SUBCOMISIÓN DE AUDIENCIAS DE LA COMISIÓN ESPECIAL PARA EL ESTUDIO DEL PROYECTO DE LEY DE URGENTE CONSIDERACIÓN

(SALA 17)

(Sesión celebrada el día 8 de mayo de 2020).

 

SEÑOR PRESIDENTE.- Continúa la sesión.

(Son las 14:28).

–Damos la bienvenida al director del Instituto de Derecho Penal y Criminología de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República, doctor Germán Aller.

SEÑOR ALLER.-  Sé que el tiempo apremia para todos, así que agradezco muchísimo la invitación y trataré de ser lo más conciso posible, sabiendo que renunciaré a hacer muchos comentarios específicos, que creo que valen la pena. Quizás los pueda hacer en otras circunstancias o individualmente.

                Para aprovechar el tiempo al máximo comenzaría con casi el final.

El Instituto de Derecho Penal y Criminología, en una sesión del 12 de febrero de este año –ya teniendo el texto primigenio que se divulgó, no el modificado– hicimos una reunión temática, académica, para analizarlo. Se trató de una extensa reunión con una comparecencia nutrida y me permito –porque es muy breve– leerles el párrafo de la conclusión de nuestro instituto, porque en definitiva es a quien dirijo y represento.

En el punto 3 del acta de dicha sesión, en relación a la ley de urgente consideración, LUC, se dice: «Se trató el mismo en lo atinente a los arts. 1 a 94. En cuanto a ello, la Sala se pronunció por unanimidad de los presentes rechazando el borrador propuesto por observar —entre otras consideraciones técnicas— que implica la supresión de derechos, vulneración de principios y garantías constitucionales, restricción de libertades e incremento punitivista, alteración inadecuada de los dosimetría de las penas y expansión penal desmedida. Asimismo, se expresó que el borrador en consideración exhibe deficiencias jurídicas así como de rigor científico y también carencias hermenéuticas, primando aspectos meramente políticos. Se concluyó que su implementación legal podría ocasionar graves inconvenientes interpretativos y de aplicación en la praxis forense, así como cuestionables criterios político-criminales de selectividad negativa»

 Se trata de una aseveración que no es la casuística de cada cosa, sino el balance en este panorama.

Respecto a este proyecto de ley, que consta con modificaciones posteriores, en la reunión del instituto del miércoles 6 de mayo –vía zoom, también con una muy nutrida concurrencia–, informé que en esa misma jornada se me había participado para que asistiera a esta comisión a fin de hacer una exposición acerca de nuestro pensamiento. En esa reunión se ratificó nuestra posición, incluso tomando en cuenta las innovaciones del proyecto de ley. Es decir que mantenemos exactamente la misma posición, que en su momento también hicimos llegar por nota escrita a la decana de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República.

Refiriéndome al texto y sin la posibilidad de hacer el análisis que quisiera, encontramos muchos aspectos a los cuales referirnos.

Primero, y casi de una manera sistemática, vemos una organización o un planteo que no hemos logrado entender para dónde va. Comienza hablando de la legítima defensa, pasa por un sinfín de artículos de tipo penal –que si el tiempo alcanzara analizaría uno por uno y letra por letra, pero sabemos que no es así;  la verdad es que este sería nuestro mayor anhelo en este tipo de cuestiones–. de repente aparecen aspectos referidos al proceso, a los menores, a estupefacientes, a la policía,  y luego se deriva al tema de defensa, que no sería lo nuestro, y a otros temas.

Esta norma de casi cien artículos –es como si fuera casi un código– está queriendo abarcar muchísimas cosas.

Suponemos que el espíritu que anidó fue el de construir un mejor régimen –llamémosle, en términos generales– de operatividad penal, entendiendo por ello lo policial, lo judicial, lo procedimental y lo de los tipos penales.

La información que tenemos sobre la criminalidad actual es la que surge de la prensa y de lo que han mencionado desde el Ministerio del Interior, la que doy por buena, porque no tengo elementos para afirmar lo contrario. Entonces, si esto es cierto, en Uruguay en estos dos meses –independientemente del Covid-19, aunque esté metido fuertemente en ello– ha habido una baja sensible, por lo menos a nivel de captación de criminalidad conocida respecto de delitos tan trascendentes como la rapiña y otras figuras de suma gravedad, como el hurto, etcétera. Sin embargo, allí no se aplicó la LUC; estamos aplicando el sistema ortodoxo. Quiere decir que si eso fuera realmente cierto –reitero que no lo pongo en tela de juicio; simplemente, no tengo información fehaciente para decir sí o no–, me congratulo de que la actividad preventiva desde el punto de vista policial esté operando tan bien. Y no veo la urgencia del cambio, así como tampoco compartimos el cambio de fondo; o sea que no vemos ninguno de los dos posibles ramales.

Ese es un tema de fuerte cuño político criminal y hasta criminológico. Fíjense los señores senadores que ahí ni siquiera se entra en un análisis específico de la casuística que se propone, tipos penales, legítima defensa, etcétera. Esta es simplemente una afirmación base: desde el punto de vista político criminal, con el mismo ordenamiento jurídico –que, por cierto, da muchas más garantías que lo que se propone– y con un mecanismo que, en un sistema plenamente democrático, operativamente permite abatir la criminalidad en los niveles que se está sosteniendo, no veo fundamento científico alguno para poder sostener que esto sea necesario.

Existen también situaciones bien puntuales a las que me voy a referir.

Me permito pedir al señor presidente que me controle el tiempo de que dispongo porque sé que no me va a alcanzar. Desde ya pido las disculpas del caso, pero me gusta dar cualquier charla o exposición sabiendo cuándo termino; en esta ocasión no lo tengo claro. Simplemente haré lo que pueda; desde ya pido excusas por eso y quedaré a las órdenes de los señores senadores.

Comienzo con la legítima defensa. Sobre ese tema me he detenido en entrevistas y en opiniones entre colegas –quizás más de lo que se haya detenido la prensa–, pero a mí me preocupa –y digo a mí pensando no solo en la persona que habla, sino como académico– tremendamente. 

La propuesta de modificación del artículo 26 tiene varios aspectos que no logro entender; la verdad es que mi capacidad no me alcanza. No entiendo para qué se esclarece en el literal B) lo que es la racionalidad. La racionalidad es un concepto perfectamente interpretable por cualquier operador del sistema judicial penal, sin necesidad de ser demasiado avezado. Es un concepto, además, social, que no tiene problema idiomático.

El artículo 26 propuesto dice: «El medio se considerará racional cuando resulte ser una respuesta suficiente y adecuada a fin de conjurar el peligro derivado de la agresión sufrida». Sí, la respuesta siempre va a ser esa. Ahora bien, me atrevo a decir –este no es un concepto mío, sino de la inmensa mayoría de los penalistas que me han precedido en la cátedra– o a sugerir al legislador que no defina estas cosas; que este ámbito quede para la clara interpretación jurídica de palabras que, en su literalidad, son perfectamente asequibles para cualquiera. No considero técnicamente atinado –ya no se trata de compartir o no– hacer esa afirmación.

Me parece de igual a peor lo que se expresa en el siguiente párrafo que, como no logré entenderlo, no podré explicarlo. Se dice: «Cuando la defensa deba ser ejercida respecto de cualquier derecho de contenido patrimonial, la racionalidad deberá ser apreciada con prescindencia de que no haya existido o ya hubiera cesado una agresión física a la persona que se defiende». Creo interpretarlo, pero después de estudiarlo concienzudamente y con una serie de elementos que, quizás, el operador del sistema penal, estudiando la casuística y con la premura de los plazos, no tenga. Si a mí me cuesta entenderlo, es dable suponer que a muchos de los intérpretes en la práctica les va a generar graves problemas. No veo ninguna necesidad en esta afirmación.

                Luego se sigue haciendo referencia a la legítima defensa en un enunciado totalmente innecesario, hablando de las zonas urbanas y explicando el tema de los balcones, terrazas, azoteas y barbacoas. ¿Barbacoas? ¿Y los parrilleros no? Porque si dice «barbacoas» han querido dejar de lado los parrilleros. Pregunto: en Uruguay, ¿qué hay más, parrilleros o barbacoas? Parece una tontería lo que estoy diciendo, pero hace a la interpretación de las leyes. Si no las construimos con certeza idiomática y conceptual, luego tendremos problemas que no van a quedar aquí, en el legislativo, sino que van a estar en los juzgados penales; se van a trasladar hasta ahí. Entonces, tendremos que interpretar.

                Es muy descriptivo: «jardines, garajes y cocheras o similares». Si abarca todo lo similar, ¿para qué describir todos estos? A nosotros nos alcanzaba con cualquier sistema que implicara lo que ya se sabía, desde 1934, que se trataba de  la casa o la vivienda y sus adyacencias, lo que estaba cercano, donde por supuesto estaba contemplada la barbacoa o el parrillero. Ahora dudo si el parrillero está. Tengo que suponer que debe estar por la razonable proximidad de la vivienda.

                Luego establece la situación de las zonas suburbanas o rurales. También es totalmente innecesario, superfluo.

                Después se deriva a la situación del funcionario policial. Esto es casi más preocupante que lo anterior, que no deja de ser una cuestión estrictamente hermenéutica, pero no menor. En este caso lo que no se está ponderando es el artículo 28 del Código Penal –para ganar tiempo, por si no me da, quiero decir que sucede lo mismo cuando se habla, mucho más adelante en el proyecto, de la presunción de inocencia del funcionario policial, que se remite a modificar la Ley Orgánica Policial–, porque ¿desde cuándo el policía, como cualquier otro ciudadano, no es presunto inocente? Solo deja de ser inocente cuando es condenado con sentencia firme. Me atrevería a decirlo de una manera más gráfica como descripción de la Constitución: no es presunto inocente, es inocente. Digámoslo en idioma claro en derecho: no es presunto; le compete al fiscal la carga de demostrar la culpabilidad y al juez de sentenciarla. Por lo tanto, no se le hace un favor al funcionario policial al darle una supuesta mayor protección con una presunción relativa que desparece, como en un chasquido de dedos, en la primera declaración de ese policía ante el ministerio público, si pensamos en el código actual.

Luego de haber dado clase en la Escuela de Policía a los cadetes, por un intercambio excepcional de la Facultad de Derecho con el Ministerio del Interior, durante quince años, me atrevo a decir que aquellos cadetes u oficiales, hoy comisarios, subcomisarios o con cargos mucho más importantes, tenían clarísimo cuál era el rol, y les puedo asegurar que ninguno estaba pretendiendo este tipo de garantía, porque no es garantía. Quiero aclarar, y se lo digo hasta como abogado defensor: esta es una espada de Damocles para el policía que crea que tiene una especie de protección mayor, porque no la tiene. Quiero advertir que no la tiene.

La mejor protección que puede tener un policía no es que se le presuma relativamente la inocencia, que ya la tenía desde la Constitución –no del código–, sino que directamente se aplique el artículo 28, es decir que el policía actúa en cumplimiento de la ley. ¿De qué ley? La Constitución, el Código Penal y la ley policial que lo gobierna. Me parece que, si esto prosigue, habría que trabajar mucho, por no decir directamente suprimirlo. Me parece que es lo fundamental.

Muy rápidamente, el artículo 3 del proyecto se refiere al artículo 89 del Código Penal y eleva la pena de los cómplices para determinadas conductas delictivas, colocándola igual que la del autor. Se refiere –ya sabemos que, más o menos, el decálogo es este– a delitos que involucren estupefacientes, a rapiñas, a copamientos, a secuestros y a receptación, que me parece un delito de muchísima menor entidad que los anteriores. Desde ya lo advierto, pero quizá sería un campo opinable. No; el cómplice no puede tener, jamás, desde el punto de vista científico, la misma responsabilidad que el autor ni que el coautor, porque el concurso de delincuentes establecido, no en nuestro Código, sino en la historia de la humanidad del derecho penal, dice que graduamos la responsabilidad, entre otras cosas, porque pretendemos separar claramente que no es lo mismo un cómplice que un autor o que un coautor. Se puede discutir si el autor y el coautor han de tener la misma pena; muchos pensamos que el autor debe tener más pena que el coautor, pero eso estaría en un ámbito mucho más laxo. El cómplice no, porque es una persona que no es indispensable en el quehacer delictivo; es prescindible. Ni siquiera es el «campana», como muchas veces se describe. El «campana» no es cómplice, sino coautor. El cómplice es el que facilita algo previamente, o algo por el estilo, y se separa del encubrimiento, del encubridor. Yo creo que elevar la pena del cómplice al autor y al coautor, en cualquier delito –sin importar que sea homicidio, violación sexual, estupefacientes, lo que a los señores senadores les parezca–, significa, en definitiva, correr o separar uno de los bastiones fundamentales de un derecho penal de principios, es decir, que la responsabilidad debe graduarse conforme a la conducta, y la conducta del cómplice es de mucha menor relevancia que la del autor.

                El artículo 4.° del proyecto se refiere a la resistencia física que pueda llevar a cabo frente a un arresto una persona. Es un tema apasionante de estudiar, de fuerte contenido constitucional, donde el derecho penal lo que debe hacer es refrendar a la Constitución. Y yo comenzaría por un viejo libro, publicado hace ya hace muchos años, si no recuerdo mal de Santiago Rompani, sobre el derecho a resistencia. La resistencia es un derecho de fuerte raigambre constitucional, y la resistencia aun cuando el individuo sea el delincuente, ya no del inocente. Las personas tenemos un derecho a gozar –artículo 7.°– de la libertad. ¿Qué quiere decir esto? Que aun sabiéndome yo el peor de los criminales, no estoy obligado a abstenerme de resistirme al legítimo arresto. La cuestión es lo que haga en esa resistencia. Si la resistencia que yo llevo a cabo es atacar al que me va a someter o a arrestar, violentamente, utilizando armas, etcétera, por supuesto que tendré un delito que ya estaba previsto, que será eventualmente el delito de atentado o quizás, en menor dimensión, el desacato, y si trasciende a ellos, serán lesiones, homicidio, lo que competa. En cambio, frente al mero hecho de que un individuo correctamente arrestado no quiera ingresar en un patrullero –el ejemplo típico es que abra los brazos y las piernas para no pasar–, ¿qué debe hacer el policía? No debe llevarlo al fiscal pretendiendo que se le impute la resistencia. Lo que debe hacer es, aplicando su ley –que le permite reducir correctamente y en forma progresiva, utilizando la violencia–, someterlo a derecho, que quiero advertir: nuestra policía para eso está muy bien educada. Es decir que esto equivaldría a decir que nuestra policía no sabe hacer su trabajo, y me parece que eso no es acertado. No es tampoco buen mensaje.

                Sabemos todos que esto daría a situaciones rayanas en lo absurdo. Supongamos que una persona sea arrestada inapropiadamente, es decir, que el policía lleve a cabo una acción equivocada. Tampoco le imputo una actitud dolosa al funcionario policial, pero no sabe que está arrestando inadecuadamente. En ese caso de una persona que no está siendo arrestada en forma correcta, porque no compete que sea arrestada, me pregunto –y lo dejo flotando–: ¿no es racional que se resista al arresto? Me refiero a la resistencia no de sacar un puñal o un arma de fuego, sino a la resistencia de no querer ser sometido. ¿No es un instinto natural del ser humano preservar su libertad? En nuestro Uruguay, más allá de partidos políticos profundamente liberales –porque creo que Uruguay es liberal–, ¿este es el mensaje que queremos dar? Y por supuesto: no quiero ya ni imaginar lo que podría ser si en lugar de tener la buena policía que tenemos, la policía se tomase esto de otra manera, porque entonces sería un mecanismo para imputar delitos a troche y moche. ¿Y con qué prueba? Me parece que ya con las figuras del desacato, el atentado a la violencia privada, las lesiones, tenemos una artillería que ha funcionado bien. No necesitamos esta herramienta para nada.

En cuanto al delito de violación, ese es todo un tema. Yo me siento realmente preocupado por esta situación. Acá se proponen modificaciones en los artículos 272 bis, 272 ter y 273 ter. Y ya la ley de violencia de género nos ha dado y nos da muchos problemas para saber qué pasó con el viejo artículo 272 del Código Penal, que, a mi leal entender, prácticamente está en desuso. Me refiero al artículo 272 ortodoxo del Código Penal. Paradójicamente, aquí se modifica el artículo 272. Entonces el legislador, si esto se aprobase, estaría diciendo que está vigente lo que la ley que vino en el medio en la práctica derogó, aunque no dijo «derógase» ni «sustitúyase». Por ejemplo, se agrega una conducta ­–no voy a leerlo por razones de tiempo, pero estoy hablando del artículo 272 ter– que en realidad suplanta, para no decir deroga, a la descrita en el artículo 272. Con esto no sé que va a ocurrir, si esto se aprueba, francamente. No sé que vamos a hacer en los juzgados.

Además, se agrega otro problema. El numeral 1, en la modificación que se le hizo al proyecto,  elimina el consentimiento de la potencial víctima, en este caso de la persona menor de 15 años. Esto, que había sido un verdadero adelanto de Uruguay –me refiero a admitir el consentimiento–, en este momento se torna exactamente lo opuesto.

Tengo solo cinco minutos, de manera que no puedo seguir haciendo el análisis de cada tema. Seleccionaré algún punto escaso, y nada más.

                Tomemos, por ejemplo, el caso de la autoevasión. La autoevasión es un instinto natural de la persona. ¿Qué  persona que está con la cuarentena no obligatoria no ha querido «rajar» de ese magnífico hogar? En estos días, en que hemos estado con este régimen no tan cerrado como en otras partes, pero llamémosle «de relativo confinamiento», ¿no estamos entendiendo un poco mejor lo que siente una persona que está presa? Aunque esté debidamente presa –no estoy censurando eso–, la persona tiene sentimientos como cualquier otra. ¿Qué es connatural a ese ciudadano, instintivo? Que quiera liberarse, que quiera huir. Y el sistema uruguayo había sido claramente liberal y particularmente respetuoso de la Constitución al decir que la evasión de quien está confinado no es delito, salvo –y establecía un régimen de excepciones– violencia en las personas, violencia en las cosas.  En cambio, por esta vía, por el camino que vamos, nosotros vamos, en definitiva, a imputarle un delito a la persona que simplemente se evada. Por supuesto que si una persona se evade de la prisión –y en esto no importa el delito; quiero aclararlo–, es sensato que tenga algún tipo de sanción de índole administrativa, restricciones o suspensiones momentáneas por determinado lapso de ciertas prerrogativas o provechos que haya conseguido en la prisión, pero nunca  imputarle el delito, porque es connatural al ciudadano. Seguramente todos han leído o visto la película Papillon, y Papillon no era inocente. Sin embargo, ¿por quién hinchaba usted en la película? Yo por Papillon, para ser claro. Dicho sea de paso, con una actuación estupenda de Steve McQueen, pero eso queda al margen.

