COMISIÓN ESPECIAL PARA EL ESTUDIO DEL PROYECTO DE LEY CON DECLARATORIA DE URGENTE CONSIDERACIÓN

(SALA 15)

 (Sesión celebrada el día 8 de mayo de 2020).

 

SEÑOR PRESIDENTE.- Habiendo número, está abierta la sesión.

(Son las 09:34).

                –Buenos días. La Comisión especial para el estudio del proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración remitido por el Poder Ejecutivo tiene el agrado de recibir hoy a una delegación de EDUY21, integrada por el señor Bruno Gilli, Juan Pedro Mir, Renato Opertti, Rudyard Pereira y Virginia Piedra Cueva. Les agradecemos mucho la concurrencia. Tienen un tiempo para exponer sus ideas que con mucho gusto vamos a atender.

                El mecanismo de trabajo consiste en que ustedes hagan la exposición y todo el material que quieran dejarnos será bienvenido. Para hacer uso de la palabra, si quieren pueden sacarse el barbijo para hacerlo con más comodidad. Les pido que cuando vayan a hacer uso de la palabra se identifiquen porque se está tomando versión taquigráfica y también grabación de la sesión.

SEÑOR OPERTTI.- Buenos días. Muchas gracias por darnos la posibilidad de participar en esta instancia. Esta delegación de EDUY21 está conformada por integrantes de la Comisión Directiva y, en mi caso particular, soy el director ejecutivo. Estamos contestes en poder tener este espacio.

                En primer lugar, queremos señalar que EDUY21 es una asociación civil –como ustedes saben– que nació y sigue trabajando en aras de aportar ideas y propuestas para una transformación educativa que sea profunda, sostenible, progresiva y sistémica. La razón de ser de EDUY21 es la transformación de la educación nacional. Eso nos convoca a gente de muy diversos credos, de muy diversas afiliaciones y tradiciones políticas, filosóficas y educativas, porque EDUY21 ante todo es un espacio de educadores. Todos quienes estamos acá tenemos función de educadores en diferentes ámbitos públicos y privados, tanto en educación inicial, como en primaria, media, secundaria y formación docente. Por tanto, lo que primero que queremos señalar es que EDUY21 es un espacio de la sociedad civil, plural, propositivo y que tiene una finalidad política, sí, de contribuir a un cambio educativo profundo, pero no tiene ni va a tener nunca color partidario. Insisto: nunca va a tener color partidario y quienes estamos acá – y este es un buen reflejo– pertenecemos y tenemos afiliaciones políticas diversas. Eso hace a la fortaleza de EDUY21 como espacio plural por excelencia y va a seguir siéndolo porque la historia del Uruguay muestra que el país avanzó más cuando hubo espacios plurales que, desde la sociedad civil, ayudaron al sistema político a tomar decisiones importantes.

                El segundo aspecto que queremos mencionar es que elaboramos –con la gentileza del Parlamento de aquel momento, en 2018– el Libro Abierto, del que queremos dejar a los señores senadores una copia, así como entregar una del resumen ejecutivo a cada uno de los integrantes de la comisión.

¿Por qué hablamos de esta publicación de 2018? Acá, en el Salón de los Pasos Perdidos –y varios de ustedes estaban presentes en aquel momento; recuerdo que usted, señor presidente, estaba presente–, presentamos las propuestas que EDUY21 hacía en materia de transformación de la educación. Por tanto, nuestra posición sobre educación no es de ahora, es de 2018, y quiero decir un par de cosas al respecto. Si quieren leer ese resumen ejecutivo, encontrarán la propuesta –de unas doscientas páginas– en la página web de EDUY21. Se construyó sobre la base de gente de todos los partidos políticos, con afiliaciones diferentes, de todo el sistema educativo –público y privado– y de todos los niveles. Basta con ver simplemente el listado de gente que refrendó y firmó Libro Abierto, donde figuran las autoridades, para darse cuenta de que es quizás, sin ningún tipo de petulancia, el esfuerzo más importante de pluralidad que el país tuvo en una propuesta de educación desde el retorno de la democracia hasta el presente. Por tanto, nuestra posición como EDUY21 es de alineamiento con la propuesta escrita, porque eso hace al respeto de la gente que trabajó en ella y la elaboró.

                En ese marco se elaboró el Libro Abierto, del que seguramente les repartirán el resumen ejecutivo. Me consta que varios de ustedes lo han discutido; lo hemos hablado muchas veces con los entonces diputados Bianchi y Sabini, no solamente acá sino también en otros lugares. Esa propuesta tiene cuatro o cinco aspectos que, si les parece, me gustaría mencionar para que después los compañeros los profundicen y por supuesto estamos a las órdenes para responder sus preguntas.

                Primero, esta propuesta se basa en la idea de que el país debe tener una nueva ley de educación; eso lo dijimos claramente desde un principio. El país debe tener una nueva ley de educación que se ponga a tono con el mundo. El Uruguay tiene un atraso conceptual muy importante en la mirada de la educación del niño. Creo que ese es un elemento fundamental.

                Esa nueva ley de educación para nosotros, que planteamos como un horizonte de acuerdo interpartidario, tiene dos o tres aspectos fundamentales que queremos reafirmar acá. El primero de ellos, tiene que ver con que entendemos –como está escrito en Libro Abierto– que el Ministerio de Educación y Cultura debe tener la capacidad rectora de la educación nacional. Lo dijimos y lo escribimos, no ahora sino hace dos años; está escrito y fundamentado. Eso no es igual a lo que está planteado en la LUC, porque eso fue definido por el sistema político y lo que nosotros planteamos son ideas para que eventualmente las pueda tomar en cuenta. En el Libro Abierto hay tres elementos que para nosotros es importante remarcar acá. El primero de ellos refiere al Ministerio de Educación y Cultura. Allí decimos que debemos tener un ministerio solo de educación y ese ministerio de educación que propone EDUY21 debe tener la capacidad rectora de la educación. ¿Qué significa eso? Significa que es el que tiene a su cargo la conducción de la política educativa nacional. Eso implica para nosotros que, sin violentar de ninguna manera la Constitución de la república y el marco constitucional y legal del país, que el Ministerio de Educación y Cultura eleve al Poder Ejecutivo el proyecto de política educativa nacional con el Parlamento y se haga responsable de ese proyecto.

También decíamos en Libro Abierto que, debajo de ese ministerio fortalecido en su capacidad de conducción estratégica de la educación, tiene que haber un Codicén fortalecido en su capacidad de ejecución de la política. Y, por tanto, planteamos en ese Libro Abierto que el Codicén estuviera integrado por el presidente de la ANEP y por los miembros de los consejos desconcentrados. Ahí EDUY21 planteaba también, no tres consejos, sino dos: el Consejo de Educación Básica de cuatro a catorce años y el Consejo de Educación Media Superior de quince a dieciocho años. ¿Por qué decíamos que estuviera integrado por el presidente de la ANEP, por los presidentes de los Consejos de Educación Básica y Consejo de Educación Media Superior? Eso tiene una explicación educativa. EDUY21 plantea dos modalidades educativas fundamentales: una educación básica de cuatro a catorce años y una educación media superior de quince a dieciocho años. Por eso decíamos que la institucionalidad educativa tenía que reflejar la visión programática de la educación y, por tanto, hablamos de dos grandes consejos.

                A su vez decía EDUY21 –lo manifestamos claramente en el Libro Abierto– que los representantes docentes deben tener voz y voto en el Codicén –siempre hemos defendido ese tema– y, por supuesto, que estuviera integrado por cinco integrantes en esa línea. Y por debajo de ese Codicén decíamos que debía haber centros educativos con capacidad de autonomía y de responsabilidad para tomar decisiones. Veíamos un sistema educativo con mucha más musculatura en la conducción y en la implementación de las políticas, y con mayor capacidad de los centros educativos para liderar porque en el mapa educativo del mundo –y eso lo hemos discutido con varios de ustedes- las experiencias educativas exitosas se articulan en tres aspectos fundamentales, y eso lo puedo decir porque trabajé quince años en la Unesco y tengo la experiencia de haberlo visto en otros lugares.

No hay ningún país del mundo que no tenga un ministerio de educación que conduzca la educación; no existe. Debajo de eso hay una conducción técnica de la educación. En Finlandia se llama Consejo Nacional Educativo. Tiene diferentes denominaciones en distintos países; para nosotros es el Codicén. Por debajo de él hay instituciones educativas con capacidad de liderazgo para realizar y localizar el currículum en el centro educativo, porque lo que muestra el mundo es que el principal tomador de decisiones del sistema educativo del aula es el docente, el educador. Por lo tanto, un sistema como el nuestro no le da al educador la capacidad de tomar decisiones autónomas y responsables porque tenemos marcos curriculares extremadamente rígidos y con poca capacidad para trabajar los temas específicamente locales. Ese es el primer punto.

Sobre el segundo voy a pedir al maestro Juan Pedro Mir que nos hable al respecto. Tiene que ver con el marco curricular nacional. Nosotros prevemos acá que en la educación uruguaya hubiera un marco curricular de cuatro a dieciocho años que ordenara toda la educación, de manera tal que lo que se enseñe en matemática y en lengua en la escuela tenga continuidad con lo que se enseña en matemática y lengua en el liceo o en la escuela técnica. En Uruguay no tenemos eso, porque la forma en que se enseña lengua e historia en secundaria puede ser que no tenga nada que ver con la forma que se enseña en primaria y eso lo hemos discutido muchas veces. Tenemos un sistema fragmentado. Nosotros les damos a nuestros niños y jóvenes una educación fragmentada sin niveles cuando ellos ven un mundo conectado. Tenemos un desfase fundamental en la manera en que entendemos la educación y la manera en que la entienden los jóvenes. Por eso le voy a pedir al maestro Mir que se refiera al marco curricular nacional que teníamos, señor presidente, si es posible.

SEÑOR MIR.- Para mí es un honor estar aquí ante los representantes de la ciudadanía. Espero ser breve y claro por respeto a los senadores y al Uruguay que ustedes representan.

                El Uruguay –y esto está reflejado en cierta forma en el debate que planteaba Opertti recién y que tiene que ver con los desafíos de que Uruguay a quince, veinte o treinta años– estará enfrentando –quiero ser escueto con los adjetivos– una situación de profunda reproducción de la desigualdad educativa. Estimados senadores del Uruguay: cualquiera de nuestros hijos es más probable que se encuentre en la sala de un sanatorio atendido por el Fondo Nacional de Recursos que en un aula de clase, porque «dime de dónde vienes y te diré dónde te educas».

Esos datos, que están refrendados por el Instituto Nacional de Estadística y por los informes Terce y Serce de la Unesco, establecen, estimados legisladores, que Uruguay tiene uno de los sistemas más desiguales en la distribución del conocimiento de América Latina. Me remito a los informes de la Unesco de 2011 y 2015. ¿Qué significa eso? Que a nivel de aprendizajes Uruguay no está último en la tabla, pero sí en la distancia entre los que menos adquieren, los que menos capital social tienen y los que más capital social tienen. Uruguay tiene el récord.  Me refiero al informe Terce del año 2015, Unesco, Chile. 

¿Qué significa eso? Que tenemos varios Uruguay y eso está refrendado por el sistema educativo. Se han hecho esfuerzos gigantescos por parte de las distintas Administraciones, totalmente reconocibles, pero la estructura reproduce el Uruguay injusto que toma y lo profundiza. Tenemos una educación terciaria gratuita, pero a la que no puede ingresar el 60 % de los jóvenes de este país. Ya no pueden ni pasar la puerta de una universidad el 60 % de los jóvenes de diecinueve años de este país. Este es un dato de larga duración, como dirían los historiadores franceses. 

Entonces, nosotros vimos ese tema y advertimos que uno de los puntos a tratar es la articulación curricular.  La progresión del sistema educativo uruguayo ha sido –disculpen la metáfora culinaria– como una torta Rogel: primero se creó la Universidad de la República; después, vía reforma vareliana, la escuela pública; luego, la enseñanza técnica a través de Pedro Figari, en el primer batllismo, y más adelante se creó la enseñanza secundaria dependiente de la Universidad. Fueron capas que se fueron superponiendo. Ese modelo fue eficiente hasta la mitad de la década de los sesenta, donde la universalización de la enseñanza primaria fue un dato de la realidad, pero hoy las tasas de egreso en enseñanza secundaria son tasas de egreso africanas. Uruguay está tercero en el nivel de egreso de enseñanza media y enseñanza media superior. 

Entonces, una de las salidas que vemos como EDUY21 –repito lo que planteaba el profesor Opertti–, desde todos los pelos y señales, concepciones filosóficas, religiosas y políticas, es reestructurar este sistema. 

Si me permiten, como maestro tengo un vínculo muy particular con primaria. El CEIP me ha permitido alimentar a mi familia, formarme profesionalmente, trabajar y concursar, pero llegó la hora –en eso estamos y ojalá podamos convencer al país– de que, por ejemplo, se entienda que la continuidad de un niño de doce y trece años que pasa de primaria a secundaria es un puente que solo atraviesa aquel que tiene una familia que lo sostiene y un origen social. En ese puente de primaria a secundaria se nos están cayendo sistemáticamente, sobre todo a nivel de aprendizajes, los más pobres y fundamentalmente los sectores del interior. 

Las tasas más terribles que tiene el Uruguay en continuidad educativa no se dan solamente en el área metropolitana de Montevideo, sino en los departamentos de Treinta y Tres y Cerro Largo y en las zonas rurales del país.

Entonces, si seguimos pensando en que esto se soluciona teniendo tres consejos descoordinados, con tres renglones presupuestales, con tres visiones distintas y superponiendo recursos, este es el camino que EDUY21 problematiza.  Por eso, pensar un Codicén no es violentar la autonomía de los consejos que no son autónomos –los consejos no tienen rango de autonomía, según la Constitución– sino desconcentrados.

Hay que definir una política nacional que establezca objetivos de egreso claros, que ustedes como legisladores puedan reclamar a las autoridades de la educación por qué después de la inversión sistemática más alta que ha tenido la educación pública en la historia del país, por ejemplo, tenemos estancados en los niveles de egreso y descendientes en los niveles de aprendizaje, como lo indica el último informe del Ineed, donde en la formación profesional básica de la UTU tenemos altísimos porcentajes de compatriotas de catorce y quince años que no manejan niveles básicos de lectura a nivel de tercer año de escuela. Esto está refrendado por informes oficiales establecidos por el Estado uruguayo en 2019.

                Nosotros proponemos, sostenemos y apoyamos una reconstrucción, un rediseño del sistema educativo en el que haya un Codicén fuerte que establezca las líneas generales por las cuales el Codicén se presente al Parlamento y dé cuenta de cómo y cuánto gastó de los dineros que los contribuyentes uruguayos le asignaron y que ustedes votaron. Asimismo, debe tener altísimos niveles de control porque, así como festejamos que la tasa de mortalidad infantil ha descendido sensiblemente y que la tasa de mortalidad materno-infantil ha descendido casi a cero y es una celebración nacional porque esos números fríos reflejan vida, los números fríos en los aprendizajes también reflejan vida y posibilidades para nuestros compatriotas más jóvenes.

Por eso, apoyamos esa redistribución que organice mejor los recursos y tenga una mirada nacional más allá de los subsistemas.

                Muchas gracias.

SEÑOR PRESIDENTE.- Solo quiero comentarles que tenemos un tiempo determinado para cada delegación. Por eso les pido que traten de concretar. Con la misma franqueza les digo que si en el transcurso del tratamiento del proyecto de ley es necesario tener una nueva entrevista con ustedes para seguir conversando, no tenemos inconveniente. Nos interesa muchísimo lo que están diciendo.

SEÑOR OPERTTI.- Ahora voy a pedir a la directora del Liceo n.º 56, profesora Virginia Piedra Cueva, que es una destacada integrante de EDUY21, que se refiera a los problemas de la educación media y a las propuestas que está haciendo EDUY21 para que quede clara la visión global de conjunto.

                La propuesta de EDUY21 –para decirlo de una manera clara– tiene seis grandes bloques de articulación. En otra reunión podremos entrar en cada uno en particular. El primero –el señor Mir acaba de decirlo – tiene que ver con que nosotros entendemos que el país debe contar con una nueva ley de educación. La actual es obsoleta no por la ley en sí misma, sino porque el mundo cambió; no es el mundo de 2008, sino el de 2020. Tenemos que pensar en una educación futurística y para ello debemos considerar un nuevo marco institucional normativo.

                Por lo tanto, en nuestra opinión, se puede avanzar en el articulado de la ley de urgencia –es un tema del sistema político–, pero EDUY21 va a poner en la agenda nacional la necesidad de que el país, en un período no mayor a dos años, tenga una nueva ley de educación. Queremos que esto conste porque es una expresión de voluntad de EDUY21. Entonces, el primer bloque refiere a la ley de educación y a contar con un marco institucional nuevo.

                El segundo bloque fundamental es un marco curricular nacional con una educación unitaria de 3 a 18 años, sin rupturas entre educación primaria, media, secundaria y UTU. Nosotros pensamos en una educación ya no separada en educación secundaria y educación técnica porque esto no tiene sentido. El joven que egresa de educación media tiene que manejar competencias y conocimientos. Para desmitificar lo que es la competencia, vamos a explicar que el término «competencia» significa la capacidad de responder a problemas y desafíos. El joven necesita integrar la educación secundaria y la educación técnica. Por eso nosotros no hablamos de la educación secundaria y técnica de manera separada, sino de la educación de los jóvenes de 15 a 18 años. Para nosotros ese es un bloque fundamental.

                El tercer bloque es el nuevo Estatuto del Funcionario Docente. Nosotros estamos de acuerdo –y EDUY21 lo tiene escrito– que debe haber un nuevo estatuto docente que premie la excelencia, el desarrollo profesional, la evaluación de desempeño, el trabajo en el centro educativo, en definitiva, que dé dignidad al trabajo docente en su progresión profesional y que lo mejore. Los docentes no pueden progresar únicamente por el solo hecho de tener antigüedad. Es bastante complicado como concepción pensar que un docente solamente puede progresar por la antigüedad.

                El cuarto bloque –para nosotros fundamental– es la creación de un nuevo estatuto de centro educativo. Voy a pedir que se refiera al punto la profesora Virginia Piedra Cueva.

                Para que quede claro, los cuatro primeros bloques son: marco curricular, nueva ley de educación, nuevo estatuto docente, nuevo estatuto de centro educativo porque necesitamos centros educativos fortalecidos en su capacidad de gerenciamiento de la educación.

El quinto bloque es el sistema universitario de formación docente. Creemos que hay que ir un poco más allá de lo que está previsto; hay que ir a un sistema universitario de formación docente. Como pueden apreciar los señores senadores, nuestro equipo está conformado por personas que están en el sistema educativo. Voy a pedir al profesor Rudyard Pereira, que trabaja en formación docente, que se refiera al tema.

 Por último, el sexto bloque refiere al marco presupuestal y voy a pedir al economista Bruno Gili que hable sobre el tema.

¿Qué significa esto desde el punto de vista de la gestión y del marco presupuestal? Nosotros decimos que el país va a tener que hacer un esfuerzo en materia de calidad y cantidad de inversión.

                Nosotros hicimos una estimación y podemos decir que si el país quiere atender a los sectores más vulnerables y brindarles una atención mucho más intensa y profunda, quizá eso lleve hasta un punto el producto bruto. Los estudios que tenemos hechos han sido cuantificados por economistas como Gabriel Oddone y Bruno Gili; en fin, varios economistas nos han apoyado en las estimaciones.

                Estos son los seis puntos fundamentales de EDUY21.

                Ahora me gustaría, si es posible, que la profesora Virginia Piedra Cueva  se refiera al nuevo centro educativo que teníamos previsto, Rudyard Pereira, al nuevo sistema de formación universitario y, finalmente, Bruno Gili, al tema de gestión y presupuesto.

