocho meses.  La nueva redacción refiere a los dieciocho meses, pero dice que en caso de no cumplirse con ese plazo la responsabilidad funcional será de los técnicos del INAU. Nosotros estamos en desacuerdo con esto por más de una razón. Primero, porque para que se cumplan los plazos de dieciocho meses, el INAU necesita más técnicos. De hecho, de tener más técnicos en el proceso, los primeros talleres de prevaloración, valoración, devolución y preintegración se harían en catorce o dieciséis meses. Segundo, porque establecer el mismo plazo para todas las familias es un poco complejo, porque no todos pasamos por el mismo proceso. Las familias atraviesan diferentes situaciones y podría suceder que algunas no lograran completar el proceso en ese tiempo para ser declaradas idóneas pero, probablemente, con dos o tres meses más, sí podrían. Si el funcionario tiene responsabilidad por esto, si va a ser juzgado por el tiempo que le insuma el tratamiento de la familia, probablemente declare como no idónea a una familia que, con el tiempo necesario, podría ser idónea. También podría declarar como idónea a una familia cuando, en realidad, todavía tuviera dudas. Entonces, establecer un tiempo en este caso nos parece innecesario porque de contar con los técnicos suficientes en el INAU, el proceso se podría hacer incluso en un lapso menor y cada familia utilizaría el tiempo que necesite.

                Cuando hablamos de los plazos de la adopción, no tenemos que pensar en los tiempos de los adultos sino de los niños, que son muy diferentes y completamente independientes al de los adultos. Lo que tendríamos que agregar es que el tiempo de la declaración de adoptabilidad de un niño debería ser menor. Esos son tiempos procesales, judiciales. Entonces, tendríamos que atacar ese punto para poder achicar el tiempo de los niños.

SEÑORA REOLÓN.- El tema de los dieciocho meses genera un problema para los técnicos. Pero, ¿qué genera en la familia? La familia llega con una cantidad de preocupaciones y con el deseo de alcanzar la idoneidad. Si vos tenés dieciocho meses, querés lograr la carrera. Pero está la preocupación de que no te alcance el tiempo y empiezan las desinteligencias, los miedos, las angustias –o sea, todo lo que pasa en el proceso, con subidas y bajadas–, se ingresa en un caos por pensar que no se puede lograr. Si ve que el técnico no se encuentra, si no se encuentra en las discusiones, eso puede ser negativo para la familia que puede desesperarse y angustiarse por no alcanzar el acuerdo con el equipo.  Otra postura podría ser la de decir: «Bueno, qué me importa. Yo en dieciocho meses estoy pronta, así que me tienen que evaluar igual». También puede suceder que la familia no logre terminar con el proceso porque hay algo complicado para ponerse de acuerdo, entonces, pasan los dieciocho meses y no se llega al punto. La familia sí o sí va a ir a reclamar. Del 100 % de las familias que están en el proceso, el 90 % va a pasar perfectamente, sin problemas, pero el 10 % restante va a tener sus dudas, sus angustias, no va a entender cuál es el problema, qué le pasa, por qué tiene esas subidas y bajadas. Desde mi lugar puedo decir que pasamos por muchas cosas; yo sé lo que pasé y lo que pasaron mis compañeros. Esas familias van a decir que quieren que las atiendan y van a ir a pedirle a la dirección política del INAU que les solucione el problema porque pasaron los dieciocho meses y quieren tener su idoneidad. Pero cómo hace la dirección política del INAU para ponerse de acuerdo y ver si fue bien evaluado por el equipo técnico. Es todo muy complejo, pero si hay un equipo técnico, debemos tener confianza en que va a hacer el trabajo debidamente. Obviamente que ante una no idoneidad la familia puede ir a reclamar; y algunas lo han hecho. Van y reclamar que no les gusta esa no idoneidad porque entienden que no es justa, que no es correcta. Como dije, pueden hacerlo. Lo que no se puede es poner a la dirección del INAU en la obligación de resolver un aspecto técnico, ni tampoco poner a los técnicos en la posición de que tengan que resolver rápidamente. Dieciocho meses es, más o menos, el tiempo en que dura el proceso, pero lo que no se debe poner es esa presión; eso no está bien. De todas formas, siempre hay derecho de reclamar.  

SEÑORA BITTENCOURT.- Quisiera mencionar un último aspecto con respecto a este artículo. En el caso de llegar a evaluar a todas las familias en dieciocho meses, vamos a tener un Registro Único de Aspirantes que podrá llegar –actualmente es de 80 proyectos de familias– a tener, aproximadamente, unas 500 personas. Pero la cantidad de niños que son declarados adoptables en el Uruguay son unos 100 o 120 al año. Entonces, ¿cómo vamos a hacer después con las familias que ya están en el registro y no tienen al niño para integrar? Después de que fueron ingresados al Registro Único de Aspirantes, pueden llegar a pasar dos años y medio o tres años más, porque el tiempo que no pasaron en la previa lo van a pasar después. ¿Qué pasa después con esas familias? Van a reclamar y a preguntar por qué no integran, porque lo que quieren las familias es integrar. El hecho de hacerlo rápido no es por hacer rápido el proceso, sino para integrar. No vamos a poder tener más niños de los que ya salen si el proceso previo de los jueces no se hace antes. ¿Qué va a pasar cuando llegue el momento? Pasaron dos años y medio y de repente la familia cambió y ya no es idónea para integrar un niño. En ese caso, ¿hacemos de nuevo el proceso? Eso nos preocupa muchísimo.

SEÑORA REOLÓN.-  También queríamos referirnos a dos artículos fundamentales, el 419 y el 420, que van enganchados. Esos dos artículos plantean que el juez pueda prescindir de la elección. Allí hay varios aspectos que nos generan preocupación, primero porque no es claro. Nosotros discutimos sobre esto con el presidente del INAU y no nos ponemos de acuerdo en cuanto a quiénes serían las familias que se presentan y en las que el juez podría prescindir de la elección del INAU. Es decir, hay un niño en situación de vulneración de derechos, el juez determina que no se puede integrar a su familia de origen y entonces se da la adoptabilidad. En esa circunstancia es cuando el INAU tiene que designar una familia para que el niño sea integrado. Se trata de situaciones de hecho en las que el niño está plenamente integrado, generó lazos de tal envergadura que, de cortarlos, sería de sufrimiento para el niño, y además la tenencia ha comenzado en forma lícita. Todos estos puntos que señalé son complejos para tomar una definición. ¿Cuáles son las situaciones de hecho? Aquellas que no son ilegales pero que no ha habido una intermediación en la tenencia de ese niño por parte de la ley. Entendemos que en ese caso no estarían incluidas las cuidadoras, que tienen que ver con una realidad con la que hemos tenido algún conflicto. No son situaciones de hecho las de las cuidadoras, sino que son personas que por orden judicial están cuidando un niño. Naturalmente que han generado un vínculo, porque para eso están, es decir, a ese niño se lo pone ahí para que viva una situación muy similar a la que viviría en una familia definitiva. Ahora bien, que la familia genere un vínculo no puede ser una razón suficiente para que se determine que esa familia, por más buena que sea, por más que sepamos que tiene mucho amor para los niños y demás, sea la mejor para ese niño. Tampoco podemos utilizar este camino para la adopción, porque entonces deberíamos eliminar la valoración de la familia. Uno podría preguntarse, entonces, para qué hacer una valoración si, siendo una buena señora que cuida niños, puede adoptar un bebé o un niño cualquiera y más aún pues puede tratarse de un niño que esa señora elige. Yo no pude elegir a mi hija, por suerte, y me tocó la mejor; simplemente se me dijo que había un niño con tal historia. Pero en el caso de una cuidadora, entre los cuatro o cinco niños que cuida, elige uno del que se ha enamorado más profundamente y con el que ha generado un vínculo muy importante. En realidad, los vínculos siempre son importantes; podría ser en la familia cuidadora o en la familia amiga. Ahora bien, pensemos, por ejemplo, que una señora me dejó un niño en mi casa, yo lo cuidé, lo crié, me hice cargo, y en cuatro, cinco o seis meses me presento ante el juez y le digo que tengo un niño plenamente integrado a la familia, que es una situación de hecho, que si nos separaran se le generaría un daño al niño, por lo que tengo una tenencia que comenzó en forma lícita, porque su madre me lo dio aunque hubiera pagado por ese niño porque no va a dejarlo por escrito.

Hoy escuché al presidente Abala decir en una audición que cuando alguien compra indirectamente a un niño –cuando digo «compra» todos sabemos a lo que me refiero, no estoy diciendo que se compre a un niño como si fuera un perrito o un gatito y ahora hasta los perritos y los gatitos decimos que hay que adoptar– no le da $ 500; por el contrario, hay otras formas de presionar. Estamos hablando de familias pauperizados, con conflictos, con consumo problemático. Si a una madre que tiene cinco hijos se le dice que no se preocupe, que van a cuidar a su niño y va a estar mejor, que además la van a ayudar a tener una casa mejor para poder atender a sus otros hijos, ¿qué va a hacer? Y eso no es un invento mío, es la historia de la humanidad; cualquiera de nosotros pudo haber sido testigo de algo así. Entonces, esto es lo que hay que evitar. Son situaciones de hecho que no tuvieron ningún contralor del Estado. Esa familia no fue cuidada. Pero lo más peligroso es que no sabemos si ese niño no tenía atrás, además de esa mamá que dejó al niño a cuidado de esa señora, a un papá, abuelos o tíos, no sabemos lo que hay.

 Al juez, que siempre se queja que no tiene tiempo suficiente para hacer las valoraciones cuando estudia el caso desde la situación de vulnerabilidad hasta que se determina el pase en adopción, le cuesta hacer durante ese tiempo las averiguaciones. Entonces, cómo va a poder averiguar todo lo que hay atrás de esa familia, si la situación ya se ha dado de hecho. ¿Y el juez va a investigar la situación del niño teniendo a la mujer esperando ahí? No está bueno eso, por eso, nosotros decimos que así no se puede discutir, que no es una buena manera de llegar a eso. Nosotros le dijimos al presidente Abdala que este tema hay que sacarlo de la LUC y discutirlo en otro ámbito. Lo decimos con el corazón; esta no es una pelea con el Partido Nacional, con el Partido Colorado, con el Frente Amplio, ni con el Parlamento. Hay muchos temas para discutir y todos nos tenemos que sentar en torno a una mesa a hacerlo seriamente. Y cuando digo «todos» me refiero a los legisladores, al Poder Judicial, a la asociación de padres, a la comisión de derechos humanos para encontrar una solución definitiva. Venimos desde el año 2000 ­buscando una solución para la adopción. No se puede esperar más, estamos en el siglo XXI, tenemos que terminar. Los niños están en situación de vulnerabilidad, las familias están en una situación de vulnerabilidad; no podemos darnos esos lujos, tenemos que solucionarlo pronto. Faltan 70 días y cuando finalice el tratamiento de la LUC, APAU va a estar esperando a todos los actores para hablar y sacar para afuera todos los temas, los que planteamos y todos los que faltan plantear, para resolver.

SEÑORA BITTENCURT.- Cuando se cuida no vulnerar los derechos del niño y se decide no separarlo de una relación que supuestamente es tan importante, se vulneran otros derechos que son las  garantías del niño a que se hizo todo lo posible para investigar y reinsertarlo en la familia de origen, para que así el niño pueda tener una historia. Es muy importante para nuestros hijos saber de dónde vienen y si un día nos preguntan que les podamos decir que no fue una casualidad, que una vez que llegaron a nuestras vidas tuvieron todas las garantías de saber por qué razón sus padres o su familia extensa no los pudo cuidar. Esa es una recomendación de las Naciones Unidas. La adopción no puede ser un acuerdo entre partes; la adopción tiene que ser pensada por un equipo multidisciplinario; la adopción no puede ser decidida solamente en un expediente judicial.

SEÑOR PRESIDENTE.- Les agradecemos muchísimo su presencia. Valoramos mucho la claridad y los ejemplos que han puesto que, sin lugar a dudas, nos interpela sobre un sistema que debe ser mejorado.

(Se retira la delegación de APAU).

(Ingresa a sala el doctor Felipe Rotondo, profesor de derecho administrativo).

SEÑOR PRESIDENTE.- La subcomisión de audiencias de la Comisión Especial para el Estudio del Proyecto de Ley con Declaratoria de Urgente Consideración tiene el agrado de recibir al doctor Felipe Rotondo, catedrático de derecho administrativo.

                Le cedemos el uso de la palabra.

SEÑOR ROTONDO.- En primer lugar, quiero expresar el gusto de estar acá con ustedes.

                Si no me equivoco, señor presidente, se me convocó en mi carácter de docente de derecho administrativo, pero también, en algún aspecto, para referirme a la organización administrativa, específicamente en lo relativo a algunas de las instituciones que se crean o se transforman desde el punto de vista organizativo.

                Cuando hablamos de organización administrativa hay que considerar algunos aspectos como, por ejemplo, cuál es la competencia del órgano al que nos vamos a referir. Esa competencia, en un órgano administrativo, puede ser de administración activa; es decir, que toma decisiones que inciden, sobre todo, en terceros, hacia afuera de la Administración. También hay órganos consultivos, de asesoramiento, de representación, etcétera, pero creo que para este caso no interesan.

                Por otra parte, también importa destacar otro aspecto que es la transversalidad de la actuación de ese órgano. O sea, si ese órgano está muy vinculado a una sola entidad, si está enfocado a algo específico o si se proyecta en un ámbito mucho más grande de la Administración.

                Supongamos que hablamos de un ente comercial o industrial; en ese caso, ya sabemos que, de acuerdo con la Constitución, debemos ir por la vía de los entes autónomos o los servicios descentralizados, o por algo que corresponda al Gobierno departamental, pero no es el caso. Según tengo entendido, me corresponde referirme a la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas y a la Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado.

                No traje el proyecto de la ley de urgente consideración, pero lo he leído muchos veces y he mirado las normas que interesan para este tema.

                ¿Por qué hago referencia a dónde se insertan? Vamos a suponer que habláramos de un ministerio; en ese caso, es obvio que está ubicado en el sistema orgánico del Poder Ejecutivo y que depende de la cabeza de este poder, pero, ¿qué es el Poder Ejecutivo? Ese tema, señor presidente, que parece muy sencillo cuando uno lee el artículo 149 de la Constitución –que expresa: «… el presidente de la república actuando con el ministro o ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros… »–, no lo es. ¿Qué sucede? Ese artículo parece muy sencillo y hasta llegó a mis profesores; yo realmente me formé con la idea de que el Poder Ejecutivo es eso que acabo de decir, o sea, la cabeza del sistema orgánico –que se llama igual que el sistema orgánico– que puede funcionar en acuerdo o en Consejo de Ministros. También tiene otra opción –que no interesa acá– que es actuar por  delegación, es decir, si se delega, supongamos, en un ministro. El tema es si también hay una cuarta forma de actuación, que sería el Poder Ejecutivo  actuando a través del presidente de la república, él solo. Ese es el punto clave y que tenemos en nuestro sistema jurídico desde hace mucho tiempo, señor presidente. Ustedes saben igual o mejor que yo la cantidad de agencias o de unidades que existen hoy en la Presidencia de la República. Alguna vez yo he dicho que, en realidad, muchas de ellas podrían ir a una especie de ministerio de Gobierno, meter a todas allí, pero no voy a hablar de ese punto porque no viene al caso.