Sigo muy rápidamente con el tema de romper, deteriorar las tobilleras, los dispositivos electrónicos. Se puede entender en cierta medida, pero de todas maneras esto también va a acarrear muchos problemas. Tendría que ser una conducta de una inequívoca dolosidad, cuando en realidad va a ser muy difícil. Yo creo que un sistema tiene que estar atento a ser operativo. Y ya de paso gano terreno. Por supuesto que es impensable que no se pueda dar salidas transitorias o un régimen de libertad a prueba a una persona porque no tenemos  suficientes tobilleras, porque entonces se está priorizando una deficiencia del Estado de tipo administrativo por encima de un derecho del individuo, que es ese pedazo de libertad de la salida transitoria. Es decir, si no hay tobilleras, hay que comprar tobilleras, y si no, hay que inventar un sistema distinto a las tobilleras, pero nunca negar la libertad porque no tengo manera de ejercer ese control. Eso realmente es violatorio de lo más profundo de los derechos humanos signados por Uruguay en cualquier convención internacional, y por supuesto que si esta disposición legal se aprueba, presupongo que muchas instituciones, incluso internacionales, la objetarán. Me parece que es evidente. Y personalmente me incluiría como uno de los propulsores de ello, por supuesto. Creo que ese es un tema no menor.

Siguiendo con el orden de la ley, el tema de lo procesal penal no es mi terreno específico, de manera que voy a dejarlo más para los procesalistas. Tengo entendido que han sido invitados.

SEÑOR PRESIDENTE.- Quisiera plantearle al profesor Aller que si tiene algún documento con los aportes que el instituto nos quiere hacer, nos lo envíe a la comisión. El profesor tiene una larga historia de apoyo y de colaboración con esta Casa en la elaboración de leyes. De manera que le agradecemos, pero antes queremos que finalice su exposición.

SEÑOR ALLER.- No, pero veo que ya ha pasado el tiempo y quiero ser respetuoso con el tiempo de los demás.

Quiero decir, sobre el proceso, solo dos cosas. Yo no soy procesalista, pero vivo, en buena medida, del proceso penal. Y acá, más allá de toda la discusión, hay un par de temas que me parecen fundamentales. Si esto sale como ley, por favor establezcan el plazo para la acusación. No puede ser que no haya plazo para acusar. Eso es una cosa que estaba en el proyecto inicial del código y que de repente desapareció en vaivenes, no sé si por error, porque no atribuyo en esto malicia a nadie. Pero no puede ser que no haya plazo para acusar, salvo la caducidad de la acción o la prescripción del delito. Ningún derecho del mundo tiene contemplado un superfiscal que pueda acusar cuando se le antoje. Eso me parece inequívoco.

El otro aspecto que me parece fundamental –y los procesalistas lo podrán tratar mejor– es que nuestro juez en materia penal tiene que poder revisar –lo que no quiere decir tomar partido– la famosa carpeta antes de llegar a la audiencia, para saber de qué va el asunto.

Para cerrar este capítulo, quiero dar una posición mía; no quiere decir que todos los colegas la sostengan. El proceso abreviado no debió haber existido en Uruguay. Acá se lo reduce un poco, pero tendría que haber sido sustituido lisa y llanamente por lo que se denomina «simplificado» o «extraordinario». Hay unos problemas de palabras, porque a veces me parece que se les escapó decir «extraordinario» donde era «simplificado» dos veces. Aclaro que puede ser una mera apreciación mía. Pero creo que tenemos que tener eso y no un abreviado, que no es una querella, que no es un juicio, que es un acuerdo de partes y una clara privatización del conflicto. Esto puede ser muy bueno, pero no por esta vía.

Sé que el ministerio público no acompaña esta posición y entiendo las razones. Las razones son fácticas y de estructura. Se soluciona dándole la estructura. Creo que la ley no debe adaptarse estrictamente a esa estructura, sino que al revés: la estructura debe adaptarse a ese sistema legal.

Hay muchísimo para tratar, pero me apego a lo que dice el buen colega, que además es abogado también, el doctor Carrera. Quedo a las órdenes para lo que consideren oportuno.

Simplemente quiero agregar que desde nuestro instituto rechazamos este proyecto no porque tenga un color político, ante todo porque es presentado, en definitiva, con el apoyo de una coalición. Respetamos todos los partidos políticos e  integramos en nuestro instituto –y algunos en forma muy activa y notoria– todos los partidos políticos. Quiero aclarar que hasta donde yo sé y me consta, ninguno de los integrantes de nuestro instituto se ha pronunciado a favor de este proyecto. Y cuando se les dio la oportunidad –que la tuvieron por lo menos en dos sesiones académicas– de expresarse, callaron o acompañaron. No hubo un solo voto en contra de la moción que leí al comienzo de esta exposición.

Muchas gracias, señor presidente.

SEÑORA DELLA VENTURA.- Ante todo quiero decir que la exposición del doctor Aller ha sido muy rica y muy detallada, artículo por artículo, que es exactamente lo que necesitamos.

Yo estuve en la otra sala cuando a los concurrentes de EDUY21 el presidente Penadés les dijo que, dado que no les daban los tiempos, podían volver la semana que viene. No sé si el presidente comparte ese criterio, pero creo que ese podría ser un camino cuando hay quienes tienen mucho para aportar. Pero si no compartiera ese criterio, le estaría pidiendo a nuestro invitado que nos haga llegar este detalle tan minucioso y rico artículo por artículo, porque sería muy nutritivo poder contar con ese material, más allá de que, insisto, se lo pueda invitar nuevamente para mejorar los textos.

SEÑORA COSSE.- Quiero plantear exactamente lo mismo que la señora senadora Della Ventura, agregando que quiero las dos cosas: el documento y que se considere la posibilidad de agendar otra visita.

SEÑOR ANDRADE.- Quiero agradecer la presencia del doctor Aller y decir que me gustaría que se siguiera el mismo procedimiento que se llevó adelante con otros especialistas, para poder acercarle las modificaciones que han existido en esta semana después de la intervención del Poder Ejecutivo, de tal manera de no reinstalar debates sobre temas que estarían, en algún caso, superados. Aclaro que casi ninguno de los planteos que hizo ahora el doctor Aller está superado, porque los artículos se mantienen  tal cual están en el texto original.

                Pero quiero hacer dos consultas.

                Una de ellas es sobre el capítulo de adolescentes privados de libertad, que incluye la duplicación de la pena menor, la duplicación de la pena mayor, la duplicación de la prescripción, la habilitación del juez para que contemple como agravante el contexto –en lugar de hacerlo solamente con la perspectiva de aminorar– y la posibilidad de mantener los antecedentes. Ese es un capítulo que para nosotros es de extraordinaria sensibilidad. De manera que me gustaría conocer la opinión, aunque sea sucinta, del doctor Aller.

                Por otro lado, sobre los capítulos de prisión preventiva y libertad a prueba, quisiera conocer su opinión acerca de que se incorpore el hurto agravado entre los delitos que inhiben esta posibilidad. Muchos especialistas que han venido han dicho que parece una exageración inhibir la posibilidad tanto de la libertad a prueba como de la prisión preventiva por hurto agravado.

SEÑOR PRESIDENTE.- Me gustaría saber, profesor, si la resolución que usted leyó al principio es pública y si la puede enviar a la comisión.

SEÑOR ALLER.- Comenzando por el final, es un acta pública que está en la página web de la facultad. En la parte de institutos, hay que entrar en Instituto de Derecho Penal y Criminología y luego en actas. Es un documento público.

                En cuanto a lo que planteaba el señor senador Andrade, quiero decir varias cosas.

                En primer lugar, entiendo que la libertad a prueba debe ser un instituto transversal que pueda existir para todos los delitos, porque tiene que ver con lo que Uruguay ha suscrito internacionalmente de la progresividad. Y la libertad a prueba es un capítulo inequívoco de la progresividad. Por más que tenemos un decreto-ley que proviene del tiempo de la dictadura, también es verdad que ese decreto-ley es una copia de las disposiciones, hoy ya muy atrasadas, de las Naciones Unidas. No era la panacea; era lo que el mundo había, más o menos, transado. Uruguay con esto incumpliría el mandato del decreto-ley vigente. Puede modificarlo el Poder Legislativo, si tiene los votos, pero quiero aclarar que también estaría incumpliendo disposiciones de tenor internacional que tienen en todo caso validez –creo yo; es discutible– parecida o similar a la Constitución. Es decir que habría ese problema.

                El otro problema que el señor senador Andrade planteó –si no recuerdo mal– es el de los menores. Todo el capítulo de menores, en lo que implique desde antecedentes penales o incrementos de pena, choca también con lo que Uruguay ha suscrito. Y soy reiterante en este aspecto, porque parece desconocerlo el proyecto. Entonces, ese problema se va a repetir sistemáticamente. Y por supuesto que independientemente de lo que Uruguay haya suscrito como convenciones y tratados –que tendría en todo caso, si aprueba esto, que denunciarlos, dicho sea de paso además–, no veo el fundamento ni jurídico ni práctico para suponer que la duplicación de pena o el mantener los antecedentes sea un elemento disuasorio o preventivo respecto de una criminalidad juvenil, de menores, de adolescentes o como se le quiera denominar. Ese es otro problema: las palabras que se usan o no, si son las adecuadas, pero eso lo dejaría para el debate de otros técnicos. En cualquier caso, insisto, entiendo que eso no soluciona las cuestiones, como tampoco soluciona las cuestiones en los menores ni en los mayores el aumento de pena. Cualquiera que trabaje en el sistema penal y que sea realmente sincero en lo que ve en la práctica va a decir que más pena no significa menos delitos. Y no significa para adultos ni para menores. En los menores es donde más tenemos que trabajar con gente que es perfectamente –palabra que no me gusta, pero la voy a utilizar porque es gráfica– recuperable.

                Se habla de otra categoría –si no recuerdo mal– de 18 a 23 años, que lo vinculo, disculpe usted, a los menores, porque estaría en lo inmediato. Esa franja existe en muchas partes del mundo. Alemania tiene una especie de franja así y no está mal que exista, pero quiero aclarar: no puede ser una franja para decir que en el régimen de adultos estos jóvenes pueden tener algún tipo de beneficio. No, debe ser una franja para apartarla del régimen de adultos, en realidad. Me parece bien incorporar la franja, pero habría que cambiarle la filosofía que lleva atrás.

                No sé si he respondido todas las preguntas del señor senador, porque son temas muy profundos, además.

SEÑOR ANDRADE.- En particular, menciono a los adolescentes porque, según informe de fiscalía, más del 40% de los imputados se ubica en la hipótesis de la suspensión condicional del proceso, por lo que esto tendría un doble significado: no solamente por el capítulo sino que, además, el índice de prisionalización se multiplicaría por esa otra vía.

SEÑOR CAMY.- Señor presidente: quiero saludar particularmente la presencia del doctor Germán Aller, de notoria y calificada formación, muy reconocida en el área jurídico–penal y, también, por la propia investidura de representar al Instituto de Derecho Penal y Criminología de la Udelar.

                Primeramente, quiero hacer una salvedad a efectos de comunicársela al doctor Aller. Todos sabemos que sobre el texto que estamos trabajando va a haber variaciones que estamos conversando en las distintas bancadas. Sé –y lo confirmo– que en algunos artículos de esta sección habrá cambios. No obstante eso, en referencia a lo que se ha señalado de parte de algunas senadoras, me sumo y me parece que sería bueno tener el aporte más específico del doctor Aller, aunque no tanto en lo conceptual porque creo que surge de la versión taquigráfica. Me parece que sería redundante solicitarle eso porque surge claramente una posición muy firme que, en ciertos casos, algunos acompañaremos y otros no, o a la inversa.

También vamos a recibir –creo que hoy mismo– a la cátedra de Derecho Penal de la Universidad de Montevideo, y hemos tenido, para mi sorpresa, algunas contradicciones en la sala 15, donde compareció la Asociación de Magistrados del Uruguay y, como asociación, dijo que no estaba de acuerdo con participar de la carpeta del tratamiento fiscal en el proceso, que ellos no lo habían pedido, siendo que el Poder Ejecutivo dijo acá –y nos consta– que calificados o importantes magistrados dieron su opinión favorable. Quiere decir que este es un tema político de discusión.

Cuando se han definido los plebiscitos en este país,  la mayoría de ellos –incluso el último, que tenía que ver con normas penales importantes y algunas que no requerían de la Constitución para cambiarlas y que están acá– lo fue por escaso margen. Eso es parte de la posición.

                Me gustaría plantear al doctor Aller, abusando de su disposición y de su versatilidad en la hermenéutica –como señaló–, si específicamente pudiera alcanzarnos –si está en su ánimo hacerlo, sería de mucha validez– alguna propuesta concreta respecto de alguno de los artículos, pensando en que pudiera mejorar técnicamente. Por ejemplo, cuando habló del artículo que modifica al 26 del Código Penal, más allá del concepto, sentí que prácticamente estábamos a punto de adolecer de un error gravísimo de redacción, de la técnica jurídica. Quiere decir que se puede llegar a sostener lo mismo y, en ese caso, hay que ser más específico en la definición de determinado aspecto de la zona rural o urbana de una finca, y no decirlo con ocho adjetivos similares.

                Entonces, si el instituto pudiera aportarnos algo respecto a esto creo que sería muy valioso, más allá de que desde el punto de vista conceptual, las discrepancias que tengamos, o no, podrán surgir de la propia lectura –aquí todos tenemos que ser responsables– de las versiones taquigráficas.

                Gracias.

SEÑOR PRESIDENTE.- Creo que el profesor Aller ha sido muy claro en que al artículo 26 no hay que tocarlo porque está bien, reglamentado con la lógica que está establecida en nuestro Código Penal.

SEÑOR CAMY.- Pero también implica un cambio conceptual.

SEÑOR PRESIDENTE.- No es así.

SEÑOR ALLER.- Querido –y a esta altura más amigo– señor senador Carlos Camy, no es que el artículo 26 sea perfecto, por supuesto que no, pero es mucho mejor dejarlo como está que tocarlo. Por lo menos, honestamente, mi mejor sugerencia es sugerir que no hagan nada con el artículo 26, pero no es que sea perfecto.  Uruguay tiene un artículo 26 que quisiera tener su equivalente Argentina, Brasil y España. Nuestro Irureta Goyena cometió muchos errores, pero en esto fue uno de los que pegó mejor.

                Respecto a presentar un trabajo, me alegra inmensamente que me otorguen la tarea de analizar todo esto, que es un verdadero código. Lleva tiempo, eso sí. Les propongo, si les parece adecuado, más que hacer un trabajo que sería rotundamente exhaustivo y que requeriría cientos de páginas –desde ya se los digo–, hacer un punteo casi indiciario de dónde se advierten problemas. Un trabajo de análisis de fondo no se hace en quince días.

SEÑOR PRESIDENTE.- Como presidente, le propongo que nos acerque –si le es posible–  algún análisis de los artículos 1.º, legítima defensa; 4.º, resistencia al arresto, y el artículo 11, agravio a la autoridad policial. Y, si pudiera, también sobre el artículo 17, que crea lo denominado «protección a trabajadores de la educación y de la salud pública y privada». Creo que sería un buen acuerdo.

SEÑOR ALLER .- No me referí a ese último artículo que menciona el señor presidente, pero con todo gusto puedo hacerlo.

SEÑOR PRESIDENTE.- Contamos con poco tiempo para estudiar esto en la comisión. Y sabemos que la coalición también tiene preocupación sobre estos artículos. Si nos aporta algo referente a ellos, además de lo que usted considere pertinente, sería una ayuda fundamental.

                Les damos las gracias.  

(Se retira de sala el dr. Germán Aller, del Instituto de Derecho Penal

y Criminología de la Udelar).

 

(Ingresa a sala la delegación de Serpaj).

–Damos la bienvenida a los integrantes de la delegación de Serpaj: Andrea Sorondo y Adriana Vaselli, integrantes de coordinación del Programa Nexo, y Tamara Samudio y Florencia Lemos, coordinadoras del Programa OMCT.

                Les damos la palabra.

SEÑORA VASELLI.- Buenas tardes a todos. Coordino el Programa Nexo, un programa para adolescentes privados de libertad que consiste en la realización de talleres socioeducativos.

El Servicio Paz y Justicia –Serpaj– es una organización no gubernamental para la promoción, difusión, educación y defensa de los derechos humanos. El próximo año estaremos cumpliendo cuarenta años de labor ininterrumpida en defensa de los derechos humanos.

Entre tantas actividades que desarrollamos, hemos monitoreado los establecimientos carcelarios del país y publicado informes sobre las temáticas. A través del Programa Nexo, desde hace veinticinco años implementamos talleres para promover la inserción social, educativa y laboral de niños, niñas y adolescentes privados de libertad. Formamos parte del Comité de los Derechos del Niño y de la red global SOS Tortura de la Organización Mundial Contra la Tortura –OMCT–, organismo con tareas de vigilancia cuya sede está en Ginebra. Con dicha red trabajamos en un proyecto de monitoreo de los centros de privación de libertad para niños y adolescentes y redactamos informes alternativos al Sistema Internacional de Derechos Humanos.

Serpaj, junto con más de treinta organizaciones, emitió un comunicado sobre lo inadecuado del mecanismo y del contexto para discutir esta ley.

 Agradecemos la posibilidad de comparecer ante la comisión, aunque ello no implica que la ciudadanía sea escuchada ni que pueda darse un debate profundo sobre temas tan relevantes, con tantos artículos. Resulta imposible, por lo tanto, manifestarse sobre ellos.

 Hoy, nuestra exposición se centrará en la seguridad pública. Les entregaremos un documento que trata de nuestro posicionamiento y solicitamos, por favor, que se difunda entre las cámaras y los despachos de las legisladoras y los legisladores. Los temas que contiene este documento son: sistema penal juvenil, sistema carcelario, legislación policial, espacio público, estupefacientes y reformas sobre inteligencia.

Quedamos a las órdenes para cualquier otra instancia de profundización, porque consideramos que los veinte minutos de que disponemos no serán suficientes para poder decir todo lo que tenemos con respecto al tema de la seguridad.

SEÑORA SORONDO.- Voy a hablar sobre el Sistema Penal Juvenil. El contenido de las iniciativas propuestas en el proyecto de ley a consideración, preocupa bastante a Serpaj, en varios sentidos.