SEÑOR PRESIDENTE.- Tenemos dos posibilidades. La primera es que los informes sean telegráficos, es decir, muy breves y la segunda es escuchar con muchísimo gusto a la profesora Piedra Cueva y luego concertar otro día de la semana que viene para discutir estos temas con más tiempo. Les pedimos disculpas. Creo que todos los integrantes de la comisión estamos de acuerdo en que este tema amerita reunirnos en otra ocasión. Si quieren escuchamos a la profesora Piedra Cueva e inmediatamente después concertamos otra entrevista para la semana que viene.

SEÑORA PIEDRA CUEVA.- Brevemente, voy a hablar sobre el problema que dejó planteado el señor Mir acerca de la «torta Rogel». ¿Dónde se resuelve esa falta de acuerdos y se hace una propuesta unificada de todo el sistema educativo? En los centros educativos, es decir, en las escuelas y en los liceos. En los liceos y las escuelas técnicas recibimos a estudiantes escolares que han estado trabajando con una propuesta pedagógica que no está en coherencia con la educación media porque no tienen lineamientos ni estrategias comunes, ni formas de funcionar semejantes. Es un salto al vacío que tenemos que resolver en los centros educativos porque salen de 6.° año de escuela y entran a una dinámica de trabajo con doce docentes diferentes en clases de cuarenta y cinco minutos. Los docentes corren entre dos, tres, cuatro y cinco centros educativos dando clases de cuarenta y cinco minutos a trescientos, cuatrocientos o quinientos alumnos. Quiere decir que pasaron de un régimen donde hay una maestra que está con treinta chiquilines durante cuatro horas al día todo el año –a lo sumo en algunas experiencias se incorpora algún otro docente– a doce docentes que tienen trescientos, cuatrocientos o quinientos  alumnos y que corren de un liceo a otro para tener su carga horaria, que año a año debe ser renovada.

                Los centros educativos pasamos tres meses en el año haciendo grillas horarias para tratar de que calcen los horarios de los profesores entre los dos, tres, cuatro o cinco centros educativos en los que trabajan. ¡Imagínense la burocracia, las horas de trabajo y el desgaste de cada año al dar de baja al equipo docente, ya que cambia 40 %, 50 % o 60 % del plantel docente! ¿Cómo conformar un equipo docente para trabajar en una sociedad sumamente compleja, donde permanentemente en los centros educativos  tenemos que hacernos cargo de mil situaciones familiares, mil problemas de aprendizaje, con docentes que corren de un lado para otro y no pueden sentarse a discutir para hacer un plan de trabajo –porque no tienen horas pagas–  acorde al contexto en el que están situados. Esa es la realidad de los centros educativos.

                Por lo tanto, hablamos de la «Torta Rogel»; el sistema político no ha podido resolver esa incoherencia entre sus sistemas. Hablamos de los resultados educativos, que son una vergüenza para la trayectoria que tiene nuestro país en cuanto a lo adelantado que fue en el tiempo respecto a otros sistemas educativos latinoamericanos. ¿Dónde tiene que resolverse esto? En los centros educativos con esas condiciones de trabajo. ¿Les parece que puede tomarse alguna resolución favorable a los aprendizajes? Yo, que soy directora de un liceo, puedo decirles que es imposible. Nos matamos trabajando y puedo asegurarles que por más que haya falta de formación de los docentes y de los directores –hay muchas faltas–, también hay docentes y directores de nuestro país trabajando comprometidos; los hay y muchísimos. Además, esta situación de la pandemia nos ha mostrado la capacidad y la creatividad que tenemos de aprender y transformarnos, pero siempre trabajando contra viento y marea.

SEÑOR PRESIDENTE.- Les pedimos disculpas, pero es tan interesante la exposición que están realizando que amerita que le dediquemos más tiempo y con mucho gusto escucharemos en la próxima sesión a los oradores que todavía no pudieron hacer uso de la palabra. Agradecemos su presencia.

(Ingresa a sala la representante de la organización Mujer Ahora).

                –La Comisión Especial tiene el agrado de recibir a la doctora Marina Morelli en representación de la organización Mujer Ahora.

SEÑORA MORELLI.- Para Mujer Ahora es un compromiso estar presente en la discusión parlamentaria de este proyecto de ley y poder contribuir humildemente a la noble tarea de legislar que tienen a su cargo, acercando y poniendo a su disposición el análisis, las consideraciones y el desarrollo de idea y pensamiento jurídico de quienes trabajamos en materia de derechos humanos de las mujeres.

                Hoy el objetivo es que puedan contar con más elementos que les permitan evaluar el impacto negativo que la aprobación de los artículos 16, 31, 57 y 58 de este proyecto de ley tendrá en el sistema de protección estatal para las víctimas de violencia basada en género.

                En cuanto al artículo 16, se señaló a la prensa que lo motivaban las roturas de tobilleras en casos de violencia hacia las mujeres basada en género, así como la impunidad de estos delincuentes y la intención de castigar con mayor rigor ese comportamiento. Pensamos que íbamos a encontrar un delito distinto al que se dispone en el proyecto de ley, que está redactado con una técnica legislativa género neutra que comprende pero supera ampliamente la rotura de tobilleras para los casos de violencia familiar. Además, dice crear un delito, pero esa conducta ya es delictiva en Uruguay y configura no uno, sino dos delitos: el de desacato y el de daño.

                Por otra parte, si bien oportunamente se dijo tener la intención de castigar con mayor rigor, si se aprueba el artículo 16, el castigo será más benigno que el actual por idéntica conducta delictiva. Hoy el delito de desacato tiene incorporada la reforma del artículo 85 de la Ley n.° 19580, agregando in fine del artículo 173 un inciso que dice: «Cuando se incumpliera una medida cautelar impuesta judicialmente en procesos de protección ante la violencia basada en género, doméstica o sexual el delito se castiga con tres meses de prisión a dos años de penitenciaría». A su vez, pueden concurrir las agravantes especiales previstas en los numerales 2, 4 y 5 del artículo 172 del Código Penal, así como las genéricas del artículo 47, lo que eleva el guarismo de la pena. Por su parte, el artículo 358 del Código Penal prevé el delito de daño, castigándolo con 20 U.R. a 900 U.R. de multa. Las agravantes proceden de oficio y la pena va de tres meses de prisión a seis años de penitenciaría.

                El numeral 2 del artículo 359 hace referencia expresamente al delito que se comete sobre cosas destinadas al servicio público de utilidad pública, en cuya hipótesis creemos que se encuadra el dispositivo de rastreo y monitoreo electrónico.

                Por otra parte, les proponemos pensar qué sucedería con el delito proyectado en situaciones de violencia familiar. La persona agresora se quita el dispositivo o provoca un daño parcial o total de este y, en este sentido, se encuentran vigentes tanto el artículo 16 como el 31 del proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración. Con los guarismos de mínimo y máximo de ocho y diez meses que se proponen, sin pensar en la posibilidad de un abreviado, es altamente improbable que la persona sea enviada a una cárcel. Nuestra realidad es que se aplicaría una pena alternativa a la privación de libertad. Pero, aun pensando en un arresto o prisión como un hecho posible y probable, el resultado de la aplicación del artículo 31 sería la utilización de un dispositivo electrónico de manera preceptiva. Esto significaría que mediante la intervención de un juzgado de familia especializado se coloca un dispositivo electrónico, la persona lo rompe, interviene un juzgado penal y, en el mejor de los casos, le coloca otro para ordenar su prisión domiciliaria por haber roto el primero. Alguien que rompe un dispositivo electrónico recibiría como castigo del sistema penal un nuevo dispositivo. Esto para nosotros tiene poco sentido en el caso concreto y ningún efecto disuasivo para el resto de la sociedad.

                Por otra parte, nos parece desacertada la inclusión de un estándar o de un modelo de conducta como el de diligencia del buen padre de familia, que es un concepto de derecho civil que torna en poco inteligible el sentido de la norma penal. La norma en el campo del derecho civil no es lo mismo que la culpabilidad en el ámbito del derecho penal. Es impensable, por ejemplo, que un delito de homicidio introduzca un estándar de conducta que refiera al cuidado y respeto a la integridad física porque, justamente, se legisla partiendo de una hipótesis que da muerte a una persona.

                Por lo expresado y teniendo en cuenta las consideraciones del documento que vamos a dejarles –en el que profundizamos el análisis–, les solicitamos que el artículo 16 sea desglosado y eliminado de esta ley, que no sea aprobado.

                De aprobarse el artículo 31, toda vez que se otorgue una salida transitoria o prisión domiciliaria será obligatorio que el juez disponga la utilización de un dispositivo de rastreo y control. El artículo no realiza una enumeración taxativa, sino que menciona a las pulseras y tobilleras, dejando abierta la posibilidad de utilización de otros dispositivos similares. Hoy en día para el monitoreo de prisión y arresto domiciliario se utiliza el equipo E4. En el país existe una cantidad aproximada de quinientos dispositivos de este tipo. Para las situaciones de alto riesgo de vida, en casos de violencia basada en género,  se utiliza la popularmente conocida tobillera. En el país existen aproximadamente mil dispositivos y hay un compromiso gubernamental de adquirir cuatrocientos más. Al día de hoy unas trescientas víctimas están a la espera de la colocación del dispositivo. Esto significa que acudieron a la Justicia, su situación fue evaluada como de alto riesgo de vida por un equipo interdisciplinario, ya obtuvieron medidas de protección y prohibición de acercamiento y, por ende, se impartió la resolución judicial de monitorear su cumplimiento mediante el dispositivo. La espera obedece a que no están disponible la cantidad suficiente de dispositivos electrónicos. De aprobarse el artículo 31 del proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración, será ilegal que la autoridad administrativa continúe destinando el dispositivo E4 exclusivamente para prisión y arresto domiciliarios, y niegue una tobillera de las que hasta hoy se utilizan para los casos de alto riesgo de violencia basada en género.

                La ilegalidad surgirá porque el artículo proyectado no diferencia los dispositivos. Consecuentemente, las tobilleras también se utilizarán en toda salida transitoria o prisión domiciliaria que se decrete en el país e independientemente del tipo de delito que se haya cometido. Esto tendrá un impacto negativo que traerá mayores deficiencias en el sistema de protección a mujeres víctimas de violencia basada en género.

                En Uruguay, las personas que tienen prisión domiciliaria y las que gozan de salidas transitorias se cuentan por cientos. Y, además, hay personas privadas de libertad que gozan de régimen de salidas transitorias en el que se contemplan varias salidas, por ejemplo, lunes, miércoles y viernes a su lugar de estudio durante dos meses. En ese régimen no se utiliza un dispositivo, sino que se utilizarán 24 dispositivos en 24 oportunidades concretas. Entonces, lo que queremos decir es que si existen 700 salidas transitorias, la ecuación no es que se necesitan 700 dispositivos, sino que pueden ser unos cuantos miles más. Nadie duda –nosotras tampoco– de las bondades de la tecnología de verificación de presencia y localización de personas para la gestión, sobre todo del sistema carcelario; no se trata de eso. Lo que parece evidente es que la norma proyectada está desconociendo la propia realidad nacional, porque en nuestro país los dispositivos electrónicos no son recursos infinitos; muy por el contrario, en violencia basada en género ni siquiera hay disponibles en cantidad suficiente para cubrir los casos en los que ya fue judicialmente resuelta la situación. Si esas mismas tobilleras se van a utilizar para cientos de prisiones domiciliarias y salidas transitorias, colapsará el sistema de protección y de 300 mujeres con riesgo de vida esperando el dispositivo, se pasará a cientos más.

Entonces, consideramos que este artículo debe ser mejorado en su redacción, al hacer referencia específica a qué tipo de dispositivo utilizará, salvaguardando la potestad administrativa no de disponibilidad sino para poder discriminar el uso que dará a cada tipo de dispositivo. De lo contrario, tendremos situaciones incomprensibles y un estafador o un traficante de toneladas de cocaína gozará de prisión domiciliaria y usará un dispositivo que tendría que estar utilizando una mujer sobreviviente de violencia basada en género, cuya vida está en riesgo. El dispositivo hace la diferencia entre la vida y la muerte de esa víctima y esto sería, además, una injusticia tremenda.

                En cuanto al artículo 57 de la LUC, lo primero que quiero decir es que cada una de las direcciones nacionales del Ministerio del Interior, trabaja con sus propios recursos humanos y materiales. Eso no es una cuestión formal, sino que tiene impacto directo en la forma en la que se brinda el servicio policial a las personas que lo requieren. Si yo necesito renovar mi cédula, no puedo concurrir a cualquier seccional policial y hacer el trámite, sino que debo ir a las oficinas de la Dirección Nacional de Identificación Civil que, con sus funcionarios, sus sistemas informáticos, su agenda y su equipamiento, le dará trámite a mi solicitud. Dicho de otra manera, puedo ir a una seccional  a pedir la cédula, pero será inútil a efectos del servicio que requiero de la Policía. Asimismo, si se me incendia la casa, no existe la posibilidad de pedir ayuda a la seccional y que de allí salga un grupo de policías con un camión cisterna a apagar el incendio; la casa quedará hecha cenizas porque en las comisarías no hay camiones de bomberos ni tampoco bomberos. Para hacer frente a la emergencia, siempre habrá una comunicación con un destacamento de la Dirección Nacional de Bomberos, que posee su propio personal y sus propios recursos. Así, se pueden ensayar pensamientos con cada dirección nacional del Ministerio del Interior para comprender cómo funciona el servicio respecto de la ciudadanía.

La Policía que encontramos en las comisarías depende jerárquicamente de las jefaturas departamentales y no emiten una cédula, un pasaporte, no concurren a sacar huellas en una escena criminal ni investigan a un comisario corrupto, ni dan apoyo a un liberado, ni otorgan una jubilación, ni apagan un incendio, porque esas tareas son competencia de las direcciones nacionales y las llevan a cabo con sus propios funcionarios, en sus propias dependencias y con sus recursos materiales. Hoy, las víctimas de violencia basada en género pueden acceder al sistema de justicia de dos maneras: mediante una comparecencia escrita ante el juzgado competente, o a través de una denuncia policial. Sin embargo, se acude a pedir ayuda ante la Policía en una cifra exponencialmente mayor que quienes acuden directamente a los juzgados. Del total de procesos de protección, solo el 7% inicia en un juzgado; el 93 % restante se inicia en seccionales policiales y unidades especializadas que representan en la cultura ciudadana uruguaya la cara visible del Estado al cual pedir ayuda. En el presente y numéricamente hablando, esto se traduce en 326 lugares distribuidos estratégicamente en el territorio nacional.

De aprobarse el artículo 57, se creará una Dirección Nacional de Políticas de Género que trabajará con sus propios recursos materiales y humanos, como cualquier otra dirección nacional del Ministerio del Interior. Esta decisión se traducirá en que de los 326 lugares a los que actualmente las víctimas acuden a denunciar, solo quedarán 56 en todo el territorio nacional. Eso sería en el mejor de los casos y suponiendo que todas las unidades especializadas en violencia doméstica y de género sean absorbidas por la nueva dirección. Además,  de aprobarse esta norma, la Policía dejará de ser un recurso accesible, de cercanía, para pasar a ser poco accesible y de lejanía. Si eso lo evaluamos en el marco de la cultura imperante que indica que las víctimas al tiempo de hacer la denuncia eligen a la Policía en vez de a los jueces, el impacto será altamente negativo.

De crearse la Dirección Nacional de Políticas de Género, los recursos humanos con los que contará la institución policial para llevar a cabo el procedimiento bajarán sustancialmente, es decir, de miles de funcionarios que hoy se desempeñan pasarían a ser aproximadamente 500 policías; eso en el caso que pasen a depender de la nueva dirección nacional, por el solo hecho de cumplir funciones en algunas de las 56 unidades especializadas.

La pregunta que nos hacemos es, ¿cómo podrán, poco más de 500 policías en 56 dependencias, afrontar anualmente casi 40.000 procedimientos de violencia basada en género? Francamente, creemos que no será posible sin afectar negativamente la calidad del servicio público y generar graves deficiencias y demoras en el cumplimiento de las etapas de investigación, de comunicación con la Justicia competente, etcétera. Sabemos que todo procedimiento policial debe ser riguroso, pero a diferencia del hurto de un reloj o del problema con una medianera, en esta materia la demora de un par de horas en una actuación puede ser la diferencia entre la vida y la muerte de la denunciante. Por eso resulta muy preocupante la ausencia de recursos humanos para afrontar el caudal de denuncias.

Estimamos que si se aprueba el artículo 57 se producirá un impacto tremendamente negativo en el sistema de protección estatal a las víctimas sobrevivientes de situaciones de violencia basada en género. De hecho, estimamos que las cifras de denuncia bajarán, no porque haya una disminución en la violencia sino por los serios obstáculos para el acceso a la misma. Por todas estas razones, más otros aspectos que profundizamos en el documento, solicitamos que el artículo 57 sea desglosado y eliminado. 

                En cuanto al artículo 58, consideramos que su aprobación significará un enorme retroceso porque un cargo de particular confianza política no garantiza idoneidad, conocimiento, capacidad ni experticia en una temática que así lo demanda.

                Seguridad ciudadana y género, considerados aisladamente, constituyen dos temas muy complejos cuyo abordaje técnico y profesional debe ser riguroso, pero si ambos temas se abordan conjuntamente en referencia al diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de la política pública, el aumento de la complejidad es exponencial. Para este cargo no alcanza con compromiso, audacia, ganas y entrega, sino que es indispensable poseer conocimiento, experiencia, formación y trayectoria. Consideramos que tal como está establecido el concurso abierto para la provisión del cargo, se garantiza un procedimiento público basado en igualdad, ausencia de discriminación, capacidad e idoneidad probada. Por eso solicitamos que no se transforme el cargo público en un cargo de particular confianza política.

                Agradecemos el habernos recibido. Antes de irnos dejaremos a disposición de los señores senadores cinco copias y un documento como insumo de trabajo para la comisión, en el que nosotras profundizamos el análisis de estos cuatro artículos.

                Además, queremos expresar que la Asociación Civil El Paso; la Asociación Civil La Cotorra; la radio comunitaria; Casa Abierta-Uruguay; el Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer; la Fundación Voz de la Mujer; el Instituto Mujer y Sociedad;  Mujer y Salud en Uruguay; Mujeres de Negro-Uruguay; la Red Canarias en Movimiento y las treinta y seis organizaciones que la integran; la Red Uruguaya contra la Violencia Doméstica y Sexual, y las sesenta organizaciones sociales que la integran, envían una carta al presidente de la comisión en la que ponen en conocimiento que adhieren, comparten y apoyan el planteo formulado ante esta comisión especial, la cooperativa Mujer Ahora, en el día de la fecha.

SEÑOR PRESIDENTE.- Muchas gracias, doctora Morelli.

                En primer lugar, quiero agradecer que haya cumplido estrictamente con el tiempo; con gusto la vamos a recibir en otra oportunidad, si así lo desea.

                En segundo término, le solicito que nos deje la versión que acaba de leer, de forma de poder repartirla  –si quiere, no esta misma; quizás sean apuntes– a las señoras y señores senadores aquí presentes, como forma de facilitar la exposición que usted ha hecho.

                Por último, le agradecemos mucho que haya comparecido en la mañana de hoy a manifestar su punto de vista con respecto a los artículos sobre los que ha informado.

                Que tenga buenos días.

(Se retira de sala la doctora Marina Morelli).

(Ingresa a sala la delegación de la Asociación Nacional de Organizaciones no Gubernamentales Orientadas al Desarrollo).

SEÑOR PRESIDENTE.- La Subcomisión Especial de Audiencias de la comisión del Senado que está analizando el proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración tiene el agrado de recibir a la Asociación Nacional de Organizaciones no Gubernamentales Orientadas al Desarrollo, integrada por Cristina Prego, Sergio Reyes, Martín Martínez y Tamara Fagúndez.