                La cuestión es si la Presidencia de la República es también una cuarta forma de actuación del Poder Ejecutivo, y digo cuarta, teniendo en cuenta las tres que mencioné antes. Hay varias opiniones en la doctrina; no voy a hablar de las dos o de las cinco bibliotecas porque nunca me gustó; tenemos que tratar de ser más concretos. Yo creo que la Presidencia de la República –no tengo dudas– es la jefatura de Estado. En Uruguay tenemos el carácter del presidente de la república como jefe de Estado; él nombra y cesa a los ministros, puede observar el voto de censura y disolver las cámaras, etcétera; no los voy a cansar con lo que ustedes saben bien. Del artículo 179 surge, incluso, que podría dar órdenes a los ministros. Ese es un aspecto interesante, aunque venga de muchas constituciones atrás.

Es famosa la frase «la Presidencia de la República es un órgano de competencia cerrada». Si es un órgano de competencia cerrada, no se le puede agregar la serie de cosas que tiene. La doctrina también es conteste en decir que es un órgano de competencia cerrada, sí, pero que puede tener competencias auxiliares, complementarias. Esto quiere decir que no es cerrada ciento por ciento; de hecho, hay presidente y secretario en la Presidencia, por ejemplo, según establece la propia Constitución, y también está la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Menciono esto para que vean que la propia Constitución abrió ese camino. Hay una serie de leyes que lo han abierto mucho más, pero no voy a entrar a analizarlas.

Voy a ir al que creo que es el motivo por el cual ustedes me citaron –y he venido con mucho gusto–; no quiero irme por las ramas.

En primer lugar, si pensamos en la Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado, esta aparece en el proyecto como un órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo. Hasta ahí no hay ningún problema, es desconcentrado. Voy a ser sincero: si a mí me dicen esto, yo pienso que está en un ministerio; esa sería mi primera idea, salvo que sea bajo la tesis que mencioné antes sobre la cuarta forma de actuación del Poder Ejecutivo. ¿Qué sucede? Si ustedes comparan esto con la ley vigente, la n.º 19696, esta dice que se crea como órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo –hasta ahí es igual–, pero actuando el presidente de la república en acuerdo con cuatros ministros: Interior, Defensa Nacional, Relaciones Exteriores y Economía y Finanzas. Ahora, en lugar de eso, se menciona solo a la Presidencia de la República. De modo que continúa la tesis que siguió Aparicio Méndez –tengo acá la cita, pero no quiero cansarlos–; o sea que se ubica al Poder Ejecutivo como un órgano complejo, integrado por otros órganos, entre ellos, la Presidencia de la República. Con esa tesis, ningún problema.

Durán Martínez escribió hace ya varios años –en 1985– que el órgano jerarca del sistema orgánico Poder Ejecutivo, que lleva también el mismo nombre, es un órgano pluriforme, ya que asume a veces la forma de un órgano simple unipersonal: la Presidencia de la República.

El tema es que la ley vigente dice que está desconcentrado del Poder Ejecutivo y que actúa el presidente en acuerdo con cuatro ministros. Al respecto tengo una duda: con ley vigente, cuando el Parlamento pida informes, por los artículos 118 y 119 de la Constitución, ¿van a contestar los cuatros ministros juntos?, ¿quién va a ser el canal de conexión? Planteo esto según la ley vigente, pero en el proyecto tampoco se entra en eso, porque solo se dice que depende de la Presidencia de la República.

Para la designación del director de esta secretaría aparecen los cuatro ministros; eso está igual, no cambió nada.

Por otra parte, la ley vigente establece cómo el sistema se relaciona con ustedes, con el Parlamento. Esto refiere al control parlamentario –que para mí es decisivo y que mucha gente considera mal porque no hay mecanismos para dirigirse– ejerciéndolo hacia el Poder Ejecutivo, porque los controles son a través de los ministros. Sobre eso luego quisiera decir algo, pero voy a seguir en este orden.

                ¿Qué dice la ley vigente? Tampoco lo aclara. El artículo 26 de  la Ley n.º 19696, actualmente vigente –no el proyecto de ley– establece: «se relacionará directamente con el Director de la Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado». ¿Por qué? Porque se ve que, como no sabían a qué ministro dirigirse, van al director.

                En la ley vigente, señores senadores, se establece que corresponde al Poder Ejecutivo, actuando en la forma Presidencia de la República. El cambio está allí. ¿Es correcto? Hay que ver las competencias y las de esta entidad no son, creo yo, de pura administración activa, sobre todo por lo que aparece en el proyecto de ley de urgente consideración. Planteo esto porque en el proyecto de ley se cambian verbos que le dan mayores atribuciones.

                Termino aquí, señor presidente, pero si no fui claro les pido que me lo digan. En este punto, con respecto al sistema de inteligencia, antes se decía que era desconcentrado del Poder Ejecutivo –luego lo cambian– aunque no de qué ministerio; se lo ubicaba de manera medio difusa. Actualmente, en ese sentido creo que es mejor porque se lo ubica en la Presidencia y queda más claro, pero en todo caso, si eso siguiera así, habría que decir con qué se conecta al Parlamento a los efectos de los artículos 118 y 119.

                En cambio, a la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas que, en realidad, ya existe –con otro nombre– y está ubicada en la Presidencia de la República, se le modifican el nombre y algún aspecto más. Creo que este caso es más claro, señor presidente, porque es un órgano que no es de administración activa para nada, ni siquiera en el proyecto de ley.  Repito, ¿por qué –como dije antes– sigue en el sistema? Porque se le refuerza, se cambia; por ejemplo, lo que antes era elaborar, ahora es establecer los diseños. No sé si me explico.

                Si los señores senadores leen el artículo 301 en el proyecto de ley que estamos analizando, verán que en lo que refiere a la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas dice, por ejemplo: «Asesorar y asistir al Poder Ejecutivo… »,  « …a solicitud de los» organismos descentralizados… », etcétera. Si ustedes leen todos los numerales –son nueve–,  notarán que siempre van en esa línea. O sea que no es la administración activa. Considero que eso es favorable para decir que hay menos problema para ubicarlo en la Presidencia de la República. De todas maneras, quedaría el famoso tema, si fuera necesario, de la manera de controlarlo por parte del Parlamento.

                Voy a pasar a un tema que es para comparar. Sé que la Ursea se cambiaría y pasaría a ser un servicio descentralizado; por lo tanto, de eso no voy a hablar. Sin embargo, si ustedes van a las normas vigentes –porque tuvieron varios cambios– de la Ursea y de la Ursec, verán que en ambos casos se habla de ellas como un órgano «desconcentrado del Poder Ejecutivo». No ubican dónde están; no dicen en qué ministerio están. Insisto en que hablo de las normas vigentes, porque hubo varias. En definitiva, en este punto las dos son iguales, son como hermanas gemelas.

                Como decía, se señala que son desconcentradas del Poder Ejecutivo, sin perjuicio de la facultad de avocación del Poder Ejecutivo. Por lo tanto, son órganos con desconcentración no privativa; les pueden avocar. Ese es un problema que no importa aquí, pero después se dieron cuenta de que faltaba el tema de la conexión con el Parlamento. En consecuencia, agregaron que a los efectos de los artículos 118 y 119, por ejemplo, la Ursec se conecta con el Ministerio de Industria, Energía y Minería, para el caso de las telecomunicaciones, y  con el Ministerio de Educación y Cultura para la actividad postal. Algo parecido se hizo con la otra Unidad.

                Por otro lado, hay un tema que me parece de interés, señor presidente, y es que esto no es nuevo. Repito, no es nuevo. Se planteó, por ejemplo, en la década del ochenta, después del período de facto, cuando se recreó la Oficina Nacional del Servicio Civil. Digo esto porque no hay duda  de que la Oficina de Planeamiento y Presupuesto está en la Constitución, en el artículo 230…

(Dialogados)

                –Estaba diciendo que con la vuelta al período democrático se recreó la Oficina Nacional del Servicio Civil y se discutió todo esto que les acabo de decir. Personalmente, estuve en alguna actividad, con varios colegas de derecho constitucional del doctor, como Cassinelli, Pérez Pérez y Cagnoni, organizada  por el propio servicio civil.

                Cuando se recreó por la Ley n.º 15757, de 15 de julio de 1985, se dijo que era un órgano administrativo, asesor y de contralor. Vean la caracterización del órgano: es asesor, pero también es de contralor; en el caso de la agencia de monitoreo no es así. Entonces digo que todavía tiene un punto a favor el mantenimiento de esa caracterización, pero no habían dicho dónde estaba ubicado en el servicio civil. El reglamento orgánico y funcional lo tenía que aprobar el Poder Ejecutivo –muy bien–,  pero ¿dónde estaba? Opinaron todos los profesores sobre dónde podía estar y dónde no, que es lo mismo que estamos haciendo ahora. ¿Qué hizo el artículo 134 de Ley n.º 15809, de presupuesto,  de 11 de abril de 1986? Lo ubicó en la Presidencia de la República y personalmente he dicho –lo menciono para que vean que no estoy innovando–  que entiendo adecuada esa ubicación por su actividad de asesoramiento y control, y de igual manera lo entiendo, entonces, para la agencia de monitoreo de la que hablamos.

                Espero no haberlos cansado y haberles expuesto lo que ustedes pretendían.

SEÑOR BONOMI.- Antes que nada, le doy la bienvenida.

Quiero dejar una constancia y hacer una pregunta. La constancia lo es siempre que no esté equivocado, porque a lo mejor lo estoy. Creo recordar que el doctor Garcé, con respecto a esa duda de si depende del presidente actuando como presidente o de éste junto con los cuatro ministros, dijo que estaban dispuestos a cambiarlo y volver a que fuera el presidente junto con los cuatro ministros. Si eso quedara así, lo que está en la LUC funcionaría como estaba antes.

                La  pregunta refiere a lo siguiente. En la ley vigente, cada ministro que tiene una oficina de inteligencia nombra a su director y el secretario de inteligencia coordina. En la medida en que en el nuevo proyecto el secretario de inteligencia dirija, ¿a quién responde cada director de inteligencia? ¿Al ministro que lo nombró o al director que dirige el servicio?

SEÑOR ROTONDO.- De alguna manera, el señor senador toca los temas que mencioné en esta última parte.

                Con respecto a lo primero, esto es, que se volvería a la situación del presidente de la república actuando con los ministros, sería en acuerdo con los ministros que están dichos allí. De todas maneras, el tema está en lo que el señor senador acaba de decir. Se le cambian las competencias porque, como señaló, se modifica el artículo 8.º de la ley vigente –la Ley n.º 19696–  y se le dan competencias de otra índole a la dirección;  si es dirección, no es coordinación y es lo que quise señalar antes en cuanto a las mayores atribuciones que tiene la dirección de la secretaría. Es decir que la designación con cuatro ministros está clara, pero sigo dudando si el Parlamento pide informes a quiénes van. Si hay una coordinación lo entiendo, pero si hay una dirección la cosa puede cambiar. La primera referencia que hice cuando ingresé, señor presidente, fue que lo que importaba eran las competencias del órgano, y no es lo mismo dirigir que coordinar. Creo que las palabras lo dicen y no corresponde enfatizar ese punto.

El señor senador Bonomi hizo un planteo interesante. El servicio de inteligencia estaría en los cuatro ministerios. Administrativamente dependería de cada uno de ellos, pero desde mi punto de vista –no quiere decir que esté bien– la actividad de dirección de las cuatro, según el texto nuevo, no sería una dependencia administrativa, sino una jerarquía múltiple –como le llamamos nosotros y con eso no quiere decir que soy claro, todo lo contrario– que no me gusta, porque administrativamente cada uno estaría en su ministerio y la dirección podría estar en otro. No sé si soy claro.

 Lo que más me preocupa es la conexión con el Parlamento, aparte de lo que acabo de decir. A efectos de los artículos 118 y 119 de la Constitución, si se trata de un tema de inteligencia policial, ¿se van a dirigir directamente al Ministerio del Interior? Porque la Constitución menciona a los ministros. Personalmente no me gusta la norma vigente cuando dice que se vinculará directamente. El artículo 25 de la ley vigente regula el control parlamentario y el artículo 26 dice que el relacionamiento con el Poder Ejecutivo será directamente con el director de Secretaría. Me pregunto –quizás estoy equivocado–: ¿pero la Constitución dice que será con un ministro y el director de Secretaría no es un ministro? Quizás no fui claro porque no es un tema suficientemente fácil. El tema de la agencia de monitoreo lo veo más fácil de explicar que este porque evidentemente son competencias transversales de cuatro ministerios. Entonces, la duda es –y no estoy dando mi opinión, sino pensando– si no sería mejor que dependiera de la presidencia de la república porque quedaría más claro en la línea, pero se tendría que precisar que a los efectos de los artículos 118 y 119 tendría que ser tal y tal, y ahí incluso se podría arreglar la ley vigente. Disculpen si me extendí y puedo no haber sido claro, porque crean que no todo este tema lo es.

SEÑOR BONOMI.- Voy a ampliar la pregunta y quizás complique más la respuesta. En el régimen actual, cuando uno de los cuatro ministros tiene dirección de inteligencia a su cargo elige al director de inteligencia para tareas propias del ministerio. Por ejemplo, inteligencia policial es para la investigación de delitos, del narcotráfico, y cuando coordina con el secretario lo hace por tareas de inteligencia de Estado y no por inteligencia de delitos. Entonces, en el régimen nuevo no puede perder la función de inteligencia de cada ministerio, es decir, aduana, economía, relaciones exteriores; los debe mantener. Pero la pregunta que hice al principio era: ¿en tareas de inteligencia del Estado deja de responder al ministro y responde el secretario?

SEÑOR ROTONDO.– Vuelvo a decir que administrativa y burocráticamente siempre va a seguir siendo responsable ante su ministerio, pero de acuerdo con esa dirección creo que la cadena sería que el propio responsable de inteligencia de cada cartera estuviera dirigido por ese otro. No sé si me explico. Ahí es donde advierto el tema que antes planteaba. En la medida en que pasa a ser una dirección, el propio ministro tendría un problema de estructuración de su actividad. 

SEÑORA ASIAÍN.– Agradezco muchísimo los aportes de mi profesor y también amigo –manteniendo las distancias– doctor Rotondo. Simplemente quiero hacerle una pregunta. Advertí que usted se basaba en unos apuntes. Si estos fueran compartibles –sé que usted es muy meticuloso y quizás nos diga que se trata de un borrador–, ¿en algún momento nos podría hacer llegar aunque sea ese punteo? Sería muy útil para nosotros. 

SEÑOR ROTONDO.– La doctora Asiaín fue mi adjunta y no fui su profesor; y con la doctora Bianchi trabajé en otra época. Durante años fui funcionario de la ANEP y ella desempeñaba otros roles. 

En respuesta al planteo de la señora senadora Asiaín señalo que no tengo problema en hacerle llegar ese material.

SEÑOR PRESIDENTE.- Perfecto.

 Agradecemos mucho su intervención, doctor Rotondo; ha sido un gusto recibirlo.  