En primer lugar, consideramos que las medidas son sumamente peligrosas especialmente para los y las adolescentes que transitan por el sistema penal. Son respuestas que se dan desde el punitivismo, más tiempo de cárcel, el tema de los antecedentes y la modificación en el régimen de semilibertad. Además, si vamos a lo que implica el CNA aprobado en 2004, los adolescentes deben cumplir medidas socioeducativas. Entonces, en vez de estar discutiendo sobre cómo encarcelar más tiempo a los y las adolescentes, tendríamos que hablar de lo que implican esas medidas socioeducativas. Poco se ha hablado y se habla sobre propuestas pedagógicas, sociales, culturales y laborables para los y las adolescentes que llegan y son captados por el sistema penal. También nos preocupan los daños irreparables del sistema carcelario para los adolescentes –ni que hablar que para cualquier persona–, pues pensar en medidas de hasta diez años genera daños irreparables, y el único sentido que tiene esto es el medio de incapacitación que es la cárcel. No hay propuestas que mejoren las condiciones y las medidas socioeducativas que debe cumplir nuestro país.

A su vez, las modificaciones que se realizaron son inconstitucionales porque están incumpliendo con medidas normativas internacionales a las que nuestro país adhirió y, por tanto, debe cumplir. En este marco, también preocupa lo que puede implicar para el sistema, en este caso para el Inisa, si esto se aprueba, teniendo en cuenta que se van a duplicar los tiempos tanto de mínimas como de máximas. Entonces, esto puede llegar a generar un colapso en el sistema carcelario de adolescentes porque, ¿cómo vamos a garantizar las condiciones de encierro y las propuestas a las que los adolescentes deben tener la oportunidad de acceder?

Además, si esto se aprueba, Uruguay estaría incumpliendo con los principios de excepcionalidad, de brevedad y de proporcionalidad de la privación de libertad.  

SEÑORA SAMUDIO.- Voy a complementar un poco, en materia de penalidad juvenil, los argumentos que brindó mi compañera, mirando sobre todo al sistema internacional de derechos humanos al cual Uruguay se adscribe, debiendo fijar normativas nacionales. En este sentido, cabe destacar, por un lado, las recomendaciones y observaciones que se hacían en materia de penalidad juvenil al país en los años 2014 y 2015. En este último año se realiza, por parte del Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas, una observación por la aplicación sistemática de medidas privativas de libertad en niños, niñas y adolescentes y la poca aplicación de medidas alternativas a la privación de libertad con las graves consecuencias que esto implica en la infancia y la adolescencia. También en el 2014 nos hacía una advertencia el Comité Contra la Tortura, el CAT, en su párrafo 12, en donde se manifiesta la preocupación y la necesidad de que el Estado Uruguayo pueda tomar medidas que no sean privativas de libertad, que se tienda hacia medidas alternativas, preocupando el no cumplimiento con esta excepcionalidad y brevedad de la Convención de Derechos del Niño en sus artículos 37 y 40 que Uruguay firma y ratifica.

Continuando con este marco jurídico del sistema internacional de derechos humanos, cabe señalar la observación general 24 que se realiza por parte del Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas en el año 2019, donde se insta a los Estados parte a tomar –siempre que sea posible y en la mayor parte de las acciones de los adolescentes– medidas extrajudiciales –esto está en la recomendación 72–, entendiendo que estas medidas, que no implican que el adolescente pase por el sistema de justicia juvenil, son acordes con los parámetros de seguridad pública que establece el sistema internacional de derechos humanos, además, de resultar más económicas para el Estado en su conjunto si se comparan con lo que son las consecuencias en los adolescentes que pasan por el sistema de justicia juvenil. Y, en una tercera instancia, en los casos de aquellos adolescentes que pasen por la justicia juvenil, dejar que primen las medidas alternativas y, en última instancia, las medidas privativas de libertad. Aquí hacemos referencia y consideramos lo que el relator en materia de salud mental señaló en el 2018, en sus artículos 55 y 62, sobre las nocivas y negativas consecuencias que genera la privación de libertad –por el tiempo que sea– en la vida y en el desarrollo de los adolescentes, teniendo implicancias en su desarrollo posterior como ciudadanos.

Otro punto que nos parece interesante señalar tiene que ver con el artículo 77 de la LUC, que es el mantenimiento de antecedentes en adolescentes, que estaría también contraviniendo normas y reglas básicas que el Uruguay ha aprobado, como las reglas de Beijing, en 1985, que el país firma y ratifica. En los puntos 21.1 y 21.2 se establece que los registros deben ser de carácter confidencial y no deben pasar hacia el sistema adulto. Y la observación 24, a la que hacíamos referencia –que me gustaría citar en la parte final– insta a excluir a los niños y niñas de cualquier registro público de delincuentes por entender que tal publicación causa una estigmatización permanente que probablemente repercuta negativamente en el acceso a la educación, al trabajo, a la vivienda o a la seguridad, lo que obstaculiza la reintegración del niño y su asunción en un papel constructivo en la sociedad.

                Otro punto sobre el cual Serpaj quería hacer una puntualización, por el trabajo que viene realizando desde hace muchísimos años, tiene que ver con la ley de procedimiento policial, con los cambios en las formas y los formatos de los procedimientos y las acciones policiales en el territorio. Hace varios años que Serpaj está preocupado por el sistema policial puesto en práctica. En este sentido, entendemos que la normativa de procedimiento policial vigente –Ley n.º 18315– limita algunas garantías en dicho procedimiento. También hay que señalar que estamos en un marco de procesos de acción y patrullaje territorial que tiene tintes de policías que han sido especializadas en materia de represión y militarizadas.

Desde hace algunos años estamos trabajado profundamente en un tema que nos preocupa, como la investigación realizada en 2014 sobre violencia policial donde confirmamos que las zonas con indicadores socioeconómicos de mayor vulnerabilidad son espacios donde se da cuenta de un patrullaje más abusivo sobre nuestros adolescentes y nuestros jóvenes. Esta investigación se limitaba, sobre todo, a adolescentes entre trece y veintinueve años en Montevideo;  daba cuenta de la situación de patrullaje focalizado y de que las acciones policiales son abusivas en mayor medida en estos territorios.

Además, como organización social que trabaja la temática, en los últimos años hemos recibido numerosas denuncias por parte de adolescentes y jóvenes, que en estos mismos barrios reciben trato policial violento, abusivo y no solamente en los espacios públicos sino, en particular –y manifestamos nuestra preocupación al respecto–, en espacios y actividades educativas, como centros juveniles, liceos o proximidades a las escuelas donde debe haber un cuidado especial sobre esas poblaciones y en este marco de acción.               

En este contexto consideramos que las medidas que contiene el borrador de la LUC son aún más regresivas y que se orientan a reforzar esta autoridad policial, dotándola de la capacidad de poder aplicar violencia física frente a un montón de situaciones que surgen o, por lo menos, brindan un marco de discrecionalidad mayor para accionar.

En ese sentido, nos queremos referir a un par de aspectos que tienen que ver con el artículo 45 de la LUC. Allí se modifica el artículo 20 de la Ley de Procedimiento Policial, que refiere al uso de la violencia física. En particular, queremos mencionar los literales B) y F). El literal B) establece que debe hacerse cuando se advierta la inminencia de un daño, amplía el ejercicio discrecional de la Policía y brinda cierta subjetividad a la hora de establecer los marcos de acción y de utilización de esa violencia física.

El literal F) que hace referencia a las manifestaciones públicas, también genera bastante preocupación porque orienta o habilita el uso de la fuerza en el caso de aquellas conductas que puedan ser violentas, pero también al ocultamiento de la identidad de determinados marcos de manifestación pública. Insisto, nos genera bastante preocupación por los marcos más discrecionales de la acción policial y de la habilitación a la utilización de la fuerza.

El personal policial también queda eximido de identificarse antes de utilizar la fuerza y eso suma a estos marcos discrecionales de acción policial.

El artículo 50 de la LUC refiere al artículo 21 de la Ley de Procedimiento Policial y también nos genera muchísima preocupación. Elimina la solicitud de información del pedido de identidad de parte de un funcionario policial hacia cualquier ciudadano o ciudadana, niño, niña o adolescente, e instala el deber ciudadano de identificación ante la Policía, sin tener que brindar ninguna información por parte de los funcionarios policiales de por qué se solicita. Además se brinda y habilita el registro de las pertenencias y de los objetos materiales de esa persona.

En ese sentido, nos preocupa –y en particular queremos hacer énfasis– el tema que mencionábamos respecto a la justicia penal juvenil, esto es, la situación en que quedan nuestros niños, niñas y adolescentes, donde la Ley de Procedimiento Policial también aplica para ellos y para ellas. No parecería haber ninguna reglamentación ni especificidad que garantice derechos exclusivos de este grupo de población –que debe tener marcos más garantistas– y establezca derechos específicos en adolescentes.

SEÑORA SORONDO.-  Completando el planteo de mi compañera quiero decir que estas modificaciones van en el sentido de fortalecer el estado policial y, en materia de seguridad ciudadana, vemos grandes carencias en otras maneras de gestionar los conflictos interpersonales. No se fortalecen las redes comunitarias ni las mesas de convivencia, es decir, no hay otro tipo de formas como sociedad para poder gestionar los conflictos, lo que puede llegar a implicar la confrontación, inclusive, por el lugar en que queda colocada la Policía en esta situación.

SEÑORA LEMOS.-  Buenas tardes.

                En estos cuatro minutos que nos restan voy a referirme a las modificaciones en la normativa de estupefacientes y hacer consideraciones que desde Serpaj creemos que hoy corresponde plantear.

Las propuestas de modificaciones planteadas por la LUC en la legislación vigente sobre estupefacientes se centran en un aumento de las penas de todos los delitos especificados en el Decreto ley n.°14294, la ley madre de drogas. Creemos que esto responde a un gran recrudecimiento en la política prohibicionista de enfoque en materia de drogas. Recordemos que el prohibicionismo consiste en promover, justamente, un endurecimiento en las penas, una penalización de todas las actividades relacionadas con las sustancias ilegales y el fortalecimiento de la represión y el combate frontal a la producción y al tráfico en el territorio. Luego de más de cuarenta años de aplicado este enfoque en torno a la materia de drogas a nivel global, la literatura específica sobre políticas de drogas ha generado un creciente consenso acerca del fracaso de la aplicación unilateral de esta política, ya que no cumplió con sus cometidos declarados. Esta es una discusión que se viene dando desde hace ya algunos años en Uruguay, sobre si se debe seguir o no adhiriendo a rajatabla a las políticas prohibicionistas, o si hay que pensar en estrategias diferentes y más eficientes. El prohibicionismo no ha logrado reducir los consumos problemáticos ni el creciente mercado ilegal de drogas.

Con respecto al apartado de drogas queremos hacer tres puntualizaciones.

La primera observación es la ausencia, en todo el articulado de la LUC, de medidas que apunten a la problemática de drogas en cuanto a la educación de la población en los consumos, en las sustancias y en lo que tiene que ver con la atención y el tratamiento de las personas con uso problemático. No hay artículo alguno que se refiera a la incorporación de legislación en materia de drogas. 

La segunda observación es, precisamente, la profundización en el recrudecimiento y en la represión punitiva en materia de drogas. Es un aumento indiscriminado que no hace diferencia entre los delitos graves y los delitos leves. En función de ello, el microtráfico no se estaría diferenciando de las grandes redes de narcotráfico. Al aumentar todas las penas indiscriminadamente, sin diferenciar el microtráfico del tráfico, nos lleva a ver que hoy en día la mayor cantidad de personas están en las cárceles por el delito de tenencia para no consumo, venta o suministro. Estos delitos son los más comunes o a los que la gente se incorpora en los eslabones más bajos de la cadena del tráfico.

Un aspecto que se agrega y, desde Serpaj, nos parece muy preocupante, es el agravante en el hogar. Creemos que esto va a repercutir de manera muy grande en el encarcelamiento de mujeres. En las últimas décadas ya se constata un aumento exponencial en la participación de las mujeres en los delitos de drogas. La mayoría de las mujeres privadas de libertad por delitos de drogas, lo están por tenencia o venta de pasta base. Por lo general, el encarcelamiento masivo de estas mujeres también repercute en sus hogares y en la desestabilización de las familias que, en su mayoría, son numerosas, con hijos a su cargo y en situación de pobreza y vulnerabilidad social. Con esta nueva iniciativa se está planteando que, como mínimo, estarán cuatro años encarceladas.

La tercera y última observación, en cuanto a estupefacientes, refiere a la ausencia también total de medidas que apunten a desarticular las redes de narcotráfico que, como sabemos, operan a escala nacional, pero se incorporan también a la escala global de narcotráfico, constituyendo a Uruguay como un país de tránsito. ¿Qué significa esto? Significa que las sustancias pasan por las fronteras, pasan por los aeropuertos, pasan por los puertos y por las aduanas. Hay una gran ausencia en el articulado en este sentido. Creemos que se debería mejorar, por ejemplo, la legislación en materia de corrupción pública. Los cambios en cuanto a la regulación financiera representan un retroceso en la legislación vinculada a los delitos de lavado de activos.

Muchas gracias por escucharnos.

(Ocupa la presidencia el señor Óscar Andrade).

SEÑORA DELLA VENTURA.- Antes que nada saludamos a la primera delegación plenamente matriarcal. Me parece bueno que tengan un documento como este, en que se detallan los artículos.     

                Han sido muy claras y explícitas en lo que atañe a vuestras vivencias y estudios.

                Gracias.

SEÑOR PRESIDENTE.- Desde la comisión quiero agradecerles su aporte.

Varias organizaciones se han expresado en la misma dirección, en el sentido de la insuficiencia de tiempo. Estamos haciendo un esfuerzo para ver si logramos, para el fin de semana próximo, alguna alternativa para poder, en este procedimiento tan excepcional, multiplicar los intercambios.

Algunas disposiciones –la mayoría no– han tenido cambios; por ejemplo, en el tema de llevar a los testigos a la comisaría a declarar. Sería bueno acercarles la versión taquigráfica de los planteos que ha tratado la comisión, para no desgastarse en temas que de repente se pudieron resolver, y así mejorar el intercambio de información de cara al tratamiento del proyecto de ley.

Quisiera agradecerles mucho por su presencia. Quedamos en contacto, en la comisión o informalmente, para seguir profundizando.

Gracias, de verdad.

(Se retira de sala la delegación de Serpaj).

(Ingresa a sala el representante de la Cátedra de Derecho Penal de la UM, doctor Pedro Montano).

(Ocupa la presidencia el señor Charles Carrera).

SEÑOR PRESIDENTE.- Damos la bienvenida al profesor titular de Derecho Penal de la UM, doctor José Pedro Montano.

SEÑOR MONTANO.- Muchas gracias.

                Buenas tardes. Es un honor para mí estar aquí y poder colaborar en esto que, entiendo, es algo muy importante para nuestro país.

                Estamos en una situación de transición política, pero también en un estado de especial y singular emergencia por la famosa pandemia.

                Este proyecto de ley con carácter de urgente consideración tiene muchos aspectos positivos y algunos otros que se pueden mejorar o, incluso, quizá quitar. Por ejemplo, no hay ninguna norma con respecto al coronavirus; si uno dice que es de urgente consideración, ¿qué motivo más que ese podemos pedir para que salga, realmente, con urgencia algún acto que lo pueda contemplar? Pienso, por ejemplo, en los presos. En fin, esa es otra cuestión.

                También pienso en que la ley penal es un gran vehículo de educación en la sociedad, porque la ley penal nos está diciendo cuáles son los valores de esa sociedad que hay que proteger con una mayor intensidad. La mayor intensidad, desde el punto de vista de la protección jurídica, se da a través del derecho penal. Por eso decimos que el derecho penal es de ultima ratio; es decir, cuando las otras ramas del derecho no logran resolver el problema que se da en la sociedad, hay que ir al derecho penal, que es el que va a terminar resolviendo el asunto. Un ejemplo podría ser que estamos en una enseñanza de valores. Hay algunos valores que son nuevos. En el proyecto de ley de urgente consideración se descubren algunos valores nuevos que se quieren proteger en nuestra sociedad de una manera más dura. Se trata de un mensaje político a la sociedad en general, diciéndoles que nos preocupa mucho, desde el punto de vista de la política, el problema de la seguridad nacional. Ese fue uno de los problemas más criticados de la gestión anterior y, realmente, lo sentimos así. La seguridad requiere una especial atención. Y no en balde está puesta en el primer lugar desde el punto de vista gráfico en la iniciativa, en la primera sección. O sea que ese mensaje político de endurecimiento del control social se produce, efectivamente, a través de esta LUC que, principalmente, utiliza la herramienta del incremento de las penas como para decir que vamos a proteger más; como si tuviéramos la impresión –cosa que por desgracia no es normalmente así– de que el aumento de las penas produce la baja de la criminalidad. No necesariamente es así. Imagínense que hay sociedades que, incluso, hasta tienen pena de muerte.

Es cierto que la norma penal tiene una función que podríamos decir llamar preventiva, especial, general, en teoría –no voy a entrar en eso–, pero también nos tiene que mostrar cuáles son esos valores principales que una sociedad, en este estadio de nuestra civilización, requiere custodiar de una manera especial. En este caso estamos hablando de la sociedad. Lógicamente, tendremos que decir que la sociedad no tiene sentido si no hubiera personas. Lo primero que debemos proteger, por lo tanto, es la persona, incluso desde el punto de vista de la bioética y, asimismo, jurídico, sosteniendo también que la persona lo es a partir del momento de la concepción. Entonces, ponernos al día con respecto a la protección del ser humano supone mandar un mensaje con respecto a su dignidad. Además, se están desarrollando técnicas que permitirían, por ejemplo, que una mujer no tenga que gestar todo el tiempo el embrión; estamos hablando de la ectogénesis. Entonces, empieza la concepción y cuando la mujer se siente embarazada, dice: «Que lo termine gestando un útero artificial». Como les decía, la ectogénesis ya permite esos planteos, que muy posiblemente lleguen pronto a ser realidad. Ya se hace con determinados mamíferos. O sea que habría que ver cómo podemos hacer para también proteger eso. Que la mujer tenga la opción, lógicamente, de continuar o no con su embarazo, pero también debe dar la protección a la criatura, desde el primer momento, para mostrar que nuestra sociedad no es de las que no se preocupa de los más indefensos; de la misma manera que se está haciendo con la mujer en el hecho de tratar de recuperar sus derechos, al punto de que hay desarrollada una enorme legislación en materia de violencia sexual y de violencia doméstica, con dieciséis formas. Me refiero a la Ley n.º 19580.