Les damos la bienvenida.

Conocen el mecanismo de trabajo y también el tiempo del que disponen. Los escucharemos con muchísimo gusto.

                Sin más, le damos la palabra a la presidenta, Cristina Prego.

SEÑORA PREGO.- Buenos días para todas y todos ustedes. Les agradecemos la invitación a participar en esta instancia.

                Anong es un organización de segundo grado que nuclea organizaciones de la sociedad civil orientadas al desarrollo, desarrollo en términos globales: económico, humano, social y ambiental. Por lo tanto, agrupa organizaciones que trabajan temáticas vinculadas a infancia, adolescencia, trabajo, educación, ambiente, vivienda, territorio, participación social y fortalecimiento del diálogo, como estrategia para nuestra tarea. Es un trabajo que venimos haciendo desde hace veintisiete años, aproximadamente, y que ha nucleado, en términos históricos, a noventa organizaciones y que hoy, en términos de trabajo activo, agrupa a un número aproximado de cuarenta.

                Anong tiene trabajo de incidencia. Participa en distintos mecanismos de articulación interinstitucional establecidos por ley como representante de la sociedad civil. Además, establece desde hace mucho tiempo y a partir de sus socias, articulación con el Estado para la gestión de la política pública.

                Hoy vamos a tener participación tres de las personas que estamos presentes, y lo primero que queríamos hacer –además de agradecer este espacio, esta posibilidad– es plantear que para el debate de una norma tan grande –estamos hablando de una norma con más de quinientos artículos–, que establece cambios en la normativa vigente en muchos temas, temas vinculados a la vivienda, a la justicia, al derecho a huelga, a la salud, al trabajo, a la administración pública, claramente, el tiempo es acotado para poder plantear en términos más sustantivos o más desarrollados nuestra postura, pero igual nos parecía muy importante poder dejar por escrito algunas cuestiones. Entonces, vamos a focalizar dos o tres solamente, más allá de que la articulación podría plantear muchos temas.

En este sentido, no es posible en los tiempos que el mecanismo de urgencia establece, por lo menos para nosotros y desde la sociedad civil, un análisis más profundo y real para las organizaciones sociales. Por eso, desde que este documento fue público, la Anong consideró que no era válido el mecanismo utilizado, o sea, el carácter de urgente para el tratamiento parlamentario, lo que hemos planteado. Pero, más allá de eso, hoy estamos para aportar.

                También, en este marco de aislamiento social, nos preocupan las dificultades que desde la sociedad civil podemos tener para hacer circular la información y que todas las organizaciones y la ciudadanía tengan la información necesaria para poder instalar un diálogo fluido, claro y profundo en términos de ciudadanía y, obviamente, con el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Por lo tanto, hoy vemos que el mecanismo de la ley claramente establece algunos obstáculos para un diálogo profundo y democrático, y es importante para nosotros que quede claro este planteo en la reunión. Más allá de eso, nos parece importante que ustedes, que son responsables del establecimiento de esta ley, consideren en todo su articulado la importancia de la no regresividad y de la progresividad en términos de derechos humanos. Para nosotros eso es fundamental. Nuestro país ha ratificado muchas convenciones que establecen estos principios.

Entonces, les solicitamos que, por favor, consideren en todo su análisis estos principios: el de no regresividad en derechos, el de igualdad y el de no discriminación, y que todas las poblaciones que sean abarcadas por esta ley sean miradas desde estas perspectivas. Necesitamos un tiempo –que quizá no sea el que establece el mecanismo– para poder dialogar más profundamente sobre este tema.

                Le cedo el uso de la palabra a Sergio Reyes, para que continúe con algunos de los temas planteados.

SEÑOR REYES.- Buenos días.

                Vamos a enfocarnos en dos o tres asuntos. En lo personal, voy a hacerlo en el artículo 407 del proyecto de ley, cuyo enunciado es breve. Queremos plantearles lo que consideramos una omisión importante con respecto a la ley que deroga.

                El artículo 407 del proyecto de ley de urgente consideración se refiere a las competencias del Ministerio de Desarrollo Social. Es muy breve y establece: «Sustitúyese el artículo 9 de la Ley Nº 17.866, […], el que quedará redactado de la siguiente forma:» y luego detalla, una a una, las competencias del Ministerio de Desarrollo Social.

                Cuando leemos la Ley n.º 17866 –que es la que queda corregida o derogada– y vamos leyendo las competencias –artículo 9.º–, el literal LL), al que vamos a referirnos y que también es muy breve, es central para la perspectiva de la sociedad civil y de las organizaciones que estamos allí agrupadas y organizadas. Por eso, consideramos muy importante señalar esta omisión. 

                El artículo 9.º establece las competencias del Ministerio de Desarrollo Social, y en su literal LL) especifica: «Establecer ámbitos de coordinación y asesoramiento con la sociedad civil involucrada en los objetivos del Ministerio de Desarrollo Social».

                Este literal, que es muy breve, no se menciona en las nuevas competencias que tendría el ministerio, en caso de aprobarse el proyecto de ley.

                Sin ánimo de tomar más tiempo del que necesitamos –creemos que esto que estamos diciendo es realmente importante–, queremos señalar que para las ONG orientadas al desarrollo, el hecho de fortalecer a la sociedad civil y darle capacidad para incidir y ámbitos para participar, forma parte no solo de nuestros objetivos, sino también de los que el Estado uruguayo ha ratificado en diferentes convenios, alineándose en los objetivos de desarrollo del milenio.

                En ese sentido, nos parecía importantísimo, vital, poder decirles a ustedes que la pérdida del estatuto legal de este ámbito de asesoramiento que estaba consagrado en la ley anterior, significa un paso atrás en la lógica del vínculo entre el Estado y la sociedad civil, que hemos construido con muchísimo trabajo a lo largo de dos décadas. Pero, al mismo tiempo, la desaparición de la consagración legal de esos ámbitos de asesoramiento, nos pone no solo en contradicción con nuestra historia de vínculo entre el Estado y la sociedad civil, sino también, en una lógica más comparada internacional, nos hace retroceder varias décadas, además de tener que explicar cómo hemos ido rectificando algunas convenciones y retirar este literal de las competencias del Ministerio de Desarrollo Social.

                Nosotros lo ponemos en el contexto de que seguramente debe haber sido un olvido en la lógica de reformular algo, pero no podemos dejar de señalar lo que podría ser un lapsus y decirles cuál es el lugar de la sociedad civil, cuáles son nuestros asuntos y a qué temas nos dedicamos. Por eso, nos parece súper importante poder señalar el hecho de que este espacio sea eliminado sin mencionarlo.

                Es cuanto tenía para decir. Está en el documento que les entregamos, pero también en la ley, en el artículo 407.

                Muchas gracias.

SEÑOR PRESIDENTE.- Tiene la palabra el señor Martínez.

SEÑOR MARTÍNEZ.- Muchas gracias.

                En la misma lógica que planteaba Sergio Reyes con relación al fortalecimiento y al diálogo, queremos decir que veíamos en la dimensión de transparencia y de eficiencia estatal en el artículo 307 –que supone una serie de cambios en los procedimientos de compras estatales–, que se abre un margen de actuación discrecional que atenta contra la transparencia y los derechos de igualdad en las condiciones de competencia.

                Creemos que todos consideramos que una mayor claridad en los convenios, en las políticas sociales garantizan institucionalidad y con ello no solo mejores marcos de evaluación en las políticas sociales, sino que también asegura condiciones de trabajo y mejores propuestas, sobre todo, para las personas y territorios para los que están diseñadas las propuestas, teniendo en cuenta la historicidad, los antecedentes, las referencias locales y técnicas. En ese caso, queremos poner énfasis a la modificación que se plantea al artículo 482 vigente, sobre todo en la excepción del literal D) en su numeral 29), que dice: «La contratación de bienes o servicios que realice el Ministerio de Desarrollo Social, con asociaciones u organizaciones civiles sin fines de lucro, en el marco de planes definidos mediante convenios o acuerdos específicos cuyos objetivos se relacionen en forma directa con la ejecución de las políticas sectoriales de dicha cartera». Nos parece que esta excepción le otorga la potestad al Ministerio de Desarrollo Social de realizar contrataciones sin licitación pública u otros procedimientos competitivos y por cualquier monto. Con ello se abre la posibilidad de empobrecer el mapa diverso de organizaciones que tenemos hoy, el monitoreo de la sociedad civil organizada y el diálogo democrático en la implementación y el diseño de las políticas públicas como expresión del bien público.

SEÑORA PREGO.-  Voy a plantear un tema más para ir cerrando la exposición. El tema de infancia y adolescencia es un tema que la Anong desde hace mucho tiempo viene trabajando. También queremos dejar establecido que acompañamos el pronunciamiento del Comité de los Derechos del Niño en los temas generales sobre la niñez y la adolescencia, y estamos de acuerdo con el pronunciamiento de Serpaj sobre el tema de justicia penal juvenil. Nos parece muy importante que se consideren y se revean profundamente estos artículos. La privación de libertad no es una herramienta para la reeducación y en el mundo se ha demostrado que no tiene los efectos esperados, que realmente restringe derechos y no permite el desarrollo integral de niños, niñas y adolescentes. Además, queremos plantear la necesidad de revisar cuestiones vinculadas con el límite con relación a la libertad anticipada.

                Por otro lado, en el artículo 412, se establece una nueva competencia vinculada al Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay y para nosotros es importante revisar esta conformación. Nosotros, junto con el Comité de los Derechos del Niño y siguiendo las orientaciones a nivel internacional que se le han hecho al país, identificamos la necesidad de establecer un mecanismo intergubernamental, que integre distintas áreas, distintos sectores. Consideramos que la política de infancia no puede estar orientada por un instituto, sino que debe hacerse a través de un mecanismo de más alto nivel, que incluya todos los temas vinculados con la infancia y la adolescencia.

                Históricamente, lo que ha pasado es que la mirada del INAU está orientada a un sector de la niñez y de la adolescencia relacionado con las situaciones de mayor vulneración, pero la infancia y la adolescencia en general –por ejemplo, los hijos de todos quienes estamos en esta mesa–, no siempre están miradas en una política que tendría que ser integral. Por eso también proponemos la necesidad de que se instale un mecanismo de mayor garantía en este sentido.

                Estos serían los temas que queremos plantear.

SEÑOR MAHÍA.- Les agradecemos la presencia y, más allá de esta instancia que, por circunstancias parlamentarias, lleva a que se haga en los términos en que está siendo desarrollada, la voluntad de cada uno de los legisladores y entiendo que de la comisión en su conjunto, es profundizar el diálogo, porque puede pasar  –y de hecho ha pasado–que en el tratamiento del proyecto de ley algunas de las cuestiones que se han señalado hayan tenido modificaciones. No digo que este vaya a ser el caso, pero para tener un ida y vuelta más fluido y más cercano, les pedimos que en los próximos días y antes de que se cierre esta primera etapa, nos hagan llegar materiales y comentarios para poder hacer más productivo el esfuerzo de todos.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos a la Asociación Nacional de Organizaciones no Gubernamentales su presencia.

                Van a tener novedades sobre algunos de los artículos mencionados porque se están estudiando al igual que el resto del proyecto de ley y seguramente muchos de ellos puedan ser retirados o modificados.

(Se retiran de sala los representantes de la

Asociación Nacional de Organizaciones no Gubernamentales).

 (Ingresan a sala representantes de Otros caminos)

SEÑOR PRESIDENTE.- La subcomisión de audiencia creada por la comisión que está analizando en el Senado de la república el proyecto de ley de urgente consideración tiene el gusto de recibir a la delegación de la organización Otros caminos, integrada por las señoras Barich y Hernández, y los señores Vilar y  Tadeo.

SEÑORA HERNÁNDEZ.- Agradecemos la invitación a compartir nuestra postura colectiva en el marco de la discusión sobre el proyecto de ley de urgente consideración.

En primer lugar, queremos expresar nuestro enfático rechazo al tratamiento de este proyecto en el medio de una pandemia sin precedentes que prioriza el frágil equilibrio de poder de la nueva coalición de Gobierno en lugar de atender las urgentes necesidades de nuestra sociedad ante la crisis económica y social desatada tras la llegada del Covid-19 a Uruguay. No solo se trata de un verdadero atropello a la democracia al limitar la discusión parlamentaria de tanto temas a un plazo de 90 días, sino también lo es aprovecharse de la cuarentena y de las políticas de distanciamiento social para restringir la discusión y manifestación legítima de la sociedad al respecto. No conformes con reducir la democracia a una negociación de unos pocos a puerta cerradas, este proyecto ignora la voluntad del pueblo uruguayo manifestada en los plebiscitos en materia de seguridad de los años 2014 y 2019 que se opusieron a seguir expandiendo el modelo de seguridad punitivo represivo que hace décadas demuestra ser insuficiente para revertir el crecimiento del delito.

A continuación haremos un breve repaso de los cambios en materia de seguridad incluidos en este proyecto que creemos atentan contra las decisiones que la ciudadanía tomó en dichas consultas populares tras un amplio, profundo e informado debate social.

Otro tema a tratar es la criminalización de la juventud. Los cambios normativos sobre adolescentes privados de libertad, al igual que todo el apartado de seguridad, insiste en la pena, el encarcelamiento y la prisión como un método disciplinador, un fin en sí mismo, en lugar de un medio hacia la resocialización o reinserción de las personas en la sociedad. Es importante recordar el literal b) del artículo 37 de la Convención sobre los Derechos del Niño que dice: «La detención, el encarcelamiento o la prisión de un niño se llevará a cabo de conformidad con la ley y se utilizará tan sólo como medida de último recurso y durante el período más breve que proceda». Mientras tanto, el numeral 1. del artículo 40 subraya la importancia de promover la reintegración del niño y de que éste asuma una función constructiva en la sociedad.

                En este sentido, aumentar las penas mínimas –el artículo 76 las aumenta de 1 a 2 años– y las máximas –el artículo 75 las aumenta de 5 a 10 años–,  mantener antecedentes penales –artículo 77– y limitar el régimen de semilibertad –artículo 74– para algunos delitos graves entre los que se incluyen algunos delitos con mayor incidencia en jóvenes infractores, contradice las  normas internacionales ratificadas por Uruguay y reafirma la criminalización de la juventud que el pueblo ya rechazó en el año 2014.

Resulta sumamente llamativo valorar de urgente consideración esta batería de medidas penales respecto de adolescentes infractores cuando entre los años 2015 y 2018 la cantidad de menores privados de libertad se redujo a más de un 35 %.

La demagogia ha primado y se sigue apostando a endurecer penas y poner mayor presión en un sistema penitenciario juvenil lleno de problemas y carencias, en lugar de trabajar para garantizar los derechos de los adolescentes antes y luego de entrar en conflicto con la ley, diseñando políticas transversales de prevención, educación, trabajo y reinserción social. 

SEÑORA BARICH.– Me voy a referir a la actuación policial y a la pérdida de garantías ciudadanas. Los cambios en la actuación policial que dan más discrecionalidad y autonomía a los efectivos en marcos de procedimientos y detenciones ponen en riesgo las garantías que tenemos los ciudadanos y ciudadanas. El artículo 20 es de seria gravedad. La flexibilización de los controles de identidad lesionan las garantías que las personas tenemos ante estos procedimientos, dejando que la autoridad decida cómo, cuándo y dónde se realizarán los controles y si una persona debe ser llevada a una dependencia policial o no. 

Bien es sabido que la Policía ya realiza controles periódicos de identidad en los barrios más precarios y, en particular, a los jóvenes que allí viven; la mayoría de las detenciones realizadas son injustificables e intimidatorias y están basadas en sesgos personales del efectivo a cargo del procedimiento.  

Cabe preguntarnos cómo mejorará la seguridad al ser obligatoria la identificación ante el requerimiento policial –artículo 50 de la LUC–, cuando ya se realiza en la práctica sin resultados positivos. 

Siguiendo en esta dirección, el proyecto de ley otorga a la Policía y al personal militar, en el cumplimiento de las tareas encomendadas por la Ley n.° 19677, el poder de hacer averiguaciones sin orden judicial de personas, vestimenta, equipaje y vehículo, tal como se cita en el artículo 25 de la LUC. Esto va en la línea de lo antes expuesto y minimiza las garantías ciudadanas: los funcionarios policiales no son fiscales ni abogados; bajo ningún concepto se les debe dar la potestad de actuar como tales. Sin embargo, también se les otorga la posibilidad de realizar diligencias que correspondan a la investigación del hecho y no solo ante denuncia previamente realizada, sino también ante el «acaecimiento de un hecho con apariencia delictiva», tal como figura en el artículo 19 de la LUC. 

Tengamos en cuenta que a su vez se duplica la cantidad de horas, pasando de dos a cuatro –artículo 43 de la LUC–, en las que un oficial podrá retener a una persona detenida antes de notificar a un fiscal. Dar estas potestades desproporcionadas a los funcionarios policiales pone en situación de potencial vulnerabilidad a la persona detenida. No es entendible cuál podría ser el beneficio de permitir que el interrogatorio pueda ser realizado sin presencia de abogado cuando este es un derecho humano básico consagrado nacional e internacionalmente. 

Como broche de oro a estas propuestas, se crean los delitos de agravio a la autoridad, artículo 11, y resistencia al arresto, artículo 4. Mientras tanto, el artículo 49 de la LUC alude a la presunción de inocencia en el accionar policial, sin que estos tengan que presentar prueba alguna; se les da un blindaje a los oficiales en su accionar, pudiendo actuar arbitrariamente según un criterio subjetivo y facilitando que posibles situaciones de abuso queden impunes. 

Ya existen figuras penales que castigan el desacato, los daños o lesiones personales. Crear nuevos delitos no asegurará que la Policía actúe de forma más eficiente y sea respetada por la población. Por el contrario, se plantean riesgos evidentes y posiciona a Uruguay ante un debate presente en la región en los últimos años. ¿Será respaldada la actuación ilegítima de los funcionarios por parte de las autoridades? ¿El fin justifica los medios? 

En cuanto a la seguridad interna, queremos expresar lo siguiente. Los cambios vinculados a la legítima defensa según el artículo 1.° de la LUC, descartan la proporcionalidad del uso de la fuerza, pasando por arriba el hecho de que en la actualidad el personal policial encargado de hacer cumplir la ley está amparado en el uso racional, progresivo y proporcional de la misma, no existiendo detenciones a funcionarios por herir o matar a alguien en el cumplimiento de sus funciones, lo que es de notoria relevancia. 

Ampliar esta figura a funcionarios militares y a retirados, además de legitimar el uso de armas en civiles para la defensa de dependencias, un hogar o establecimiento agrario, traerá aumento de la violencia, consolidando el gatillo fácil como una realidad, con todos los riesgos que esto conlleva, y ya se han visto en nuestro país sus trágicos resultados. 

Los efectivos policiales retirados no cuentan con la capacitación actualizada para utilizar armas de fuego y repeler delitos, poniendo en riesgo su vida y la de las personas involucradas. Esto se agrava especialmente en los retirados militares, que ni siquiera fueron instruidos en tareas de mantenimiento de la seguridad ciudadana, a pesar de que algunos realizaron tales acciones de forma ilegítima durante el período de facto. 

Alcanza con observar la experiencia internacional para contemplar que el aumento unilateral de la violencia por parte de agentes del Estado no tiene efectos sustantivos en reducir la criminalidad; más bien violenta aún más a la población que queda como rehén ante las pérdidas de los derechos, ante la delincuencia y frente al recorte de garantías ante el Estado. 

En la búsqueda por mayor seguridad para la gente, ¿se está priorizando el derecho a la propiedad antes que la libertad y el derecho a la vida? Esto no va a aumentar la seguridad, sino todo lo contrario: aumentará la violencia, los abusos y la impunidad. Este no es ni debe ser el camino.

Gracias.