SEÑOR ROTONDO.– Gracias a ustedes.

(Se retira de sala el doctor Rotondo, representante de la cátedra de Derecho Administrativo de la UM).

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(Ingresan a sala representantes de la Cámara Regional de Empresarios y Comerciantes del Este y de Un Solo Uruguay).

 

SEÑOR PRESIDENTE.- La comisión tiene el agrado de recibir a la delegación de  la Cámara de Empresarios y Comerciantes del Este y a Un Solo Uruguay, integrada por los señores José A. Pereira, Raúl Martínez, Martín Rodríguez y Germán Citera.

 SEÑOR PEREIRA.- En primer lugar, lamentamos el tiempo disponible que tenemos para exponer, teniendo en cuenta el esfuerzo que venimos realizando desde hace varios años con el plebiscito pero, en fin, estas son las reglas de juego, por lo que trataremos de estar a la altura de las circunstancias y de exponer en veinte minutos lo que tenemos para decir.

                Pasamos ahora a los aportes a la deliberación en el Parlamento uruguayo sobre el capítulo que refiere a la libertad financiera en la ley de urgente consideración. Si bien sentimos gran satisfacción por los artículos 214 al 221, incluidos en el capítulo XIII, «Libertad financiera», intentaremos hacer entender a los señores senadores nuestra posición, específicamente sobre el artículo 219, que desmerece compromisos de campaña electoral y modifica sustancialmente el artículo 183 del primer documento hecho público a fines de enero de este año.

                Así como la libertad no tiene franjas –o no debería tenerlas–, esto sentará un precedente para ser modificado por Gobiernos más cercanos o más comprometidos con el sistema financiero internacional. Las franjas suben y bajan en muchos países del mundo, según los Gobiernos y el piso en la balanza entre la ciudadanía y la banca. La libertad financiera se discute en el mundo desde la década de los noventa. En Argentina, por ejemplo, comenzó con pequeños pasos en la gestión de Carlos Menem y ha sido laudado e intensificado por los siguientes Gobiernos de distintas líneas ideológicas y de partidos. Lo mismo ha sucedido en Italia, Francia, Reino Unido, países escandinavos, asiáticos, africanos, etcétera.

                Esta denominada ley de inclusión financiera no ha hecho siquiera honor a su nombre en Uruguay. En esta militancia en el debate de lo público del movimiento Un Solo Uruguay y de la Cámara Regional de Empresarios y Comerciantes del Este, a desconocidos ciudadanos por parte de la opinión pública nos ha enseñado que hay que estar alertas a la difamación, a la tarea de sicofantes que evitan deliberar temas o incluso debatir. Algunos denigran la actividad política, algunos plantearon que quienes estábamos juntando firmas estábamos en contra de un Gobierno, de que esta mejoraría la inseguridad y de que sin dinero desaparecerían los ladrones, pero las actividades que van contra la seguridad ciudadana aumentaron.

También plantearon que quienes defendíamos la libertad financiera pretendíamos conservar el Uruguay de la informalidad, ya que a través del trabajo del sistema financiero esta se eliminaría, pero resulta que la informalidad es una pandemia antes de la pandemia, y hoy se reconocen cuatrocientos mil informales o también podríamos decir, excluidos.

                Se nos acusó de contrariar por ser evasores, ya que esta ley, según se ha dicho, elimina la capacidad de evadir. ¡Lástima que organizaciones internacionales que generan índices que miden la falta de compromiso fiscal no coincidan con tales apreciaciones! Hoy, con la tarjeta de crédito de mayores beneficios o la que otorga menores beneficios del mercado, se puede alquilar un auto, una casa, comprar un televisor, así como hacer compras sin aportar los impuestos estipulados en Uruguay y en otros países del mundo. Hasta se llegaron a realizar editoriales, programas radiales y televisivos en diferentes medios, planteando lo espurio o lo demencial de nuestros objetivos, aunque por ejemplo en Alemania la opinión pública evitara que la primera ministra Angela Merkel pusiera un tope de € 5000.

Se nos trató de mentirosos por decir que esto solo financiaba a los bancos, se mostraban informes y gráficas mágicas que ayudaban a la acusación. Pero resulta que al final se puede reconocer que, por ejemplo, solo el año pasado aumentó un 34 % su recaudación con respecto al año anterior: solo la banca privada USD 340:000.000. Este reconocimiento también está en la línea de datos guardados para no ir en contra del relato oficial, pero revelarlo ayuda a presionar a uno de los grandes beneficiados con esta coyuntura de la COVID-19, que además no ha mostrado gestos solidarios con la población uruguaya bajando o suspendiendo los costos fijos.

                Pero también –y en este punto nos vamos a centrar– los defensores de esta ley dicen que ha colaborado, desde que está vigente, a detener el lavado de dinero o de activos en nuestro país. Y como hemos escuchado por ahí, perder un poco de libertad nos trae el beneficio de luchar contra este flagelo. Por eso la solución es el artículo 219 que nos ofrece ampliar el rango; suponemos, es hasta lo que el sistema financiero está dispuesto a perder de los clientes obligados y de las ganancias por comisiones. A nuestro entender, nuestro país debe profundizar en la ley de lavado de activos, que es distinta, y en los controles del Estado. Ahora bien, es otra cosa bancarizar a la ciudadanía.

                El diario británico The Guardian, con un editorial que se mete en el debate, decía en el año 2016 que está bien, siempre y cuando las personas puedan elegir con libertad. En un mundo sin efectivo, cada pago que se realice será fácil de rastrear. ¿Quién quiere que Gobiernos, no siempre benévolos, bancos y procesadores de transacciones, tengan la posibilidad de acceder a esta información? Los sistemas de pago sin contacto le darán aún más poder al sector financiero. Los bancos y las empresas de tecnología financiera supervisarán todas las transacciones. ¿Estamos seguros de que es bueno darle aún más poder e influencia a este sector? Eso daría a estas entidades un poder enorme; la vigilancia podría llegar a un nivel orwelliano aterrador. Por el contrario, el dinero metálico confiere el poder al que lo usa. Le permite comprar y vender, sintetizaba.

El medio BBC Mundo nos ilustraba, en febrero de 2018, la convivencia del narcotráfico y el sistema financiero dando a conocer un estudio en México. Establecía en esa nota que no había una sola razón para la vulnerabilidad de los bancos, algo que México comparte con otros países. Un problema es el creciente robo de identidad en el país, que permite a las organizaciones realizar operaciones legales a nombre de personas sin historial criminal. Esto cierra el círculo. Muchas veces los carteles utilizan testaferros sin historial delictivo para lavar sus recursos. Como no se les considera personas de alto riesgo, los bancos solamente indagan superficialmente a sus clientes sin buscar alcanzar a las personas físicas que, en realidad, controlan el negocio, señala el informe. Así, el delito es detectado cuando se encienden las alertas en otros países, pero eso puede tardar un tiempo. Según organismos internacionales, aunque se registren avances en México, el combate al lavado de dinero todavía no es prioridad. El Grupo de Acción Financiera Internacional –GAFI–, por ejemplo, advierte que el lavado de activos no es perseguido de manera proactiva y sistemática, sino de manera reactiva caso a caso.

Quizás algunos se preguntarán si seríamos comparables con México en un ranking de lavado de activos. Por lo menos hay dos instrumentos y en ambos casos separan bastante a Uruguay de México. Un ejemplo es el Instituto de Gobernanza de Basilea, un organismo con sede en Suiza que se dedica a la prevención y combate de delitos financieros. Todos los años elabora un ranking para monitorear cuáles son los países con más riesgos en lavado de activos y financiamiento del terrorismo. En la última entrega nuestro país creció y pasó al lugar 118, mientras que México ocupa el 68 y Colombia el 43. Para Uruguay estar ahí es materia de orgullo, siendo primero en Latinoamérica y está entre los diez primeros del mundo ya que se analizan 125 países. Me imagino que muchos deben estar pensando que aquí hay una relación entre la lucha del lavado de activos e inclusión financiera. Tendría que ser de esta manera según los defensores de esta ley o, por lo menos, quienes argumentan los beneficios de robar un poquito de libertad, pero no es así en Uruguay. Como muestra la gráfica, desde que se cuantifica el delito de lavado de activos en nuestro país, con la ley de inclusión financiera ya vigente, en cuatro años han sido procesadas doce personas. En nuestro país se captura algún ladrón de documentos de identidad más que quien lava plata. En Uruguay, algunos señalan: «este no es un delito tan importante a perseguir como dicen» o «con estas medidas no atrapamos a nadie» o, peor aún, «nuevamente estamos ante otra mentira de un relato que se hace y se escribe en beneficio de las ganancias del sistema financiero».

                Seguramente podríamos pensar que el fracaso es de nuestros gobernantes y que la regla internacional se cumple. «Fracasó en Uruguay por motivos culturales» o quién sabe qué argumento se les podría ocurrir a aquellos defensores de esta ley de los límites de la libertad. A ellos les pregunto si al coartar la libertad de los uruguayos, obligándolos a pagar dantescas comisiones al sistema financiero y a cumplir todos los deberes de los organismos internacionales –siendo los mejores de la supuesta inclusión financiera–, lograrán una victoria contra el flagelo que constituye en el mundo el lavado de activos. Si me dijeran que sí, me estarían mintiendo una vez más porque en la última actualización del índice realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo –BID–, en la que analiza y califica a los países por sus respectivos avances en materia de inclusión financiera, pone a Colombia como el ejemplo con 82 puntos, seguido por Perú con 80 puntos y Uruguay con 76 unidades. México se ubica en la cuarta posición, apenas dos puntos por debajo de nosotros.

                El análisis del BID clasifica a 55 países emergentes y les otorga calificaciones que van entre 1 y 100 puntos. Esta ley no bajó la delincuencia; lo que la bajaría sería atrapar a quienes cometen los delitos y no esconderles el dinero. Esta ley no disminuyó la informalidad; esta se baja aumentando la educación y eliminando la burocracia y los impuestos. Esta ley no disminuyó la evasión; bajará cuando se legisle en favor del que paga siempre impuestos y se lo cuide. Esta ley no atrapa a quien lava activos y ha engañado a mucha gente durante años. La mediocridad ha perdido la batalla contra el ideal de la libertad –así finalmente en esta casa de las leyes mañana se decida mantenerla– porque la falsedad ha mostrado su rostro.

                Un plebiscito es una pausa al sistema representativo que no da respuestas a un tema puntual, lo que puede motivar a un ciudadano y a organizaciones sociales a entender que esto debe laudarlo el soberano. En este caso, un proyecto de país con bancarización ciudadana obligatoria, que comenzó a discutirse en Uruguay a principios de siglo y se puso en marcha en el año 2006, será tratado hoy aquí, seis años después. La coincidencia de cerca de 400.000 ciudadanos entre las dos papeletas que juntaron firmas –solo la nuestra alcanzó las 243.000– está en paz. Aquí estaba siempre el lado de la verdad; las mentiras vieron y verán la luz. Los plebiscitos pedían libertad financiera y aquí muchos legisladores firmaron y dieron un paso más cuando salieron a juntar firmas.

                Hoy estamos bastante sorprendidos porque a muchos los vemos comprando fruta madura o, lo que es peor, alguno hasta puso verdulería. Todos tenemos derecho a cambiar de opinión, pero lo que no está bien es que sea necesario un contrato al estilo de los bancos para hacerlos cumplir con la palabra. La palabra empeñada es un ideal sagrado en nuestra educación y, a nuestro entender, es grave que un hombre o una mujer no puedan sostenerla en el tiempo.

                Luego de la campaña política electoral de 2014, casi sin hablar de esta ley vigente, logramos que algunos programas de gobierno se atrevieran a marcar posición sobre este tema. Al analizar pormenorizadamente los programas en relación con sus posiciones sobre la ley denominada de inclusión financiera, podemos establecer que solo tres de ellos manifestaron por escrito su voluntad de modificarla parcialmente.

                En términos de campaña, el actual presidente de los uruguayos, Luis Lacalle Pou, firmó y adhirió al plebiscito, al igual que el actual senador Manini Ríos. En cambio, Ernesto Talvi manifestó públicamente estar en contra de la obligación financiera, pero aclaró que estaba convencido de que se eliminaría sin necesidad de una reforma constitucional.

                Preferimos ser Alemania –con su inseguridad, su informalidad y su evasión–, que le dijo «no» a la bancarización obligatoria, y no ser Colombia –con su inseguridad, su informalidad, su evasión y su lavado de dinero–, que hoy ocupa el primer lugar en cumplir con los organismos internacionales. No solamente hablamos de la libertad del ciudadano, sino de la de un país donde se asegure la posibilidad de elegir y pensar distinto a todos y a cada uno de los orientales.

                Este camino no ha sido fácil. Nos ha demostrado el poder de nuestro adversario, que en el mundo influye sobre líderes, sobre partidos políticos, sobre medios de comunicación, sobre organismos internacionales y sobre organizaciones civiles. Esperamos que en este monumento a la independencia se haga honor a la libertad y que este tema sea laudado de una vez por todas. Como ha demostrado el tiempo, vamos lento, sin recursos, pero sin pausa y convencidos.

                Muchas gracias.

SEÑOR MARTÍNEZ.- Quiero ser un poco más concreto. Esta argumentación claramente va hacia la libertad de acción del ciudadano, que es lo que tenemos como bandera los que impulsamos el plebiscito. Lo que mencionaba el señor Pereira tiene que ver con el artículo 219, que limita el monto de las transacciones en efectivo a USD 100.000. Por supuesto que queremos que eso se elimine y se vuelva al artículo 183 de la primera versión, que luego fue modificado para esta nueva versión del proyecto de ley.

                Justamente, el artículo 183 empezaba diciendo: «la libre elección del medio de pago» y el artículo 218 habla de la restricción del uso del efectivo. Claramente, empieza con una frase referida a la restricción y no a la libre elección. Por eso, efectivamente queremos que esto se derogue.

                Además, queremos que se agregue el artículo 64, que no está incluido en esas derogaciones por la misma circunstancia, es decir, un tema de libertades. El artículo 64, en resumidas cuentas, exige a los comerciantes que cobren lo mismo que la tarjeta de crédito. Es una exigencia unidireccional, es decir, solamente exige que el comerciante no pueda hacer un descuento en efectivo, aunque sabemos que todas las tarjetas hacen descuento. Es sumamente injusto. En realidad, esto podría tener otra solución: exigir a las tarjetas que no apliquen descuentos y que tampoco lo hagan los comerciantes al recibir efectivo.

                En la misma línea de la libertad, creemos que lo mejor sería no legislar en esto porque entra en una cuestión comercial en el sentido de que haya una ley que rija un intercambio comercial entre dos empresas. De hecho, este es un compromiso escrito en el plan de gobierno del Partido Colorado.  

                Por lo tanto, esperamos que el Partido Colorado incluya al artículo 64 como otro artículo a derogar. Pensamos que hay que derogarlo porque lo mejor es que el mercado se rija automáticamente y que no se establezcan exigencias unidireccionalmente, que estimamos que es un error.

SEÑOR PEREYRA.- Entendemos que es vergonzoso que los descuentos los hagan las tarjetas de crédito en nuestro propio comercio.