Entonces, estamos construyendo esos estatutos que condicen con la dignidad que debe tener la persona, que por ser tal, tiene un estatuto propio que, obviamente,  es distinto al de las cosas y por eso se le llama persona.

Este proyecto de ley tiene en ese sentido una buena inclinación porque trata al ser humano como persona, sobre todo cuando regula la disciplina y el  régimen de los establecimientos carcelarios, y eso es algo que hay que tener en cuenta, pero debemos tener mucho cuidado porque lo que va a haber es un incremento muy grande de la prisionización, es decir que va a haber un incremento grande de presos. Entonces, ¿cómo los vamos a tener si  queremos darle lo  justo por ser personas humanas, de acuerdo a su dignidad? Por más que sean  criminales, no podemos tratarlos de manera inhumana porque nos lo  prohíbe la Constitución pero, además, la propia naturaleza nos está diciendo que el ser humano no es una cosa para meter y archivar en una celda de dos por cuatro con cinco o seis personas más; eso no puede ser.

 A ese criterio que debe presidir toda reforma, es decir, el de priorizar la naturaleza humana acorde con el concepto que catalogamos de dignidad y que es propio de la persona,  tenemos que  agregar una parte muy importante, que en este momento está en el Parlamento y que sería una muy buena oportunidad para retomar y completar esta ley de urgente consideración: el proyecto de ley de reforma del Código Penal, que lleva diez años acá y sobre el cual hay acuerdo en su parte general. Los delitos en especial han sufrido cambios a lo largo de estos años, lógicamente, pero la parte general introduce novedades muy importantes desde el punto de vista teórico que, después se aplican en la práctica, al tal punto que hay autores que dicen que una buena dogmática hace una buena justicia. Entonces, si tenemos un código penal con una parte general que nos va a permitir aplicar mejor estas leyes particulares, bueno, ¡¿por qué no aprovechamos a hacerlo ya también?! ¿Qué estamos esperando?

Nuestro Código Penal tiene ya muchos años; desde 1934 hasta el presente ha pasado mucha agua debajo del puente, y en lugar de tener un sistema como supone la codificación, corremos el riesgo de generar una especie de collage, en el sentido de que se  van agregando parches en el sistema que a veces son discordantes con otros, y viceversa,  y entonces terminamos en una situación que redunda en la falta de claridad con respecto a los derechos de las personas; ¡casi nada! Por supuesto que cuando digo «persona», me refiero también al preso, al delincuente. 

He visto que en este proyecto de ley hay una disminución de posibilidades de libertad durante el proceso porque la herramienta de esta LUC ha sido el  incremento de las penas, y al hacerlo y eliminar determinados mecanismos liberatorios, ¿qué estamos haciendo? Prisionizar, estamos prisionizando.

El Gobierno termina de hacer un pedido de USD 4:000.000 para comprar las famosas tobilleras, de forma tal de que haya reclusos que puedan no estar presos sino vigilados, controlados, y por eso podemos aplicarles tobilleras. Pero ¿qué pasa? Este proyecto de ley, al elevar los montos de las penas, estaría prohibiendo en la sociedad uruguaya la utilización de esas tobilleras o pulseras, u otros dispositivos que también se utilizan. Entonces, ¿qué hacemos?­ Vamos a estar llenos de artefactos de control de seguridad y, sin embargo, lo que emana de este proyecto de ley es una orden general, o un pronunciamiento general, en el sentido de que debe haber más cárceles, cuando lo que tiene que haber es más resocialización porque así lo establece el artículo 26 de la Constitución.

También tengo alguna observación formal para hacer en el texto porque hay determinados artículos que todavía siguen utilizando las palabra «procesado» y «procesamiento», y eso ya no corre más; esos términos deben ser sustituidos por «formalizado» y «formalización», respectivamente.

Podría opinar artículo por artículo sobre la naturaleza dogmática y jurídica, y sobre los cambios que supone respecto a la legislación vigente. Obviamente, el tiempo no da. Es más, ya me avisaron que debo terminar mi exposición. Así que si en algún otro momento quieren seguir conversando, estaré encantado de la vida de hacerlo; de hecho, efectué un estudio artículo por artículo de la parte que corresponde al tema de la seguridad.

Algo que quiero elogiar muchísimo es la comisión que se crea para diseñar y crear una política criminal uruguaya; esto hasta ahora no se había dado. Desde el punto de vista teórico, una de las preguntas que nos hacemos los profesores cuando estudiamos el derecho penal es: ¿cuál es la política criminal que existe en el Uruguay? Y no lo sabemos. ¿Por qué? Porque hay veces que se opera de esta manera con la legislación. En cambio, sería bueno si tuviéramos un criterio uniforme, de acuerdo con determinados principios que esta comisión perfectamente puede elaborar, también teniendo en cuenta el derecho comparado, que nos lleva mucho adelanto. Fijénse que en nuestra legislación no están previstos los delitos informáticos, ni siquiera en la LUC. Y hoy día es una cuestión cotidiana, si no, pregunten en la Agesic. ¿No?

Simplemente quería dejar este mensaje.

Muchas gracias.

SEÑORA ASIAIN.- Muchas gracias al profesor Montano, es un honor contar con sus reflexiones.

                Quisiera preguntarle su opinión –tal vez ya abordó ese punto; él me dirá– acerca del artículo que refiere a la autoevasión.

Por otra parte, vi que estaba repasando unos apuntes. Sería de mucha utilidad si pudiera compartirlos con la comisión.

SEÑORA DELLA VENTURA.- El profesor Montano dijo que había hecho un análisis artículo por artículo; creo que sería bueno que nos acercara ese trabajo.

SEÑOR MONTANO.- Lo que tengo escrito acá es un esquemita que traje para esta comparecencia.

 SEÑORA DELLA VENTURA.- ¿Es posible que en los próximos días acerque ese trabajo?

SEÑOR MONTANO.- Sí, no hay problema.

                Efectivamente, la autoevasión es un delito nuevo en la medida en que castiga solamente la autoevasión. Hasta ahora se castigaba la autoevasión cuando, además, se producía algún acto de violencia que permitiera esa evasión o autoevasión. Ahora no se requiere ninguna violencia, por ejemplo, si el preso se escapa porque hay un error y se va con un disfraz –como ha pasado–, igualmente está sometido a responsabilidad penal, comete un nuevo delito y, además, con una pena potente. En toda criatura humana hay una aspiración natural, comprensible, de tratar de recuperar su estado de libertad, y esa actitud humana que acá estaríamos castigando o coartando de esa forma, poniéndole una pena sorprendente; es realmente sorprendente el guarismo de esa pena.

SEÑOR PRESIDENTE.- Por eso nunca se castigó la autoevasión de esa forma.

SEÑOR MONTANO.- Exactamente.

SEÑOR PRESIDENTE.- Muchas gracias, profesor Montano. Le agradeceríamos si puede compartir con nosotros algún apunte o material que usted posea.

SEÑOR MONTANO.- Con mucho gusto.

Gracias a ustedes.

(Se retira la delegación de la cátedra de Derecho Penal).

 

(Ingresan a sala los representantes de Cainfo).

SEÑOR PRESIDENTE.- Damos la bienvenida a la delegación de Cainfo, integrada por sus directivos, Pilar Teijeiro y Fabián Werner.

SEÑOR WERNER.- Muy buenas tardes.

                Agradecemos a la comisión la posibilidad de exponer nuestra opinión sobre el proyecto de ley de urgente consideración.

                En principio, queremos señalar que nuestra visión proviene de una organización de la sociedad civil con más de diez años de experiencia en la promoción, seguimiento e incidencia en asuntos que tienen que ver con la libertad de expresión y con el acceso a la información pública, tanto a nivel nacional como regional.

                En la actualidad Cainfo integra dos grandes alianzas regionales sobre estos temas: la  red Intercambio Internacional por la Libertad de Expresión, conformada por veinticuatro organizaciones de América Latina y el Caribe, y la Alianza Regional por la Libre Expresión e Información, de la que forman parte diecisiete organizaciones de la región. Hemos participado en procesos de monitoreo a nivel internacional como las audiencias de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y el Examen Periódico Universal de las Naciones Unidas, actividades conjuntas con agencias de Naciones Unidas como Unesco y Unicef, y proyectos de cooperación con la Unión Europea.

Queremos enfocarnos en algunos artículos del proyecto de ley, especialmente en aquellos que afectan los derechos y la libertad de expresión y de acceso a la información pública que, a nuestro juicio, de resultar aprobados, implicarían un claro retroceso en materia de derechos humanos para el país y una violación de convenios internacionales a los que Uruguay adhirió mediante su ratificación parlamentaria. Esto se suma al hecho de que el mecanismo de trámite parlamentario abreviado, que fue el elegido para el tratamiento del proyecto de ley, resulta insuficiente dada la complejidad de varios de los asuntos tratados, sobre todo cuando su aprobación puede impactar de forma negativa en derechos que el Estado debería garantizar.

                En primer lugar, me voy a referir a las restricciones a la protesta pacífica y la afectación que esto tiene para la libertad de expresión. Los artículos 11, 14, 45, 491, 492 y 493 implican una violación de la obligación del Estado de garantizar la protesta pacífica, y además de implicar una limitación a su ejercicio legítimo, incurren en una penalización que incumple los estándares universales e interamericanos de derechos  humanos. Además, otorgan una amplia discrecionalidad a la Policía para impedir, disolver o reprimir protestas y manifestaciones de cualquier índole, utilizando criterios vagos y atribuyendo intencionalidad delictiva a los participantes.

 Debemos recordar que el llamado derecho a la protesta social se considera clave para el desarrollo de sociedades libres y democráticas, porque habilita la expresión de demandas postergadas, especialmente de los sectores más vulnerables y menos visibilizados de la sociedad. Se trata de un derecho clave para el acceso a otros derechos, tanto políticos como económicos, sociales y culturales, por lo que existe una fuerte interconexión con el derecho a la libertad de expresión, que está especialmente protegido por el sistema universal de derechos humanos. Entendemos que el uso de la fuerza por parte de efectivos debe atenerse al principio de necesidad y proporcionalidad, extremo que no parece estar amparado en el artículo 11 lo que, a nuestro entender, implica un riesgo de arbitrariedad muy alto, en especial, en un contexto de protesta social.

La redacción del artículo 11 acumula una serie de situaciones difusas cuando dice que se aplicará a quien «menosprecie, agravie, atente, arroje objetos, amenace, menoscabe, insulte o afrente, por palabras, escritos o hechos» al funcionario policial, otorgando a este, por el simple hecho de serlo, una inmunidad que parece asemejarse mucho a la impunidad, presuponiendo que todo el accionar policial es correcto y ajustado a derecho y, en cambio, todo aquel que se le oponga, por casi cualquier mecanismo, se convierte en un criminal pasible de encarcelamiento.

                Además, la redacción del artículo puede derivar en que si una persona dice o, incluso, escribe algo que ofende a un funcionario policial, puede ser penado con prisión, y el delito se agrava cuanto más jerarquía tiene el funcionario siendo que, en realidad, esto no tiene por qué ser conocido por el ciudadano.

                Algo similar sucede con el artículo 14, que refiere a la ocupación indebida de espacios públicos, ya que se incluyen en esta redacción todas las eventuales posibilidades de ocupación atribuyéndoles, por defecto, una intención espuria que linda con lo delictivo. Según los estándares humanitarios a los que el  país adhirió por medio de aprobación parlamentaria, las limitaciones al derecho de protesta deben ser la excepción. Las alteraciones en la rutina de funcionamiento cotidiano debido a una protesta son parte de la mecánica de una sociedad plural donde conviven intereses diversos, aun cuando el ejercicio de este derecho pueda afectar circunstancialmente a otros, como el de libre tránsito.

                Asimismo, en ninguno de los dos artículos se establece un mecanismo de rendición de cuentas con relación al uso de la fuerza y accionar de las fuerzas de seguridad, como recomienda la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en diferentes pronunciamientos e informes temáticos.

Debido a su estrecha vinculación con los aspectos detallados anteriormente, Cainfo ve con profunda preocupación, también, la intención reglamentarista del derecho a la huelga que se incluye en el artículo 397 del proyecto de ley en cuestión. Según el informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH, titulado  Protesta y derechos humanos, el derecho a la huelga es una de las expresiones del derecho a la libertad de asociación y ha sido considerada una de las formas más comunes de ejercicio del derecho a la protesta.

En un abierto desconocimiento de estos estándares admitidos por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el artículo 397 habilita al empleador a desactivar la huelga de hecho, impidiendo la ocupación de los lugares de trabajo y permitiendo entrar a quienes no están de acuerdo con la huelga resuelta por el sindicato y a los propios empleadores. En definitiva, se reglamenta la huelga en beneficio de los contrarios a la misma y se abre la puerta a la discrecionalidad del accionar policial cuando se combina el artículo 397 con la redacción del aludido artículo 11.

Otra amenaza al derecho de la protesta social pacífica está agrupada en los artículos 491, 492 y 493, cuando se pretende legislar respecto a la protección a la libre circulación. Aquí se deja librada la arbitrariedad de los agentes de seguridad del Estado del uso de la fuerza e incluso se prevé el auxilio de otros organismos públicos con una indefinición absolutamente contraria a los estándares analizados profusamente en este informe.

SEÑORA TEIJEIRO.- Buenas tardes. Queremos abordar los artículos 128 y 129, relativos a información reservada, secreta y restringida en el ámbito del sistema nacional de inteligencia del Estado.

                Entendemos que estos artículos son regresivos en materia de acceso a la información pública y afectan a la protección de datos personales. Consideramos que la actual redacción conlleva carencias en materia de diseño institucional de esta secretaría, ya que otorga más potestades a la presidencia de la república al habilitar un manejo absolutamente discrecional de esos datos, eludiendo el contralor de otros organismos del Estado y de los Poderes Legislativo y Judicial.

                Si bien a nivel internacional se admite que exista información reservada en función de los altos intereses nacionales, también es cierto que se ponen límites; se instauran mecanismos de rendición de cuentas y se consagra el adecuado equilibrio entre los poderes. En este caso, sin embargo, no se establecen criterios para el manejo de la información. Por ejemplo, no se detalla cuáles serían los funcionarios que tendrían acceso a la misma, cuánto tiempo estará la información en poder de las autoridades y tampoco se fija una fecha para su desclasificación, como se acostumbra en los países que han legislado en la materia de manera meditada, transparente y democráticamente.

                De mantenerse la actual redacción, se consagra, por lo tanto, la falta de control del Poder Judicial, así como la posibilidad de recurrir ante la Unidad de Acceso a la Información Pública o a la Unidad de Protección de Datos Personales.

                Además, entendemos que la Ley de Acceso a la Información Pública, en su artículo 9, ya contempla las causales de reserva que podrían aplicarse para proteger los intereses legítimos vinculados a la seguridad del Estado. Recordamos que, de acuerdo a los estándares internacionales, el principio rector, en materia de acceso a la información en poder de todos los organismos públicos, debe ser el de la máxima divulgación. Por esta razón es importante que las limitaciones del derecho a buscar, recibir y divulgar información estén previa y expresamente fijadas en una ley, y que su consagración sea lo suficientemente clara y precisa como para no dar un nivel excesivo de discrecionalidad a funcionarios que deciden si se divulga la información o no.

                Como hemos reiterado, desde Cainfo entendemos que se deben tomar medidas para mejorar la transparencia de las acciones del Estado en lugar de aprobar medidas que buscan retacear esa información. Es por esto que consideramos necesario señalar la conveniencia de habilitar un debate con la adecuada apertura y con el tiempo suficiente, a fin de armonizar la legislación nacional con estándares consensuados internacionalmente para actualizar la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información, que tiene lugar, en este momento, en el ámbito de la Organización de Estados Americanos. Además Cainfo ha participado de esa discusión.

                El otro punto que queremos destacar es el acceso a la información y la privacidad. El artículo 105 brinda una total discrecionalidad al Ministerio del Interior para solicitar a las empresas de telecomunicaciones información detallada de la localización geográfica de la terminal de llamadas, sin necesidad de que exista una orden judicial. Esto impide, una vez más, el imprescindible contralor entre los Poderes de un Estado democrático. En este caso, tampoco se establece a texto expreso un mecanismo de rendición de cuentas, porque no se detalla qué uso se le dará a esta información: si será archivada, por cuánto tiempo, ni quiénes estarán habilitados  para manejarla.

Estos cuestionamientos fueron planteados por Cainfo cuando el anterior Gobierno decidió comprar y utilizar un sistema de vigilancia electrónica conocida como El Guardián. Recordemos que, en aquel momento, se presentaron serios cuestionamiento al uso discrecional de esta herramienta por parte de varios legisladores de la oposición, entre los que se encontraban algunos miembros actuales del gabinete de ministros. Si bien la interceptación de telecomunicaciones es una posibilidad contemplada en nuestra legislación, es considerada legítima bajo circunstancias muy estrictas, como lo indican los principios globales sobre seguridad nacional y el derecho a la información en función del riesgo que estas prácticas encierran para la libertad de expresión y el derecho a la privacidad.

Como último aspecto, queremos destacar que muchos de estos artículos comentados anteriormente también impactan de manera grave y directa en el ejercicio de la libertad de expresión de las y los periodistas, porque limita la posibilidad de cumplir sin cortapisas ni amenazas con el rol de contralor de los funcionarios estatales.

Además, en los contextos de protesta social, se presenta un riesgo adicional ante la cobertura de estos eventos ya que la arbitrariedad que se le concede a la Policía puede afectar también la seguridad de quienes trabajan en los medios de comunicación, impidiendo que la población tenga acceso a información de notorio interés público.

De acuerdo a los instrumentos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el ejercicio conjunto de todos estos derechos fundamentales hace posible el libre juego democrático, por lo que su afectación implica un retroceso en materia de derechos humanos.

SEÑOR PRESIDENTE.- No sé si algún legislador quiere hacer alguna consulta; aprovechemos que somos mayoría aquí para dejar sin efecto esos artículos.

SEÑOR CAMY.- Quisiera saludar la presencia de Cainfo y si me permiten, de manera particular, a la periodista Pilar Teijeiro con la que compartimos el solar maragato, ya somos de la república de San José.

                Evidentemente, Cainfo, desde el año 2008, tiene una trayectoria de reconocimiento bien ganado. Por tanto es un material importante. Me parece que la instancia de hoy no es para hacer alguna consideración, que seguramente podríamos tener respecto a algún punto.