SEÑOR TADEO.- Voy a hablar sobre el punitivismo y la crisis del sistema penitenciario.

                En la redacción de esta ley es clarísimo el convencimiento de que a mayores penas, mayor seguridad. Sin embargo, hace unos días el comisionado parlamentario para el sistema penitenciario planteaba justamente lo contrario; en la práctica, las penas más duras y el aumento de personas privadas de libertad no ha implicado una reducción del delito o una mayor seguridad. Esto es evidente cuando se ve el aumento constante y en paralelo de la población privada de libertad y las cifras de delitos en las últimas décadas.

                Rompe los ojos que el sistema penitenciario de nuestro país está en crisis. Hoy por hoy tenemos algo más de doce mil personas privadas de libertad. Al mismo tiempo, la tasa de homicidios en cárceles supera diecinueve veces el promedio nacional y la de suicidios supera la media nacional en cuatro veces.

Desde hace un buen tiempo la ciudadanía tiene claro que la idea de que a mayores penas, mayor seguridad, es una falacia y, por el contrario, da como consecuencia una mayor población privada de libertad que, en condiciones pésimas, redunda en tasas altísimas de reincidencia.

                Ya que hablamos de urgencia, lo verdaderamente urgente es transformar el sistema penitenciario hacia uno apuntalado por políticas de rehabilitación mediante programas educativos, laborales y de integración e interacción con el afuera, que procuren la resocialización y la profilaxis del delito, cumpliendo con el artículo 26 de la Constitución.

                Sin embargo, en esta ley se busca minimizar y en algunos casos denegar el carácter rehabilitador que deben tener las cárceles. El agravamiento de penas, la eliminación de las salidas transitorias y la disminución del uso de penas alternativas, así como la obligación del trabajo para las personas privadas de libertad, recrudecerá las condiciones del encierro con un asegurado aumento de la violencia dentro y fuera de los establecimientos penitenciarios.

Por otra parte, nos hacemos eco de lo dicho por el doctor Petit, resaltando que la educación llega al 28 % de esta población. Él ha expresado: «Aunque hay cien personas estudiando a nivel terciario en el sistema carcelario, es mucho mayor la cantidad de privados de libertad que no saben leer ni escribir». Esto es gravísimo; pareciera ser que, como están privados de libertad, no deben tener la posibilidad de ejercer su derecho básico a la educación.

A su vez, continuando con la inflación punitiva e ignorando la complejidad del problema carcelario, se crea como delito –artículo 10–, con penas de uno a tres años, la destrucción de muebles e inmuebles del INR. Esto, lejos de disuadir dichas acciones, solo generará que la convivencia en las cárceles empeore, poniendo en mayor riesgo a los funcionarios del INR, al mismo tiempo que se deja a los involucrados en un vacío legal entre la sentencia que ya están cumpliendo y la prisión preventiva por el delito mencionado anteriormente. Como consecuencia, quedan sin el derecho a trabajar, estudiar o, en algunos casos, a salir de la celda. Cabe recordar que en algunas prisiones las personas no alcanzan a salir dos horas a la semana a los patios. El encierro, en lugar de ser un remedio, se vuelve una enfermedad.

Los nuevos delitos, el endurecimiento de penas y los cambios en el proceso penal no solo ponen en riesgo el colapso del sistema penitenciario, sino que –como mencionábamos–, tanto en el sistema adolescente como en el adulto, las restricciones en el acceso a institutos liberatorios son un atropello al artículo 26 de la Constitución, al reducir sustancialmente los incentivos –trabajo, estudio, salidas transitorias– para la reinserción de las personas privadas de libertad.

En cuanto a la criminalización de la protesta, el artículo 397 establece que el Estado garantizará el derecho a huelga siempre y cuando sea pacífica, el derecho de la dirección de la empresa a acceder libremente a las instalaciones y el derecho de los no huelguistas a trabajar en estas. Esto significa que quedarán prohibidas todas las ocupaciones –medida histórica del movimiento obrero– que claramente se buscan criminalizar, poniendo en riesgo las libertades de los trabajadores a reclamar condiciones laborales dignas.

Por su parte, los artículos 491, 492 y 493 buscan incidir directamente en nuestros derechos a la libre expresión, a la reunión y a la participación política. Declarar ilegítimas aquellas manifestaciones o piquetes que obstruyan el libre tránsito y habilitar el uso de la fuerza para disolverlas haciendo alusión al orden público y a la tranquilidad, es un atropello antidemocrático contra las organizaciones sociales y los movimientos populares del país. A pesar del evidente objetivo de incitar el miedo y aumentar la tensión entre las fuerzas de seguridad y la población que legítimamente se manifieste, no lograrán impedir que el pueblo reclame lo que considera urgente y necesario; no ha funcionado en la región y tampoco funcionará aquí.

SEÑOR VILLAR.- En conclusión, en Uruguay ya se ha utilizado la vía de urgente consideración para introducir cambios en materia penal y no ha tenido éxito. Una vía con tiempos acotados que impide un profundo debate y análisis con todos los actores involucrados no debería utilizarse incluyendo tantos temas importantes para nuestra sociedad como, por ejemplo –y particularmente–, la seguridad interna.

Este proyecto busca expandir el aparato punitivo y represivo del Estado, recortando garantías y derechos de todos en el camino. Este modelo lleva más de veinte años fracasando en nuestro país, además de profundizar la exclusión social que ya castiga de forma desproporcionada a los sectores más vulnerados de nuestra sociedad. Es indiscutible que tenemos problemas de seguridad y de convivencia, pero lo que está en cuestión es la necesidad urgente de construir políticas de Estado integrales, transversales, que tengan una base científica para su aplicación y reaplicación si consideramos experiencias internacionales exitosas al respecto. Es necesario resolver los problemas de fondo y atender la defensa de los derechos alimentarios, sociales y económicos de toda la población, especialmente aquella más olvidada desde temprana edad. Estamos frente a un proyecto lleno de prejuicios y contradicciones que intenta radicalizar las políticas aplicadas en las últimas décadas, que han demostrado ser incapaces para combatir el problema real de la inseguridad. Entonces, nos preguntamos por qué seguir reproduciendo el fracaso y no pensar alternativas. Es necesario orientar la política criminal hacia una de prevención de la violencia y el delito que incluya  en su diseño, construcción y difusión a dependencias del Estado vinculadas a la educación, la vivienda, el desarrollo social, el trabajo, la salud, la sociedad civil organizada y a los medios de comunicación, y así evitar caer en la demagogia de agrandar el estado policial con el Ministerio del Interior y en algunos casos con el de Defensa como únicos rectores en ella. Reformar el sistema penitenciario garantizando las condiciones necesarias de infraestructura y programas socioeducativos, laborales, de salud mental y de tratamientos de adicciones es urgente para reducir la reincidencia y fomentar la rehabilitación, como mandata la Constitución, pero no solo se trata de ocuparse de las personas infractoras; ampliar el apoyo, el acompañamiento y la atención a víctimas de violencia y delitos, y a sus familias, es imperante para restablecer los lazos comunitarios y mejorar la convivencia.

Un país más justo y seguro se construye, entre otras cosas, asegurando el acceso a una educación de calidad a toda la población, generando trabajos que dignifiquen, teniendo un robusto sistema de salud que llegue a toda la población, garantizando el acceso a la cultura o aplicando políticas públicas que combatan la segregación territorial y sociocultural,. Hay un sinfín de medidas alternativas que pueden ayudar a enfrentar y a solucionar los problemas de la seguridad desde una perspectiva que respete, que tenga como centro los derechos humanos de todos y que no nos obligue a renunciar a nuestra libertad para sentirnos seguros. Insistimos en que este camino que plantea esta ley de urgencia ha fracasado y solo logrará empeorar los problemas que ya tenemos, vulnerando derechos y atentando contra la calidad democrática en nuestro país.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos mucho que hayan venido en el día de hoy a realizar su planteo.

(Se retiran de sala los representantes de la delegación Otros caminos -ex colectivo no a la reforma)

SEÑOR PRESIDENTE.- La Subcomisión de Audiencias, creada por el Senado de la República para tratar la ley de urgente consideración remitida por el Poder Ejecutivo, tiene el agrado de recibir en la mañana de hoy a la delegación de la Asociación de Magistrados Fiscales del Uruguay encabezada por su presidenta, la doctora Mirta Morales; la vicepresidenta, doctora Patricia Rodríguez; el secretario, doctor William Rosas, y las doctoras Carla Murchio y Brenda Puppo.

SEÑORA MORALES.- Buenos días y muchas gracias por recibirnos.

En nombre de la Asociación de Magistrados Fiscales del Uruguay tenemos el honor de comparecer aquí a los efectos de que escuchen algunos comentarios que queremos hacer respecto a la ley de urgente consideración en lo que atañe, fundamentalmente, a la parte de procedimiento penal. Asimismo, deseamos aclarar que lo que vamos a decir, en general está en el documento que les enviamos en forma escrita y refleja el pensamiento de los fiscales de todo el país.

                En primer lugar, vemos con beneplácito algunas reformas que se plantearon en el anteproyecto y en el proyecto de ley actual, por ejemplo, con respecto a la permanencia y la estructura de los procesos abreviados, lo que está en los artículos 27 y 28; el ofrecimiento de prueba sobre prueba, de los artículos 38, 39, 40 y 41 del nuevo proyecto, o la consagración de la libertad a prueba, del artículo 32. Sinceramente, esto fue recibido con alivio por parte de la Asociación de Fiscales del Uruguay, pero de todos modos permanecen en nuestro pensar algunos puntos que queremos aclarar al Parlamento.

A fin de que nuestra exposición sea más ágil la vamos a dividir en cinco puntos: el primero refiere a las vías alternativas; el segundo, al proceso simplificado; el tercero, al acceso del juez a la carpeta investigativa que tiene el fiscal; el cuarto, a las potestades que se quieren arrogar ahora a la policía y el quinto tiene que ver con lo que se dispone en cuanto a prisión preventiva obligatoria en algunos delitos.

                Con respecto al primer punto, de las vías alternativas, la Asociación de Magistrados Fiscales del Uruguay llama la atención acerca de la supresión de un instituto que consideramos de vital importancia; me refiero a la suspensión condicional del proceso. Este instituto, que no es nuevo ni único en el país, existe a nivel internacional y su aplicación es sumamente útil para determinados casos. Reitero que no  es de aplicación para todos los casos, sino puntualmente para algunos. Pensamos, por ejemplo, en delitos primarios o de muy baja entidad que no por eso deben ser despreciados por el sistema judicial. Por el contrario, la Asociación de Magistrados Fiscales quiere dar atención judicial a pequeñas causas que, de no existir este tipo de institutos, quedarían desatendidas y se generaría un gran desconcierto social. Si la Justicia no da respuesta a procesos que para el sistema penal pueden ser pequeños, pero para el vecino que se siente agredido son grandes, la sociedad busca otras vías que no son deseadas por ninguno de nosotros.

                La suspensión condicional del proceso –ustedes lo saben, pero igual lo reitero– implica justamente suspender el proceso, decir por ejemplo: «no te vamos a procesar; te suspendemos si cumplís con determinadas obligaciones». Estas obligaciones son importantes para el sistema porque tienden a la rehabilitación de la persona. De no atenderse, generan un conflicto social, pero si se consideran como única alternativa la prisión efectiva podríamos procurar, llegado el caso, el incumplimiento de la rehabilitación. Básicamente –para dar un ejemplo, aunque debe haber miles–, pensamos en muchachos muy jóvenes, primarios, adictos, que cometen un hurto. Es mucho más útil que el sistema los incluya, los atienda y no los deje librados a que mañana puedan cometer un delito más grande, luego una rapiña, y ahí sí sean encarcelados. Tal vez, obligándolos a cumplir una buena rehabilitación queden sujetos al proceso y, no digo que todos, pero una gran parte podrá rehabilitarse. O sea que derogar este instituto para nosotros sería sinceramente una pérdida enorme para el sistema.

                El segundo punto que nos preocupa en cuanto a las vías alternativas, es que se crea la libertad a prueba. Esto lo vemos con beneplácito, pero se establece de oficio que se quitará este beneficio a quienes cometan hurtos agravados. En este sentido, hacemos nuestras las palabras mencionadas en este recinto hace pocas horas por el comisionado parlamentario, quien dio el porcentaje de personas privadas con libertad por este tipo de delito. Por tanto, nos cuestionamos si estamos cumpliendo con el precepto constitucional de la rehabilitación. Pensamos seriamente: ¿la cárcel es la única alternativa para que estas personas puedan reinsertarse nuevamente en la sociedad? Nos preguntamos cómo salen, cómo los recibiremos y, sobre todo, si pensamos en personas primarias y de baja edad.

                La Asociación de Fiscales Magistrados no desprecia ningún tipo de delito, todos nos preocupan y merecen atención; pero este, particularmente, nos interesa mucho. Es un aspecto que viene muy unido al tema de cuál es el organismo que tiene que controlar las obligaciones en la suspensión o ahora la prueba, en la libertad a prueba, que no es otra cosa que lo que internacionalmente se conoce como probation. No estamos hablando de algo desconocido. En Uruguay, el instituto encargado de este tema es la OSLA que, en primera instancia, fue creado para atender faltas. Luego se le agregaron otros cometidos, entre ellos, controlar las obligaciones en las suspensiones condicionales y las libertades. Obviamente, la OSLA está saturada y el cumplimiento efectivo de las obligaciones no se controla. Entendemos que la manera efectiva de hacerlo sería dotar al organismo de posibilidades instrumentales para que pueda controlar las obligaciones que asumen los posibles penados que no cumplen con ellas. 

                En último lugar, con respecto a este primer punto, me voy a referir a los abreviados. Por algunos casos que no salieron bien y por otros que fueron pésimamente comunicados –ahí hacemos el mea culpa que tengamos que hacer–, se han demonizado a través de falsos mitos. Uno de los mitos tiene que ver con las penas benignas y ahí sí les pido que con la mano en el corazón empiecen a analizar –lo que ahora sí podemos analizar– las estadísticas de penas efectivas realmente pactadas en delitos abreviados y que lo intenten comparar con penas del sistema anterior. No van a poder hacerlo, porque en el sistema anterior, primero no se llevaba registro y luego, lo que había era penas de papel donde la persona, en general –en más de un 90 %–, ya tenía la libertad cuando estaba la sentencia. O sea que por más linda que fuera la sentencia y por más pena que tuviera, no era la pena que realmente iba a cumplir. Según nuestra experiencia –yo estoy como titular de la Fiscalía de Homicidios, en Montevideo–, esta herramienta la estamos utilizando –el doctor Gómez y yo– con resultados que los señores senadores pueden apreciar en la fiscalía e invito a los señores senadores a ir a observar. Las penas que nosotros ponemos en homicidios simples van en un rango de siete a diez años en acuerdos, que se hacen en los casos en que tenemos grandes dificultades, porque la evidencia no fue bien recolectada y nos va a provocar un gran problema en el juicio oral, ya que no se va a sortear el estándar probatorio que el juez requiere, donde las víctimas tienen miedo y no quieren comparecer, al igual que los testigos. Tenemos muchos de estos casos, que son realmente alarmantes por el grado de violencia brutal que estamos viviendo en algunas zonas de Montevideo que, básicamente, serían las zonas 3 y 4, donde hay muchos ajustes de cuentas.

SEÑOR CAMY.- ¿Cuáles son la zona 3 y la 4?

SEÑORA MORALES.- Es Montevideo rural, la parte de Casavalle, Peñarol, la parte norte del Prado y el Cerro. La zona 1 y la zona 2 son la parte costera de Montevideo y, como decía, las zonas 3 y 4 son las que registran más de este tipo de homicidios. No quiero decir con esto que en las zonas 1 y 2 no los haya, pero tienen otras características. En ese caso, tengo miles de ejemplos para dar de acuerdos que han sido muy buenos en los que evitamos que el testigo, aun teniendo la prestación de ser testigo protegido con toda la atención que la fiscalía le da con la Unidad Víctimas, no quiere ir. Estos casos quedarían totalmente impunes. No los voy a mencionar acá, pero me vienen casos a la memoria –que ustedes reconocerían, porque los han visto en la prensa–, pero no me voy a referir a ninguno ahora pues estaría alertando a los que están cumpliendo prisión preventiva, de que si dicen que no a un acuerdo, no vamos a poder hacer el juicio porque la víctima no va. Pero tengo casos muy sonados en los que yo ya sé que la víctima no va, a pesar de la atención que le estamos brindando. Esos casos van a quedar fuera. Como se me solicita que sea breve, simplemente digo que este proceso abreviado también debería ser pensado para introducir en el proceso de adolescentes infractores, el que lamentablemente hemos descuidado, pero pensamos que necesariamente debería incluirse.

SEÑOR PRESIDENTE.- Ya ha sido incluido.

SEÑORA MORALES.- Si me dice eso me quedo contenta.

SEÑOR PRESIDENTE.- Me alegro.

SEÑORA MORALES.- Sigo, entonces. Iba a dar una cantidad de argumentos, pero entonces no los doy.

                Volvemos al punto 2 de lo que quería hablar, que es el proceso simplificado. En el documento que dejé en poder de la comisión están todos los puntos en los que la Asociación de Magistrados Fiscales del Uruguay tiene ciertos reparos o, al menos, cuestionamientos. Tenemos la duda en cuanto a si debemos hablar del proyecto inicial, que fue el que se nos dio, o sobre el proyecto que el Ministerio del Interior acaba de introducir, que vemos con mucho agrado. No sé cuál es el que están manejando.

SEÑOR PRESIDENTE.- Creo que deberían hacer referencia al proyecto de ley que fue distribuido, sin perjuicio de que el que mandó el Ministerio del Interior seguramente sea el votado.

SEÑORA MORALES.- Entonces, lo hacemos solapadamente. En el documento con mayor extensión están algunos puntos sobre los que nosotros tenemos reparos en el proceso inicial, ¿sí?

SEÑOR BONOMI.- El proceso simplificado era el anterior; sería preferible que se refiriera al que vino después.

SEÑORA MORALES.- Hacemos un punteo sobre esos aspectos, por las dudas que se cuele alguno en esta nueva propuesta.

SEÑOR BONOMI.- Va a ir entero.

SEÑORA MORALES.- Entonces, rápidamente, recuerdo que lo de las penas ya lo dijimos. Me refiero a las penas en el proceso abreviado y en un simplificado no.

                Con respecto a la técnica legislativa, vemos con mucha preocupación la dudosa técnica que se utilizó y que eso nos va a generar mucho problema en la práctica. Esperemos que eso sea zanjado, sobre todo por la confusión que hay en los roles que cumple cada operador. Nos preocupa muchísimo –pero sobre eso después vamos a exponer– el hecho de que se tenga que diligenciar prueba antes de hacer la acusación; no es lógico y cualquier abogado puede darse cuenta. Eso figura en el documento.

SEÑOR PRESIDENTE.- Eso fue corregido también.

SEÑORA MORALES.- Gracias.

Después, el hecho de que el juez –que es el decisor, el que tiene que ser independiente– pueda, por estar en desacuerdo con un abreviado de oficio, ordenar la aplicación del proceso abreviado, es algo muy complejo porque pone al acusador público –que somos nosotros– a hacer algo a desgano.

                El acusador público, que es el titular de la acción penal, no debería estar a desgano. No imagino una causa en la que me obliguen a acusar de oficio cuando entiendo que esa estructura de pronto puede poner en riesgo a los testigos, a la víctima, y no voy a tener prueba. Creo que no es bueno, que está mal porque confunde el rol del juez con el de acusador y lo obliga a trabajar en algo en lo que no cree, cosa que es bastante compleja.