SEÑOR RODRÍGUEZ.- Es un gusto estar aquí. Quiero acotar que el tema que tiene que ver con el respaldo, con las garantías que nos brinda el servicio financiero hoy a cualquier depositante usuario de cualquier institución de intermediación financiera, tiene un límite, que es de aproximadamente USD 5.000. Por lo tanto, obligar a realizar una transacción por USD 100.000 significa que corremos un riesgo en la operación. Si queremos correrlo, lo hacemos por medio de una institución de intermediación financiera, pero debemos saber que hoy no nos están brindando las garantías para esa inversión o esa movida que estamos realizando. Por lo tanto, sería justo exigir al sistema financiero que se acomode, que suba la vara de USD 5.000 a USD 100.000 o que se elimine la restricción para ambos lados.

SEÑOR MARTÍNEZ.- Sabemos que luego van a venir otras personas que van a hablar del lavado de activos y cómo este límite, que antes era de USD 5.000 y ahora va a ser de USD 100.000, hace que se solucione el tema del lavado, tal como acaba de decir José Pereyra en su alocución. Pero eso es una falacia. En realidad, si el Estado quiere controlar todas las transacciones, puede hacerlo a través del registro nacional donde figuran todas las transacciones que se realizan. O sea, el dato está; no es preciso que esté registrado en una transacción bancaria de un lado a otro. Eso está asociado a una obligación de mantener cierta clientela dentro de los bancos.

SEÑOR CÍTERA.- En concordancia con lo que se viene exponiendo, quiero decir que si el problema del manejo del efectivo son el lavado de activos y la evasión fiscal, entonces, ¿la DGI y el BPS no pueden con tres millones de habitantes? ¿El Estado no tiene herramientas para controlar el lavado de activos y se lo damos a los bancos? ¿Cerramos DGI y BPS y ahora los bancos son buenos? El Gobierno reconoce, entonces, que no puede con la seguridad del lavado de activos y que no puede controlar la evasión fiscal de un país de tres millones de habitantes, que sería un barrio de cualquier país del primer mundo que tanto alabamos y cumplimos con sus solicitudes. Se legaliza, entonces, una presunción en contra para el que tiene más de USD 100.000, porque si se tienen USD 90.000 no pasa nada, pero si se cuenta con más de USD 100.000 se presume algo en contra y tengo que bancarizarlo. Ahora un banquero –no el Estado– me asegura que ese dinero es bien habido.

                Nosotros le decimos «sí» al sistema financiero, «sí» a las tarjetas y «sí» a los bancos –que no se confundan–, pero decimos «no» a la imposición, a la obligación, a entregar nuestra libertad y soberanía a costa de un negocio privado, que es la banca, aunque el argumento o motivo sea el control del lavado de activos. Pensamos que eso debe ser controlado por el Estado, no por los bancos.

SEÑOR RODRÍGUEZ.- Quizás se piensa que a USD 100.000 accede solo un gran empresario o alguien que está muy bien acomodado. Quiero recordarles que USD 100.000 cuesta un apartamento del Banco Hipotecario del Uruguay al que se accede pagando con 25 años de trabajo y capaz que un banco nos quiere dar una comisión por lo que trabajaría un año más un uruguayo.

SEÑOR PRESIDENTE.- Ha quedado meridianamente clara la presentación.

                Agradecemos la presencia de los invitados, señores Pereyra, Martínez, Rodríguez y Cítera.

(Se retira de sala la delegación de Crece).

 (Ingresa a sala el doctor Leonardo Costa).

                –La Subcomisión de Audiencias de la Comisión Especial para el Estudio del Proyecto de Ley con Declaratoria de Urgente Consideración tiene el agrado de recibir al doctor Leonardo Costa.

                Le damos la bienvenida y le pedimos disculpas por haberlo hecho esperar.

SEÑOR COSTA.- Muchas gracias por la invitación, señor presidente y señores senadores presentes.

                Brevemente, quiero hacer mención a algunas modificaciones a la ley de inclusión financiera. Hay algunos temas que despiertan preocupación en todo lo que tiene que ver con la prevención del lavado y el combate a la corrupción, entre otros delitos.

                En primer lugar, el artículo 218 hace una doble mención a unidades indexadas y después a dólares; me parece que sería mejor dejar una única mención a unidades indexadas como ha sido la tradición legislativa en los últimos años.

SEÑOR PRESIDENTE.- Ya fue corregido.

SEÑOR COSTA.- Otra cosa que me parece importante es mantener el artículo 37 de la Ley de Inclusión Financiera, porque si se pone un límite de 1:000.000 de UI y no se prohíbe el fraccionamiento establecido en el artículo 37 de la Ley n.º 19210, se va a plantear el problema de que van a hacer transacciones de 85 y nunca van a llegar a 100. Por eso, me parece fundamental mantener el artículo 37 que prohíbe el fraccionamiento. En el proyecto de ley del Poder Ejecutivo que circuló en enero, el artículo 37 no estaba porque no había límite. Si voy a poner un límite, tengo que prohibir el fraccionamiento; si no prohíbo el fraccionamiento tengo un problema.

                El otro aspecto que me parece importante destacar es el pago a los proveedores del Estado. No parece razonable que se haga de otra manera que no sea bancarizada. Esa ha sido una tradición en el Uruguay.

                Con respecto al pago de los impuestos, la crítica que se le hacía a la Ley de Inclusión Financiera era que el límite era muy bajo, aproximadamente USD 2.000; capaz que ese valor podría subirse. Ahora, que alguien pueda pagar de otra manera los impuestos que no sea bancarizada, no parece ser la mejor técnica.

                Por otra parte, los honorarios profesionales que quedaron incluidos en el artículo 217 pueden pagarse por acreditación en instituciones financieras o en efectivo. Si el artículo 218 fija un límite de USD 100.000 o 1:000.000 de UI, no parecería razonable que los honorarios profesionales quedaran fuera de esa validación. Entonces, mi sugerencia  a la comisión es que se incluya en el artículo 218 la expresión «incluyendo aquellos establecidos en el artículo 217».

                Por último, me voy a referir al artículo 221 que es, quizás, el que más polémica ha causado y que refiere, justamente, a la posibilidad de considerar de bajo riesgo a toda transacción bancarizada o de aplicar la debida diligencia simplificada. ¿Qué es la debida diligencia simplificada? Básicamente, en términos de la ley de lavado de activos, es no pedirle el origen de fondo a los que participan de esa transacción.

                Tratar a todas las transacciones como de bajo riesgo por estar bancarizadas plantea problemas con las que, aun bancarizadas, son de alto riesgo. Por ejemplo, las transacciones de una persona expuesta políticamente o de una sociedad incorporada en una jurisdicción de baja o nula tributación o no cooperante con los delitos de lavado, aun bancarizadas, no deberían ser consideradas simplificadas. Más aun –discúlpenme que lo diga así–: si la parte que está trabajando es, además, una persona expuesta políticamente, corremos el riesgo de violentar la lógica de la ley de lavado y de abrir puertas innecesarias. Lamentablemente, existen numerosos casos de lavado de dinero en donde personas expuestas políticamente o allegadas a la política
–hermanos de ministros de Economía, como pasó en Panamá o en algunos otros países–, aun con transacciones bancarizadas, utilizaron algunos instrumentos jurídicos uruguayos. Y si ahora le decimos a los sujetos no financieros –abogados, contadores, escribanos o quien fuera– que no  pidan origen de fondo, le estamos diciendo, básicamente, que no nos preocupa de dónde viene la plata.

                Entonces, creo que la voluntad del Poder Ejecutivo –lo he escuchado; de hecho, lo escuché del señor senador Gandini– es facilitarle la vida a mucha gente a la que esto se la  complicado, y yo estoy de acuerdo con eso. Como los criterios son nuevos y como en el pasado ha habido inspecciones de la Senaclaft a algunos escribanos por montos muy bajos, han sentido que esto les ha complicado la vida. Entonces, si el objetivo es tratar de simplificar un poco, preferiría que este artículo 221 no esté, porque nos va a generar un montón de problemas. No soy el legislador –los legisladores son ustedes–, pero entiendo que hay una voluntad legislativa de hacerlo.

Mi sugerencia es alinear el millón de UI que establece hoy por hoy la ley de inclusión financiera con la modificación que introduciría el Parlamento. Esa cifra –un millón de UI– es la equivalente para el delito de lavado de activos procedentes de la defraudación tributaria; la ley habla, justamente, de defraudación tributaria por encima de un millón de UI. En esos casos –únicamente en esos casos–, si hablamos de medidas simplificadas de debida diligencia para transacciones hasta un millón de UI que han sido bancarizadas, parecería ser atendible que se flexibilice, pero hasta ese monto. Por encima de ese monto, sinceramente, señor presidente, creo que en la matriz de riesgo de Uruguay, los bienes inmuebles que se han vendido siendo objeto de casos de lavado no son los de U$S 100.000, son los que están por encima de ese monto. Entonces, me parece que, por encima de eso, haríamos mal en considerar que por el hecho de que la plata esté en un banco está santificada. Si hay algo que ha demostrado la historia es que la plata en los bancos no necesariamente está santificada.

                Muchas gracias, señor presidente.

SEÑORA BIANCHI.- Con el respeto intelectual que le tengo y como experto que es en el tema de lavado de activos, usted sabe que quienes éramos oposición en el período pasado y participamos en la redacción, votamos todos los artículos que eran de imposición internacional. O sea, sabemos que hay organismos internacionales que dominan sobre nosotros; si nos gusta o no es otro tema, pero el mundo es el que es. La oposición toda no votó –no sé el Partido Independiente; en este momento no recuero, pero está acá el contador Posada–; yo fui la que hice el informe en minoría, ya que trabajé en el comité operativo con el diputado Asti. La pregunta concreta, con base en esto, es ¿por qué hay colegas –escribanos, contadores, abogados; recuerdo en este momento la intervención del contador Abadi, cuando lo citamos a la comisión de transparencia, quien, además, es relator internacional– que defienden la otra postura? Y la defienden, incluso, recurriendo al derecho comparado y a sentencias de supremas cortes; recuerdo una de Canadá que estudiamos; son países que no son paraísos fiscales, lo digo para que nos entendamos bien. Defienden la tesis contraria, en el sentido de que es el Estado el que tiene la responsabilidad de controlar, no los particulares, y, además, de que los bancos tienen toda la infraestructura que no tienen ni los grandes estudios, que la tienen, pero fundamentalmente la tienen los bancos. Lo hacen de una manera tan rotunda como lo hace usted; lo digo con el respeto enorme que le tengo, reitero, y sabe que lo sigo en todos estos temas. Ellos sí defienden la validez de los instrumentos financieros.

                Entonces, voy a dejar planteada una pregunta. El ahora senador Bergara sabe que hicimos varias consultas en ese sentido. Estoy de acuerdo con lo relativo a los cambios, porque estos no están controlados preventivamente –el señor senador puede corregirme en los términos–, sino que es a reporte de operación sospechosa, pero ¿los bancos? Si los bancos, con la infraestructura de oficiales de cumplimento que tienen y demás, no nos pueden asegurar el control efectivamente, ¿podemos confiar –digo confiar no porque dudemos de su honorabilidad, sino porque sean más importantes, más poderosos y que técnicamente tienen mayores elementos– en los contadores, en los escribanos? Eso es lo que no entiendo. Sinceramente, no lo entiendo. Entonces, le pregunto si usted puede ayudarme a entenderlo, dejando de lado a los cambios, porque me queda claro que el Banco Central no puede controlarlos por un problema que se explicará después; en el período pasado yo le ofrecí funcionarios y no los quiso.

SEÑOR GANDINI.- Le doy la bienvenida al doctor Costa.

                A fin de entender bien la propuesta, quiere decir que si un escribano participa en la transacción comercial de un inmueble que cuesta un millón de dólares y la transacción se hace con un documento del Banco República o de cualquier otro banco de plaza –una letra de cambio, un cheque o lo que sea–, ¿el escribano es responsable porque tiene de un millón de dólares y porque los bancos no están santificados?

Yo tengo un proyecto de ley en esta materia, y esto es más amplio. Estaba dirigido a proteger la responsabilidad incluso penal de los escribanos, que no tienen los mecanismos ni las herramientas para poder averiguar con certeza cuál es el origen de los fondos.

                Si viene de un banco, que tiene personal capacitado, entrenado, softwares y sistemas, pero, además no tiene la restricción del secreto bancario –entre instituciones lo pueden superar–, ¿cómo le podemos pedir al escribano que se haga cargo, responsable? ¿Porque al final termina haciéndolo? Bueno, en los hechos ha sucedido así y la ley dice eso: que tiene responsabilidad el escribano.

Lo que buscamos es que si el documento de pago no es efectivo –porque si vienen con la valijita o con un cheque de las Bahamas es otra cosa–, si le traen un cheque de plaza, ¿por qué el escribano va a tener que cumplir con una responsabilidad que es absolutamente teórica? Al final, se la juega o no se la juega: «Sí, más o menos conozco al cliente, sé que debe tener esa plata; entonces, voy para adelante», o «no quiero perder el negocio ni el cliente», o «no, no me animo porque no lo conozco», pero se la juega. No tienen manera de certificar que el origen de los fondos es válido. Ahora, si viene del banco, se supone que este sí hizo esa tarea. Si no la hace el banco, estamos fritos. Si el banco no la hace y lo que se viene a decir acá es que no son santos, estamos liquidados.

Entonces, busquemos ahí. Empecemos a trabajar en una norma que obligue a los bancos a que sí santifiquen y, si no, que digan «como no estoy seguro desde dónde manda la plata, no le recibo el depósito», que es lo que pasa. A lo mejor, sí reciben cualquier depósito. De nosotros, que somos personas expuestas políticamente, nada. Somos sospechosos de terroristas y delincuentes. Yo tuve que vender una camioneta y me hicieron ir al banco por el que me compraba la camioneta, me atendieron en una mesita al lado. Estoy hablando de USD 14.000. Reitero, para hacer la transacción me atendieron en una mesita en el banco para poder fotocopiar la escritura allí y liberarme el cheque. Todo eso porque soy persona expuesta políticamente. Es una vergüenza. ¡Una vergüenza! He tenido que transferir $ 3.000 por una cadena de pagos, y el señor de ese local me preguntó si podía hacer la transferencia a su nombre porque si no, tenía que llenar tres formularios. Entonces, él fue el que pasó los $ 3.000 para pagarle al jardinero de mi casa.

                En otra oportunidad fui a cambiar USD 50 en el cambio que está en Buquebus; ¡USD 50 para llevar algo de dinero en moneda argentina! Y como era persona políticamente expuesta, no me los cambiaron. Me peleé con la persona hasta que se me fue el barco y me fui. A la vuelta pensé que eso no podía ser, que esa gente estaba mal de la cabeza. Entré de vuelta a Buquebus para cambiar USD 50. ¡No los pude cambiar porque soy persona políticamente expuesta! ¡USD 50!

                Pero, ¿los bancos pueden aceptar millones de dólares, que no pueden asegurarse de dónde vienen, y el escribano tiene que sospechar del cliente y del banco? Ese es mi cuestionamiento.