Agradecemos la presencia de Cainfo y particularmente el hecho de habernos informado sobre lo que acaban de hacer y alcanzarnos el desarrollo detallado del articulado que creo que va a ser de utilidad.

SEÑORA DELLA VENTURA.- Quisiera agradecer la presencia de Cainfo a la comisión.

En realidad, el tema de la protesta se tocó desde otros ámbitos. El asunto de la información y cómo puede lesionar la libertad de expresión de los periodistas, me parece un área importante, que ustedes están cubriendo no solo con lo que expusieron, sino con el documento que nos presentaron.

SEÑOR PRESIDENTE.- Quisiera consultarles si pueden enviarnos por mail el trabajo que hicieron, ya que es de suma importancia para nosotros.

(Se retira la delegación de Cainfo).

SEÑOR PRESIDENTE.- Damos la bienvenida a la Asociación Uruguaya de Empresas Aseguradoras, a su director ejecutivo, Alejandro Veiroj, y a su vicepresidente, Julio Del Castillo.

                Solicito que se identifiquen antes de hacer uso de la palabra. Tienen permitido sacarse el barbijo al hacerlo.

SEÑOR VEIROJ.- Muchas gracias por recibirnos. Nosotros representamos a todas las compañías de seguros privadas del Uruguay.

                Nosotros estamos acá porque vimos que en la ley de urgente consideración existía un artículo, el 221, que intenta mejorar la ley integral antilavado, y nos pareció oportuno intentar presentar una propuesta, la cual venimos trabajando desde hace un tiempo, para adecuar la normativa antilavado para seguros, contenida en la ley integral antilavado. Esta propuesta procura adecuarse a lo que establecen las recomendaciones internacionales en la materia, que nosotros entendemos hoy en día no estarían siendo respetadas en su totalidad. Para ello, Audea contrató a un experto en la materia, que de hecho, creo que está en la otra sala, que es el señor Daniel Espinosa. Cualquier pregunta que no pueda contestarles, se la pueden hacer a él en otra oportunidad. Aclaro que Audea contrató al señor Espinosa, el anterior secretario nacional antilavado, para contar con el informe de un experto al momento de realizar nuestra propuesta.

                 ¿Cuál es la propuesta concreta que Audea está haciendo? Concentrar en los seguros de vida e inversión las obligaciones de prevención de lavado de activo y financiamiento al terrorismo, tal como se desprende de las recomendaciones internacionales, el derecho comparado y nuestras propias evaluaciones nacionales de riesgo que se hicieron en Uruguay.

                ¿Qué dicen las recomendaciones internacionales? Básicamente tenemos las recomendaciones de GAFI, que son relevantes. Este grupo regula instituciones financieras que realizan suscripción y colocación de seguros de vida y otros relacionados con la inversión. Principalmente en seguros de vida; en otros países hay seguros de vida muy vinculados a productos financieros y por eso se les llama de inversión. Insisto: la normativa de GAFI está circunscripta básicamente a los seguros de vida. Las otras recomendaciones internacionales provienen de la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros –la sigla en inglés es IAIS–, que emite los principios básicos de seguros que nuestro Banco Central, a través de la Superintendencia de Servicios Financieros, procura cumplir. La IAIS recoge exactamente la recomendación de GAFI y establece que si  en las evaluaciones nacionales de riesgo de los países se determina que existen sectores, dentro del área de seguros, más allá de los seguros de vida, se evalúe ampliar las exigencias a esos sectores.

                ¿Qué sucede en otros países?  En base  a lo que dicen las recomendaciones internacionales, quería hacer algunos comentarios sobre el derecho comparado. Existe una variedad de países –diría que la mayoría de ellos– con sistemas financieros muy sólidos, que han pasado por las evaluaciones del GAFI más recientes –la IV Ronda de Evaluaciones Mutuas–,  con muy buenas valoraciones –estoy refiriéndome a España, Canadá, Reino Unido, Estados Unidos y Portugal–, que únicamente tienen como sujeto obligado, en cuanto al lavado de activos, a las empresas de seguros de vida, que es básicamente el objetivo de nuestra propuesta.

                ¿Cuál es la situación en Uruguay respecto del riesgo en la actividad aseguradora? Como les dije, en las evaluaciones de riesgo en Uruguay, el sector de seguros de vida y el de seguros patrimoniales –que es todo lo que no es seguros de vida–, han sido siempre categorizados como de bajo riesgo, que es la menor de todas las categorías. De hecho, si examinamos la cantidad de reportes de operaciones sospechosas que las compañías de seguro han elaborado, a pesar de que estas compañías cuentan con recursos muy elevados para analizar los riesgos de lavado, únicamente representan el 1,66 % de los reportes de operaciones sospechosas del sector financiero y 1,22 % del total, lo cual nos da un poco la pauta del nivel de riesgo que hay en Uruguay en cuanto a seguros.

                Nuestra propuesta concreta –no sé si todos la tienen, pero la hicimos llegar por el correo electrónico– consiste en agregar un artículo en la ley de urgente consideración, que modifique el artículo 12 de la Ley Integral Contra Lavado de Activos, n.º 19574, donde se especifique que, como sujetos obligados, las aseguradoras deben limitar sus actividades de prevención de lavados a los seguros de vida e inversión. Hay una pequeña nota que quiero hacer sobre el sector automotor. ¿Por qué quiero hacerlo? Lo quiero hacer porque en la discusión pública, luego de algunos casos recientes como el de Balcedo y el de los turcos, surgió que podría existir riesgo de lavado de dinero en el sector automotor.

                El informe realizado por Daniel Espinosa cubre este aspecto. Entendemos que fue un caso relativamente aislado y que no debería cambiar las conclusiones de la última Evaluación Nacional de Riesgo de 2017, en el sentido de que el sector automotor no es de alto riesgo. Sin embargo, habría que evaluarlo en profundidad.

                De todas formas  –quizás me estoy adelantando en cuanto a que podría haber opiniones en este sentido–, lo que de alguna forma Audea defiende es que la normativa debería enfocarse en mecanismos directos de control con las empresas que se dedican profesionalmente a la compra-venta de este tipo de vehículos y no como se pretende realizar ahora de forma indirecta e indiscriminada, como establece hoy en día la normativa.

                Por último, quería comentar porqué Audea presenta ahora esta propuesta. Nosotros representamos al sector asegurador. ¿Cuáles son sus beneficios? ¿Cuáles son los beneficios para el país en cuanto a su sistema antilavado?

                Respecto al sistema antilavado en Uruguay  entendemos que el primer aspecto que lo mejora sustancialmente es el hecho de que el sistema debe basarse en riesgo. De acuerdo con la norma actual se obliga a desplegar recursos inútiles a identificar, medir, evaluar y reportar riesgos que son prácticamente nulos, en lugar de concentrarnos en los verdaderos riesgos que son los seguros de vida, con el consiguiente riesgo de que se nos escapen casos, ya que obviamente los recursos no son ilimitados.

                El otro punto que entiendo es una mejora para nosotros es la adecuación a los estándares internacionales. Hoy en día, consideramos que con una norma indirecta, genérica e indiscriminada no estaríamos cumpliendo a cien por ciento.

                Otro aspecto es la eficacia de la prevención. Esto también está cubierto en el informe que les entregué de Daniel Espinosa. ¿Qué pasa si eliminamos esta obligación de la ley? ¿Estaríamos afectando nuestro sistema de prevención de lavado de dinero? La respuesta es que no, porque el riesgo es prácticamente nulo.

¿Qué es lo que ganamos como compañía de seguros? Obviamente, somos representantes del sector y entendemos que el clima de negocios en el sector financiero sería mucho más positivo con un marco regulatorio, que realmente se adapte a la verdadera dimensión del riesgo que tenemos y podamos atraer inversiones en el sector seguros que sean realmente de valor.

Un tema que no es menor es que las compañías de seguro, en los últimos años, han invertido fundamentalmente en recursos humanos en el cumplimiento de normas antilavado. Han volcado muchísimos recursos en  un área que, por todo lo expuesto, entendemos que no agrega valor en cuanto al sistema de prevención antilavado.

Muchas gracias.

                Estamos a las órdenes para responder cualquier consulta que nos quieran hacer.

SEÑOR CAMY.- Agradezco a la delegación representativa de la Audea su comparecencia, lo expresado y la documentación detallada con su propuesta.

                Voy a hacer una consulta específica y pido disculpas si no interpreté adecuadamente lo que han expresado con claridad.

                En la nota de presentación dirigida al presidente de esta comisión solicitan la modificación del artículo 221 de la ley de urgente consideración. En el desarrollo de la intervención básicamente proponen a la comisión –o sugieren– un nuevo artículo que precisamente modifique el actual artículo 12 de la Ley Integral Contra el Lavado de Activos y en la ingeniería del actual proyecto  de ley ello implicaría modificar un nuevo artículo.  Quisiera saber cuál es el vínculo con el artículo 221 porque, reitero, no lo entendí.

SEÑOR VEIROJ.- Cuando en Audea analizamos la LUC advertimos que existía cierto apetito de mejorar el marco antilavado y pensamos que era una buena oportunidad de proponer lo que teníamos en carpeta. Aclaro que ello no tiene necesaria vinculación con el artículo 221 y, de hecho, es una propuesta independiente, como bien se expresó.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos a nuestros visitantes la presencia en este ámbito.

(Se retiran de sala los representantes de AUDEA).

 

(Ingresa a sala el representante de BST Global Consulting).

–Damos la bienvenida al señor Ricardo Sabella.

SEÑOR SABELLA.- Muchas gracias.

La idea es comentar un análisis que hicimos sobre un artículo en particular del proyecto de ley de urgente consideración, que es el artículo 221. Esta norma propone la modificación de un artículo sobre la Ley Integral contra el Lavado de Activos. 

Reconocemos que el objetivo es real y que, de alguna manera, se necesita modificar lo que tiene que ver con la implementación de la ley integral. Sabemos que es una ley bastante nueva que, después de haber sido evaluada por el Grupo de Acción Financiera Internacional, no ha tenido una clara implementación. ¿Por qué? Porque la misma evaluación del Grupo de Acción Financiera Internacional la ha calificado como en grado de implementación de efectividad moderado; diría que, de un puntaje del uno al cuatro, correspondería a un dos. Eso no se atribuye a una falta de acción por parte de las autoridades, sino que se necesita tiempo para madurar la aplicación y realmente medir esa efectividad y generar mejores mecanismos para que se pueda aplicar. Si hoy en día modificamos la instrucción de cómo se arma el avión que estamos intentando desarrollar, estamos modificando justamente la base. Y la realidad es que si hay deficiencias en la aplicación de esa regulación, se puede solucionar con un decreto reglamentario, mejorando la comunicación y la supervisión con muchos sujetos obligados; por lo tanto, creemos que no es el camino modificar la ley. Al haber sido una norma evaluada y consensuada en su momento –estoy hablando de hace no más de dos años– por todos los participantes y organismos involucrados, consideramos que no es posible modificarla, Si se introducen cambios a una norma de carácter superior, eso llevará necesariamente a modificar toda la regulación aplicable hacia los más bajos estándares de los sujetos obligados.

                Entonces, sería mucho más efectivo realizar esta modificación para mejorar el sistema de prevención desde la propia reglamentación, desde la propia regulación del Banco Central, porque lo que vemos es que hay algún elemento involuntario de falla dentro de lo que es la implementación.

                Los organismos internacionales –como el Grupo de Acción Financiera Internacional, que evalúa permanentemente cada una de las jurisdicciones– toman nota de estas intenciones, eso podría opacar la situación de una eventual evaluación o monitoreo de Uruguay. Sabemos que el Uruguay trabajó muchísimo para poder conformar una estructura de prevención de lavado de activos que sea bien calificada, luchando, muchas veces, contra la imagen de plaza financiera. Eso se superó y la evaluación fue un éxito. Lo que falta ahora es mejorar la implementación y trabajar en esas cosas que, quizás, en la implementación hayan sido nocivas para toda la comunidad que tiene que implementarlas.

                Si ponemos esta modificación superior en la ley, va a existir la posibilidad de que muchos sujetos obligados puedan tener una debida diligencia de algún procedimiento de control menor al que hoy tienen, solamente por el hecho de pensar que las transacciones pueden venir de una institución financiera regulada. La realidad es que si alguien quiere generar un proceso de lavado de activos y fracciona el dinero ilegal en varias instituciones financieras, el único mecanismo secundario de control, la segunda línea de control, son los sujetos no financieros, que preguntan por el origen del fondo, de acuerdo al nivel de riesgo, que preguntan sobre determinadas situaciones en que pueden apreciar un riesgo mayor o algún tipo de eventualidad que permita realizar un reporte de operación sospechosa.

                En el sistema financiero actual, una persona con una justificación económica de cien mil dólares puede realizar depósitos en tres o cuatro instituciones financieras distintas. Ya pasó; no nos olvidemos de uno de los casos más trascendentes, como fue el caso FIFA-Gate, que utilizó este tipo de modalidad. Si esto es así y bajamos la guardia en la segunda línea de defensa, que serían los sujetos obligados no financieros, esta situación podría llevar a determinar algunos problemas muy significativos sin detectar nada inusual y, obviamente, sin impulsar esos reportes de operación sospechosa, que es la materia prima que tiene el Estado para poder analizar y llevar los casos a la Justicia.

SEÑOR BERGARA.- Gracias por la presentación, señor Sabella.

                Me queda claro y usted se enfocó bien en el artículo 221. Me gustaría hacer una reflexión adicional pensando este cambio en el artículo 221 en el marco de otros cambios que también hay en la ley.

Por un lado, se permite el uso de efectivo hasta un monto muy elevado, como los cien mil dólares. Uno puede entender que el límite actual sea un límite bajo y deba flexibilizarse un poco, pero ir a transacciones en efectivo por cien mil dólares me parece exagerado. Imaginarse una transacción en efectivo de cien mil dólares creo que debe implicar un grado de sospecha importante a la hora de la evaluación de riesgo de lavado.

                Por otro lado, se deroga el artículo 37 de la ley, que es el que impedía el fraccionamiento al que usted se refirió. Una misma transacción puede financiarse con plata que proviene de distintos bancos, por ejemplo. Entonces, a cada transferencia bancaria por sí misma uno no le asignaría mayor riesgo, pero cuando las acumula son transacciones mucho más grandes. El que ve eso es el escribano o el abogado; no lo ve necesariamente el evaluador puntual de los bancos.

En definitiva, se asume más riesgo si se combina con la habilitación de uso de efectivo en montos muchos más altos y la posibilidad del fraccionamiento. Bien dice usted que el Gafi hace muy poco tiempo nos evaluó de manera positiva, pero para nosotros una buena evaluación del Gafi –yo siempre lo digo– sería el investment grade en el sentido financiero o la evaluación de transparencia tributaria que hace la OCDE. Lo que tiene para ofrecer al mundo Uruguay son esos sellos de credibilidad y de reputación, por lo que son cosas que tenemos que cuidar enormemente.

Entonces, mi pregunta es: ¿cuáles son las chances de que, cuando el Gafi vuelva a mirar a Uruguay –no digo una nueva evaluación integral, que va a ser dentro de unos años, sino en cualquier momento, cuando piense que hay una modificación sustantiva en la normativa–, si esto se aprueba tal como está, no tengamos una evaluación peor de la que hemos tenido hasta el momento?

Obviamente, el Gobierno tiene una visión diferente a la nuestra con relación al tema de la inclusión financiera y la cuestión instrumental de la prevención del lavado de activos, pero, en todo caso, aun si el Gobierno insiste en esta lógica, creo que sería fundamental  impedir el fraccionamiento, o sea el artículo 37, y poner un límite tanto para el uso del efectivo como para la debida diligencia simplificada. Además, entiendo que debería ser bastante más bajo que los cien mil dólares.

                Esas son un poco las consultas.

SEÑOR SABELLA.- Señor presidente: con respecto a la primera consulta, referente al umbral del efectivo, lo que quizás se contradice o rechina un poco es que muchos delitos de la nómina de treinta y tres delitos precedentes que hoy figuran en la ley antilavado tienen un límite, un umbral para considerarse delitos de lavado de activos mucho menor que cien mil dólares. Está el caso, por ejemplo, del contrabando, que es de veinte mil dólares, el de las rapiñas o el de copamientos, que es de diez mil dólares. El de la defraudación tributaria es un poco mayor, pero todos los demás son menores. O sea que, de alguna manera, tener un umbral que permitiría circular efectivo por un monto mayor al que se puede considerar un delito precedente rechina un poco.

                En segundo lugar, en cuanto a la probabilidad de que el Grupo de Acción Financiera Internacional vea negativamente esta situación, sí, es muy probable. Yo no creo que esa instancia pueda incluir en forma directa a Uruguay en una lista de sanciones, porque la realidad es que hay una combinación de muchos factores, de muchas recomendaciones que deberían no implementarse o incumplir para caer en esa situación. Pero es cierto que la imagen de Uruguay se vería perjudicada en esta evaluación. Es más, si leemos el propio documento de evaluación que el Grupo de Acción Financiera Internacional hizo sobre Uruguay, vemos que la Ley de Inclusión Financiera como mitigante de la posible situación de riesgo de lavado de activos se menciona al menos ocho veces, valorando justamente esa situación y mitigando algunos tipos de controles vinculados a ellos.

Yendo puntualmente al caso de efectivo, pienso que el propio sistema puede ir depurando su utilización, porque, o bien ya se acostumbró a trabajar con otro tipo de medios de pago, o bien ve un riesgo mayor en las transacciones directamente realizadas en efectivo. Por tanto, independientemente del umbral, creo que es algo que el propio sistema lo puede depurar. Lo que tenemos que hacer es vigilarlo para que así suceda.

Por otra parte, en este proyecto de ley hay algunos temas vinculados al movimiento de efectivo que quizás sí me preocupen. Me refiero, por ejemplo, a los vinculados con movimientos de capitalización de sociedades, ya que sabemos que el talón de Aquíles vinculado a los problemas que hemos tenido –sobre todo de imagen y de situaciones en el exterior– tiene que ver fundamentalmente con el  uso indiscriminado o malintencionado de las sociedades que se comercializan.  Si encima le sacamos la posibilidad de control en la capitalización –que es el foco de infección  más terrible– seguramente estemos ante una situación de desventaja.

SEÑOR BERGARA.- Podría marcar en concreto en qué parte estaría el tema de permitir la capitalización.

SEÑOR SABELLA.-  Donde se establece la libertad financiera, dentro de todas las posibilidades, pone el umbral de 1:000.000 UI para situaciones vinculadas, inclusive, a la capitalización de sociedades comerciales. 