                Nos preocupa que el mismo juez que ordena la introducción en el proceso simplificado sea el que vio todo el pedido fiscal de la prisión preventiva, la formalización, luego la pertinencia de no aplicar el proceso abreviado y sí el simplificado, y sea el que vaya a resolver al final. Ese juez está absolutamente contaminado, no es imparcial, ya revisó todo, escuchó a todos y piensa que esa persona es culpable. Si fuera por mí estaría encantada porque soy fiscal, pero no le hace bien al sistema, está mal. Lo malo que tiene eso, además, es que no tiene recurso y saca a las partes de la posibilidad de revisar, algo que para la Justicia es invalorable, pero para la justicia penal lo es mucho más aún que toda decisión judicial pueda ser revisable.

                A nosotros nos preocupa la desconfianza del legislador en los operadores –al menos es lo que se muestra, tal vez no sea así– y se quiere sanear esa desconfianza haciendo reformas, y para nosotros esa no es la solución. Si cada una de las partes tiene su rol muy claro y lo cumple bien, no hay por qué desconfiar. Un juez será muy buen juez si es imparcial, decisor y activo; un fiscal será muy buen fiscal si sabe acusar, y un defensor será muy buen defensor si defiende desde el principio y controla al fiscal. Y esa es su función: controlar al fiscal y avisar al juez si algo no está bien y el juez, sin meterse en la carpeta, puede hacer el control de legalidad. No es necesario que el juez invada los roles; no es necesario que se mezcle como acusador o como defensor para hacer justicia; todo lo contrario, el juez debe estar descontaminado para que, con las evidencias que ambas partes le proporcionan y transforman en pruebas, resuelva. No está bueno que el juez sea acusador por partes y defensor, y luego resuelva. Eso ya lo vivimos y no dio buenos resultados.

                En cuanto al nuevo proyecto del Ministerio del Interior, nosotros encontramos una dificultad que queremos que ustedes reparen. Ustedes dicen que el juez ya no actuará más de oficio, pero la redacción en el artículo 273 TER. 4 puede dar lugar a confusión. Pedimos que lo revisen; tal vez, en ese caso no debería estar incluido. Con eso nos quedaríamos todos tranquilos.

                El otro tema que debería ser observado en esa nueva estructura es el de los recursos. En el simplificado del Ministerio del Interior, no está prevista una vía recursiva especial. Por lo tanto, tenemos que ir a los recursos generales. ¿Qué va a pasar en la práctica? Que si alguna de las partes –generalmente, por cómo está estructurado, va a ser la defensa– se opusiera a la tramitación, eso estará sujeto a recursos que se van a tramitar por la vía común. Entonces, como no tienen efecto suspensivo, terminaremos haciendo el simplificado con la espada de Damocles de un proceso recursivo que no está resuelto. El tribunal, una vez tengamos sentencia o que estemos prontos para tenerla en el simplificado –no sé si me entienden–, puede resolver que no ameritaba ser simplificado. Es decir, tenemos una burocratización y una lentitud en el proceso que no es la querida, porque lo que queremos es un proceso ágil e intermedio entre el abreviado y el oral.

Esto se solucionaría agregando a la parte recursiva que se tramitaran por lo previsto en el artículo 365 del Código del Proceso Penal, que nos daría una celeridad en la tramitación de recursos. Eso subsanaría todo tipo de controversias a esa instancia sin quitarle celeridad.

                El tercer punto que queremos agregar tiene que ver al acceso a la carpeta del juez.

SEÑOR PRESIDENTE.- Eso también va a ser retirado de la ley.

SEÑORA MORALES.- ¿En todas las etapas?

SEÑOR PRESIDENTE.- Creo que sí.

SEÑORA MORALES.- El «creo» me pone nerviosa. Para no quedarme nerviosa y para mi tranquilidad, sobre todo con los fiscales de todo el país, dejo constancia de que un juez activo cumple su rol sin mirar la carpeta. Ya lo vemos cuando los jueces nos destrozan los acuerdos abreviados cumpliendo un muy buen rol. Lo hacen; no necesitan mirar la carpeta. Lo que necesitamos es tener a un buen defensor que controle permanentemente y diga que lo que se está diciendo es mentira, y el juez ahí para el abreviado, y se termina todo. Entonces, esto no es necesario. Esto que digo es importante si queremos reactivar el rol de imparcialidad del juez.

                El cuarto punto tiene que ver con las potestades de la policía, que también está en el documento que agregamos.

¿Qué es lo que nos preocupa aquí, básicamente? Que la fiscalía y la policía deberían trabajar mancomunadamente para que todo salga bien y todo termine muy bien en la etapa judicial. No podemos ir por vías separadas porque, si lo hacemos, perdemos. Estamos cansados de escuchar que en la órbita policial el caso está resuelto. Eso no sirve de nada. El caso resuelto en órbita policial servirá para una estadística, pero a nosotros nos hace enfrentar un juicio en el que, de repente, no tengo testigos, las evidencias fueron mal recolectadas o la confesión en órbita policial, que al juez no le sirve para nada; ¡para nada! Es más: las evidencias recolectadas en órbita policial sin la presencia de un abogado defensor y –mucho peor– sin conocimiento de un fiscal que lo autorice, hacen que se vicie toda la prueba que podría surgir de una evidencia riquísima. Conozco muchos casos sobre los que podría contarles detalladamente y mostrar, con prueba empírica, cómo esto cae. Entonces, no es necesario entorpecerlo.

                Nosotros vemos que hay determinadas cosas incluidas en esta norma que más que ayudar van a complicar, y mucho. Sí bregamos por una profesionalización de la policía para que entienda cuál es este proceso y para que trabaje mano a mano con el fiscal, recolectando evidencia que tenga toda la capacidad para ser transformada en prueba en un juicio y nos dé mucha fuerza para negociar abreviados que sean buenos. Si nosotros sabemos que el arma fue levantada con la mano y se le sacaron las huellas, el defensor lo sabe y perdemos toda la fuerza, no solo para ir a juicio sino también para negociar una buena prueba en un proceso abreviado o simplificado, además de todos los problemas internacionales que nos podría traer con algunas observaciones que el país supo tener y en las que no queremos volver a caer.

                Por último, quisiera referirme a la prisión preventiva impuesta preceptivamente para algunos delitos. Hoy la prisión preventiva se maneja –ustedes lo saben, pero se los cuento– con un gran esfuerzo del fiscal, quien tiene que argumentar en audiencia por qué esa medida cautelar es la única para aplicar en ese caso concreto. 

¿Cómo lo hacemos nosotros? Primero le mostramos al juez que tenemos lo que llamamos el «humo del buen derecho», o sea, que existe un delito; por ejemplo, en mi caso, que existe un homicidio. Se lo demuestro diciéndole: «Tengo el cuerpo acá, el forense… ». Toda la prueba que tengo se la doy al juez, argumentativamente. Además, le digo que tengo evidencias de que ese delito fue cometido por equis persona, que está sentadita ahí, con un defensor. Y le digo por qué: «Porque lo vimos», «porque lo tengo filmado», «porque tengo todas las evidencias»; o sea que le doy el soporte fáctico. Y luego le digo por qué necesito la prisión preventiva como medida cautelar: «Porque me va a matar a los testigos», «porque me va a frustrar la prueba», «porque se va a fugar». Se la tengo que argumentar y justificar, y el juez valora, valora y la otorga. Lo hace por un plazo que le parezca prudente de acuerdo con las pruebas que me falten y al tiempo que me falte para ir a juicio.

Si yo le digo al juez que estoy obligada a pedirla, yo, como fiscal, pierdo toda la credibilidad que me ha costado años ganarme, porque cuando Mirta Morales va ante un juez y pide la prisión preventiva, se ha ganado cierto respeto de los defensores y de los jueces, que piensan: «Si me está diciendo que hay cámaras es porque hay cámaras», «Si me está diciendo que hay testigos que corren riesgo de vida porque están siendo atendidos por una unidad de víctimas que dice que esta persona los va a matar porque es vecino, es verdad, los va a matar». Entonces, me dan la prisión preventiva.

                Si Mirta Morales a partir de ahora lo hace porque el legislador la obliga, sus argumentos se desvanecen, no tienen sentido. Pierdo fuerza; el ministerio público pierde fuerza, y nos preocupa. Nos preocupa, además, que en los hurtos agravados quede la prisión preventiva como la única medida cautelar posible cuando no es así. Miremos los porcentajes de personas privadas de libertad por hurtos agravados; pensemos que vamos a recargar aún más el sistema carcelario con personas que pueden someterse al sistema tal vez con otras medidas cautelares, como, por ejemplo, la prisión domiciliaria.

Si el fiscal está tranquilo de que no se va a fugar, de que va a comparecer al proceso, de que no va a correr riesgo la sociedad porque es un primario, de que tiene domicilio y de que en ese domicilio hay luz eléctrica y se le puede poner un sistema alternativo de pulsera, ¿para qué la prisión? ¿Para qué obligarme a mí, como ministerio público, a pedir prisión? Debemos tener ciertas capacidades y márgenes de actuación que contemplen las particularidades de cada caso.

                Espero no haberlos aburrido y haber sido rápida.

                Faltó mucho por decir y me encantaría poder hablar con cada uno de ustedes cuando quieran. Estamos, desde la fiscalía de homicidios, pero también cada uno de los fiscales con roles distintos acá presentes –tenemos fiscales de flagrancia, tenemos personas del interior–, abiertos al Poder Legislativo para explicar. Nuestra postura es la de no poner piedras en el camino. Nuestra postura es la de construir un sistema que nos beneficie a todos como sociedad. O sea que la Asociación de Magistrados Fiscales del Uruguay brega por la construcción de un mecanismo que permita un funcionamiento armónico y eficiente, una atención integral del sistema de justicia penal y que este sea parte, armónicamente ensamblada, al ordenamiento jurídico.

Los fiscales hemos padecido muchas reformas, más de quince, en dos años, lo que nos generó una inestabilidad muy grande sobre cómo debemos funcionar. Sinceramente, no es el camino correcto, ya lo vivimos. No queremos eso. Queremos que cuando se reforme se haga con un objetivo claro. Entonces, como asociación, nos preguntamos a dónde se quiere llegar con esta reforma. ¿Se quiere llegar a una mayor eficiencia en la persecución del delito? ¿Es eso lo que se pretende, una mayor eficiencia? Miren los números. Miren los números que había en noviembre de 2017 de detenidos con prisión, con condena; miren los números que había antes de 2017 y miren los números actuales, y piensen, científicamente, si el sistema de persecución fracasó o no. Yo creo que no. Yo creo que esto, que se suma al gran Frankenstein que tenemos, haría, sí, nuevamente entorpecer la persecución delictual, y tenemos miedo de que se genere más impunidad.

                Otro cuestionamiento que nos hacemos es si el objetivo del legislador es aumentar las garantías porque teme un mal rol de los operadores. Entendemos que este no es el camino. El camino no es confundir los roles y que el juez se meta en el rol del fiscal por momentos y se meta en el rol del defensor por otros. Las garantías van por otro lado. Las garantías van reforzando los roles de cada operador y poniendo, por ejemplo, a la OSLA con otro nivel para poder controlar el cumplimento de obligaciones.

                Era cuanto queríamos decir. No sé si quieren realizar alguna consulta.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos mucho su participación, los comentarios y el documento. Vamos a leerlo. Les haremos llegar las modificaciones que hemos acordado llevar adelante en comisión antes de que el Senado se expida para que estén al tanto y así darles la oportunidad de hacer los comentarios que entiendan pertinentes, si lo creen oportuno.

                Nuevamente agradecemos su presencia y quedamos a las órdenes. Que tengan buen día.

SEÑORA MORALES.- Muchas gracias por su atención. Buenos días.

(Se retiran de sala los representantes de la Asociación de Magistrados Fiscales del Uruguay).

 (Ingresan a sala los representantes de la Asociación de Defensores de Oficio del Uruguay).

SEÑOR PRESIDENTE.- La Subcomisión de Audiencias de la comisión creada por el Senado para el análisis de la ley de urgente consideración tiene el agrado de recibir a la Asociación de Defensores de Oficio del Uruguay, encabezada por su presidenta, la doctora Adriana Berezán, que vino acompañada por las doctoras Victoria Muraña y Mónica Gaggero.

                Les damos la bienvenida y les cedemos el uso de la palabra.

SEÑORA BEREZÁN.-  En  primer lugar, les agradecemos por recibirnos. El informe que enviamos a todos los miembros naturales de la comisión, vía mail, fue el trabajo del colectivo de los defensores públicos. Quizás ustedes se pregunten por qué no tratamos algunos temas. No lo hicimos porque no afectan directamente al trabajo de la defensa pública; no nos afectan en cuanto a los derechos que nos preocupa proteger de nuestros patrocinados y no generan dificultades procesales. Eso quiere decir que solamente  vamos a referirnos muy brevemente –porque quizás no sean suficientes los minutos con que contamos para repartir entre las tres– a aquellos artículos que nos parecen de destaque y que nos gustaría compartir con ustedes para que puedan preguntarnos lo que les parezca oportuno acerca de nuestro informe.

                Creo que no es necesario explicar quiénes somos, pero por las dudas –y entre paréntesis– somos doscientos ochenta defensores públicos en todo el país, dependemos administrativamente del Poder Judicial y atendemos en todas las materias. Creo que acá hay mucha gente que proviene del interior, por lo que seguramente conocerán las defensorías públicas en el interior –espero que me digan que sí– y conocerán sus virtudes y defectos, porque no somos perfectos; lejos estamos de ser muy buenos. Somos buenos, pero hay cosas que nos exceden como técnicos, porque dependemos de un organismo en el que somos una división más. En ese sentido, me hubiera gustado traer una estadística más cercana en el tiempo, pero la última que hay publicada en la web del Poder Judicial es de 2016 y dice que atendimos a 365.000 personas. Creo que es un número más que destacable, que oscila pero más o menos se mantiene en ese orden.

                Dicho esto, hay algunas cosas que nos gustaría compartir con los señores senadores desde la experiencia y desde nuestros muchos años –algunos– de defensores públicos en materia penal. Hay algunos temas que son estrictamente de política criminal y los define el Parlamento más allá de la propuesta del Poder Ejecutivo. Entendemos por política criminal aquello que se maneja dentro de la creación de nuevas figuras delictivas y el aumento de las penas. Este camino Uruguay lo ha recorrido mucho desde la década del noventa. Después de treinta y siete años de defensora pública –lo digo con orgullo– he visto muy poco efecto en dos o tres principios que se supone sostienen estas pretensiones legislativas: bajar el delito –error– y, por otro lado, generar seguridad pública, error. La generación de nuevos tipos penales y el aumento de las penas, señores senadores y señoras senadores, no le va a bajar la intención a nadie que pretenda robarme el celular de la cartera. Eso nos preocupa.

Aquí está presente el señor senador Bonomi con quien nunca tuve el gusto de tratar directamente cuando fue ministro. Tengo que reconocer que se ha hecho un enorme esfuerzo a nivel del sistema penitenciario, pero coincidirá conmigo en que estamos muy lejos de ser medianamente aceptables. Uruguay hoy tiene el honor de ser el segundo país con más prisionizacion de América Latina detrás de Brasil.

Ahora sí voy a entrar al tema que nos importa. Algunas cosas voy a decirlas muy al pasar porque creo que están bastante explicadas. En realidad, más que decir voy a preguntar. Cuando proponen una nueva redacción de la legítima defensa, en el literal C donde se protege al padre, a la madre, a los hijos y a los cónyuges, se omite al concubino. Nuestra pregunta es por qué se omite al concubino. Tenemos una ley de unión concubinaria y la ley de reparación a las víctimas repara y afecta al concubino o a la concubina. Esta es una advertencia de omisión.

Otro aspecto que nos preocupa y deben tener en cuenta que la norma legal cuando se destina a los operadores del derecho tiene que ser clara. Nosotros no podemos adivinar lo que el legislador quiso decir; tiene que ser concreta para que la interpretación que hace el aplicador, que en definitiva termina siendo el juez que dicta la sentencia de condena, no tenga dudas de que está aplicando la norma como lo dice.

                Asimismo, nos encontramos con que el literal B del artículo 1.° dice: «El medio se considerará racional cuando resulte ser una respuesta suficiente y adecuada a fin de conjurar el peligro derivado de la agresión sufrida». Si tuviéramos que explicarle esto a un patrocinado de la defensa pública o el mejor abogado particular tuviera que explicárselo a su cliente más iluminado, les aseguro que nos costaría mucho.  

Nos preocupan esencialmente una serie de definiciones, tales como la protección de contenidos patrimoniales. Esta redacción también está, diríamos, demasiado abierta porque en el segundo inciso del literal B se alude a que ante: «cualquier derecho de contenido patrimonial, la racionalidad deberá ser apreciada con prescindencia de que no haya existido o ya hubiera cesado una agresión física...». El peligro que vemos acá es que por proteger un bien material dejaremos de lado si la persona –hablando vulgarmente– «se fue de mambo» con la agresión, porque cuando se dice que haya «cesado una agresión» o que «no haya existido» abrimos la cancha para que por defender que nos roben el celular, tomemos un arma y pensemos que es racional disparar, y lo hagamos.

Por otro lado, vale la pena hacer referencia al artículo 89, que maneja la gradualidad de las penas. En el anteproyecto de ley se propuso un texto y acá se presenta otro, pero esta norma distorsiona aún más la gradualidad de penas que tienen los delitos. Como los señores senadores saben, en el Código Penal la gradualidad se establece entre penas mínimas y máximas. Las mínimas son de prisión –que son aquellas que llegan a veinticuatro meses– y las otras son de penitenciaría; comienzan en dos años y terminan en treinta. El legislador da ese margen al operador para que adecue la figura del delito a las agravantes, a las atenuantes y a la particularidad del daño. Le da una ventana amplia para que se maneje entre tres meses y dos, seis o quince años. Pasa exactamente lo mismo con las personas que actúan en el delito, como autores, coautores, cómplices o encubridores. Esta introducción del segundo inciso –que es nueva– establece específicamente que, para determinados delitos –aquí ya tenemos otra dificultad–, al cómplice se le va a aplicar la misma pena que al autor. Entonces, ¿cuál es la diferencia? Porque lo que se juzga en el proceso penal hasta el momento de la condena es la conducta y si la norma madre del Código Penal dice que no es lo mismo ser autor que cómplice y, además, expresa que para estos últimos se aplica determinada pena o porcentaje o equivalente de la pena del delito principal, el hecho de que a un cómplice se le aplique la pena del delito consumado por el autor genera una distorsión enorme específicamente para ese elenco de delitos.  

Otro aspecto que nos sorprendió fue el artículo 6 que sustituye el artículo 272 del Código Penal relativo a la violación. Desde que se definió por primera vez el delito de violación en el Código Penal existe lo que se denomina «prueba en contrario». Quiere decir que, en principio, se presume la violencia ante un menor de quince años que no ejerce su voluntad en el vínculo sexual pero, según el texto actual, se habilita a que se pruebe que no la hubo. Comentábamos qué pasaría si cualquiera de nosotros tuviera hijos jóvenes, sobrinos o nietos entre catorce y diecisiete años que mantengan un vínculo sexual y si alguno de los papás se ofendiera porque el niño o la niña tuvo relaciones sexuales con otro e hiciera la denuncia, según esta redacción, el niño cometió delito de violación porque no se puede probar que la pareja estuvo de acuerdo y consciente y que no fue un vínculo sexual accidental sino una relación de afecto.   

Nuestra inquietud es que se piense en la eliminación de la parte final del numeral 1 del actual artículo 272 del Código Penal donde se expresa: «No obstante, se admitirá prueba en contrario cuando la víctima tuviere doce años cumplidos». A algunos nos puede rechinar –por distintas razones: éticas, religiosas o las que quieran– el tema de los «doce años cumplidos», pero no podemos «caernos de la bandera» y no ver nuestra realidad social. Nosotros trabajamos muchísimo con adolescentes, con niñas de doce años, y además tenemos como espejo lo que sucede en el Hospital Pereira Rossell. Nos parece que es quedar por fuera de lo que nos está pasando hoy porque en lugar de mejorar y apuntar a otro tipo de política pública social, se termina generando que quien no cometió el acto sexual con intención de generar daño, termine privado de libertad por la ausencia de la prueba.