                Si no resolvemos ese cuestionamiento y queremos solucionarlo cortando la piola por el lado más débil, que es el escribano, tenemos un problema porque, al final, lo único que él puede hacer es jugársela. No tiene otra herramienta.

                Gracias, señor presidente.    

SEÑOR PRESIDENTE.- Tiene la palabra el señor senador Bergara.

SEÑOR BERGARA.- Gracias, señor presidente.

                Es notorio que tenemos visiones diferentes de cómo encaramos el tema de la inclusión financiera. Creo que también, implícitamente, vemos de distinta manera el hecho de cómo abordamos los temas de prevención de lavado. Es un tema de encare, sobre todo en el terreno instrumental. No estoy asignando ningún otro tipo de visión o de intencionalidad.

                Creo que hay órdenes de magnitud para las cosas. Puedo coincidir en que, por ejemplo, los topes para el uso del efectivo en transacciones en la actualidad quedaron, a la luz de cómo ha ido evolucionando la economía, las transacciones financieras y demás, considerablemente bajo.

                De todas maneras, creo que al imaginarnos transacciones en efectivo con USD 100.000, por ejemplo, es difícil no tener un marco de mínima sospecha de que son transacciones que hay que mirar muy detenidamente en el terreno del lavado.

                En el caso de la debida diligencia simplificada, tiendo a coincidir con lo que plantea el doctor Costa, pero quiero preguntar lo siguiente: para el Uruguay los sellos de credibilidad son imprescindibles. Lo que Uruguay tiene para ofrecerle al mundo, que es donde se inserta, no es un gran mercado y tampoco es una vocación por tener salarios bajos. Se trata de cuestiones vinculadas a la calidad institucional, la transparencia y la reputación.

                Hay, por lo menos, tres sellos que, desde mi punto de vista, el Uruguay tiene que cuidar como el oro. El primero de ellos es el grado de inversión en el terreno financiero. Los otros dos son análogos al grado de inversión porque parecería que es más fácil que se entienda que el grado de inversión es fundamental.

                El segundo es una buena evaluación y el «pasar los exámenes» de la nueva fiscalía internacional, o sea, de toda la normativa asociada a la transparencia tributaria. Allí quien hace la evaluación es la OCDE. Ese sello es fundamental, y Uruguay lo pasó razonablemente.     

                El tercero es el del GAFI, cuya revisión la hace el Gafilat en América Latina en cuanto al cumplimiento de las recomendaciones referentes a la prevención del lavado y financiamiento del terrorismo.

                Considero que esas cosas hay que cuidarlas muchísimo y no arriesgarlas. Creo que todas las cosas son perfectibles y se pueden flexibilizar;  no tengo una postura fundamentalista en lo instrumental. Ahora bien, la pregunta que le quiero hacer al doctor Costa apunta a lo siguiente. Cuando uno combina estas normas: la de llevar el uso del efectivo hasta los USD 100.000 –incluso con la posibilidad de fraccionamiento, pero aún sin el fraccionamiento–, hacer debidas diligencias simplificadas en transacciones sin límite y, en ese marco o contexto, además, habilitar el uso de efectivo para transacciones que hoy está impuesto que se hagan por medios electrónicos –lo que, obviamente, va a incorporar más informalidad, pero esa es nuestra visión y no tenemos por qué coincidir todos en eso–, ¿cuáles son las chances de que el GAFI y el Gafilat, cuando vuelvan a mirar a Uruguay –que no tiene por qué ser dentro de cinco años, con una revisión integral, sino que lo pueden hacer en cualquier momento cuando vean cambios normativos relevantes– a la luz de esta normativa propuesta, no nos empeoren la calificación por la evaluación que hacen ni más ni menos que de las recomendaciones para prevenir el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo. Esa es mi pregunta concreta.

SEÑOR COSTA.- Me consta que el señor senador me tiene aprecio y yo también le tengo aprecio; ha seguido estos temas y los conoce.

                El problema que tenemos es el siguiente. He sido evaluador de GAFI en la vieja metodología que era una papita; en la actual no es tan fácil. Puedo tender a compartir que las normas internacionales a veces no tienen criterio y también que esto es como Rebelión en la granja, de George Orwell y no todos los animales somos iguales. Estados Unidos tiene normas que violentan las normas de beneficiario final, ha sido observado por todo el mundo, pero Estados Unidos es Estados Unidos;  nosotros no somos Estados Unidos. Entonces, eso es parte del problema.

                El hecho de que el dinero esté bancarizado sin duda es un mitigante de riesgo fundamental. Voy a ser sincero: cuando primero leí esta propuesta, lo que dije es «que esté bancarizado es un mitigante del delito de lavado o de la posibilidad de la responsabilidad administrativa y/o penal de los que participan» y quizás con esto le esté contestando en parte al señor senador Gandini. ¿Por qué lo pensaba como mitigante? Porque, lamentablemente, si pongo que siempre debe ser debida diligencia simplificada, de acuerdo a cómo funcionan las normas internacionales –y ahí estoy contestando un poco a los dos–, tengo que hacer una evaluación de riesgo y las operaciones de riesgo, aún bancarizadas, no son lo mismo para un millón que para la ridiculez que a usted le plantean.  Está mal lo que están haciendo; la gente aplica las leyes sin criterio. Por ser PEP usted no es un delincuente, y menos por los montos que estamos hablando. Lo que a usted le pasó no me llama la atención, le pasa a mucha gente. Los PEP son prácticamente parias para los bancos. Entonces, en eso quiero solidarizarme con lo que dice el señor senador Gandini; tiene razón. No es que se permita cualquier cosa, pero los bancos también aplican sin criterio las normas. Hacen un análisis de riesgo y voy a poner un ejemplo de un senador inexistente. Dicen: «¿Por $ 3.000 voy a arriesgarme?  Sé que es buen tipo, pero más vale no me meto en este lío». Aplican el riesgo mal y eso, en parte, es culpa de las estructuras de los bancos  y, en parte, es culpa del Banco Central y de la UIAF, que también ha aplicado sin criterio esto. Hace un tiempo tuve una discusión técnica y teórica sobre si era cierto que toda la supervisión se hacía bajo riesgo y yo decía que había veces que no, porque si falta, por ejemplo, la cédula del senador Gandini capaz que dicen: «Ah, faltaron unas cédulas». Eso ha ido mejorando y hoy es otra situación; quiero ser sincero en esto. Ahora bien,  que haya falta de criterio en la aplicación de las normas – que la hay–, no quiere decir que no tengamos que estar en un estándar. Voy a poner dos ejemplos  –para que el senador vea– en los que no ha habido responsabilidades penales de escribanos que han participado en el delito de lavado. Un caso muy sonado que fue el de Los Cuinis –lo digo así porque es como se llaman- en el que participó un banco. Se compró un inmueble y participó una escribana, que fue investigada. Finalmente el juez de la causa terminó diciendo que el hecho que estaba bancarizado era justamente uno de los elementos que hacía mitigar el riesgo, por lo cual no  tuvo responsabilidad penal.

 Quiero que entiendan que la debida diligencia es una obligación de medios y no de resultados. Nadie le está pidiendo al escribano que asegure y certifique que el individuo no es un delincuente; lo que se le pide,  razonablemente, es que diga si la transacción que está haciendo, con el origen de fondos que tiene, es o no adecuada. Reitero: si pongo un umbral –el que sea– para dejar los grandes casos, queda afuera la mayor parte de los escribanos;  estoy focalizándome en lo grande,que es donde están los riesgos.

El otro problema de lo bancarizado, es el siguiente. Si tengo tres bancos intervinientes: yo hice el control por 100, usted por 100 y él por 100, pero la transacción es de 300 y el único que la ve es el escribano. Entonces, el origen del fondo está parcialmente identificado en cada uno de los tres bancos pero el único que sabe que son 300 es el escribano, la inmobiliaria o el abogado. Lamentablemente, este es un sistema que funciona con compartimentos estancos, muchas veces, pero que se complementan.

Lo escuché hablar públicamente antes al señor senador y pienso que tiene razón cuando señala que se le ha complicado la vida a pequeños negocios. Al senador Bergara no le gustan los USD 100.000, pero  eso no sale de cualquier lado. Personalmente, asesoro a algunas cámaras inmobiliarias y ese parece monto parecía bastante razonable dentro de las transacciones mayoritarias que ocurren en el Uruguay. Además, es un monto que está por debajo de la vivienda social promovida y creo que en este marco tiene una explicación racional. Le soy sincero, si lo ponemos para todos –más allá de que entremos en una lista– no estaríamos atacando el problema donde está, que son los pequeños escribanos que no tienen la estructura que sí tienen los grandes estudios, y si no la tienen es porque no quieren y me incluyo, que no tengo un estudio grande, para no hablar de otros.

Mi planteo es el siguiente. Si voy a preguntarle al GAFI, me va a decir que todo esto está  mal, incluso la solución que estoy aportando. Si tuviera que defender al país como vengo haciéndolo desde el año 2000 frente al GAFI, diría: «En la estrategia de riesgo de Uruguay, USD 100.000 es una cifra razonable, por debajo de la que perfectamente puedo tener  debida diligencia simplificada». Por encima de eso –y aunque le complique la vida al escribano–, lo voy a hacer de esa manera. Le aseguro al senador que ningún escribano ha sido penalizado ni administrativa ni penalmente cuando ha realizado su trabajo razonablemente bien, ni siquiera perfecto. No hay sentencias, salvo para escribanos –no por ser escribanos o abogados sino por ser personas que participaron de un delito de lavado– que sí fueron procesados. No lo voy a aburrir, pero tengo un listado de casos en donde hubo deficiencias de los controles, a veces de los bancos, que también han sido sancionados, y de mucha gente que no ha logrado entender que la debida diligencia no es obligación de resultados.

 Respecto a la solución que estoy aportando, seguramente alguno de los que vengan después puede decir que con esto podemos entrar en alguna lista. Yo me animaría a defender codo a codo que no vamos a entrar porque la evaluación de riesgo la vamos a hacer bien.

Por último, si dejamos este artículo así como esta, las chances de entrar en la lista son del cien por ciento; no tengo dudas.

SEÑOR BOTANA.– En esta intervención seguramente voy a hablar de un país que no es el que...

SEÑOR PRESIDENTE.– Tenemos una hora de atraso en las audiencias, por lo que rogaría que todos controlaran la forma de hacer uso de la palabra. Vamos a escuchar al orador y luego responderá el doctor Costa para ir terminando esta audiencia, ya que creemos que ha sido suficientemente respondido todo lo que han planteado los señores senadores. 

SEÑOR BOTANA.– Como decía, señor presidente, seguramente voy a hablar de un país que no es el que más preocupa ni inquieta a los que están en la Mesa. Ese también es el Uruguay. El doctor Costa recién nos señalaba que el pago a los proveedores debe ser realizado por el sistema financiero. Hay un Uruguay donde no hay sucursales bancarias, ni cajeros y en el que los bancos abren algunos días al mes. Me refiero a una buena parte del país, que comprende al interior de la mayoría de los departamentos. ¿No tienen derecho a ser proveedores del Estado? Creo que estamos atentando contra un derecho fundamental en el Uruguay, que es el de la igualdad. Ese es el primero de los temas que deseo plantear.

                Por otro lado, sinceramente hay un razonamiento que no comprendo. Todos los impuestos deben pagarse por transacciones electrónicas. Si el Estado se va a quedar con el cien por ciento del impuesto, ¿de qué le vale esconder el origen de la plata al que lo va a pagar? Esconde la razón por la cual debe pagar el impuesto; no veo ningún otro caso. Reitero que antes debe esconder la razón por la cual va a tributar. Nadie va a tributar por un motivo que no sea legal. No es para nada razonable; por lo menos mi limitado razonamiento no lo concibe.

En tercer lugar, voy a repetir una frase del doctor Ricardo Caballero –líder de la salud de mi departamento y presidente de la mutualista Camcel– que una vez dijo: no tengo recursos para curar a los enfermos porque tengo que atender durante todo el día a los que están sanos. Hablando de transacciones, si ponemos la vara en cien mil dólares –que es una cifra excesivamente baja–, es menos de lo que sale una casa humilde. No hay una propiedad que valga esa cifra. Una transacción, en cualquier lado, vale más que eso. Allí no está el lavado de dinero. Nadie esconde esas cifras. Las cifras que se esconden, las que financian el narcotráfico y el terrorismo, son otras. Habría que repetir tantas y tantas veces esas operaciones que en definitiva, al controlarlas, nos distraería del objetivo del control, lo que hará que se sigan escapando los verdaderos delincuentes.

Creo que al fijar la cifra en cien mil dólares, esta norma se va a volver a caer; va a caer en desuso por ineficacia, porque pone la vara demasiado baja. Lo razonable sería pensar en el valor de una casa que pueda significar una mínima inversión, no en el valor de la casa de un pobre. Esa es la verdad. 

He planteado tres inquietudes y agradezco por permitirme hacer uso de la palabra. 

Les aviso que no tengo casa...

SEÑOR COSTA.- Quisiera hacer dos apreciaciones. 

En cuanto al pago de impuestos, en los pueblos chicos es posible fijar un límite por encima del que está hoy en la LIF, y eso no me parece mal. El problema está en que puedo lavar dinero pagando impuestos. Les puedo asegurar que un narcotraficante lo puede hacer porque utiliza una organización criminal y  paga todos los impuestos.

El monto tiene una explicación –ya dije que tiene que ver con la vivienda social– de técnica legislativa, que tiene que ver con que el delito de lavado por defraudación tributaria es de USD 100.000. Al Estado le pareció bueno bajar a USD 100.000 cuando quiere agarrar defraudadores. Entonces, pongámoslo ahí. Pero además, es mucho más fácil explicar los USD 100.000 con esos límites y con la idea de que ese monto tiene una razón de ser frente a organismos internacionales –si vamos a entrar a una lista–, que no tener nada.

                Por último, conozco un caso –que tiene muchos años, pero que era de su departamento– de alguien que tenía algunos problemas para cobrarle al Estado y quería que le pagara en efectivo, pero el Estado no podía hacerlo. Finalmente, el tesorero general de la nación, Fuglia –un personaje divino–, le contestó al señor: «¿Sabe cómo paga el Estado? Con cheque cruzado y a la orden. No tengo otra forma. Hasta luego». Y ahí se terminó la historia. ¿Qué quiero decir con esto? No quiero ridiculizar; me parece fantástico fijar montos para que haya proveedores pequeños –ustedes son los legisladores y fijarán el monto–, pero no puedo permitir, como Estado, que a cualquier proveedor, sin más, le pueda pagar en efectivo porque puedo estar favoreciendo operaciones de corrupción,  de colusión o de otro tipo.

Entiendo el punto y lo comparto porque yo también soy del interior.

                Muchas gracias.

SEÑOR PRESIDENTE.- Le agradecemos la presencia.

(Se retira de sala Leonardo Costa).

(Ingresa a sala Daniel Espinosa).

SEÑOR PRESIDENTE.- La subcomisión de audiencias de la comisión que tiene a estudio el proyecto de ley de urgente consideración da la bienvenida al señor Daniel Espinosa.

SEÑOR ESPINOSA.- Buenas tardes.           