SEÑOR BERGARA.- Perfecto, es el artículo 219.

SEÑOR SABELLA.- El viernes de la semana pasada, todos los que estamos en el ambiente antilavado nos enteramos de una novedad: un banco que tenía una casa financiera ubicada en el Uruguay consiguió un arreglo con el Departamento de Justicia de los Estados Unidos por una imputación grave, severa, vinculada al caso de la FIFA, el FIFA-Gate. La sanción le salió USD 30:000.000 al banco, pero, según el texto de los términos del arreglo –lo dice el propio documento de la negociación–, se vio mitigada en gran medida por dos  actitudes proactivas que llevó adelante: quitar sus dos filiales, una en Suiza y la otra en Uruguay. 

Con esto quiero trasmitir que, más allá del Grupo de Acción Financiera Internacional, todavía nos están viendo con el sesgo de plaza financiera. Por tanto, hay que seguir trabajando en eso. Cuando cambiemos las reglas de juego, es posible que  volvamos  otra vez, pero no porque sucedan casos, sino simplemente por el hecho de una mala imagen que vaya en detrimento de Uruguay.

SEÑOR PRESIDENTE.- Esto es como la cédula, sino se tiene  problemas, no hay nada que esconder.

                Agradecemos al señor Sabella la información brindada.

(Se retira de  sala el representante de BST Global Consulting).

 

(Ingresa a sala una delegación del Instituto de Ecología y Ciencias Ambientales de la Facultad de Ciencias de la Universidad de la República).

SEÑOR PRESIDENTE.- Damos la bienvenida a una delegación del Instituto de Ecología y Ciencias Ambientales de la Facultad de Ciencias de la Universidad de la República, integrada por Mónica Marín, Decana de la Facultad de Ciencias; Alejandro Brazeiro, profesor agregado, y Néstor Mazzeo.

SEÑORA MARÍN.- Buenas tardes.

                Es un gusto participar en este encuentro. Para la Facultad de Ciencias es un compromiso y una vocación colaborar en todo lo que se pueda a nivel de información e investigación. Particularmente, este es un tema importante para la facultad porque está relacionado con las ciencias ambientales.

Concretamente, respecto al tema de áreas protegidas, les cedo la palabra a mis compañeros, porque son ellos los que saben.

SEÑOR BRAZEIRO.- Agradezco la oportunidad para hablar de estos temas que nos interesan.

                Soy doctor en ecología y trabajo en el Instituto de Ecología y Ciencias Ambientales de la Facultad de Ciencias. Hace bastante tiempo que estoy vinculado al tema de las áreas protegidas, desde que se creó el sistema y empezó a funcionar la Comisión Nacional Asesora de Áreas Protegidas en 2006. Esta comisión está integrada por varios ministerios, ONG y también la integro como delegado de la universidad. He estado colaborando con varios proyectos de conservación con la Dinama, Dinagua y en la Dirección General Forestal. En este momento estamos trabajando en un proyecto de conservación de bosques; esto es en el sector público. También trabajo en el sector privado. Hace ocho o diez años que tenemos convenios con empresas forestales que están trabajando en temas de conservación a nivel privado. De manera que tengo experiencia en ambos sectores.

                La presentación que vamos a hacer no es personal, sino que involucra a un grupo de 75 investigadores que compartimos la misma preocupación. Los integrantes de este grupo de investigadores son de varias facultades de Montevideo y también del interior, del CURE de Rivera, de Paysandú y de Rocha, y están involucrados en diferentes disciplinas desde la biodiversidad, la ecología, la antropología, la sociología, hasta la legislación ambiental. Varios de ellos son miembros del Pedeciba y muchos, del Sistema Nacional de Investigadores.

Todos coincidimos en la preocupación por los artículos 500 y 501, porque los consideramos perjudiciales para el sistema nacional de áreas protegidas, para el futuro del desarrollo del sistema y también para la futura capacidad nacional de conservar su biodiversidad y proteger su medioambiente.

Los argumentos son los siguientes.

El primero de ellos tiene que ver con que la conservación de la biodiversidad y la protección ambiental es de interés nacional. Esto es muy bien sabido y está en la Constitución y en la ley general de medioambiente, donde también se habla del Uruguay Natural, esa identidad que queremos adoptar y todos estamos a favor.

El punto dos refiere a que estamos todos de acuerdo que este Uruguay Natural ya no es tan natural como nos gustaría y tiene cierto grado de amenaza. La situación ambiental se ha ido degradando. Hay muchas evidencias a nivel de la calidad del agua, de los suelos, ecosistemas degradados y perdidos. Entonces, este sello de Uruguay Natural –que todos queremos adoptar y que creo que nos empuja hacia adelante– tenemos que tomarlo como una meta a alcanzar y trabajar para mantenerlo y no considerarlo como algo dado. Antes éramos un país con mucha seguridad y excelente a nivel de educación, pero hoy hay cosas que se perdieron. Es decir que si no trabajamos activamente para mantener ese Uruguay Natural, lo vamos a perder. Y dentro de treinta años vamos a tener que estar resolviendo problemas que hoy podríamos resolver con menos dinero. Prevenir siempre es mejor que dejar que las cosas se dañen más allá de ciertos niveles que después es muy complicado o caro solucionar.

En tercer lugar, para mantener este Uruguay Natural y preservar la biodiversidad y los recursos naturales de nuestro país, las áreas protegidas son un instrumento fundamental. Si bien no es el único, lo necesitamos. Las áreas protegidas, además de conservar la biodiversidad, aseguran nuestros recursos naturales. Por ejemplo, hoy tenemos un área protegida en los humedales del río Santa Lucía que protege la principal fuente de agua de la zona metropolitana. A su vez, las áreas protegidas también son un instrumento para impulsar el desarrollo local sustentable. Esa visión, que incluso en la sociedad uruguaya mucho se tiene, de que el área protegida es un lugar donde no se puede entrar, no se puede tocar, no se puede producir, es falsa. En todas las áreas protegidas de Uruguay hay un tipo de producción y un potencial enorme para promover el desarrollo local, con proyectos de ecoturismo, de producción orgánica. Se están aplicando sellos de origen, es decir que el que produce en un área protegida tiene un sello de calidad que le va a permitir vender mejor sus productos. Si bien eso aún está en pañales, hay un potencial enorme por desarrollar. Así que esa dicotomía entre «conservo» o «produzco» no es cierta; se pueden hacer ambas cosas. Y las áreas protegidas pueden ser una especie de laboratorio muy importante donde experimentar cómo hacerlo y luego traspasarlo al resto del territorio.

En cuarto término, consideramos que el Sistema Nacional de Áreas Protegidas debería expandirse y mejorarse, por un lado para avanzar hacia ese Uruguay Natural y, por otro, para avanzar hacia metas de conservación que el país ha ido asumiendo por ser firmante del Convenio sobre la Diversidad Biológica de Naciones Unidas. Al firmar ese convenio, Uruguay se ha comprometido ante la comunidad internacional a, por ejemplo, armar un sistema nacional de áreas protegidas y a alcanzar ciertas metas respecto a la superficie del país bajo protección. En la ciudad de Aichi, Japón, se acordó que los países deberían trabajar por llegar a que un 17 % de su territorio esté incluido dentro del sistema nacional de áreas protegidas. Hoy, Uruguay tiene un 1 %. Es decir que estamos muy lejos de alcanzar esa meta. Obviamente, eso puede generar problemas en las relaciones internacionales. Si bien no es una ley fija, la visión que tiene el resto de la comunidad sobre nuestro desempeño ambiental deja mucho que desear.

En quinto lugar, si decidimos que debemos incrementar nuestro sistema de áreas protegidas, ¿cómo lo hacemos? Un hecho es que va a tener que crecer sobre las áreas de propiedad privada, porque más del 90 % del territorio uruguayo está en manos privadas. Es decir que si no incorporamos padrones privados, el sistema no va a poder crecer.

Aquí viene la pregunta central que tiene que ver con los dos artículos que se plantean, en pocas palabras, dos mecanismos para ingresar padrones privados al sistema de áreas protegidas. O el propietario voluntariamente firma y acepta que quiere ingresar su padrón al Sistema Nacional de Áreas Protegidas o el Estado lo expropia. Acá tenemos las dos opciones. Analizando la posibilidad de que voluntariamente el propietario se incorpore al sistema de padrones privados, pensamos que, en las condiciones actuales, la disposición de los propietarios privados a incorporar voluntariamente sus tierras al sistema es muy baja. Eso, por un lado, es porque hay un desconocimiento, un miedo de que al ingresar al Sistema Nacional de Áreas Protegidas necesariamente van a tener montón de limitaciones en su quehacer respecto de las actividades cotidianas. Si es un productor de ganado extensivo, eso no lo va a poder hacer, etcétera. También va a haber miedo de que posiblemente el valor de la tierra decrezca, porque muchas actividades no se van a poder hacer y eso va a implicar la baja de su precio. Pero eso no tiene por qué ser así. En realidad, en las áreas protegidas hay muchos casos de productores que no se han enterado, o sea, siguen haciendo lo mismo que siempre y la cosa funciona bien. En las áreas, por ejemplo, de Rivera y Tacuarembó, cerca de Lunarejo, hay productores ganaderos extensivos que han seguido con su vida cotidiana, porque los sitios de interés de conservación son los bosques de quebradas, que no se alteran. Incluso algunos productores se han convertido en guías ecoturísticos y han abierto zonas de hotelería, o sea, han aprovechado esa oportunidad. Obviamente que si los productores realizan actividades que son depredadoras del medioambiente o que contaminan, sí van a tener que cambiar su actividad.

Otra cosa que también es importante es que, a pesar de que hoy por hoy no se necesita de la voluntad expresa del propietario para incorporarlo al Sistema Nacional de Áreas Protegidas, no ha ocurrido que el Estado haya pasado por encima del propietario y haya hecho lo que ha querido, sino que eso se ha realizado a través de un proceso largo de intercambio, de tratar de ir buscando gradualmente los mecanismos para que el propietario pueda seguir con su actividad o buscar nuevas estrategias sin perder su productividad y que también se vaya convirtiendo hacia las prácticas más conservacionistas. Eso ha llevado años y un proceso lento e, incluso, hay experiencias en áreas de alto valor ecológico pero en las que finalmente no se logró un acuerdo de un número importante de productores y entonces se desistió de incluirlas, a pesar de que eran valiosas.

Otro problema que tenemos en Uruguay es que el Estado no tiene una estrategia, un sistema de estímulos. La persona que incorpora su territorio, su tierra, al Sistema Nacional de Áreas Protegidas no tiene casi ningún beneficio. No hay ningún estímulo económico ni nada que se parezca y, si hay, son cosas muy menores Esto arma un paquete, digamos, que determina que es esperable que la gente no quiera voluntariamente integrarse al Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Entonces, esa vía es muy poco promisoria.

La otra vía tiene que ver con la expropiación, que está en el artículo 501. En cuanto a este aspecto pensemos, por ejemplo, en el área de humedales de Santa Lucía, que tiene más de 86.000 hectáreas, y en su precio. Pensando en la situación económica del país y en que queremos reducir el costo del Estado, esa otra alternativa es imposible o muy poco viable.

Entonces, analizando esas dos alternativas, lo que concluimos es que si se aprueban estos dos artículos, el Sistema Nacional de Áreas Protegidas va a quedar congelado, es decir, va a ser imposible sumar un padrón más en el futuro. Incluso, hemos escuchado algunas declaraciones de parlamentarios en el sentido de que hay ideas incluso de reducir algunas áreas protegidas, como por ejemplo, las zonas que están en Cerro Largo. Se habla de desacreditar algunos padrones y de reducir el área, o sea que, incluso, podría ser peor para el Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

Por otro lado, también de acuerdo a algunos aportes que hicieron algunos abogados del grupo nuestro, identificamos algunos posibles aspectos legales importantes a considerar, que también tienen connotaciones sociales. Uno de ellos tiene que ver, por ejemplo, con que se podría estar violando la observancia del principio de no regresión. En la legislación uruguaya este principio de no regresión está recogido en forma explícita en la ley general de medioambiente. En esta ley se consideran determinados principios de política ambiental, en el sentido, por ejemplo, de que la incorporación de las medidas ambientales se debe hacer de forma gradual. Se hace así para beneficiar, en alguna medida, al empresario, para que las vaya incorporando sin que se perjudique su actividad económica. Es decir, vamos lento pero seguro. A medida que damos un paso hacia adelante, lo hacemos de manera lenta para que se vayan adaptando, pero no volvemos hacia atrás. Estos dos principios de gradualismo y progresismo están contemplados en la ley. Considero que este proyecto de ley implica ir hacia atrás, porque esto ya se había cambiado. Desde el año 2000 la ley era como hasta ahora, pero en el 2005 se cambió para que las tierras se pudieran incorporar sin la voluntad expresa del propietario, y así fue como funcionó el sistema. De esta forma se pudieron incorporar 17 áreas hasta el momento.

Otro aspecto fundamental tiene que ver con la violación del principio de los intereses generales y particulares. Aprobando este proyecto de ley, se da la señal de que el Estado está priorizando el interés particular por encima del general. Esto, además de poder generar antecedentes para otras actividades –como las medidas cautelares–, da una señal a la sociedad de desinterés por parte del Estado por la conservación y la protección del ambiente en general.

Por todas estas razones, este grupo de 75 investigadores evaluamos como negativa la aprobación de estos dos artículos. Nuestra recomendación es que no se aprueben.

Muchas gracias.

SEÑOR CAMY.- Ante todo saludamos y agradecemos la presencia de la delegación.

Quiero hacer una consulta concreta. Me gustaría saber qué opinión tienen sobre la institucionalidad que creó la ley de conservación de sistemas, que prevé la existencia de comisiones –por ejemplo, en los humedales de Santa Lucía– que aconsejan en las definiciones que se toman a los efectos de determinar que una zona pase a ser comprendida bajo el influjo de lo que determina la ley.

Recuerdo –lamentablemente no traje la documentación–, a propósito de la discusión de una de las leyes presupuestales –me refiero específicamente a los humedales de Santa Lucía y concretamente del área próxima a Santiago Vázquez, departamento de Montevideo–, que una de estas comisiones nunca funcionó, a pesar de estar en la ley y ser parte de la institucionalidad sobre la que se soporta el sistema nacional de preservación. Esa comisión no había tenido, en el período pasado, prácticamente –por las dudas digo «prácticamente»– ninguna reunión. Esta era una de las quejas de quienes no están en contra del sistema, pero sí sostienen, precisamente, que puede conspirar contra el desarrollo local la declaración de área protegida. Me quedó muy claro que, como se señaló, en la inmensa mayoría de los casos esto no ocurre. Yo soy del interior del país, conozco el tema agroecológico y lo impulso. Pero también nos han informado sobre inversiones que pueden favorecer el desarrollo local y esta normativa ha conspirado contra ellas. Y recuerdo específicamente para el caso de los humedales de Santa Lucía la prácticamente nula existencia en los hechos de la institucionalidad.

SEÑOR MAZZEO.- Soy investigador de la Universidad de la República, trabajo en el Centro Universitario de la Región Este y en el Instituto Saras.

La pregunta realizada es muy pertinente y, como punto de partida, hay que poner sobre la mesa un par de elementos. El primero de ellos es que el caso de Uruguay es bastante particular, puesto que más del noventa por ciento de la tierra está bajo tenencia privada y, necesariamente, se requiere de un acuerdo entre el ámbito público y el privado. Eso ha generado un espacio, un diseño del sistema de gobernanza para que, justamente, interaccionen los actores públicos con los privados.

En general, en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, así como en la gestión del agua –porque podemos encontrar un correlato similar– y en todos los espacios participativos en comisiones de cuenca y consejos regionales, hay una diversidad enorme. Con esto, lo que quiero decir en concreto es que el Sistema Nacional de Áreas Protegidas tiene varias reservas y en algunos lugares, efectivamente, ocurre el patrón que el señor senador describe y en otros, funcionan muy bien. Pongo esto sobre la mesa porque no es solamente un diseño o una estructura del sistema, los actores terminan siendo determinantes. Hay muchos y muy buenos ejemplos del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, en los que realmente hay un trabajo continuo y sistemático entre los actores y los agentes públicos y privados, y otros lugares, en los que –como el señor senador señalaba– no se han creado esos espacios o no funcionan como la ley lo previó.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos mucho el aporte.

(Se retira de sala la delegación del Instituto de Ecología y Ciencias Ambientales de la Facultad de Ciencias de la Universidad de la República).

 

(Ingresa a sala la delegación de la Fundación Cero Callejero).

                –Damos la bienvenida a la Fundación Cero Callejero, a su presidenta y vicepresidenta, Astrid Sánchez y Mabel Magariños, respectivamente.

                Solicitamos que se identifiquen al hacer uso de la palabra; pueden sacarse el barbijo al hacerlo.

SEÑORA SÁNCHEZ.- Buenas tardes. Muchas gracias por recibirnos.

Representamos a la primera fundación del país que busca sacar a los animales de la calle, protegerlos y velar por el bienestar de los animales domésticos.                         

Esta fundación o este proyecto surge hace más de cinco años, a partir de reclamos de las personas que están trabajando y rescatando a los animales que están en situación de maltrato y de abandono en la calle.

                He tenido la fortuna de trabajar en esta casa durante los últimos cinco años como asesora parlamentaria en temas de medio ambiente y ordenamiento territorial, por lo que he aprendido mucho de los problemas, de las necesidades y de las formas en que a veces las cosas deberían plantearse para que puedan tener un cauce exitoso. De esa manera, estudiando y conversando con muchos de los legisladores que están en esta casa, fui aprendiendo cuáles eran los obstáculos para poder hacer, realmente, una legislación que pudiera atender estos temas, que tienen que ver con los animales en situación de calle, el abandono y el maltrato. En función de eso fui construyendo un proyecto, que tardó cinco años en realizarse, tratando de escuchar todas las voces, las voces de las personas que no aman a los animales, las voces de las personas que están desde el lado de la producción y que tienen que proteger su producción de las jaurías, las voces de las personas que muchas veces se ven impactadas por los animales en la calle cuando salen a andar en bicicleta y son abordados por ellos y de la gente que ha sido atacada por animales potencialmente peligroso. En función de todo eso es que se construye este proyecto, que lo que pretende es solucionar todos estos problemas pero generando un círculo virtuoso de salvar a los animales y a las personas que están involucradas en esto. Entonces, este proyecto fue presentado y charlado con muchos legisladores hasta que llegó un momento en que uno de ellos, que hoy es nuestro presidente de la república, decidió poner parte del mismo en su programa de Gobierno y, luego, en la ley de urgente consideración. Es así que nacen muchos de los artículos que hoy están en la creación del Instituto de Bienestar Animal.