                Hemos expresado que no estamos de acuerdo con los nuevos delitos, especialmente con los que refieren a lo que sucede en el sistema intracarcelario, a lo que ocurre cuando alguien se resiste o rompe una tobillera. A  modo de ejemplo –y el señor senador lo sabe bien–, cuando en las cárceles hay un motín o una revuelta –para no definirlo desde el punto de vista del delito–, obviamente al poner en conocimiento a la fiscalía, se puede imputar delito de motín, de atentado,  lesiones o daños, pero además vamos a tener este otro, por lo que van a pasar a ser cinco. Sacamos la cuenta y quizá algunos terminarán con penas mucho más graves que por un homicidio.  Entonces, eso nos preocupa.

                En la primera iniciativa del anteproyecto de ley se hablaba de la derogación del principio de oportunidad, que no se deroga, pero se modifica. Lo primero que voy a decir es que para nosotros el principio de oportunidad al día de hoy está perfecto. ¿Por qué? Porque es claro, está reglado y dice exactamente cuándo el ministerio público puede aplicar el principio de oportunidad. Nos encantaría saber cuál es el fundamento empírico de la modificación que se pretende realizar porque lo que sucede es que hay una distorsión del equilibrio del proceso acusatorio. Desde la época de las partidas en la colonia –tal como expresa la Constitución–, el titular de la pretensión punitiva del Estado es el ministerio público, no el juez; el juez aplica la norma pero quien promueve el castigo penal –por decirlo en criollo– es el ministerio público. Es el único que lo puede hacer.

                Entonces, ¿qué sentido tiene este principio de oportunidad? En determinadas situaciones regladas –tal como se establece hoy–, el fiscal puede renunciar a continuar la investigación o no iniciar una investigación, pero no lo puede hacer así nomás porque le guste. Tiene que dictar una resolución fundada, que le será comunicada a su jerarca, y se va a poner en conocimiento del juez. Aclaro que esto se da hoy. El juez examinará la resolución y dirá –porque además tiene que agregar toda la fundamentación– que no está de acuerdo y que quiere que lo vea otro fiscal. Y el otro fiscal podrá decir que está de acuerdo con su antecesor o no, que hay que seguir investigando o que hay que iniciar la investigación.

                Esta propuesta distorsiona absolutamente todo porque, por un lado, en el primer numeral el juez le ordena al fiscal que siga investigando. ¿Con qué elementos? ¿Cuál es la idea? ¿Inquisitiva? Hemos tenido problemas operativos porque los magistrados han tenido que empezar a reubicar su rol esencial en el proceso penal, que es decidir entre dos partes: la defensa y el ministerio público. ¿Con qué fundamentos el fiscal le va a decir al juez que investigue? El fiscal le puede llegar a decir: ¿cómo voy a investigar si no tengo nada más?

Por otro lado, increíblemente se le está dando  trascendencia a la víctima –que en el proceso penal actual la víctima no es parte, tiene derechos; las únicas dos partes son la defensa y la fiscalía– y si ella se opone a la aplicación del principio de oportunidad, el juez le podrá decir que se lo pasará a un fiscal y el segundo fiscal sencillamente puede decidir o no.

Entonces, pido por favor que se vuelva a analizar este punto.

SEÑORA GAGGERO.- En primer lugar, muchas gracias por la oportunidad de ser escuchados.

                Voy a ser muy breve porque, sencillamente, como defensora que estuvo desde el día uno en que se empezó a aplicar el nuevo Código de Procedimiento Penal, trabajando en la fiscalía y coordinando a los defensores, puedo decir que nos encontramos con nuevas herramientas que, al principio, manejamos un poco a los golpes pero  que en definitiva han resultado muy útiles porque han mejorado la situación de imputados que antes sufrían prisión sin saber cuál iba a ser su condena.

Como podrán ver, me estoy refiriendo al proceso abreviado. Cuando nosotros teníamos adelante nuestro una carpeta investigativa –la verdad sea dicha, jamás tuvimos un problema con un fiscal que no nos quisiera dar una carpeta para leer–, no saben de qué manera –quizá para aquellos que dicen que esto no es juicio– discutimos –y peleamos– los hechos, la prueba y la tipificación. Quiere decir que antes de llegar a una audiencia con el juez, que va a ser el controlador, hemos realmente desguasado esa investigación y llegamos a una solución que realmente nos ha resuelto muchas cosas, sin perjuicio, de que ese proceso abreviado no tenía nada de benigno en algún sentido. Voy a dar un ejemplo. En el sistema anterior, con el código inquisitivo, cuando una persona era procesada por un delito de hurto especialmente agravado –que podía ser, por ejemplo, retirar algo de un auto que está ubicado en la calle–, esa persona iba con prisión, si tenía antecedentes. Lo primero que ellos nos preguntaban era: «¿Doctora, cuándo me pide la libertad?». A lo cual les respondíamos:  «Y, bueno, cuando llegue la planilla, la pedimos». Generalmente, dentro de los tres, cuatros o cinco meses, esa persona salía en libertad y no volvía a la cárcel. Ahora, cuando nosotros hacemos un proceso abreviado –esto lo empezamos a notar de entrada–, como podíamos disminuir hasta un tercio, necesariamente iban a cumplir ocho meses en la cárcel , sí o sí, siempre que la pena que se hubiese fijado fuera realmente el tercio. Digo esto porque también los fiscales pueden decir « pero yo acá iba a pedir 22 meses, no iba a pedir no tanto, y en base a eso hacíamos la rebaja».

 Quitar estas posibilidades de bajar el tercio –que como nosotros decíamos, es como la zanahoria, con lo que el imputado a veces termina convenciéndose de que es mejor ir por esta vía y no por otra–, podría llevar a que empezaran a no aceptar ningún tipo de acuerdo, que termináramos yendo a juicios orales y que volviéramos a repetir una situación que ya vivimos y que no queremos.

Por lo tanto, abogamos por el mantenimiento de esta norma. Además, sinceramente, pensamos que si se quisiera en algún momento hacer algún cambio, habría que tener presente más estadísticas. Los defensores, a veces, nos sentimos incómodos cuando en las noticias, en la televisión –gracias a la transparencia que tiene actualmente el proceso penal– sale uno o dos casos  y de repente ese día habíamos estado trabajando con 15 o 20 carpetas en las que todo salió bien.

Entonces, nos parece que vale la pena prestar atención y no aprobar una norma modificativa sin antes no tener otro tipo de investigación. Estoy segura que la fiscalia puede proporcionar todos los datos, y no me refiero solo a números, que también son importantes. A tres años de que empezamos a utilizar este código, recién ahora podemos decir que tenemos una base de jurisprudencia que nos ha ido marcando caminos, porque al principio todos nos equivocamos, pero cada vez está más sólida, cada vez los operadores del sistema judicial trabajan mejor en este sentido.

                El otro tema –que para nosotros también es muy importante– es el de la suspensión condicional del juicio a prueba. Entendemos que la suspensión debería mantenerse y aquí me refiero tanto a mayores como a menores infractores porque, además, con respecto a estos últimos es la única vía alternativa de resolución del conflicto con la ley penal. Creemos que debe mantenerse.

SEÑOR PRESIDENTE.- Se va a mantener.

SEÑOR GAGGERO.- Entonces ahorro la explicación.

SEÑORA MURAÑA.- Me voy a referir al proceso simplificado que, si no me equivoco, fue modificado. Simplemente quiero acotar que a diferencia de la redacción inicial, en la actual propuesta por el Ministerio del Interior hemos visto una verdadera estructura. Eso  no estaba en el texto anterior, y lo pueden ver en los comentarios que hicimos en el informe que presentamos.

                Sin perjuicio de esto y en relación a lo que planteaba la doctora Gaggero, en mi caso personal como defensora, que estoy todos los días con detenidos, en números que varían pero que son considerables, quiero explicarles y comentarles que lograr un proceso abreviado no es fácil. La pelea que damos y la que nos da la fiscalía, es dura y terminamos agotados. Lo digo con la mano en el corazón. A veces nos toca atender a personas que están en el nivel social más bajo y que no pueden arreglar con un acuerdo reparatorio que sigue vigente. Entendemos que hay cosas que no se arreglan con un acuerdo reparatorio. ¿A qué voy con esto? Nosotros estamos explicando a una persona que va a ser condenada, porque está aceptando los hechos y una pena que no es igual a la que recibiría por el proceso anterior, tal como lo señalaba la doctora Gaggero. En el caso que el imputado no acepte el proceso abreviado –esas situaciones se dan y les aseguro que la lucha es dura–, tenemos que ir a juicio oral.

 Este proceso simplificado que se plantea en la nueva redacción nos genera algunas dudas en cuanto a quién va a plantear la posibilidad del proceso simplificado, que sería el fiscal, pero expresamente se señala que si éste no solicitara más de tres años, el juez lo va a decretar. Entonces, ¿en qué lugar queda la defensa cuando el juez, que es el tercero imparcial, pasa a decir cuál es el derecho del imputado? El verdadero derecho del imputado es decidir si desea ir por el procedimiento abreviado –si los requisitos legales así se lo permiten y es su voluntad– o, de lo contrario, ir al juicio oral. Esa es la garantía; ir al juicio oral con todo lo que ello implica, es decir, la diligencia de prueba por la fiscalía y la posible diligencia de prueba de descargo de la defensa.

 En consecuencia, consideramos que tener un proceso simplificado cuando tenemos dos estructuras que están funcionando bien –un proceso abreviado y un juicio oral con todas las garantías que ello implica–, no sumaría nada. A esto se agrega que es el mismo juez que decidió ir al simplificado, el que va a dictar la sentencia.

SEÑOR BONOMI.- Saludamos y agradecemos la presencia de la delegación. Mi pregunta es muy sencilla y por eso espero una respuesta sencilla también.

                El proceso abreviado funcionó de una cierta manera a partir de noviembre de 2017 y luego se le hizo una modificación en el 2018. Me gustaría saber a cuál de las dos modalidades se referían.

(Intervención de una invitada fuera de micrófono).

–La modificación que se hizo es que la pena que se puede imponer por acuerdo no puede ser menor a la mínima del delito. En determinado momento expresaron que la pena era de tres meses, pero ahora hay que otorgar la mínima del delito.

SEÑORA MURAÑA .- Justamente es en eso en lo que no estamos de acuerdo.

SEÑOR BONOMI.- Pero eso es lo que está vigente.

SEÑORA MURAÑA.- Solamente para algunos delitos

SEÑOR BONOMI.- Sí, para algunos delitos.

SEÑORA GAGGERO.- El problema que ha tenido la reforma procesal, desde el 2017 en adelante, es que se hizo para acotar determinados delitos.

Ya que el senador Bonomi me dio pie, aprovecho para aclararlo. Cuando se instaura el régimen de la libertad a prueba, que es una nueva alternativa a la no privación de libertad –entiendo que es una sustitución clara y llana de la libertad vigilada porque contiene hasta los mismos delitos a los que no se puede aplicar–, se genera un problema; ahí se introduce el hurto.  

SEÑOR BONOMI.- En los que yo mencioné no está el hurto.

SEÑORA GAGGERO.- Nosotros nos preguntamos qué hacemos con alguien de 18 o 19 años, sin antecedentes, que nunca pisó la cárcel, que roba en un supermercado. Como en la norma dice que no tiene derecho a la libertad a prueba, va a prisión.

SEÑOR MAHÍA.- Quisiera realizar un breve comentario. Antes que nada, les agradezco mucho su presencia.

                En segundo lugar, como ustedes saben, esta ley trata un universo muy amplio de temas y puede suceder que no tengamos el nivel de especialidad en todos ellos. Por definición es así. Me da la sensación que tras la visita de EDUY21 –que vino más temprano– algunos colegas sintieron la necesidad de profundizar en estos temas.

                Si fuera posible, planteo la posibilidad de tener  –la comisión lo determinará–, tanto con ustedes como con los fiscales, una instancia para profundizar sobre algunas cosas que nos ampliaron desde la práctica que tienen en estos temas. Pero eso lo decidirá la comisión. A partir de esta intervención –la de los fiscales no pude escucharla en su totalidad, porque tuve que retirarme– uno siente que la vivencia con la que ustedes trasmiten la práctica de lo que señalamos como posible norma de futuro, a los efectos de una definición final se vuelve importante.

                Simplemente era lo que quería decir.

SEÑORA COSSE.- Agradezco la presencia de la delegación, y me adhiero a lo que expresaba el senador Mahía. Quiero agregar algunas sugerencias que en estos días nos han traído otras delegaciones en cuanto a cambios de redacción o de eliminación de artículos. Sería muy interesante poder contar con eso.

SEÑOR PRESIDENTE.- Haremos algo mejor aún. Les vamos a acercar las modificaciones que la comisión está elaborando. De esa manera, les evitamos la pérdida de tiempo y así nos podrían hacer llegar los nuevos comentarios. Luego de eso podríamos tener una nueva reunión.

                Muchas gracias por su presencia.

(Se retiran de sala los miembros de la Asociación de Defensores de Oficio del Uruguay).

 (Ingresa a Sala una delegación de la Asociación de Magistrados del Uruguay)

SEÑOR PRESIDENTE.- La subcomisión de audiencias de la comisión especial para el estudio del proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración tiene mucho gusto en recibir a los representantes de la Asociación de Magistrados del Uruguay, encabezada por su presidente, doctor  Alberto Reyes, y los doctores Graciela Gatti, Fernando Islas, Marcelo Souto y Eduardo Cavalli, a quienes les damos la bienvenida.

                Sin más, les cedemos el uso de la palabra.

SEÑOR REYES.- Buenos días. Soy el presidente de la Asociación de Magistrados del Uruguay y en su nombre agradezco la invitación.

                Sabemos que contamos con poco tiempo. En realidad, teníamos la duda si nos iban a poder recibir pero, por suerte, vemos que se va a recibir a todas las delegaciones involucradas con los cambios del sistema procesal.

                Por nuestra parte, habíamos manifestado alguna discrepancia bastante fuerte con relación al borrador, por lo que vemos con muy buenos ojos los cambios que se hacen al contenido del proyecto en comparación con la anterior iniciativa, pues creemos que hay una distancia sideral entre una cosa y otra y nos alegramos de que en el poco tiempo que hubo entre el borrador y el proyecto se haya cambiado el rumbo. En definitiva, en lo que es una ponderación general de las modificaciones proyectadas, hay una tónica general de compatibilidad con el sistema acusatorio en funciones, pues en la anterior versión, en el borrador, se daba absolutamente lo contrario.

                Para aprovechar el tiempo, simplemente vamos a hacer algunos comentarios. Nosotros hicimos un comparativo y en la primera columna figuran las modificaciones que están en la LUC al Código del Proceso Penal. No vamos a ingresar en las modificaciones al Código Penal, pues entendemos que eso es resorte estrictamente del Poder Legislativo. En el caso de las modificaciones al Código del Proceso Penal, por supuesto que también es resorte del Poder Legislativo, pero en ese caso podemos aportar lo que nos brinda la experiencia de aplicar el código en primera y segunda instancia. Justamente en esta delegación hay representantes de las dos instancias; estamos todos los integrantes de la comisión directiva, con el auxilio de la doctora Gatti en la materia. O sea que contamos con la experiencia en ese sentido. En la segunda columna del comparativo al que hacía referencia figuran las objeciones, por tanto, las normas comentadas del Código del Proceso Penal son solamente aquellas que nos merecen alguna objeción y sobre las que hay alguna propuesta de mejora, desde nuestro punto de vista. Y en la tercera columna hay una serie de propuestas de modificaciones que no están ingresadas en la LUC, pero igualmente las hicimos porque vimos que entre el borrador y el proyecto de ley hubo cambios que tienen que ver con el mejor funcionamiento del código, como la prueba sobre prueba y alguna otra cosa. 

Las modificaciones que están en la tercera columna las venimos estudiando, planteando y tratando de que se incorporen, así que no nos resignamos a desperdiciar esta oportunidad para volver a hacerlo, más allá de que somos realistas y sabemos que puede pasar que no se tomen en cuenta. Incluso en ese caso dejamos constancia de dichas modificaciones porque entendemos que son necesarias.

                El primero de los artículos que nos merece algún reparo es el artículo 100.2 por entender que deja el principio de oportunidad al arbitrio del Juez. Digo esto, porque no se ajusta al sistema acusatorio y no es lógico que si la carga de acusar la tiene el Ministerio Público, el Juez obligue a ir a juicio a un fiscal que cree que no está en condiciones. Aun cuando pueda hacerse un examen no solo formal, la solución debería ser la misma que en el Código del Proceso Penal, o sea, que se remitan los autos al fiscal subrogante, tal como se prevé cuando el que pide la revisión es la víctima. En el artículo 98 estaría la solución armónica con la actualmente vigente por lo que entendemos que no es necesario reforzarla con un mandato judicial de investigación que convertiría al sistema en un híbrido. Creo que algo así sucede en Argentina donde si el Juez no está conforme con la investigación, lo obliga a investigar igual. Cuando nosotros –hace dos años que tenemos un sistema acusatorio– vemos eso, nos genera ruido, porque la investigación ya no es una tarea del Juez. De todos modos, hay límites, hay control en los artículos 98 y 100.2 actuales que consideramos suficientes.

                Con respecto a los artículos que están en la LUC, tenemos el artículo 22 que modifica al artículo 61 que ya intentó modificarse –no recuerdo exactamente si fue en octubre, con la Ley n.º 19831, o la anterior, la Ley n.º 19653, aunque creo que fue en esta última– y donde se incorporó un cambio en el sentido de la necesidad que estuviera presente la defensa. Ahí se produjo un desacuerdo y se retiró esa propuesta de modificación que vuelve ahora de manera tal que nos parece que toda la suerte de la investigación y todos los poderes de investigación quedaran en manos de la Policía. Si bien entendemos el discurso policial de toda la vida en cuanto a que tienen las manos atadas, etcétera, etcétera, creo que es un discurso que no debería primar sobre la necesidad de que la investigación sea dirigida por la fiscalía que es quien tiene que hacerlo.

 En esta propuesta de modificación desaparece la autorización de la fiscalía, es decir, se puede detener e interrogar a una persona sin avisar a la fiscalía a todos los efectos como, por ejemplo, para constatar la identidad. En realidad, no entiendo por qué razón está en este lugar, pues para eso es la Policía lo autónomo y tendría un poco más de sentido. Ahora bien, realizar averiguaciones, investigar, tener evidencias y aclarar el presunto delito, y recién después atento de lo que resulte de las investigaciones dar cuenta a la fiscalía, nos parece muy similar a lo que pasaba antes en los hechos con el sistema inquisitivo. Allí la Policía calibraba si tenía o no un delito y avisaba o no. Bueno, eso siempre generó problemas porque el Juez no se enteraba y cuando lo hacía se peleaba con la Policía porque supuestamente tenía que enterarse de todos los hechos; algunos casos son muy insignificantes y algunos jueces acordaban criterios.

En definitiva, por lo que acá está escrito, la Policía puede hacer lo que quiere, aunque no digo que lo vaya a hacer, porque está habilitada para investigar autónomamente –incluso, la expresión es curiosa–, y nosotros entendemos que eso puede producir problemas. ¿Qué pasa si el detenido se niega a declarar voluntariamente? Creo que acá la voluntariedad desapareció. En los términos de esta modificación es un interrogatorio al viejo estilo inquisitivo sin el control de quien lleva adelante la investigación.