Supongo que habiendo estado Leonardo Costa ya se debe haber hablado de la modificación, que implica la debida diligencia simplificada. En resumidas cuentas, esto tiene que ver con que no se solicita el origen del dinero. La modificación del artículo 17 habilita al sujeto obligado, financiero o no financiero, a no preguntar por el origen del dinero porque la norma asume que al haber pasado por una institución financiera de cualquier tipo, se considera la operación como de bajo riesgo y, por lo tanto, se va al supuesto de la debida diligencia simplificada. Entonces, en ese caso, se hacen averiguaciones en listas, se identifican a los participantes, pero no se investiga el origen del dinero.

¿Qué pasa con las recomendaciones internacionales? Esto viola groseramente las recomendaciones internacionales. ¿Por qué? Porque la recomendación internacional se basa en controles complementarios y reconoce un hecho que todos debemos de reconocer y  es que las instituciones financieras no son infalibles; se equivocan, son abusadas, tienen gerentes corruptos, los principales casos de lavado en el mundo han sido en instituciones financieras. Entonces, no se puede sustentar una excepción en base a una supuesta debida diligencia que aplicó la institución financiera. Por eso es que las recomendaciones internacionales dicen que cada sujeto obligado debe, a su nivel, aplicar la debida diligencia. ¿Con qué? Con un enfoque de riesgos; la clave de toda la nueva metodología es el enfoque de riesgo. Esta norma apunta a desarmar ese enfoque de riesgos. ¿Por qué? Porque dice, en este caso: no hagas un estudio de riesgo, porque ya te lo doy por bueno. Esto es lo grave del artículo, o sea,  no maneja el enfoque de riesgos que deben tener todos los sujetos obligados.

Entonces, repito, no es que el GAFI se haya equivocado poniendo a un banco, a un escribano o a un abogado controlando la misma obligación; lo que quiere es que haya controles complementarios. Yo me permito traer acá un caso que la mayoría debe conocer, el caso del entrevero, USD 14:000.000, un bien que compraron de Lázaro Báez. ¿Qué pasó? En esa operación intervinieron cinco bancos, en distintos momentos. Los bancos cumplieron su mandato e, incluso, algunos hicieron alguna transferencia al exterior.  ¿Quién vio todo el proceso?  ¿Qué pasó en ese proceso? Había un compromiso, una promesa de venta con una sociedad pero en el medio cambió la sociedad, cambiaron los directores, apareció una persona que estaba vinculada a Lázaro Báez. ¿Quién vio todo eso? No lo vieron los bancos ni la inmobiliaria –porque actúo en una parte y después salió– sino un escribano, que tenía todos los elementos para detectar la operación sospechosa. Por eso, después no lo reportó y hay un proceso de sanción que fue y vino.

 ¿Hay lógica en todos esos movimientos? Un colega, Ricardo Sabella –que creo ahora está en la otra sala–, publicó también unos comentarios y presentó un ejemplo muy simple, que era el siguiente. Yo tengo una pequeña empresita o vendo un inmueble con el que justifico USD 100.000; voy a un banco e ingreso ese efectivo; voy a otro banco e ingreso USD 100.000. Él ponía en un ejemplo cinco veces. Yo puedo justificarlo porque tengo un papel y los bancos entre sí no comparten información. Finalmente, puedo juntar USD 500.000 en una sexta institución que, con esta norma que se propone,  los va a a dar por buenos. Por lo tanto, voy a tener USD 500.000 para hacer una compra. Si logro hacer eso pero luego voy a hacer una compra y un escribano viene y me pide la justificación,  no voy a tener cómo justificar los USD 500.000; tengo los  USD 100.000 que tuve originalmente. Es un ejemplo sencillo para demostrar que el banco puede ser abusado y los casos más concretos son los gerentes que se venden. En México el banco HSBC tuvo la multa más grande de la historia porque la gerencia se había vendido creo que al cártel de Juárez y miles de millones de dólares ingresaron a Estados Unidos por ese motivo. Entonces la confianza en los bancos no es admitida por las recomendaciones. Por eso estamos violando e incumpliendo gravemente la norma del enfoque de riesgo. La debida diligencia tiene que ser siempre justificada; yo sujeto obligado puedo aplicar medidas de diligencia simplificada, por supuesto, solo cuando se hayan identificado riesgos menores, mediante el análisis adecuado de los riesgos por parte de la institución financiera o el sujeto obligado no financiero. Quiere decir que tengo que tener un elemento y ahí estoy habilitado a aplicar la ley de diligencia simplificada. Ahora, por el hecho objetivo de que haya pasado por una institución financiera no debería estar habilitado a aplicar esa medida simplificada porque eso viola la lógica de las recomendaciones. Podríamos decir que es un error conceptual porque, justamente, las recomendaciones reconocen que los bancos se equivocan o son abusados y por eso, posteriormente, fueron agregando sujetos obligados no financieros para ir cerrando un poco las brechas. Tampoco se trata de que el escribano o el abogado sustituya al banco; cada uno hace controles de diligencia a su nivel, con la parte del negocio que tiene enfrente y con los recursos con que cuenta. Por supuesto que es evidente que no es lo mismo una operación en efectivo que una que viene por el sistema bancario; esta última tiene mucho menos riesgo, pero aunque sea así sigo teniendo la obligación de evaluarlo. No cierro los ojos y digo que no lo voy a mirar porque lo doy por bueno; lo que piden las recomendaciones no es un cheque en blanco.

                ¿Qué puede pasar con esto en el futuro? Supongo que les habrán dicho que Uruguay acaba de terminar una evaluación mutua en la que se reflejó un trabajo de muchos años –la doctora Bianchi participó–, en la que se modificó y se actualizó la ley de lavado y la de financiamiento del terrorismo. La normativa fue muy bien evaluada en el informe que terminó en diciembre. Quiere decir que en cuanto a la normativa estamos bien –el cumplimiento técnico lo tenemos–, pero nos dijeron que no estábamos cumplidos, que precisábamos la segunda parte del sistema de prevención, es decir, la efectividad. ¿Qué nos dijeron? Uruguay no está teniendo suficientes casos de lavado de acuerdo con los riesgos que tiene el país. Parte del problema de esa escasez de casos de lavado es la falta de reportes de operaciones sospechosas. La idea es que el sistema preventivo, sujetos obligados financieros y no financieros, reporten sus sospechas al Banco Central y de ahí se generen casos de lavado, vinculados con los riesgos que tiene el país. Nosotros hemos sido un país de mucho riesgo, sobre todo, al recibir dinero de no residentes, y no tenemos la cantidad requerida de casos generados internamente. Por ejemplo, tenemos varios casos con Odebrecht, pero ninguno fue reportado desde acá. Nosotros trabajamos reactivamente. ¿Por qué? Porque en Brasil se investigó y se constató que había algo en Uruguay. Nosotros somos muy buenos investigando y decomisando y el caso Balcedo es un ejemplo. Con respecto a este último, se recibió un pedido de Argentina, se congelaron los bienes, se investigó y se lo juzgó, pero no somos proactivos sino reactivos y eso es lo nos están observando. Sobre todo, nos llaman la atención sobre el sector no financiero de sujetos obligados –abogados, escribanos e inmobiliarias–, que no están generando los reportes suficientes en función del riesgo que presenta, por ejemplo, la actividad inmobiliaria. Las propias evaluaciones de riesgo de Uruguay identifican la actividad inmobiliaria y la societaria como dos de las actividades de mucho riesgo y no tenemos reportes suficientes en esos sectores. ¿Qué estamos haciendo con este mensaje? Estamos yendo en la dirección inversa porque les estamos diciendo que flexibilicen y que no controlen. ¿Como puedo yo, escribano, reportar una operación sospechosa si no pregunto sobre el origen del dinero? Estoy yendo en la dirección contraria a la esperada. Quizás sea malo pensar que siempre hacemos las cosas porque va a venir un grupo del exterior y nos va a sancionar; eso es cierto. Pero tenemos que ser conscientes de que la evaluación que hay del sistema antilavado es que no se están generando casos suficientes. Y nosotros teníamos el convencimiento de eso desde antes de la evaluación; no precisábamos que vinieran a decirnos algo de afuera.

                En este período tenemos que actualizar las normas –nos reunimos más de cien veces con los colegios de abogados, escribanos, contadores y con las inmobiliarias– para mejorar y aprobar la reglamentación, para hacerla más fácilmente aplicable y ahora estamos en condiciones de empezar a generar la efectividad necesaria. El resultado de la evaluación hoy nos dejó fuera de la inclusión en una lista gris o negra; pero, este es un proceso continuo. Uruguay va a tener un seguimiento anual de las que medidas que tome.

                El informe tiene observaciones y recomendaciones. Las últimas son un plan que Gafilat le sugiere al país que adopte.  Del plan que nos sugieren, año tras año, van a ver qué medidas se tomaron y a ver cómo se evolucionó, aunque no es un plan indiscutible. Puede haber medidas alternativas a las sugeridas y si se obtienen resultados no habrá problema, pero ahora con esto estamos yendo completamente en contra del plan. Creo que es una bomba de tiempo porque esto se va a reflejar en los resultados, van a faltar resultados y no va a haber una explicación. Considero que esto es muy grave.

                Entonces, para no aburrir: ¿qué es lo que concluimos sobre este punto en particular? En mi opinión y en la de muchas personas que están trabajando en este tema, es un gran error aprobar esta norma. No hay ningún país del mundo que tenga una norma similar, y esto habría que tenerlo en cuenta. Reitero, no lo hay.

                Esto ya se discutió hace unos años y hubo una propuesta similar, –el senador Gandini estuvo presente en ese momento– que fue reducida a los escribanos. Recuerdo que en aquel momento Carlos Díaz que era el director de la Secretaría Nacional Antilavado leyó en la comisión una encuesta internacional. Este tipo de normas no se aplican en ningún lado.  

                Una cosa es que yo mitigue el riesgo a través de la participación en el sector financiero. Ahora bien, nadie ha escrito –o no se ha animado– en una ley que no hay riesgo porque participó una entidad financiera. Eso es indiscutible.

                Ahora, con respecto a la aplicación de una norma hay mil matices, pero yo no puedo escribir eso. Entonces, mi sugerencia –no pido que tomen mi opinión– es que lo que todos los países pueden hacer y hemos hecho muchas veces –incluso yo como coordinador nacional–, es acudir a la secretaría ejecutiva de Gafilat. Allí hay técnicos expertos que conocen las recomendaciones y lo que pasa en todos los países. Formalmente, el país le puede pedir una opinión, puede preguntar si sale de las recomendaciones con esto. Creo que eso sería lo más sensato para saber y así se evitaría la discusión porque alguien podría decir que esto cumple, aunque yo creo que no. Sería bueno que a través del coordinador nacional, el doctor Chediak, director de la Secretaría Nacional Antilavado, pudiera hacer una consulta rápida a la secretaría del Gafilat. De esa manera, sabríamos dónde estamos parados, si se cumplen o no las recomendaciones y a partir de ahí se daría otra discusión. Esa la mi sugerencia.

SEÑOR PRESIDENTE.- Ha quedado claro.

SEÑOR ESPINOSA.- Quisiera agregar un comentario sobre otro artículo que tiene que ver con el umbral. Supongo que este tema ya se ha discutido mucho, se ha dicho que subir el umbral va en contra, pero no voy a entrar en eso. Las principales operaciones inmobiliarias quedarían contempladas en el umbral, entonces, tampoco estamos incumpliendo directamente ninguna recomendación internacional.   Lo que me preocupa a mí es que esa norma no se va a poder controlar si se deroga el artículo 36 bis de la ley, porque una cosa es que yo levante el umbral, pero si el escribano no deja constancia, volvemos a lo de antes, cuando se decía que se pagó antes de este acto.

SEÑORA BIANCHI.- Este es un tema sumamente técnico y delicado. Además, hay algo que ustedes no han hecho –ni tú, ni Leonardo–, pero los operadores políticos o los dirigentes políticos sí y duele. Ya aparecimos en varias tapas de diarios y en declaraciones de medios de prensa como que este Gobierno quiere imponer otra vez las normas de paraíso fiscal.  Entonces, vamos a ser justos, vamos a hacer las cosas bien y no a decir bobadas, porque ahí reaccionaremos como se debe cuando se nos ataca por algo que no es cierto.

                Yo le pregunté al doctor Leonardo Costa por qué hay gente como el contador Abadi –lo pongo como ejemplo porque es relator internacional– que tiene una opinión distinta.

                Además, hay países como Canadá. Recordemos el caso de la sentencia de la suprema corte de Canadá, que dictaminó que la responsabilidad es del Estado ante un recurso de inconstitucionalidad presentado por el colegio de contadores. Y Canadá no tuvo ningún problema. Es decir que hay países –pocos, es cierto– que se han defendido y lo han hecho.

                Por otro lado, pregunto si esto es una recomendación o es una imposición, porque no es lo mismo.

                El doctor Leonardo Costa nos propuso una solución que equivaldría al umbral, a la defraudación tributaria y a que prohibamos el fraccionamiento. Incluso se comprometió a mandar una redacción que también se la podríamos pedir a usted.  Más allá de que se le pida al doctor Chediak que haga la consulta, habría que ver si eso nos deja un poco mejor parados frente a imposiciones, porque si aflojamos de entrada, obviamente que son imposiciones, pero si nos sabemos defender, pueden ser recomendaciones que no nos pongan automáticamente en ninguna lista.

SEÑOR ESPINOSA.- Con el contador Abadi hemos trabajado mucho porque él participó activamente por el colegio de contadores. De todas maneras, yo considero que él está equivocado, que lo está analizando demasiado desde su función de contador. En esto creo que él está más en el tema de impuestos, que en el de lavado. Por eso es buena la consulta, para eliminar esa parte de la discusión.

Las recomendaciones internacionales no obligan a todos los contadores en todas las circunstancias y, por eso, puede ser que lo de Canadá haya funcionado, pero Canadá no exceptuó a los contadores de hacer un análisis de riesgo. Por ejemplo, hay una propuesta, que es la de las empresas de seguros, que hoy están obligadas por todo y, en realidad, las recomendaciones dicen que hay que obligarlas por lo que tiene riesgo de lavado: seguro de vida y seguro de inversión. Yo hice un informe de acuerdo con eso. En el proceso de discusión de la ley fuimos reduciendo las actividades por las que son obligados los contadores, tratando de acercarnos a eso. Pero nunca podemos escribirlo y estoy seguro de que Canadá no tiene escrito que si actúa un banco, los demás sujetos obligados quedan exceptuados. Eso es lo grave.

La propuesta del doctor Costa no cumple con las recomendaciones; es un mal menor que puede acotarse si le pongo una cifra baja, pero en realidad está fuera de la recomendación. Entonces, en el caso que se acepte esa propuesta sugiero que la manden a Gafilat porque así vamos a tener otra dimensión. Hay toda una franja de movimientos de USD 100.000 que estamos dejando y poniendo en blanco sobre negro en una ley, algo que contradice gravemente las recomendaciones. Eso es lo malo porque queda por escrito y cualquier evaluador o cualquier país puede decirnos, eso está mal, entonces, después vienen los problemas, las listas.  Estamos hablando de tres recomendaciones clave. La 1) que es la de enfoque de riesgo del país en general que ya estamos violando y la 10) y la 22) que tienen que ver con la debida diligencia de los sujetos obligados, que también estamos incumpliendo.