Hoy  nos acercamos hoy a ustedes para decirles que venimos  a traer soluciones a este problema, que lo venimos haciendo desde años y que ahora, ya constituidos como fundación, dedicados a esto específicamente, queremos defender la creación de ese Instituto de Bienestar Animal, defender el Programa Nacional de Castraciones y el Programa Nacional de Albergues.

                Hemos creado esta fundación porque sabemos que el Estado no lo puede hacer todo. Lo que pedimos es que haya una política de Estado que sí pueda respaldar las acciones de todas las ONG y de todos los grupos animalistas que están trabajando y se han hecho cargo de una problemática que es nacional y social y que no está siendo mirada, por decirlo de alguna manera. Entonces, de algún modo queremos, a través de la fundación, representar a todos los sin voz y no solamente a los animales.

                Les hicimos llegar una documentación que contiene, en una de sus partes, toda la fundamentación de por qué nosotros estamos defendiendo estos artículos de la ley de urgencia, mientras que en otra van a encontrar el análisis de los artículos que se incluyen en esta normativa y que nos competen o nos involucran- En ese sentido, no es que hagamos modificaciones pero sí creemos que podemos hacer algunos pequeños ajustes para darle un poco más de claridad a la norma al momento de poder ser aplicada y que no genere malas interpretaciones y, luego, problemas. Tenemos que pensar la norma desde el punto de vista del legislador, pero también para el usuario. Entonces, los aportes que hacemos no tienen el objetivo de modificar la ley, sino de intentar mejorar su redacción.

                Ahora les voy a contar de qué se trata el proyecto y por qué son importantes el instituto y estos dos programas.

Ante todo, el problema que hemos tenido hasta ahora a nivel nacional es que no hemos logrado una institucionalidad y una institución fuerte y firme como para poder cumplir con la Ley n.º 18741, de bienestar animal. La ley tiene muchos objetivos que son buenos pero, obviamente, genera muchos vacíos –que ahora se terminan de completar con estos artículos– y no es posible implementarla porque nos enfrentamos a cosas que han quedado sin resolver. Por ejemplo, cuando se requisa un animal, no se sabe a dónde llevarlo, o cuando tenemos problemas de invasión de animales en determinadas zonas, si no hay un control del crecimiento poblacional de estos animales, es imposible que eso pueda llegar a terminar. Siempre es como una permanente alimentación de cajitas; si bien los animales no nacen en cajitas, aparecen así en las calles. Todo eso se debe a la falta de reglamentación, a la falta de una visión integral de esta problemática, que de algún modo estos artículos terminan de completar.

La creación del instituto podría generar esa jerarquía institucional necesaria para poder trabajar y que todas las personas que están como voluntarias y/o las ONG que hay a nivel nacional, tengan el respaldo suficiente como para poder hacer su tarea en beneficio de toda la población.

Respecto al programa nacional de castraciones tenemos un problema de emergencia a nivel nacional. La Organización Mundial de la Salud dice que la relación saludable animal–persona es de un animal cada diez personas. Nosotros tenemos 8,4 animales cada diez personas, prácticamente la misma cantidad de animales que pobladores. Si pensamos que en la población hay niños y personas mayores en gran cantidad, imagínense que las personas en edad de tener un animal bajo su responsabilidad, son muchas menos.

Esto solamente se arregla con una política, con un programa nacional de castraciones que sea eficiente, intensivo y abarcativo. Si no pensamos en forma integral, todas las iniciativas que se han llevado a cabo hasta el momento, con  numerosos esfuerzos a nivel de todos los departamentos en los programas de castraciones, resultan totalmente insuficiente. Entonces, entendemos que un programa nacional de castraciones pensado en forma sistemática, contundente, abarcativa, prácticamente obligatoria, diría –pensando desde el punto de vista de la salud–, podría dar como resultado un país sin animales en la calle, saludable, sin riesgos de sanidad, sin el riesgo que a veces corren las personas en los accidentes de tránsito y sin los problemas que hoy tienen las jaurías.

El tema de las jaurías es el resultado de la falta de políticas nacionales, contundentes y claras a nivel del territorio rural. Lo mismo que vivimos en la ciudad con los accidentes, las mordeduras y la falta de salubridad, se vive con las jaurías a nivel rural. Esos animales, en su gran mayoría, tienen dueño; sin embargo, tenemos una ley sobre tenencia responsable y no estamos pudiendo aplicarla. No tenemos adónde llevar a los animales requisados y las cosas no se arreglan matándolos, porque siguen naciendo animales, siguen apareciendo jaurías y nadie es responsable de lo que está pasando.

Realmente entendemos que es un problema nacional, y la fundación surge con el fin de colaborar con el Estado en hacer la tarea que no se puede realizar en todo el país, pero voluntarios hay en todo el país. La fundación pretende reunir los recursos humanos y económicos con acuerdos internacionales y nacionales para poder realizar esa tarea, pero necesitamos tener el respaldo de una normativa, de una política de Estado que nos permita hacer ese trabajo.

En cuanto al Programa Nacional de Albergues, entiendo que mucha gente que no está en este tema tiene mucho temor y, al leer la LUC, entendió que lo que se estaba proponiendo era crear las perreras. Ahora bien, ¿saben lo que significa hacer una instalación, conseguir un predio, realizar construcciones, hacer caniles y tener gente trabajando, para luego matar animales? Ese no es el sentido de la creación de un programa nacional de albergues. El programa surge para que, a nivel institucional, se pueda reconocer que existe una problemática, que puedan hacerse acuerdos para obtener los lugares o los sitios donde estas instalaciones se puedan realizar y para que las ONG y los voluntarios que están trabajando en el tema tengan un sitio donde realizar su labor. Hoy en el país hay entre setenta y cien refugios y no dan abasto. Hay trescientos mil animales en situación de calle. ¿Cómo hacemos para distribuir esos trescientos mil animales en cien refugios? ¡Es imposible! Entonces, si no advertimos esta situación y simplemente miramos que todo se soluciona con las castraciones, ¿qué hacemos de aquí a diez años mientras todos estos animales que están en la calle están vivos? Nosotros no queremos una política de exterminio; queremos salvar a esos animales, pero también queremos salvar los derechos de todas las personas, tanto de aquellas que quieren a los animales, como de las que no los quieren. 

Estamos ofreciendo al servicio del país una fundación para hacerse cargo de esto y así colaborar con todas las otras fundaciones y organizaciones, pero teniendo una política de Estado que apoye.

En este momento la fundación, por el tema del Covid-19 –conocido por todos–, no ha podido terminar de recorrer el país, pero ha visitado gran parte de él armando equipos de trabajo. Tenemos a dos mil quinientas personas afines para trabajar en el tema; contamos con técnicos especialistas en todos los rubros; tenemos contactos con muchos organismos internacionales, como la Fundación Brigitte Bardot, entre otras, que están dispuestas a trabajar en conjunto, siempre y cuando el país tenga una política de Estado que conduzca a los mismos objetivos.

Hemos venido a este ámbito, fundamentalmente, a contarles una realidad que está viviendo el país. Hay muchísima gente que no está pudiendo tener una vida digna porque está dedicada a esto y no tiene fines de semana, vive en refugios y ha renunciado totalmente a tener una vida normal porque todo lo que tiene se lo dedica a los animales. 

Tenemos las redes sociales, conocidas por todos, y muchas veces debemos bloquear a las personas porque estamos hartos de ver perros en situaciones difíciles.

Finalmente, quisiera decir que queremos albergues que sean trabajados por personas que se encuentren también en situación de calle. Queremos generar oportunidades para las personas que están fuera del mercado laboral, gente que hoy no tiene la posibilidad de contar con otro tipo de trabajo. Creemos que este es un buen trabajo para atraer a expresidiarios, a personas que no tienen otras oportunidades, a personas de la calle que se vinculan con animales. Pensamos que este programa, que la creación del instituto y estos dos programas de castraciones y de albergues, podrían ser la solución para lograr un país con cero callejero.

Muchas gracias.

SEÑORA DELLA VENTURA.- Muchas gracias.

Agradecemos la presencia de esta delegación.

Este es un tema que me ha preocupado mucho. En Florida hay un refugio en un terreno municipal –seguramente lo conocen–, y hay personas que en sus casas hacen todo lo que aquí se ha comentado. Inclusive, en su momento tuve oportunidad de plantear el tema en la junta departamental y siempre se me dijo que es algo que no tiene arreglo. Es más, en el departamento hubo muertes en accidentes por atravesarse perros. Siempre dije que el tema sí tenía solución y que ella debería pasar por darles de comer en los albergues hasta que se castren y dejen de reproducirse; en realidad, no es tan complicado, lo que pasa es que hay que gastar. Mi mirada era hacia la intendencia, que debería haber hecho algo de eso. 

Veo que ustedes tienen una sólida estructura y realmente pueden ayudar en este tema. Me gustaría que nos dijeran qué artículos de la LUC validan y cuáles pretenden modificar.

Creo que ya entregaron esa información. Muchas gracias.

Me deja contenta saber que ustedes están en eso.

SEÑOR CAMY.- El tiempo apremia. Quiero agradecer la presencia de la Fundación Cero Callejero. Fue un placer escucharlas; ha sido muy importante para mí. Me gustaría comprometer una reunión futura por este tema.

                También quisiera agradecerles que nos hayan traído aportes que nos van a ser de utilidad, ya expresados en propuesta de articulado.

                Simplemente, les quiero preguntar si conocen una experiencia muy exitosa que hay en la capital de Flores, en Trinidad, solventada por una fundación suiza. Creo que engloba lo que señalaron.

SEÑORA SÁNCHEZ.- Quien me acompaña, la doctora Mabel Magariños, pediatra, además es rescatista desde hace más de treinta años, conoce todos los refugios del país y a todas las personas que se dedican a esto. Justamente, por eso es la vicepresidenta de esta fundación. Tenemos a la persona que sabe de esto y conoce todos los contactos del país.

Además, hemos tomado como referencia las experiencias de Holanda y Bélgica. Hemos viajado, aprendido y hecho legislación comparada para poder copiar el modelo. Creemos que si tenemos esta política de Estado, con la fundación vamos a poder lograr, en cuatro o cinco años, no tener animales en la calle.

                Es como ya se dijo: si creamos albergues dignos para las personas y los animales, vamos a tener menos gente en la calle, vamos a tener cero animal en la calle y, además, albergues dignos de ser mostrados.

                También debemos educar a los niños para que esto no se repita.

SEÑOR PRESIDENTE.- Muchas gracias por su visita.

(Se retira de sala la delegación de la Fundación Cero Callejero).

(Ingresa a sala la delegación de El Abrojo).

                –Damos la bienvenida a El Abrojo. Recibimos a Joselo Álvarez y a Gastón Cortés.

SEÑOR CORTÉS.-  Buenas tardes.

                En primer lugar, quisiera agradecerles la posibilidad de asistir hoy a esta instancia.

                Nosotros formamos parte de la organización civil El Abrojo. En particular, integramos el área destinada a niñez y adolescencia; de ese punto en particular vamos a estar hablando.

El Abrojo es una organización de la sociedad civil que viene desarrollando acciones a nivel de distintos territorios, desde la década de los 90, con la intención de generar acciones para poblaciones específicas, principalmente en situaciones de extrema vulnerabilidad y, posteriormente, a otras poblaciones vinculadas con las temáticas de niñez y adolescencia, como consumo problemático de drogas, recreación y tiempo libre, entre otras. Además, tiene el objetivo de generar acciones que tengan que ver con la investigación y la incidencia a nivel de políticas públicas. En ese sentido, hemos integrado durante varios años distintas instancias y propuestas que se han generado, orientadas a la protección y promoción de los derechos de los niños, niñas y adolescentes y, en particular, todo el proceso de conformación del Código de la Niñez y la Adolescencia y las distintas instancias que se han creado posteriormente. Además, a nivel nacional y regional integramos distintas redes. A nivel nacional formamos parte de la Anong, la Intersocial Feminista, el Comité de Derechos del Niño del Uruguay, entre otras.

Hecha esta breve presentación, ahora nos interesa plantear la preocupación en torno a algunos aspectos del proyecto de ley de urgente consideración que podrían contravenir los compromisos asumidos por el Estado en materia de derechos, en particular de la niñez y la adolescencia. Ahí nosotros entendemos que los niños en Uruguay son pocos y en su mayoría pobres. La concentración de familias con niños bajo los niveles de pobreza es preocupante, en particular a partir de la situación actual. Hubo casos que habían logrado mejorar sus condiciones y ahora se ven, justamente, en una situación de precariedad que les implica entrar en peligro con respecto al acceso a la vivienda, la educación, inclusive la alimentación, entre otras. Entendemos que es importante, y en principio sería ideal, que todos los artículos que se incluyan dentro de esta iniciativa no contravengan los derechos de los niños, niñas y adolescentes, pero, en particular, los compromisos internacionales que ya están pautados por nuestro país. En ese sentido, nos queríamos detener en algunos artículos en particular.

Nos preocupa el artículo 43, con relación al tiempo que tiene el accionar policial para responder a la fiscalía cuando se detiene a un niño o un adolescente, que pasa a ser de cuatro horas. Nos preocupa particularmente ese tiempo, esa demora. Anteriormente era otro y, en general, en la práctica también había dificultades para respetar esos tiempos. Nos parece fundamental atender y cuidar a nuestros niños y adolescentes.

En cuanto al artículo 45 hay aspectos que no quedan claros en lo que tiene que ver con el uso de la fuerza. Nos parece que allí hay que trabajar fuertemente en un protocolo vinculado a cómo va a ser el accionar policial en lo referente a la niñez y la adolescencia. Nos preocupan la creciente criminalización de los niños y adolescentes y las situaciones que quedan expuestas, inclusive en detrimento de la situación de los adultos.

También nos anotamos los artículos referidos a las situaciones de privación de libertad, que van del 74 al 77. Es allí donde se aumentan las penas, que van de dos a diez años. También están las cuestiones que tienen que ver con la conservación de los antecedentes. En ese sentido, nos parece que todo el proceso que se generó con la Ley n.º 17823 ya marcó todo un retroceso en lo que tiene que ver con los acuerdos internacionales vinculados a la justicia penal juvenil.

En ese sentido, nos parece fundamental retomar lo que se plantea a nivel de la convención, que la privación de libertad tiene que ser el último caso y por el menor tiempo posible, adecuando un sistema que sea de protección especial dada la situación de niños, niñas y adolescentes, que es el marco general de la convención. Nos preocupa la situación de detrimento en que quedan los adolescentes, en comparación con los adultos, frente a la justicia.

También nos preocupa dejar de lado todo lo que tiene que ver con las medidas extrajudiciales. En sentido general –estas medidas tienen que ver con la privación de libertad y aumentan los procesos y períodos en que los adolescentes están detenidos–, se identifica que la privación de libertad es más cara como procedimiento, considerando otras medidas alternativas. Además es contraproducente en cuanto a la posibilidad de reintegro a la sociedad de los adolescentes, por llamarlo de algún modo.

Nos preocupan también los artículos vinculados a la eficiencia del Estado. Anotamos el artículo 301, donde se plantea la participación de la sociedad civil y nos parece fundamental el hecho de que debe ser un actor fundamental en la Agencia de Monitoreo y Evaluación de las Políticas Públicas. En ese sentido se han generado acciones anteriormente con el Consejo Honorario Consultivo Niñez y Adolescencia, entre otros mecanismos que nos parece fundamental reforzar.

En lo que tiene que ver con el artículo 412, que hace un planteo con respecto al actual Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay, a modo de propuesta nos parece fundamental trabajar hacia la construcción de un sistema de protección integral de niños, niñas y adolescentes en el sentido de que las políticas destinadas a esta área tienden a funcionar de manera desarticulada. Pareciera que lo que le sucede a un niño que es alejado de su familia poco vínculo tiene con su salud, con el acceso a la salud mental y a su proceso educativo. Da la impresión de que funcionara como con mecanismos en paralelo. Entendemos que es necesario y urgente trabajar en un modelo más integrado de las políticas públicas, que sería este Sistema de Protección Integral, porque entendemos que el actual Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay no está en condiciones, por la estructura que tiene como organismo con relación al sistema educativo y de salud –que funcionan en niveles independientes–, de articular esas distintas sectoriales para potenciar las políticas destinadas a la niñez y la adolescencia. Consideramos que es importante la creación de un gabinete interministerial de la más alta jerarquía, en el que estén integradas las distintas sectoriales y trabajen de manera conjunta e integrada para dar respuesta a la promoción y protección de los niños, niñas y adolescentes. Nos parece fundamental fortalecer el actual Consejo Consultivo Honorario que fue creado en el marco del Código de la Niñez y la Adolescencia y que debería formar parte de este espacio de trabajo de coordinación y articulación de las políticas destinadas a niños, niñas y adolescentes.

Es importante también crear una defensoría de niñez y adolescencia en el marco de lo que actualmente es la Institución Nacional de Derechos Humanos, dada la necesidad de potenciar las acciones de protección, cuidado y acceso a la justicia. 

Con respecto al artículo 436 que, en particular, habla del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, nos parece que habría que integrar en alguna parte de la redacción la necesidad de garantizar el acceso a la vivienda de las familias con niños, porque son las que sufren principalmente las situaciones de vulnerabilidad. El acceso a la vivienda es una de las preocupaciones más grandes que tenemos y es la mayor dificultad a la que se enfrentan las familias; nos parece importante trabajar en ello.

Hay algunos artículos que tienen que ver con la edad mínima de matrimonio, que actualmente están contraviniendo los planteos internacionales porque debería ser              los dieciocho años.

SEÑOR ÁLVAREZ.- En relación con lo que planteaba Gastón, también debemos pensar que Uruguay no debería dejar de estar a la vanguardia respecto a derechos y, sobre todo, poder revisar lo que tiene que ver con niñez y adolescencia porque es un debe que se tiene desde hace unos cuantos años, principalmente en la primera infancia. Creo que se debería hacer una revisación de manera más lenta y hasta quizás no debería estar incluido en el proyecto de ley de urgente consideración el tema de los derechos de niñas, niños y adolescentes para permitir trabajar en perspectiva, pero también revisar hacia atrás lo que viene sucediendo con relación a este tema.

                Quiero reforzar lo que mencionaba Cortés. Es importantísimo poder trabajar de manera coordinada la sociedad civil, el Estado y el INAU para llevar adelante un protocolo de trabajo que permita avanzar en derechos para los niños y adolescentes.