                ¿Qué pasa si el detenido pide declarar con abogado? No sé qué cara pondrá el policía porque no está previsto, más allá de la reacción que pueda tener cada uno de los investigadores. Tampoco se aclara que es en presencia de la defensa, Sabemos que existe el problema de que no se quiere constituir, sobre todo la defensa pública y estratégicamente quizás tampoco la defensa privada. Entonces el hecho de que la persona esté detenida y sin garantía de defensa puede dar lugar a nulidades y lo que surja de ese interrogatorio difícilmente podrá hacerse valer como prueba, así como todo lo que venga después que también quedaría afectado con una eventual nulidad. 

En definitiva, ¿qué se arregla con esto? En realidad, percibimos que se genera un problema o una serie de problemas, más allá de que entendemos que en el fondo o trasfondo de todo esto está la dificultad de la Fiscalía –por el número de agentes fiscales– para abarcar todas las investigaciones. Una cosa es permitir que se autorice la delegación –que ya es un tema y está vigente actualmente– y otra es darle la investigación a la Policía. Si se hiciera, tendríamos un acusatorio en el que la investigación y, en definitiva, la persecución y la política criminal estarían en manos de la Policía, y eso no es aconsejable en ningún sistema, menos en uno acusatorio.

                Después, quisiéramos realizar una sugerencia –no es algo dramático– sobre el artículo 273.1. En este artículo se mantiene el plazo para acordar un proceso abreviado hasta el final del proceso, incluso mientras que la sentencia de condena no esté ejecutoriada. Es realmente absurdo que se pueda aplicar un proceso abreviado y pueda seguir todo un juicio, con los recursos que se pierden y demás. Simplemente proponemos que se ajuste la redacción y que el momento preclusivo para la propuesta de un abreviado sea la audiencia de control de acusación porque, después, no tendría sentido. Creo que los fiscales defienden esto aunque, en realidad, no creo que haya habido un proceso abreviado después de ese momento. Sé que en los hechos la modificación tampoco sería un problema.

                En el artículo 273.5 –estamos en la página 8– hay una frase, que queda de la Ley n.º 19653, que dice: «el imputado deberá cumplir de manera efectiva y en todos sus términos con el acuerdo», pero la redacción original de esta norma establecía que cumpliría con la prisión. Entonces, algunos jueces interpretan que efectivamente es así y otros no, que simplemente es el acuerdo. Por lo tanto, es como decir nada, lo que repercute en la redención. Algunos jueces no admiten la redención cuando el imputado fue condenado en un procedimiento abreviado; en cambio, la mayoría de los jueces sí la admiten, en el entendido de que es un instituto rehabilitador que no tiene nada que ver con la pena en sí misma, por lo que no habría ninguna incompatibilidad.

El hecho de que haya dos bibliotecas –como se dice habitualmente– sobre este tema nos lleva a plantearles la conveniencia de corregirlo y tomar partido por una u otra. Entiendo que podría ser compleja la elección, pero de la forma en que está redactado ahora se genera una cierta desigualdad porque según dónde caiga el procedimiento abreviado habrá quienes acepten la redención y quienes no.

                Con respecto al 273.7, la notificación a la víctima, que en su momento parecía auspiciosa, ha generado problemas domésticos, como ser que la víctima se enoje con el notificador; lo asocia a una compulsión y se la agarra con el notificador el que además tiene que ir a lugares de todo tipo. Entonces, se generan situaciones de cierta violencia o, por lo menos, de estrés. Esto nos da a entender que sí sería conveniente notificar a la víctima que se preocupa o se interesa, pero hacerlo con la víctima que no ha mostrado ningún interés en el proceso, no vale la pena. Esa es una conclusión emanada de la experiencia de los que aquí estamos.

                Con relación a que todos los acuerdos abreviados no podrían tener una pena inferior a la mínima, lo que nosotros decimos es que sería mejor dejar ese límite para los delitos que prevé la Ley n.º 19653, porque tener ese límite, en principio, desalienta la aceptación de los acuerdos, en particular en aquellos delitos que tienen un mínimo muy alto. En esos casos, matemáticamente le conviene más al imputado el juicio que el abreviado; hay un delito en el que todos estarán pensando que es en el que se da más claramente esta situación. Concretamente, había un tema con las rapiñas, pero la discusión o la crítica siempre se mezclaba con las condiciones del acuerdo.

SEÑOR BOTANA.- ¿Cómo decidimos nosotros entre un argumento y el otro?

SEÑOR REYES- Un insumo más para esa decisión es que cuando se discutía y se cuestionaba mucho el proceso abreviado, era porque se asociaba a los acuerdos. Por ejemplo, en las rapiñas, que a veces eran rapiñas feas –como se dice vulgarmente–, se pactaba un año de prisión y el resto de libertad vigilada, y eso causaba cuestionamientos al proceso abreviado que, en realidad, tendrían que ser a la libertad vigilada. La Ley n.º19831 ya lo solucionó: las rapiñas no pueden tener libertad vigilada. En definitiva, si se acordaran tres años en vez de cuatro años –que es el mínimo de la no agravada–, serían tres años de prisión efectiva actualmente. El panorama es distinto al que motivaba aquellas duras críticas.

                En cuanto a las salidas transitorias, todos tienen que salir con dispositivo electrónico. Las preguntas que uno se hace parecen medio de Perogrullo, pero ¿qué pasa si no alcanzan?; si no hay, ¿cuál sería el orden, la prioridad? En algún momento van a faltar. Por más que se compren cuarenta mil, alguna vez van a faltar. Actualmente faltan muchas veces. Incluso, a nosotros se nos han generado problemas porque en el interior es imposible implementarlas pues no hay personal que haga el seguimiento.  Y lo hemos dispuesto –desde la ignorancia de cómo funciona el sistema– en la parte policial. Es un problema general de coordinación y de conocimiento de las distintas posibilidades. Alguna vez tendremos que buscar una solución; no sé cuál sería, pero tendría que haber más contacto. La cuestión es que dispusimos una prisión domiciliaria con tobillera y nos enteramos de que en el interior es imposible implementar la tobillera para delitos penales, aunque para delitos de violencia es distinto. Entonces, el problema es si faltan los aparatos.

                La suspensión condicional del proceso no debería derogarse. Creo que habrán oído esto bastante de todas las delegaciones. Lo que simplemente hace falta para que funcione con seriedad es todo lo referido a la OSLA: infraestructura, recursos para el control y el seguimiento, etcétera.

                Sobre el tema famoso de la carpeta –ya vimos que nos va a seguir el profesor Abal, con quien siempre tenemos un chascarrillo sobre esto–, nosotros entendemos que no es necesario que se permita a los jueces acceder a la carpeta. ¿Por qué decimos que no es necesario? Por un lado, porque la defensa casi nunca o pocas veces expide prueba para la prisión preventiva, que fue una norma que se incluyó porque se temía que hubiera desigualdad. Y, por otro lado, porque el acceso a la carpeta podría ser una tentación. En lo personal, yo creo que los jueces no caerían en ello, como no cayeron en la iniciativa de las diligencias para mejor proveer, que están habilitadas. En definitiva, representa una tentación y un desajuste en cuanto a que se considere que la prueba es lo que tiene el fiscal en su carpeta, pero en realidad no es así. La argumentación es lo que tiene que prevalecer siempre para la decisión y, en este sentido, los jueces lo venimos manejando bastante bien. Nos ha costado, pero lo hemos incorporado como una metodología nueva. De alguna manera, implicaría un retroceso el hecho de que se pudiera acceder irrestrictamente a la carpeta.

                En subsidio de que no se quiera quitar el acceso proponemos una redacción alternativa en el inciso final, que la restringe bastante. Allí se establece que: cuando en base a la oralidad argumentativa no fuere posible superar la diferencia de las partes en alguna cuestión, agotado el debate posible, las partes podrán dar lectura o exhibir la actuación concreta y específica. De esta forma, no se desmerece la metodología de la oralidad argumentativa, que viene funcionando bastante bien.

                Ocurre lo mismo con el artículo 37. En él se establece: «El legajo de la Fiscalía podrá ser consultado por el órgano jurisdiccional». Afortunadamente no es preceptivo. Eso ya lo vemos como un logro porque en algún proyecto estaba como preceptivo.

                En el artículo 39 se sugiere que ambas partes tengan la misma posibilidad, por principio de igualdad.   

                No podemos continuar porque ya se nos acabó el tiempo, pero si los señores senadores tienen alguna inquietud, ya sea ahora o en otro momento, quedamos a las órdenes para hablar de las propuestas que están en la tercera columna.

                Simplemente, me referiré a la de la falta de previsión, que es cuando se vence el plazo de la investigación para lo que refiere a la acusación. En este tema hay dos bibliotecas. Advertimos que hay quienes entienden que el fiscal se quedó sin posibilidad de acusar, y puede tratarse de un delito muy grave, pero también hay quienes entienden que no. Esto representa un agujero y la solución no está. En todos los sistemas existe; se prevén distintas formas y nosotros proponemos una, pero puede ser otra. Se trata de una situación  que  no  debería seguir, no debería permanecer vacía y a criterio del intérprete –es decir, nosotros–, porque puede ocurrir un desastre.

                Muchas gracias.

SEÑOR PRESIDENTE.- Les agradecemos que hayan comprendido lo relativo al tiempo, pero todavía queda alguna pregunta para hacerles, así que quédense tranquilos.

                Valoramos mucho el trabajo que han hecho y lo agradecemos.

                Está presente en sala la presidenta de la Comisión de Constitución y Legislación, senadora Asiaín. A ella le daremos la carpeta para que lea esa tercera columna y que, eventualmente, dicha comisión –que es la que entiende sobre estos temas– pueda ponerse en contacto con ustedes para trabajar en este asunto.

                Tiene la palabra la señora senadora Bianchi.

SEÑORA BIANCHI.- La verdad es que es de resaltar el tono del intercambio.

                No crean que todos aceptamos pacíficamente el tema del papel de la Policía en la investigación; los que peinamos canas también lo tenemos claro.  

                Hace unos días nos visitó el fiscal de corte y procurador general de la nación, doctor Díaz, y sobre ese tema dijo una cosa sobre la que quisiera saber qué opinan ustedes, más allá de que les podamos hacer llegar la versión taquigráfica.

                Él sostiene que, si bien puede tener reservas, en el sistema electrónico que tiene la Fiscalía, al momento que la persona es detenida –con o sin voluntad, automáticamente, por obra y gracia de la computadora–  el fiscal queda anoticiado de ese hecho, pero que esto  no cambia demasiado la situación.

                No pretendo que se ponga entre comillas lo que acabo de decir, pero palabras más, palabras menos, fue lo que dijo.

                A su vez, señaló –palabras más, palabras menos– que, en la medida en que se cumpliera con la lectura de derechos en sede policial, también lo dejaba sin demasiadas preocupaciones.

                En este sentido, mi preocupación es saber qué opinan los jueces sobre este tema concreto que me parece muy importante.

SEÑORA GATTI.- Es verdad que los sistemas están integrados. Por lo tanto, toda vez que ingresa una notificación al sistema policial la Fiscalía es notificada. Se trata de una notificación formal, porque el fiscal está trabajando y no está mirando el sistema continuamente. Lo que me preocupa de esto es que se habla de declaraciones voluntarias y lectura de derechos a una persona que está detenida. Quisiera saber qué tanto poder de decisión tiene una persona que está detenida en una comisaría. No digo que la policía se exceda, pero por la situación en que está la persona, su consentimiento está de algún modo viciado, no es totalmente libre para prestar su declaración; es un ambiente que compele.

El problema también puede ser a futuro. Eso no es prueba, porque es una declaración administrativa y no ingresa directamente a juicio –perfecto–, pero la policía va a obtener información de allí. ¿Qué pasa si se arma la investigación a partir de esa información?  Luego, en el juicio, se va a poder plantear la nulidad, no solo de esa declaración sino de todo lo que vino después. Quiero saber qué vamos a hacer si algún día tenemos un homicidio grave, una violación grave y tenemos que declarar la nulidad de todo y que la persona quede en libertad, porque toda la investigación se basó en un acto viciado que estuvo al principio; por ejemplo, no leer adecuadamente los derechos o hacerlo de tal manera que no sea realmente una lectura de derechos. Entonces, creo que es una norma que puede generar más daño que beneficio; es una norma peligrosa.

SEÑORA COSSE.- Agradezco la visita, los conceptos planteados y el trabajo realizado, y solicito que se haga llegar a la Asociación de Magistrados del Uruguay la versión taquigráfica de la comparecencia del fiscal Díaz donde, a mi modo de entender –pero ustedes son los especialistas–, se manifestó en el mismo sentido que acaban de expresar ustedes con respecto a esta dificultad.

SEÑOR PRESIDENTE.- Quiero aclarar a los señores senadores una cuestión procesal. Las versiones taquigráficas de la comisión están en red y se puede acceder a ellas a través de la página web. Como en reiteradas oportunidades nos han solicitado que se envíen las versiones taquigráficas, hago esta aclaración de que son públicas y se puede acceder a ellas.

SEÑOR MAHÍA.- Antes de empezar, sean bienvenidos y bienvenidas a esta comisión.

                Quiero hacer una pregunta concreta sobre un tema que conversamos con el doctor Garcé en su comparecencia y refiere al artículo 128 –al que voy a dar lectura– del proyecto de ley. Si se puede dar ahora una opinión al respecto, mejor; de lo contrario pido que la envíen a la comisión. El artículo 128 dice: «Sustitúyese el artículo 29 de la Ley Nº 19.696, de 29 de octubre de 2018, el que quedará redactado de la siguiente forma:» –estamos hablando de la ley de inteligencia del Estado– «“Artículo 29. (Información reservada y restringida, e información secreta)» –«información secreta» se agrega en este texto– «Se considerarán reservados y de circulación restringida, para todos los efectos legales, de acuerdo al artículo 9º de la Ley Nº 18.381, de 17 de octubre de 2008, los antecedentes, las informaciones y los registros que obren en poder de los órganos que conforman el Sistema Nacional de Inteligencia de Estado y de su personal, cualquiera que sea su cargo.

                Asimismo, tendrán dicho carácter aquellos otros antecedentes de los que el personal de tales órganos, por cualquier razón, tome conocimiento en el desempeño de sus funciones». Hasta aquí se mantiene igual, pero se introduce un inciso final que dice: «Se considerarán secretos los actos, documentos, registros, actividades y cualquier otro material o insumo de los órganos que integran el Sistema Nacional de Inteligencia de Estado, cuya difusión pueda provocar daño a la soberanía e integridad del Estado, a los acuerdos internacionales, a la defensa de las instituciones, a la independencia del Estado respecto de otros Estados u organismos internacionales, y a las relaciones con estos. Dicha clasificación será realizada por el Director de la Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado, y sólo se podrá acceder a la misma mediante resolución fundada del Presidente de la República actuando en Consejo de Ministros”».

                La pregunta es la siguiente: ¿en qué grado queda el ciudadano al tener esta restricción con respecto al Poder Judicial, el presidente de la república y el secretario de inteligencia estratégica del Estado que tienen este privilegio, en el sentido de potestad exclusiva? Es una innovación que nos parece muy importante y de relevancia.

Al no poder estar presente la Suprema Corte de Justicia –en realidad, no quiso venir–, se nos ocurre que esta delegación tan calificada podría darnos una respuesta.

SEÑOR REYES.- Sobre esa norma no estamos en condiciones ahora de decir algo. Tengo la idea de que la ley de acceso a la información, de habeas data, tiene una excepción que suena parecido a lo que se leyó.  Creo que la limitación –ahí no hay ninguna referencia a  revisión judicial– ya estaba en la ley. No quiero decir una cosa por otra porque estoy hablando de memoria. Lamentablemente no reparamos en esa norma, pero quedo debiendo la respuesta.

Ahora recuerdo que debíamos una advertencia. Hay un artículo que parece perdido y establece la prisión preventiva preceptiva –si no recuerdo mal, es el literal F) del artículo 76– para los padres en el caso de delitos cometidos por los hijos. Sería el primer caso de prisión preventiva preceptiva; hasta ahora venimos aguantando que no haya peceptividad en ninguna prisión preventiva. ¡Por favor que no sea esta la inauguración, porque realmente no es necesario! En algún caso puede haber justificación de prisión preventiva y eso es fundamental para el sistema. Tendríamos que haber incluido el artículo en el comparativo y lo omitimos. Esa es una responsabilidad mía muy grande.

Asimismo, vamos a dejar un documento porque no creo que el tiempo sea suficiente para que el doctor Cavalli, a quien invitamos a tratar la parte penal adolescente, haga uso de la palabra.

SEÑOR BONOMI.- Me gustaría aclarar que la ley de acceso a la información permite clasificar la información, pero si uno insiste con el pedido quien tiene la potestad de modificar en la negativa ahora  –antes era el juez– es el presidente.

SEÑOR REYES.- El señor senador aclaró que en la norma de habeas data estaría permitida la revisión judicial de la calificación, pero parece que en el proyecto no está.

SEÑORA ASIAÍN.- Quizás abuso de ustedes, pero como respeto la opinión voy a hacer una pregunta sobre la penalización de la autoevasión cuando es sin daño. Si miraron ese punto y tienen una posición al respecto me gustaría conocerla.

SEÑOR REYES.- Al comienzo de nuestra intervención nos abstuvimos de opinar sobre las normas penales.

SEÑOR PRESIDENTE.- Por respeto a la presentación del doctor Cavalli propongo coordinar una nueva entrevista para que venga a hablar del tema y podamos escuchar su opinión, que a la comisión le interesa mucho escuchar. Por lo tanto, pedimos disculpas a la Asociación de Magistrados; la secretaría se va a poner en contacto con ustedes para que el doctor  pueda comparecer en una nueva instancia y lo podamos escuchar como lo merece, en tiempo y forma.

        Agradecemos mucho su presencia.

(Se retira de sala la delegación de la Asociación de Magistrados del Uruguay).

 

(Ingresa a sala la Sociedad de Medicina Veterinaria del Uruguay).

SEÑOR PRESIENTE.- Le damos la bienvenida a los integrantes de la Sociedad de Medicina Veterinaria del Uruguay; a su presidenta, doctora Margarita de Miquelerena; al secretario, doctor Juan Carlos Álvez, y al vocal, doctor Marcelo Antúnez.

SEÑORA MIQUELERENA.- Buenos días a todos.

                Nuestra comparecencia se debe a un tema puntual, que es la creación del instituto de bienestar animal. El instituto que crea la ley de urgente consideración contempla un consejo directivo integrado originariamente por los Ministerios de Ganadería, Agricultura y Pesca; de Salud Pública y del Interior, y el Congreso de Intendentes. En el hacer de este proyecto de ley se incluyeron actores sociales, como son las agremiaciones rurales, las protectoras de animales y la Facultad de Veterinaria. Esto nos llamó poderosamente la atención porque la profesión veterinaria es la que entiende sobre el bienestar animal y es competencia de la profesión, por lo que no imaginamos una política pública en este sentido sin un involucramiento de la Sociedad de Medicina Veterinaria del Uruguay. ¿Por qué? Porque el Estado seguramente no tendrá recursos como para contratar tanta gente a fin de hacer, por ejemplo, un plan de castraciones y entendemos que necesariamente va a tener que hacer acciones con esta sociedad.

                Este ejemplo es el mismo que tenemos en el área sanitaria del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. Esta cartera es la policía sanitaria, pero el brazo ejecutor es el ejercicio liberal de la profesión veterinaria.  Por  lo  tanto, en este instituto –que es de nuestra competencia– entendemos que la Sociedad de Medicina Veterinaria del Uruguay, que es la que representa a la profesión veterinaria y a los profesionales en ejercicio, necesariamente tiene que estar involucrada.

                Por otra parte, entendemos que el bienestar animal no solo tiene que ver con los pequeños animales, sino que también involucra a toda la variedad animal. Este es un tema de relevancia, incluso para los países compradores de nuestros productos cárnicos, pues hay exigencias internacionales que debemos contemplar para poder tener abiertos nuestros canales de exportación. Asimismo, hay una cuestión en las competencias deportivas que también hay que contemplar. O sea que el bienestar animal involucra a los animales de compañía, a los animales de producción y a los animales deportivos, y es nuestra profesión la que está en este tema.