SEÑOR PRESIDENTE.- Estamos muy agradecidos por el informe brindado, lo valoramos mucho, y le pedimos disculpas porque haya sido a la carrera, pero eso es producto del intenso trabajo.

(Se retira de sala el contador Espinosa).

(Ingresa a sala la Asociación Uruguaya de Guardaparques).

SEÑOR PRESIDENTE.- La subcomisión de audiencias de la Comisión Especial para el Estudio de la Ley de Urgente Consideración tiene el agrado de recibir a la Asociación Uruguaya de Guardaparques integrada por su presidenta, la señora Mariana Pírez, el vicepresidente,  señor Gonzalo Larrobla, la secretaria,  señora Bettina Amorín, y el señor Ramiro Pereira, vocal.

SEÑOR PEREIRA.- Antes de venir, enviamos vía mail una carta que tenía la adhesión de 31 ONG ambientalistas y adjuntamos las firmas de 17.000 voluntades que también adhieren a nuestra petición.

                Nuestra intención es que se anulen los artículos 500 y 501 del proyecto de ley, por considerar, entre otras cosas, que no son urgentes. Trajimos un documento de apoyo para respaldar nuestra postura y les dejaremos copias.

                Como decía, consideramos que los artículos no son correctos porque tanto la ley de áreas protegidas como el artículo 47 de la Constitución –como ya saben– indican el interés general de la conservación del medio ambiente. Por lo tanto, consideramos que la solicitud de consentimiento por parte de los propietarios estaría pasando por encima del interés general.

                Por otro lado, en el país ha habido experiencias en las que las expropiaciones para políticas ambientales no han sido bien viabilizadas, como los casos de Cabo Polonio o el parque de Arequita, donde comenzaron las expropiaciones pero no se terminaron y los predios volvieron a los antiguos propietarios.

En este momento no existe ninguna propuesta de ingreso de área protegida que implique grandes territorios privados o sitios que sean conflictivos. Por estas razones –además de los planteos actuales del Gobierno y de una situación de crisis–, consideramos que no hay necesidad de mantener estos artículos con declaratoria de urgente consideración. Además, con la premisa de ser más austeros con el presupuesto nacional, las expropiaciones serían prácticamente inviables.

Creemos, entonces, que estas modificaciones que se pretenden hacer a la ley de áreas protegidas no son oportunas. No estamos diciendo que no se deba modificar la ley, pero sí que debe hacerse en forma consulta –como indica el Acuerdo de Escazú, al que Uruguay adhirió–, en un proceso que involucre a todos los interesados, es decir, a los propietarios particulares o a las diferentes instituciones que conforman, por ejemplo, la Comisión Nacional Asesora de Áreas Protegidas, para que esa modificación cuente con el respaldo de toda la sociedad y sea a largo plazo.

SEÑORA AMORÍN.- En la línea de lo que dijo mi compañero, quiero agregar que la creación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas –que surgió en base a políticas públicas que, como expusimos en la carta, surgen de lineamientos internacionales y de convenios que ha firmado el país– ha sido un proceso de muchos años de construcción, con todos los problemas que el sistema tiene de por sí. Nosotros hemos sido muy críticos con el sistema actual en el que están las áreas protegidas del país, pero de todas formas creemos que es una herramienta más que necesaria, más que válida y considerada, a nivel mundial, como la principal para la conservación de la biodiversidad. Creemos que esto atenta contra la herramienta en toda su validez; si tenemos en cuenta el proceso de largo aliento que ha tenido, no puede ser discutida simplemente en unos días y volver atrás en lo que se ha avanzado.

Además, creemos que las políticas ambientales, tanto a nivel nacional como mundial, no pueden ser regresivas. Hoy por hoy en el planeta ya no existen dos lecturas respecto a la crisis ambiental, entonces, no podemos hablar en estos términos de políticas regresivas. Esto, de alguna forma, implica volver a la situación previa a 2005, cuando no se podían ingresar áreas protegidas al sistema porque el propio formato no lo permitía.

SEÑORA PIREZ.- Desearía aportar un poco más sobre lo que expresaron mis compañeros y, en ese sentido, decir que nosotros mismos nos preguntamos cuál es la urgencia de tratar estos artículos y a quién refieren, porque tenemos entendido que las áreas protegidas que actualmente se encuentran dentro del sistema generan beneficios a los productores y propietarios de esos territorios a través de diversas estrategias. Por ejemplo, la ganadería y diferentes actividades productivas que se desarrollan, como el ecoturismo o el turismo de naturaleza. Hay un montón de ramas, en cuanto a actividades productivas, que se siguen desarrollando dentro de las áreas protegidas y que generan un beneficio a la población que habita esos lugares y también a la que los visita, porque hay un enriquecimiento mutuo.

Entonces, nos parece –como bien decían, pero está bien recalcarlo– que requiere de un proceso de planificación y de pienso mucho más a largo plazo la modificación de estos artículos. Por eso la importancia de que sean retirados de este proyecto de ley de urgente consideración y, tal vez, llevados a un proceso más largo, en el que sí se revea cómo viene funcionando la estrategia y la herramienta de las áreas protegidas, pero sin dejar de lado todos los procesos que se van dando en esos espacios y que benefician a un montón de gente.

SEÑOR PEREIRA.- Consideramos que las áreas protegidas tienen que pasar a ser una política de Estado. No me refiero a una política nacional –ya existe la política de medioambiente–, sino a una política de Estado a largo plazo, para que, justamente, no se vea minada por modificaciones de un gobierno a otro, lo que puede pasar, como en este caso.

                Pensamos que la política de áreas protegidas tiene que ser de largo plazo, consensuada y no quedar por debajo de otras, como puede suceder con el caso de las políticas de ordenamiento territorial, que también son herramientas muy útiles para la conservación del medioambiente, pero que están pensadas para llevarse a cabo desde el punto de vista local. Obviamente, en el ámbito local es mucho más fácil cambiar las cosas. Entonces, si las políticas de áreas protegidas quedan sometidas a las políticas de ordenamiento territorial, podríamos estar pendientes de los cambios que puedan darse en el área local, regional o departamental. Como los instrumentos de ordenamiento territorial pueden ser modificados más fácilmente, podrían pasar por encima de las políticas de áreas protegidas.

SEÑORA PIREZ.- Para continuar en esa línea, vale resaltar que –seguramente ustedes ya lo tengan presente– desde el  año 2000, que es cuando se aprueba la ley, al 2005 no hubo ninguna incorporación de áreas protegidas. Recién a partir de 2005, cuando se hacen algunas modificaciones, se logra que las áreas empiecen a ingresar al sistema. Es importante traer esta cuestión a la discusión por el hecho de que es bueno pensar en una estrategia a nivel nacional.

Si bien entendemos que cada zona tiene un interés particular sobre su territorio, es necesario que la política ambiental sea a nivel de Estado porque es importante que la mirada sea global. Muchas veces, las interferencias que se dan en el ambiente a través de los procesos ecológicos que ahí suceden no tienen límites geográficos, son más amplias. Entonces, es necesario a futuro buscar que esto no sea una política nacional, sino una política de Estado.

SEÑOR MAHÍA.- Gracias por la visita.

                Quiero referirme a dos cuestiones vinculadas a la última intervención.

En primer lugar, ¿cuál es la experiencia o el caso de voluntarios de áreas protegidas en predios privados que quieran ir hacia una zona protegida? Tengo información de que es algo limitado o inexistente, pero me gustaría saberlo.

                En segundo lugar, nosotros vamos a valorar esta información y cuando lleguen las autoridades del Poder Ejecutivo para fundamentar los cambios propuestos en este proyecto de ley, lo que ustedes nos han enviado, lo que conversemos hoy y algún material complementario que quieran mandar, seguramente sirva como insumo para preguntarle a las autoridades. Ese es el punto que quería señalar.

SEÑOR BOTANA.- Quiero dejar un testimonio, porque veo una concepción que, en algún caso, no se ajusta a mi línea de pensamiento y, en otro, no se ajusta a la realidad.

                No me gusta mucho la idea de decir que bajó a territorio la aplicación de políticas y demás. Digo esto porque, en primer lugar, ninguna de las áreas protegidas en el país disfruta de ventaja alguna por el hecho de serlo.

                Soy partidario de las áreas protegidas y, de hecho, he trabajado fuertemente en el tema. Lo que no existe es ventaja alguna para los habitantes ni para los propietarios de esas áreas. Nadie vive de comer mermelada de butiá ni del turismo que se desarrolla en esas áreas, al menos en las que tenemos en el Valle del Lunarejo, en la Quebrada de los Cuervos o en Paso Centurión.

                No me gusta eso de «bajar a territorio», como si hubiera algo más alto; no sé de dónde bajan las cosas.

Por otro lado, quiero decir que es absolutamente cierto que, en general, los propietarios no piden ser área protegida. Ahora bien, el área protegida de Paso Centurión se hizo a pedido de los vecinos que son propietarios, pero que no tienen propiedad alguna en la zona. Aclaro que lo hizo el gobierno departamental de Cerro Largo con los vecinos; no lo hizo el gobierno central. Fue el gobierno departamental de Cerro Largo el que prohibió la forestación en todo lugar, en toda la tierra del departamento que no fuera campo de prioridad forestal, y fue la intendencia de Cerro Largo la que prohibió la forestación en la zona de Centurión.

                Sin embargo, durante ese período el gobierno nacional autorizó la forestación en esos mismos lugares. Yo no hablaría de mayor compromiso del gobierno nacional con la naturaleza. No creo que alguien tenga tanto compromiso con la preservación de la naturaleza como el que vive en un determinado lugar. Lo dijo el ministro Bonomi en su momento: nadie quiere un basurero, una cancha de un equipo ni una comisaría al lado de su casa. Eso significa que el que vive en una zona no quiere la degradación natural de ese lugar.

                Son concepciones y yo respeto la idea. Estamos trabajando en algunos artículos para que se genere, justamente, una ley que se transforme en política de Estado.

                Quiero señalar que también estoy en desacuerdo con la formulación que vino en el proyecto de ley. Sinceramente, no creo que haya más compromiso con la naturaleza por parte de las estructuras nacionales que el que tienen las áreas municipales, locales y departamentales.

SEÑOR PRESIDENTE.- Los dos señores senadores han dejado sus constancias. Si tienen algún comentario para realizar sobre ellas, con mucho gusto los escuchamos.

SEÑOR PEREIRA.- Con respecto a la pregunta del señor senador Mahía, las áreas protegidas privadas son un mecanismo que está empezando a utilizarse. En su mayoría no son áreas protegidas reconocidas por el sistema, pero hay un área protegida dentro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas que es privada, y hay varias instituciones que están trabajando para favorecer mecanismos de protección y de conservación ambiental en áreas privadas a modo de áreas protegidas sin el reconocimiento oficial.

Por otro lado, con respecto a lo que decía el señor senador Botana, debo decir que quizá la expresión «bajar a territorio» no es la más feliz. Lo que queremos señalar con ella es que llegó dinero del exterior o de fuentes nacionales centrales al territorio de las áreas protegidas. Puedo afirmar que hay una gran cantidad de propietarios privados que trabajan con turismo –particularmente en el valle del Lunarejo– y lo hacen en gran parte porque están dentro de un área protegida. Entonces, sí hay voluntad y sí hay beneficios por las áreas protegidas  para los propietarios y la gente que vive en el campo.

SEÑOR PRESIDENTE.- Les agradecemos la intervención. Estaremos en contacto y habrá otras oportunidades para seguir conversando.

                Tengan ustedes buenas tardes.

(Se retiran de sala los representantes de la Asociación Uruguaya de Guardaparques).

 

                               (Ingresa a sala la delegación de Ecobio Uruguay).                                 

                –La subcomisión de audiencias de la comisión creada por el Senado de la república para el análisis de la ley de urgente consideración tiene el gusto de recibir a la organización Ecobio Uruguay, que vino representada por los señores Carlos Acosta y Hugo Coitiño, y la señora María de los Ángeles Pérez, a quienes con mucho gusto  escucharemos.

SEÑOR ACOSTA.- Agradecemos la oportunidad de poder venir a presentar nuestras consideraciones respecto a la carta presentada por la Asociación de Guardaparques, vinculada a los artículos 501 y 502 del proyecto de ley de urgente consideración.

                Ecobio Uruguay es una organización que tiene ya diez años. Inicialmente estuvo conformada por estudiantes y profesores de Facultad de Ciencias, y otros allegados. En esos diez años, obviamente, todos nos hemos ido formando y avanzando en nuestras carreras respectivas, y hoy está la organización está integrada por profesionales e investigadores, la mayoría formados en la Facultad de Ciencias de la Universidad de la República.       

                Antes de comenzar con el tema quisiera dar un marco teórico-conceptual de cómo entendemos el sistema ambiental, para luego poder profundizar respecto a los artículos en sí.

                Entendemos que el mundo en su totalidad está viviendo un cambio ambiental global que afecta todos sus ecosistemas y todas sus relaciones funcionales desde el punto de vista ecosistémico. Sobre todo está marcado por tres importantes cuestiones: el cambio en el uso de suelo, la pérdida de biodiversidad y el cambio climático. Obviamente, el más rimbombante es el cambio climático, pero a pesar de que ocasiona otros cambios no es en sí mismo una causa. De todas formas, no voy a continuar el razonamiento para no entreverar. En este sentido, la relación que ha tenido el ser humano con el ambiente ha generado una territorialización y lo que nosotros, y muchos científicos damos en llamar un socioecosistema. Simplemente para brindar un contexto, quiero señalar que este socioecomistema está compuesto por varias dimensiones: política, social y económica, entre otras, pero también por la dimensión biofísica, que es lo que tradicionalmente se conoce como medioambiente. Nosotros incluimos esa visión de medioambiente dentro de una amalgama de intensidad y de intencionalidad expresada a nivel territorial. Obviamente, dentro de esta amalgama existen distintos intereses y visiones de cómo debería gestionarse este territorio, según distintos tipos de ideologías y de sentires sobre cómo debe ser aprovechado. Entendemos que las viejas categorías que se instalaban en períodos anteriores –en una dicotomía existente entre la sociedad y la naturaleza– se quedan cortas ante la necesidad y la urgencia actual de la situación ambiental global. Este estado de situación en el que se encuentra el sistema tierra y los ecosistemas, de un avanzado deterioro y de una inminente catástrofe, necesita soluciones de una magnitud igual. El ser humano nunca estuvo tan preparado para dar respuesta a estas problemáticas. Existe muchísimo conocimiento científico que puede dar respuesta a esta situación.

                En este contexto son fundamentales las funciones de las áreas protegidas y de los servicios que los ecosistemas brindan al ser humano y a todo el sistema tierra. Las áreas protegidas son en sí mismas un enclave sobre el cual la biodiversidad se apoya y como organismo estatal es una presencia del Estado en un territorio al que muchas veces no llega. Estas áreas protegidas están en este tipo de amalgama que acabo de describir, son parte de. A lo que me refería con las categorías anteriores en donde el área protegida se limita permitiendo que dentro se realicen tareas de conservación y que por fuera no se realicen de tanta manera. Entendemos que el área protegida debe funcionar como una zona de derramamiento sobre la cual desarrollar nuevas estrategias de desarrollo y de promoción de nuevas actividades. En este sentido, las modificaciones que promueven estos dos artículos van en detrimento de este avance sobre el cual el área protegida funciona como enclave en el cual desarrollar una nueva territorialidad y frena esta posibilidad volviendo a las categorías antiguas de delimitación estricta en la que no se permite este avance.