SEÑOR ANDRADE.- Quiero agradecer la participación.

Dentro del capítulo V relativo a los adolescentes privados de libertad, hay dos artículos finales que según nuestra interpretación van en la dirección del incremento de pena. El 73 ubica una consideración diferente al artículo precedente, porque solamente permitía o habilitaba la posibilidad de mirar el contexto en el que había sido cometido el delito para aminorar las penas. En este caso, coloca la posibilidad de agravar las penas.

El artículo 79 duplica el plazo para la prescripción y para nosotros es de mucha preocupación, en particular el impacto de la suspensión condicional del proceso cuando los imputados son adolescentes. La instrucción diez de fiscalía general de agosto de 2018 orientaba a que la suspensión condicional sea preferentemente utilizada en casos de adolescentes en conflicto con la ley. Los datos del año pasado reflejan que más del 40 % de los adolescentes imputados transitó por la vía de la suspensión condicional del proceso. Además de no tener juicio abreviado, el impacto en la población adolescente privada de libertad con esta combinación, y sin mirar el incremento de penas, sería todavía más grave.

Quería consultar respecto a estos tres elementos.

SEÑOR CORTÉS.- En general, como planteábamos, nos parece que hay que ser muy cautos con todas las medidas que tienden a criminalizar la niñez y la adolescencia.

Venimos de un proceso muy extenso que no es de los últimos cinco años, es de hace quince o veinte años. Los distintos procesos que ha tenido el tratamiento de la justicia penal juvenil, primero dentro de Iname, luego en el INAU y actualmente en Inisa, han ido pautando diferentes recorridos y formatos.

En el último período, a partir de la instrucción general de agosto de 2018 de la fiscalía, se ha logrado una reducción de la población de adolescentes privados de libertad. Generalmente, rondaba en alrededor de los setecientos a setecientos cincuenta adolescentes y en el último período creo que llegó a los trescientos a trescientos cincuenta, a pesar del aumento de las penas, que también ha sido parte de este proceso que no necesariamente ha sido de mejora. En particular, nos preocupa dejar de lado las medidas no privativas de libertad en el sentido de explorar otras que no necesariamente requieran la prisión. Ese es un aspecto a trabajar.

Nuestra presentación se basa en el articulado que pudimos trabajar y procesar. Fue un ejercicio bastante arduo para un período tan corto, razón por la cual destacamos algunos artículos en particular.

SEÑORA DELLA VENTURA.- En el trabajo que nos dejan también abordan los artículos 500 y 501 sobre áreas protegidas. Me gustaría saber cuál es el vínculo.

SEÑOR CORTÉS.- Hay un área de El Abrojo que se dedica al tema medioambiental. Si bien no es nuestra especialidad, entendemos que el Sistema Nacional de Áreas Protegidas en Uruguay es poco y su funcionamiento es ineficiente. En ese sentido, en comparación con otros países, las áreas protegidas que tiene Uruguay es mínimo, ya que es menor al 2 %. Allí se enmarca –por parte de algunos compañeros que trabajan específicamente en esa área– la necesidad de trabajar y potenciar el sistema de áreas protegidas.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos su intervención y saludamos a la delegación.

(Se retira de sala la delegación de El Abrojo).

 

(Ingresa a sala la delegación de la Asociación por el

Trato Ético de los Animales – Apteha–).

                –Damos la bienvenida a los representantes de la Coordinadora Nacional de ONG de Protección Animal, Rita Rodríguez, presidenta; Sandra Hernández, vocera, y Christian Barboza, Diego Condine y María Laura Lachaga, activistas.

SEÑORA RODRÍGUEZ.- Muy buenas tardes. Mi nombre es Rita Rodríguez y soy la presidenta de la ONG Trato Ético Animal. Estamos aquí en representación de la Coordinadora Nacional de ONG de Protección Animal. Agradecemos este espacio y el habernos recibido en la tarde de hoy.

                La Coordinadora Nacional de ONG de Protección Animal se formó hace muy poco tiempo. En este momento estamos coordinando catorce ONG de todo el país con doce departamentos representados, entre ellos, Canelones, Rivera, Tacuarembó, Durazno, Montevideo, Rocha, Salto, Soriano, Colonia, Maldonado y Treinta y Tres.

                Lo que venimos a presentarles en este momento son los acuerdos a los que, por unanimidad, hemos llegado todas las ONG que estamos trabajando juntas y, en ese sentido, creemos que hay varias precisiones que es pertinente hacer en relación con el articulado que presenta el proyecto de ley de urgente consideración sobre bienestar animal.

                En primera instancia saludamos la creación de este Instituto Nacional de Bienestar Animal, que creemos que es pertinente y necesario en Uruguay; es algo por lo que las ONG venimos trabajando desde 2015 para generar una institución de estas características, sobre todo desde que se dio el traspaso de la Conahoba a Cotryba, que quedó en la órbita del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, algo que realmente lamentamos bastante.

También lamentamos que este instituto se esté proponiendo dentro del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, sobre todo por lo que tiene que ver con una perspectiva de trabajo con los animales. Es bien diferente la perspectiva de producción y de explotación con la de protección, que es lo que se plantea en el artículo 1.º de la Ley n.º 18471, que se pretende modificar por medio de este proyecto de ley de urgente consideración. Por tanto, proponemos revisar la locación de este instituto y, si bien nuestra intención es que vuelva a funcionar dentro del Ministerio de Educación y Cultura, también sabemos que es un paso complicado. No obstante, la convivencia responsable con todos los animales es algo que tiene que ver fundamentalmente con la educación y con aspectos culturales. Nuestra propuesta alternativa es que radique en el futuro Ministerio de Medio Ambiente o en el actual Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, trabajando en conjunto con la Dinama, contando con la mirada de protección de la fauna autóctona y el medioambiente con que se ha venido trabajando en esa dirección hasta el momento.

                Es con agrado que recibimos las modificaciones que se han hecho al primer borrador del proyecto de ley de urgente consideración, en las que se cambia, también, la integración del consejo directivo del Instituto Nacional de Bienestar Animal y la incorporación de la protección animal a este consejo, frente a lo cual también tenemos algunas consideraciones que hacer.

                La expresión «protectoras de animales» que se presenta en esta redacción es un poco ambigua ya que la realidad del movimiento animalista implica, por ejemplo, activistas independientes, refugios no registrados, rescatistas independientes y también ONG. Considerando que todos deben estar representados, lo que proponemos es que se explicite que esta representación sea específicamente de las ONG registradas en el Ministerio de Educación y Cultura, ya que son aquellas que pueden recoger y también dar trámite a la situación del resto de los actores, de activistas independientes, de refugios y demás. También son las únicas que tienen compromisos asumidos con el Estado y deben ser controladas por este.

En ese sentido, la coordinadora nacional ha asumido un rol y un trabajo que tiene que ver con la coordinación también de estas otras instituciones y, si bien coordinamos entre ONG, cada una, en su departamento, hace llamados a asamblea periódicos a los que concurren representantes de refugios, rescatistas y demás para hacer sus aportes y plantear sus inquietudes y, a partir de allí, lograr las discusiones y los acuerdos que, como interlocutores, estamos trayéndoles.

                Quiero hacer una salvedad sobre la protección animal. Tenemos la inquietud sobre la forma de elección de estos representantes de las protectoras de animales, sobre todo porque necesitamos que no se vuelvan a repetir viejos errores que se cometieron en Conahoba y en Cotryba, ya que los representantes fueron designados y no elegidos. En ese sentido, proponemos y solicitamos que la representación de la protección animal sea a padrón abierto, por registro de ONG que debe constar en el Ministerio de Educación y Cultura. De hecho, hace poco tiempo realizamos un censo de ONG para declararnos activas, y a partir de ese registro, la representación de las ONG debe ser electa a padrón abierto y por mayoría simple en el consejo directivo.

Saludamos también la incorporación de la medicina veterinaria a este Consejo Ejecutivo, porque consideramos que tiene muchísimo que aportar en lo relativo al trato con sus pacientes y a la protección de estos animales. Asimismo, hacemos un llamado de atención para que no se dupliquen las representaciones, para que no haya una doble representación de la medicina veterinaria. No tenemos criterios para aportarles en relación con la elección entre la Facultad de Veterinaria y la Sociedad de Medicina Veterinaria del Uruguay a la hora de elegir entre uno de ellos.

Hay una nueva incorporación en relación con el primer borrador relativo a las agrupaciones gremiales de productores rurales. Esto nos llama bastante la atención, sobre todo porque la Ley n.º 18471 históricamente ha trabajado sobre animales de compañía con especificidad y, además, existe el área Bienestar Animal dentro del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, que incluye a los animales de producción. Lo que estamos solicitando en este caso es que a efectos de que la mirada que trabaja sobre los animales de producción no se duplique e incluso pueda llegar a ser contradictoria, las agrupaciones gremiales y el bienestar animal se concentren en el Instituto Nacional de Bienestar Animal. En ese sentido, proponemos que se modifique la ley para que los animales de producción se consoliden con una perspectiva de trato ético hacia ellos como animales sintientes y conscientes. Por ejemplo, que se los incluya en programas de castraciones. Todos sabemos que los animales de producción están por fuera de esta clase de consideraciones y, por ejemplo, se hacen intervenciones sin control veterinario. También existen otras actividades en las que, en general, no los tenemos demasiado en cuenta. De no ser así, la opción es que permanezcan por fuera del Instituto Nacional del Bienestar Animal y se siga trabajando en el área Bienestar Animal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca como se ha hecho hasta ahora.

Repito: nuestras alternativas son incluir los animales de producción en el Instituto Nacional del Bienestar Animal con la perspectiva de que estén todos los animales en las mismas condiciones, o dejarlos por fuera y seguir trabajando como se ha hecho hasta ahora desde el área Bienestar Animal.

Otra de las modificaciones tiene que ver con la coordinación que hará este instituto con otras direcciones vinculadas con el manejo de animales, como ser la Dinama, la Comisión de Zonoosis y la Dirección General de Servicios Ganaderos. Nos parece que la coordinación es muy necesaria y resulta vital cuando se trata de hacer algo eficiente. Nos preocupa que pueda llegar a ser un poco engorrosa la coordinación con tantas organizaciones, sobre todo teniendo en cuenta que estas direcciones y organismos están integrados a través del propio Poder Ejecutivo con los ministerios que lo integran: Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca; Ministerio de Salud Pública, y Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Quizás pueda reducirse o tratar de facilitar esta gestión. Simplemente estamos haciendo un llamado de atención; no tenemos mayores sugerencias al respecto.

Llegamos a un tema que realmente nos preocupa como sociedad civil relativo a la eliminación de las referencias a los métodos no eutanásicos utilizados para el control y gestión de la población canina y de las mascotas en general. Nuestra ley ha sido destacada en varios países por ser no eutanásica, por ser explícitamente no eutanásica, por no habilitar esos métodos. Sin embargo, en este caso se eliminan completamente las líneas que citan estos métodos no eutanásicos.

Por lo tanto, planteamos nuestra oposición a que no haya una línea particular que haga explícita la prohibición de la eutanasia a menos que se trate de casos extremos para evitar una agonía irrecuperable. Son las únicas condiciones en las que podemos habilitar la muerte de estos animales específicamente.

Con respecto al primer borrador, saludamos la incorporación –la consideramos muy positiva– de la fiscalización del INBA en espectáculos públicos que utilicen animales como cometido. Nos llama la atención que haya desaparecido del borrador final y del proyecto de ley; no sabemos si fue algún error de tipeo porque también desapreció el literal I), que no está en el articulado. Solicitamos que se renueve la intención de que sea una de las funciones del instituto, ya que la fiscalización de estos espectáculos –que todavía están habilitados en Uruguay– es necesaria y constituye una de las competencias más importantes con relación al bienestar de los animales que son utilizados como práctica humana.

                En esa misma línea, en lo que tiene que ver con la fiscalización y con las competencias del instituto, también llamamos la atención en lo relativo a las denuncias. Si bien se plantea que los actos de denuncia sobre maltrato y abandono van a ser diligenciados por el instituto, solicitamos que también sean de su competencia los casos de actividades prohibidas con animales; nos referimos, por ejemplo, a los casos de denuncias de carreras de galgos, riñas de gallos, peleas de perros y otras actividades que están prohibidas en nuestro país.

                Para ir redondeando, llamamos un poco la atención sobre la pérdida de autonomía que tiene el instituto con relación a Cotryba y al Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, ya que se elimina la posibilidad de contratar personal y de recibir herencias, donaciones y demás. Nuestra preocupación estriba, concretamente, en el cuerpo inspectivo del instituto que va a ser necesario y también en si hay personal capacitado no solamente en medicina veterinaria, sino también en bienestar animal como para ocupar, en dicho instituto, estos lugares que serán tan importantes.

                Por otra parte, si bien se mantiene lo que establecía la ley anterior con relación a confiscar aquellos animales sujetos a maltrato y crueldad, se agrega la posibilidad de confiscar y retener también aquellos animales que sean potencialmente peligrosos. Aquí se utiliza el concepto de «tomar las medidas que se consideren adecuadas». Esto es algo que jamás puede pasar, porque deja abierta una puerta a la utlización de métodos que no son éticos ni sostenibles en nuestro país. Además, los futuros albergues que se pretenden crear –saludamos esta propuesta– deben garantizar a los animales confiscados una vida acorde a su salud, a su bienestar y que estén bajo las garantías de no ser nocivos para otros. Esa es una responsabilidad que tenemos como sociedad a la hora de confiscar estos animales: poder tenerlos en lugares donde puedan desarrollar plenamente su vida.

                Como coordinadora, vemos con recelo el programa de identificación siempre que no esté acompañado de una campaña fuerte en educación previa y que no se garanticen las medidas no eutanásicas, es decir, las medidas que protejan la vida de todos los animales viables en nuestro país, ya que dejan una condición de mayor vulnerabilidad a aquellos animales en situación de calle.

Sí estamos de acuerdo con el literal D del artículo 386, que apoya las castraciones, aunque quizás podría agregarse alguna referencia a su obligatoriedad, dado que hay una gran sobrepoblación canina sobre la cual es necesario impactar a través del futuro Programa Nacional de Castraciones, que también saludamos con agrado porque es absolutamente necesario.

 Finalmente, ya para terminar, con respecto al Registro de Prestadores de Servicios, se mantiene un error que ya estaba en la redacción anterior, y es la incorporación de los refugios y albergues de animales en dicho registro. A su vez, se incorpora una actividad honoraria junto con actividades de lucro con animales y, además, se estipula el cobro de una tasa para la habilitación de estos lugares. Apoyamos e incentivamos el registro de los refugios y el control del Estado sobre ellos para que funcionen bien, pero no en las mismas condiciones ni en el mismo lugar donde están aquellos que lucran con los animales, y tampoco estamos de acuerdo con el cobro de una tasa –por el contrario, hay que dar un estímulo y un apoyo a esta actividad que se hace honorariamente– ya que termina precarizando las condiciones de vida de quienes la practican.

Para cerrar saludamos el programa nacional de albergues, siempre y cuando esté respaldado por una ley que garantice la no utilización de la eutanasia, en ninguna de sus formas, en nuestro país. 

                Por otro lado, teniendo en cuenta la situación económica y sanitaria del país a raíz de esta pandemia, tememos que pueda ser complicado destinar un shock económico importante como para la creación de estos albergues, que son muy necesarios. En ese sentido, también sugerimos que pueda darse un apoyo a los refugios que ya están funcionando con sus instalaciones para que esto pueda darse con mayor facilidad y trabajar en mejores condiciones. A su vez,  aplaudimos la creación del programa de castraciones nacionales como totalmente necesario en nuestro país.

                Muchísimas gracias.

SEÑOR PRESIDENTE.- Muchas gracias a ustedes. La verdad que es un gusto recibirlos.

SEÑOR CAMY.- Agradezco el aporte realizado.

 Quisiera hacer una consulta que, por ejemplo, también se la hice a la Sociedad de Medicina Veterinaria del Uruguay, que hicieron referencia a la composición de la directiva que establece esta ley. Ustedes son una organización de segundo grado, una coordinadora nacional. Veo que hay doce departamentos integrados y que faltan otros. ¿Hay más coordinadoras como ustedes que nucleen varios departamentos? En ese caso, ¿por qué no están? ¿Tienen alguna consideración distinta, o simplemente es por aspectos organizacionales, de cada región, por un tema de afinidades? Puntualmente quiero saber, al igual que lo hice con la Sociedad de Medicina Veterinaria del Uruguay, porque es información importante cuando se tenga que elegir –por ejemplo, y en lo que respecta a ustedes, respecto a las protectoras de animales  o animalistas–,  si hay visiones, perfiles o aspectos que los distinguen o simplemente son diversas asociaciones que no están nucleadas  en una sola por tener otro tipo afinidad.

SEÑOR ANDRADE. - Agradecemos su presencia.

                Es evidente que la redacción del literal H) queda incoherente porque no hay otra forma. El párrafo final, cuando la ley refiere al numeral 3.º y el literal B), tiene sentido si se coloca el componente no eutanásico. Si analizamos la ley, ella exceptúa determinadas condiciones, como  cuando  presenta un grave riesgo, etcétera. En todo caso, hasta para ser más preciso, habría que eliminar esa última parte que refiere la norma para tener claridad de lo que estamos discutiendo. Se entiende el planteo de que ahí hay un punto que requiere muchísima atención.

                Les agradecemos la ponencia.

SEÑORA RODRÍGUEZ. - En relación a la pregunta del señor senador, la coordinadora nacional surge por la necesidad de estar informadas y coordinadas las diferentes instituciones, las diferentes ONG. El movimiento animalista es muy diverso y, en general, se asocia la ONG como sociedad civil a un refugio de animales. Estos buscan su personería jurídica también para estar controlados y registrados en el Estado. Nosotros creemos que como movimiento, que tenemos nuestra postura y reivindicaciones políticas sobre el tema de la protección animal, necesitamos estar informados y coordinados sobre cuáles son los aspectos relevantes a nivel nacional para llegar a hacer planteos. Por eso nos formamos como coordinadora sin perder nuestra independencia. La coordinadora no es una organización puntual, sino que es una coordinadora de varias ONG.

                De hecho, quiero hacer otra precisión: está hecho el llamado a todas las ONG. Nos hemos contactado con todas ellas para que se acerquen a coordinar. El único requisito es que tengan personería jurídica para luego poder coordinar en cada departamento con el resto de las organizaciones no registradas.

SEÑOR PRESIDENTE. - Muchas gracias por la información.

                Se levanta la sesión.

(Son las 18:05).