Por eso entendemos que el SNAP no solo debería mantener esta potestad de poder seguir avanzando, según criterios científicos, en la conservación del medioambiente, sino que además debería ser reforzado en su capacidad. Entendemos que el SNAP puede llegar a tener falencias, pero debería ser promotor de políticas. En ese sentido, entendemos que el SNAP debería tener más potestades y estos artículos de cierta manera se las retiran. Obviamente, supongo que esto ya se lo deben haber planteado las convenciones que el Uruguay ha firmado sobre diversidad biológica,  porcentajes de área protegida, etcétera. Son datos en los que no queremos profundizar porque suponemos que son ya conocidos.

Por eso, en ese contexto, en un área protegida el límite debería ser difuso, en el cual sí debería existir un área prístina, pero la relación con el territorio no debería ser marcada, sino ampliada desde el punto de vista de la protección y del desarrollo. En este sentido, entendemos que, por ejemplo, la ley de agroecología es un buen instrumento, pero a la vez deberían ser potenciados los convenios que existan entre el Ministerio de Desarrollo Social y el Instituto Nacional de Colonización. El SNAP debería ser reforzado de esa manera y estar basado en el conocimiento científico.

En esto me quiero detener un momento porque entendemos que el conocimiento científico ha sido promotor de cambios importantes en el territorio y el ser humano es, tal vez, la especie que tiene más capacidad de modificar el territorio, pero en esto ha habido disciplinas o ciencias que han estado ausentes. Entonces, entendemos que las ciencias biológicas, las ciencias geográficas, la sociología e, inclusive, las ciencias políticas deberían estar incluidas en esta gestión ambiental del territorio.

La situación de pandemia nos pone en una encrucijada, el mundo está en una encrucijada, y creemos que la incertidumbre es muy alta. Esto nos obliga a tomar decisiones para mantener las lógicas de gestión y de uso del territorio que se han mantenido hasta ahora, que nos han llevado al estado de situación crítica ambiental –lo que tal vez es más dañino que la propia pandemia– o a buscar nuevas categorías –que existen y que ya han sido teorizadas y profundizadas– para trasladarlas efectivamente a los territorios. Tenemos que decidir si seguimos en una línea o nos planteamos nuevos procesos que favorezcan estas nuevas propuestas. Creemos que el mundo va a necesitar y va a pedir que los productos o las actividades que pueda brindar Uruguay estén acompasados con un manejo ambiental mucho más integrador y sistémico en sí mismo, y mucho más ambientalmente amalgamado.

Por ahí van nuestra intervención.

SEÑOR PRESIDENTE.- Me llama poderosamente la atención que ninguna organización medioambientalista que hoy nos ha visitado haya hecho referencia a la creación del Ministerio de Medioambiente porque los artículos 501 y 502 podrían ser muy criticados. También es voluntad del Gobierno crear un ministerio justamente para centrar ahí políticas públicas, jerarquizando la Dirección Nacional de Medio Ambiente.

                Dicho esto, me gustaría saber su opinión al respecto, que mucho valoraríamos.

SEÑOR MAHÍA.- Simplemente, para que no se interprete mal –puede llegar a pasar; a veces a uno le llega la experiencia parlamentaria–, quiero decir que si no se realizan intervenciones o preguntas por parte de los señores senadores es simplemente porque tomamos nota y porque el tiempo es muy acotado pedimos que se elimine tal artículo o presentamos tal alternativa. Digo esto porque no es una instancia de debate, más allá de requerir información, como lo ha hecho el señor presidente.

SEÑOR ACOSTA.- Agradezco las palabras porque esta instancia genera bastante ansiedad y nerviosismo. Nos enteramos de la situación hace dos días y nos ha tenido un poco en vilo.

SEÑOR PRESIDENTE.- Esa es la idea: sorprenderlos.

SEÑOR ACOSTA.-  Lo lograron.

SEÑOR PRESIDENTE.- Si lo logramos, cumplimos la misión, aunque se desenvolvió muy bien.

SEÑOR ACOSTA.- Por eso me eligieron a mí.

(Hilaridad).

–Con respecto a la creación del Ministerio de Medioambiente, figura un párrafo en el documento que les dejamos, pero lo salteé en mi apreciación por esos nervios que acabo de mencionar.

Efectivamente, entendemos que la situación ambiental amerita urgentes medidas, no hoy, sino hace mucho. Apoyamos y aplaudimos la iniciativa de la creación del Ministerio de Medioambiente. Sin embargo, entendemos que la situación ambiental requiere que este ministerio esté conformado no solo por las estructuras del actual Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, la Dinama y la Dinagua, sino que la temática ambiental debería ser abordada por todo el ministerio en su totalidad. En ese sentido, creemos que la Renare, la Dirección General Forestal, inclusive, no recuerdo la parte de la Dinamige que tiene cuestiones ambientales a cargo, la Dirección de Cambio Climático, deberían ser potestad de este ministerio, así como la Secretaría Nacional de Medio Ambiente. La gestión ambiental está muy fragmentada; necesita más concentración y más dispersión, porque realmente urge y, repito, si seguimos analizando el ambiente con las antiguas categorías no estamos dando abasto.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos a Ecobío su participación. El documento que acaban de dejar será muy valioso y, sin lugar a duda, nos vamos a volver a ver.

SEÑOR ACOSTA.- Muchas gracias.

(Se retira de sala los representantes de Ecobío).

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(Ingresan a sala representantes de la delegación Aves del Uruguay)

 

SEÑOR PRESIDENTE.- La comisión tiene el agrado de recibir a los señores Ismael Porta y Adrián Stagi, asesor y coordinador ejecutivo, respectivamente de la organización Aves del Uruguay. Les damos la bienvenida para escuchar su planteo y les aclaramos que quien haga uso de la palabra se puede retirar el barbijo si así lo entiende necesario.

SEÑOR STAGI.- Muchas gracias por recibirnos. Queremos agradecerles la labor que están haciendo, justo en este momento que está transitando nuestro país como tantos otros.

                La idea es presentar la postura de nuestra institución respecto a las modificaciones planteadas en lo que respecta a las áreas protegidas. En primera instancia quería decirles que Aves Uruguay es una organización no gubernamental que actualmente tiene treinta y cuatro años de trabajo en nuestro país. Representamos y somos socios de una organización internacional, Bird Life International, que tiene representación en más de 133 países. Como institución asesoramos a la Unión Europea en lo que respecta a producción sustentable, por ejemplo, que es un tema que queremos marcar con relación a las áreas protegidas.

                Consideramos que las modificaciones planteadas respecto al Sistema Nacional de Áreas Protegidas no corresponderían si tomamos en cuenta el atraso que tenemos en el cumplimiento de acuerdos internacionales y de metas alcanzables como las del desarrollo, las Aichi. En nuestro país, tenemos un 17 % del territorio nacional cubierto con áreas protegidas y nos parece que este problema de atraso en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas responde a diferentes circunstancias y, en gran parte, está en el manejo de su creación. Eso ha llevado a conflictos concretos con los productores.

                Aves Uruguay ha trabajado a través de una iniciativa que se denomina Alianza del Pastizal y estamos desarrollando nuestra actividad en Argentina, Paraguay, Brasil y Uruguay. Actualmente se ha sumado Colombia con sus llanos en una actividad productiva en la que a través de buenas prácticas se establece un plan de manejo de los campos para los productores. Esto busca conservar uno de los ambientes más amenazados en el mundo como son los pastizales naturales. Uruguay es el mayor remanente de este tipo de ecosistema y se ha trabajo en esta producción sustentable, manejada a través de un índice de conservación de la pastura. Esto ha llevado a que hoy en día tengamos 256 productores que están manejando sus campos de forma sustentable y conservando la biodiversidad. La institución ha apoyado la producción de estos productores a través de una marca especial que tenemos y estamos exportando carne a la Unión Europea. En uno de los anexos, como pueden ver en este cartel que estoy mostrando, se coloca en la portera del productor. Estamos exportando carne con una etiqueta que tiene un ave y que básicamente marca que es un producto obtenido en praderas naturales, apuntando a la producción sustentable y a ubicar estos productos en mercados emergentes. La sociedad hoy en día reclama por productos sustentables y ambientalmente responsables. Entonces, consideramos que la creación de áreas protegidas debe estar asociada con otras dependencias del Estado. Entendemos que más allá de la jurisdicción que pueda tener el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, el SNAP, debería trabajar con otras instituciones del Estado para apoyar la creación de estos productos manejados con buenas prácticas, garantizando su posicionamiento en los mercados internacionales, ya sea que provengan de áreas protegidas o sean productos sustentables.

                Ustedes deben conocer muy bien el ataque que ha hecho Greta Thunberg a la producción cárnica. Con respecto a esto queremos aclarar que el Uruguay tiene otro método productivo, que no se enfoca desde el punto de vista que se ha promocionado y por eso no hay razón para que se tienda a la reducción del consumo de carne. Nuestra producción es sustentable y eso se puede comprobar a través de la iniciativa Alianza del Pastizal, que es reconocida internacionalmente.

SEÑOR PORTA.- En la modificación que se propone para el ingreso de áreas protegidas al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas en los artículos 501 y 502 del proyecto de ley, básicamente, se plantea una cuestión que apunta a un desarrollo sostenible. Queremos hacer énfasis en que no existe una dualidad ni una oposición entre producción y conservación del medioambiente. Desde 2005 a la fecha, el sistema aplica una especie de gravamen a campos de privados para tener áreas protegidas. Pensamos que ese tipo de gravamen puede llegar a ser perjudicial para algunos productores o que  algunos pueden entenderlo como perjudicial.

                Estos artículos no salieron de la nada; alguien los reclama como necesarios, como una modificación que le va a hacer bien. No negamos que este gravamen pueda llegar a ser perjudicial en algunos casos. Simplemente, decimos que este gravamen que se utiliza con el sistema legal actual, no necesariamente tiene que ser un impedimento para una producción de calidad ni una desvalorización del terreno o una pérdida de productividad. Existen otros caminos que habilitan una producción, quizá no en cantidad pero sí en calidad, muy superior a la anterior. La Alianza del Pastizal, que Stagi describió, es un ejemplo de una certificación de calidad que mejora los precios de los productos uruguayos, les permite posicionarse en mercados internacionales e, incluso, puede extenderse a las áreas protegidas si se incluye en los planes de manejo.

                Hay algunas cuestiones imprescindibles a tener en cuenta. Una es el régimen legal actual, que se pretende modificar. Estamos de acuerdo con el régimen legal actual, pero no con la pretendida reforma. Lo que sí vemos es que existen problemas en cuanto a la administración de las áreas protegidas. Eso puede mejorar. Nosotros no vinimos acá, como mucha gente, a decir: «estamos en contra, estamos en contra, estamos en contra y ya está». Estamos en contra de la reforma, pero queremos proponer ideas. Estamos dispuestos a proponer ideas, a ayudar y a trabajar.

                Una de las propuestas es la de tratar de conjugar los planes de manejo de las diferentes áreas protegidas a fin de cumplir con los requisitos internacionales y lograr habilitaciones de calidad. De esa manera, los productores a los que se les aplica un gravamen y se ven perjudicados pueden mejorar su producción y abrir nuevos mercados y posibilidades económicas que les sirvan a ellos como productores y a todos como país. Esto también es útil para cumplir con los compromisos internacionales –Uruguay no los está cumpliendo en la actualidad– a los efectos de saber cuál tiene que ser la extensión de territorio protegido.

                Otra cuestión es que nuestro sistema de gravámenes sobre terrenos privados es una particularidad a nivel internacional. Es cierto que no todos los países del mundo tienen el mismo sistema que nosotros, pero es porque el ámbito rural del Uruguay tiene una serie de características propias que otros lugares no tienen. Para Brasil y Colombia es muy fácil proteger grandes áreas.  Pueden agarrar un mapa y decir que de tal punto a tal otro hay un área protegida y eso no requiere gasto, solo el papel donde se imprime, porque el último occidental que pisó ese territorio fue Francisco de Orellana en el año 1500 y hasta ahora no ha habido otra persona que se haya aventurado en esa selva. Esos países tienen esa ventaja, que nosotros no tenemos.

                Nosotros tenemos un campo medido en cuanto a productividad por el Coneat y que no es ocioso en su mayoría. A nuestro juicio, es contraproducente modificar el régimen actual para que solamente se pueda ingresar un área protegida mediante el régimen de la expropiación, salvo que el nuevo Gobierno esté dispuesto a destinar en la próxima ley de presupuesto sumas de dinero que ya estén prefijadas para la expropiación. De lo contrario, es un gasto mayor para el Estado la inclusión de un área protegida en el SNAP. 

SEÑOR STAGI.- Hablando de la manutención de áreas protegidas, tomamos de la empresa Eco Tours Uruguay unas consideraciones en las que queríamos remarcar el tema de los ingresos a través del turismo de naturaleza en algunos parques de Estados Unidos y los millones de personas que realizan esta actividad. En la tabla adjunta al material que les hemos repartido marcamos las consideraciones que hicieron en  2005 consultores como Barrenechea y diferentes economistas. Ellos hicieron un análisis de las áreas protegidas y proyectaron un escenario alternativo al 2013, con ingresos según actividades desarrolladas principalmente por el turismo.

                Hoy en día tenemos áreas protegidas que están siendo un peso para el Estado; esa es la realidad. Si se hubiese acompañado el desarrollo turístico de estas áreas, en ese escenario estaría, por ejemplo, Esteros de Farrapos en el oeste de nuestro país que generaría USD 100.000 de ganancias por año y Laguna de Castillos que generaría más de USD 65.000. En ese supuesto estaríamos hablando de un sistema nacional con desarrollo turístico que generaría ingresos y no sería un peso para el Estado. Cuando hablamos de turismo nos referimos a ingresos para las comunidades locales, llevando dinero a lugares donde no se lleva, ya que las empresas no pueden instalarse allí por no poder desarrollar otra actividad. Creo que hay que tener esto en cuenta. En resumidas cuentas, apuntamos a conquistar mercados emergentes –que es a donde se dirige todo el mundo actualmente– en el reconocimiento de los productos sustentables y en el tema de avanzar en un Sistema Nacional de Áreas Protegidas donde se promueva el turismo. Esto está asociado a los productores rurales porque Uruguay tiene una Sociedad Uruguaya de Turismo Rural con muchas estancias incorporadas al turismo rural asociado a áreas protegidas.

SEÑOR PRESIDENTE.- Ha quedado muy clara su posición.

                Agradecemos mucho su presencia a los representantes de Aves del Uruguay, así como el material que han dejado en nuestro poder.

(Se retira de Sala la delegación de Aves del Uruguay)

                –No habiendo más delegaciones para recibir, se levanta la sesión.

(Son las 17:39).

 

 

 

 

 

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Montevideo, Uruguay. Poder Legislativo.