SEÑOR ÁLVEZ.- Me gustaría agregar que la Sociedad de Medicina Veterinaria del Uruguay integra diferentes comisiones de sanidad animal como, por ejemplo, la Conahsa –Comisión Nacional Honoraria de Salud Animal– y las Codesa –Comisiones Departamentales de Salud Animal–, que integran la parte sanitaria en diferentes áreas. A su vez, es la única sociedad de veterinarios que integra a todo el país. Tenemos centros veterinarios en todo el Uruguay y existen más de 1500 veterinarios afiliados con más de 1000 clínicas de pequeños animales. En cualquier campaña sanitaria que se lleve adelante creemos que la profesión en su ejercicio liberal tiene que estar presente. Por eso insistimos en este tema.

SEÑOR PRESIDENTE.- Por lo que veo, tienen unas carpetas que no sé si las trajeron para la comisión.

SEÑORA MIQUELERENA.- Sí.

SEÑOR PRESIDENTE.- Sería bueno que nos las hicieran llegar para repartirlas los señores senadores.

SEÑORA MIQUELERENA.- En esa carpeta se dice que la sociedad es una institución civil sin fines de lucro, que fue fundada en 1907 y las filiales en las cuales está integrada, que son los Centros Médicos Veterinarios, y las filiales de especialistas.

SEÑOR PRESIDENTE.- Si no hay más preguntas, nos resta decirles que ha sido muy clara la exposición y que tendremos muy presente la sugerencia que nos hacen. En todo caso estaremos en contacto con ustedes una vez que el proyecto de ley entre en su etapa final de redacción esperando poder llegar a un acuerdo.

SEÑORA MIQUELERENA.- Les agradecemos y, de parte de la Sociedad de Medicina Veterinaria, estamos a las órdenes para trabajar en todos estos temas.

 

(Se retiran de sala los representantes de la Sociedad de Medicina Veterinaria del Uruguay).

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(Ingresan a sala los representantes del Instituto de Derecho Procesal de la Universidad de la República).

SEÑOR PRESIDENTE.- La comisión tiene el gusto de recibir al Instituto de Derecho Procesal de la Universidad de la República, a los doctores Alejandro Abal y Gabriel Valentín. 

                Queremos iniciar la intervención pidiéndoles disculpas por haberlos hecho esperar un poco, pero estamos en un proceso de audiencias muy rápido. Con mucho gusto les cedemos el uso de la palabra para que den su opinión, sin barbijo, a la hora de realizarlo.

SEÑOR ABAL.- Muchas gracias por recibirnos.

No sé hasta qué punto podremos contribuir en este poco rato a la mejor comprensión de este proyecto de ley.

                Efectivamente, representamos al Instituto de Derecho Procesal de la Universidad, pero queremos dejar constancia de que las opiniones que daremos serán a título personal, aunque entendemos que prácticamente existe consenso, quizás hasta unanimidad, con lo que nosotros vamos a decir ahora. Incluso, diría que es una unanimidad que abarca más que a la academia representada por el instituto de la Universidad de la República, porque se podría hablar del CLAEH o quizás de la Universidad Católica en alguna medida.           

                Nuestro planteo no es sobre lo que creemos que podría modificarse del código. A nuestro entender podrían modificarse muchas cosas, quizás todo el código, hacerlo de vuelta, pero no para cambiarlo, sino para hacerlo comprensible y juntar en un solo cuerpo legislativo, en un texto ordenado –para decirlo de una manera práctica– el resultado de doce modificaciones legislativas en cuatro años, más dos leyes complementarias principales y algunas secundarias. Pero, bueno, qué le vamos a hacer. Sin perjuicio de esto que acabo de decir, no quiero dejar pasar la oportunidad para decir –creo que no solo en mi nombre, sino también en el de aquellos a quienes representamos ahora– que realmente el Parlamento debería considerar la posibilidad de aprobar nuevamente el código con un texto rearmado, solucionando una serie de problemas que no necesariamente se solucionan con esta ley, haciéndolo más sistemático y coherente, sin cambiar las bases del sistema que, por supuesto, compartimos. Es una tarea de largo aliento que se podría hacer y que sería de gran provecho para todos.

Voy a empezar hablando de algunos artículos y luego voy a ceder la palabra al doctor Valentín para que continúe con la intervención. Aclaro que me voy a referir a los artículos de la ley, no a los del código.

                El artículo 18 refiere al artículo 100 que, como saben, trata del principio de oportunidad. La verdad es que es una de las bases de nuestro sistema penal desde siempre. Lo que pasa es que antes no estaba reglamentado y el que lo ejercía ocasionalmente era algún juez, pero en general era la misma policía que ejercía el principio de oportunidad –«esto es poca cosa», «no tiene importancia»– y muchos jueces aceptaban ese temperamento y a veces lo ejercían ellos mismos. No hablo de los fiscales porque en el sistema anterior no eran una figura que tuviera intervención en la primera etapa de los procesos penales; lo digo con propiedad porque fui fiscal penal, así que conozco el tema desde adentro y no solo en la forma. El principio de oportunidad se iba a eliminar –por lo que sabemos–, pero ahora se mantuvo la regulación original con alguna variante que en sí misma quizás no sea demasiado significativa en la práctica pero que está bien. Se trata de dar intervención, por un lado, a la víctima, que hasta ahora no la tenía y, por otro, al juez para que pueda resolver no solo por cuestiones puramente formales sino más sustanciales –quisiera ver cómo va a operar– si se reinician los procedimientos que el fiscal entiende que hay que dejar archivados. Quizás la redacción se podría mejorar un poco para tender a eso porque en la forma que quedó hay alguna posibilidad de confusión. Por un lado se dice, por ejemplo, que la decisión del ministerio público se notifica a la víctima y se pasa al juez y que este puede resolver desestimando la resolución del fiscal y ordenar el reinicio de la persecución penal.

                Luego, en otro inciso, en el 100.3, se dice que la víctima podrá solicitar al tribunal que ordene el reexamen del caso por el fiscal subrogante, dentro de los treinta días de la notificación. Entonces, primero el juez lo puede hacer de oficio, después lo puede pedir la víctima; hasta ahí está todo bien porque incluso hay un plazo de treinta días para la víctima. Luego, el 100.4 dice: «Si oídos el peticionante y el fiscal actuante, el tribunal considerare que existen elementos suficientes… »; entonces uno se pregunta si esto es para cuando el juez desestima la resolución originalmente de oficio o solo para cuando hay un pedido de la víctima. Bueno, la verdad que sería mucho mejor si se pudiera mejorar la redacción de esto. No es la solución porque nos parece que debería ser la misma para todos los casos.

Luego se agregan cuestiones de norma porque el 100.5 dice que las actuaciones se remitirán al fiscal subrogante, quien dispondrá de un plazo de veinte días para expedirse. La decisión del fiscal subrogante concluirá la cuestión y se comunicará al tribunal, al jerarca del ministerio público y al peticionante que solicitó el reexamen del caso.

A continuación, en el literal 100.6, se agrega algo que sí tiene importancia puesto que dice que el fiscal no podrá aplicar este principio en caso de que el imputado hubiere sido beneficiado con su aplicación, dentro de los tres años anteriores, por hechos de similar naturaleza. La previsión que se establece ahí parece muy razonable.

En el artículo 19, que sustituye el artículo 54 de la Ley n.° 19293, se habla de la información al ministerio público. Ahí se sustituye el artículo 54 por una nueva disposición, en la que se señala: «Recibida una denuncia o conocido por cualquier medio el acaecimiento de un hecho con apariencia delictiva, la autoridad administrativa, de acuerdo a la gravedad del hecho, informará al Ministerio Público en un plazo no mayor a cuatro horas». Antes expresaba: «inmediatamente y por el medio más expeditivo». Ahora se cambia eso por: «un plazo no mayor a cuatro horas». Esta no parece ser una modificación demasiado importante.

                El artículo 20 deroga el 55 y 56, relativos al control de identidad. En realidad, paralelamente, se modifican disposiciones de la ley de procedimiento policial, que refieren al mismo tema. Tendría que ser analizada la nueva regulación cuando se consideran las modificaciones a la parte de la ley de procedimiento policial, particularmente los artículos 42, 43 y –si no recuerdo mal– 50.

                El artículo 21 habla sobre las instrucciones generales. Se sustituye el artículo 57 del Código del Proceso Penal y, en realidad, se agrega un inciso final que dice: «Las instrucciones generales no podrán afectar ni menoscabar en forma directa o indirecta la independencia de los Fiscales Letrados»; y esto está muy bien. En realidad, no se agrega nada porque, implícitamente, ya se sabía que esto no podía ser de otra manera; pero no está mal que se explicite. El único defecto es que quizá debería explicitarse para todos los casos y no solo para las instrucciones generales que regulan el procedimiento con que la autoridad administrativa cumplirá las funciones previstas en los artículos precedentes. Quizá, adelante de este inciso, se podría poner: «con carácter general, las instrucciones generales no podrán afectar», o algo parecido a eso.

                El artículo 22 habla sobre las declaraciones voluntarias del indagado ante la policía. Antes esto era solo para controlar la identidad. O sea, en la regulación original, la policía podía tomar una declaración para controlar la identidad y, luego, dar cuenta –de una manera rápida–­ al fiscal. Ahora se agrega que, informándole previamente al indagado de sus derechos, la policía puede interrogarlo no solo sobre su identidad, sino realizar averiguaciones, investigar, obtener evidencias y aclarar el presunto delito y luego dar cuenta al fiscal de lo que resulte de esa indagatoria. Se supone que son declaraciones voluntarias, o sea que se amplía el marco de lo que puede averiguar la policía. En lo personal –y creo que en general– no tenemos objeciones a que esto se modifique. Quizás habría que mejorar un poco la redacción.

                El artículo 23 modifica el 189 y se refiere al registro. En realidad, la única modificación está al final, cuando expresa: «La autoridad administrativa, por orden del fiscal o por sí, dando cuenta inmediata a aquel,». Y se puede pedir que las personas no se ausenten del lugar. Ahora se agrega que no solo se puede disponer que las personas no se ausenten del lugar, sino que también se puede disponer el traslado a dependencias policiales de esas mismas personas. Por otro lado, antes se decía que la retención de las personas podía durar dos horas y ahora se cambia por cuatro. Es decir que se aumenta el plazo por el que pueden ser retenidas. Alguna objeción podría hacerse a todo este mecanismo –ya la tenía antes–, en cuanto a que se están reteniendo personas sin orden directa del juez. Formalmente, eso no sería constitucional. En fin, es una observación que no podemos dejar de hacer.  

En el artículo 24, que refiere al registro de personas, se elimina la necesidad de una orden previa del fiscal para proceder a efectuar el registro. Eso sería lo principal. En lo demás se repite, en el artículo 51 de la propia ley, el resto del texto, aunque no entiendo muy bien por qué se hace esa reiteración. En realidad, podría estar en cualquiera de los dos lados, pero lo curioso es que está, por un lado, en este artículo y, por otro, en el 51 que reforma el artículo 44 de la ley de procedimiento penal.

El artículo 25 tiene que ver con el registro de personal, de vestimenta, equipaje y vehículo. Sustituye el artículo 59 de la Ley n.° 19293, y expresa: «Respecto de quien se hallare legalmente detenido o de quien existan indicios de que haya cometido, intentado cometer o se disponga a cometer» –eso se agrega ahora– «delito, se podrá practicar el registro de su persona», etcétera. Más adelante, se agrega: «Queda asimismo habilitado el registro de personas, de vestimenta, equipaje y vehículo, en busca de armas, drogas u objetos robados», en el marco de la ley que permite que las Fuerzas Armadas puedan hacer este tipo de actuaciones en la franja fronteriza. Pensamos que está bien que se agregue esto, es decir que no hay inconveniente.

En el artículo 26 se agrega algo absolutamente menor –está bien que se haga porque era una omisión que tenía el código originalmente– y es que el liberado provisionalmente, es decir el excarcelado, sobre el que todavía continúa el proceso, podrá ser autorizado a salir del país. Se exigía que hubiera sido excarcelado por caución real o personal y ahora se agrega juratoria. Eso indudablemente está bien, aunque hubiera estado mejor que directamente se eliminara el requisito, porque necesariamente, para ser liberado, tiene que haberlo sido bajo caución real, personal o juratoria, por lo que deja de ser un requisito, pues forma parte de la liberación. De todos modos, no está mal.

Me voy a referir a continuación a un artículo importante, el 37, que sustituye el inciso 4 del artículo 264 de la Ley n.° 19293. Me voy a permitir leer el inciso 4 del artículo 264 –porque tiene bastante importancia en este asunto y se vincula con muchas cosas–: «El legajo de la fiscalía no podrá ser consultado por el órgano jurisdiccional, quien tendrá que resolver los planteos que le formulen las partes en audiencia, en base a las argumentaciones que éstas hagan de la información recolectada y la contradicción que genera la parte contraria». Este inciso fue introducido en una de las reformas, a instancias de algunos asesores extranjeros que vinieron al Uruguay con la experiencia de otros países e introdujeron esto en un marco en el que se contradice un poco con otras disposiciones del mismo código y ni hablar lo de que no podrá ser consultado por el órgano jurisdiccional, porque se alegaba que eso era para evitar que el juez se contaminara –es la expresión que se usa habitualmente–  viendo una prueba antes de que la prueba se ofreciera. Pero resulta que ese es otro juez. Originariamente, el que hacía esto también iba a ser otro juez, porque el que lo hacía debía dejar de ser juez y tenía que ser subrogado por otro. Eso se eliminó y quedó que había un único juez que intervenía en todo el proceso. Ahora bien, después se agregó que para la primera parte, es decir actuando durante la indagatoria preliminar, en la medida en que el fiscal lo pida, o en la etapa de la formalización e incluso en la de control de acusación, el juez que va a actuar es necesariamente distinto al juez del juicio, de manera que ya no se contamina. Además, esto dio pie a una práctica que ha sido bastante importante. Esto incide en lo siguiente. Los fiscales, en la práctica, en los juicios de naturaleza penal  –digo una práctica más o menos general, que no necesariamente es la misma en todos los casos–,  alegan frente al juez las circunstancias que ellos entienden que resultan de las llamadas «evidencias» –que no son sino fuentes de prueba– que ha recolectado y de las cuales tienen conocimiento él y, eventualmente, la defensa. Cuando alega dice que tiene una declaración y no puede detallar mucho las evidencias porque sería casi como dárselas al juez y este no puede verlas. Por ejemplo, si las leyera y dijera que fulanito dijo tal cosa estaría haciendo justamente lo que prohíbe la norma, que es que el juez vea las evidencias porque, aunque no las vea con los ojos, las escucha con los oídos. En fin, el asunto es que el fiscal dice que el doctor Valentín declaró y que con eso ya tiene una buena prueba de la responsabilidad del imputado.

                El defensor, que en la inmensa mayoría de los casos es de oficio y está tapado de trabajo, muchas veces conoce al imputado unos minutos antes, hace confianza en el fiscal y dice que está bien, que vio la carpeta. ¡Ver la carpeta no es pavada! Si tiene grabaciones orales puede demorar horas, pero de regla lo consiente. A continuación, el juez dispone la medida cautelar, la prisión preventiva o lo que sea que corresponda.

 Por otro lado, hay tres disposiciones en la misma ley que dicen que el juez no puede disponer medidas cautelares, principalmente una prisión preventiva, sin haberse convencido de que existe semiplena prueba de que la persona participó en el hecho. Sin embargo, en la inmensa mayoría de los casos la prisión preventiva se resuelve sin que el juez tenga la convicción porque no tuvo oportunidad de hacerlo, particularmente, porque ni siquiera le dijo al fiscal que le mostrara la declaración firmada por Fulano de Tal o que le permitiera oír lo que él considera son las principales fuentes de prueba que después se van a presentar en el juicio. Bueno, con esto se elimina ese problema, además de otras cuantas cosas que sería muy largo explicar. En definitiva, sí estamos a favor de que se dicte una disposición como la que se intenta aprobar en el artículo 37 del proyecto de ley en consideración.

SEÑOR VALENTÍN.- Señores senadores: les agradecemos esta invitación; venimos en representación del Instituto de Derecho Procesal.

                Como decía el doctor Abal, este código que ya tenía algunos defectos en su redacción original, más allá de que compartimos en general el sistema adoptado, ha tenido unas cuantas enmiendas y con esta se agrega una más. Hay una cuestión de técnica legislativa muy general que es importante señalar y, en ese sentido, insisto en lo que señalaba el doctor Abal sobre la necesidad de trabajar en el futuro en una revisión integral del texto del código. Actualmente el código tiene artículos sin contenido,  títulos enteros que no tienen contenido, es decir, es como una dentadura incompleta –si me permiten hacer la analogía– porque faltan artículos que, desde el punto de vista de la técnica legislativa, sería bueno revisar. Hoy hay artículos que no tienen nombre, otros que tienen nombre, ordinales que no tienen número; en fin, de ese tipo de defectos hay una enorme cantidad y esta ley no los soluciona. Hay que hacer una serie de ajustes. El código es una obra integral –permítanme hacer la analogía con una orquesta– y para que la orquesta toque bien, es necesario que todos los instrumentos estén alineados. En ese sentido,  me parece que seguir insistiendo con modificaciones puntuales sin dar una mirada general es un problema.

                Dicho esto, voy a pasar directamente al análisis de los aspectos tal cual nos los hemos distribuido, aunque estaría tentado de hablar de casi todos los temas que mencionó el doctor Abal. Inclusive, hay algún punto que tal vez –si me diera el tiempo– después podría mencionarlo,  pero voy a referirme a los temas puntuales, como nos los dividimos.

                En primer lugar, los artículos 27 y 28 del proyecto de ley modifican la regulación del proceso abreviado. La figura del proceso abreviado es muy importante en este sistema; es una figura central. En la Universidad de la República está el Observatorio, donde se analiza cómo funciona el sistema procesal penal. En los análisis que hemos hecho y en las propias estadísticas de la fiscalía y del Poder Judicial, se ha comprobado que la inmensa mayoría de los casos se componen por esta vía y que es una vía de ajuste fundamental del sistema.

                Como ustedes saben, en la regulación original se preveía un cauce bastante amplio para la procedencia cuando el delito tuviera una pena mínima no superior a seis años, lo cual hacía que prácticamente en cualquier asunto penal se pudiera acordar ir a proceso abreviado. En el proyecto original de la LUC esta solución se iba a un extremo, a nuestro juicio, demasiado duro, porque se preveía una pena máxima de tres años, lo que significaba excluir a casi todos los tipos penales de nuestro sistema, es decir que el proceso abreviado no iba a servir para componer prácticamente ningún conflicto y todas las cuestiones tendrían que ir a juicio. No era necesario ser muy perspicaz para darse cuenta de que eso iba a producir una dificultad de funcionamiento muy grande en el sistema.

                En esta redacción final del proyecto de ley eso mejora sensiblemente porque se establece para delitos «cuyo tipo básico esté castigado con una pena mínima no superior a cuatro años». Con esto se logra que ingrese un caudal más importante de delitos, sobre todo aquellos que ocurren más cotidianamente, como el hurto y la rapiña simple, sin ninguna agravante –la rapiña pura y simple entraría en este sistema–, lo que nos parece bien porque genera un cauce un poquito más amplio para poder acordar el proceso abreviado. O sea que creemos que en eso mejora el proyecto original.

                En el artículo 28, que modifica el artículo 273 del Código del Proceso Penal, hay otro ajuste que comprime un poquito más. En el texto vigente, el fiscal tiene la posibilidad, como herramienta en la negociación para ir a proceso abreviado, de ofrecerle al imputado disminuir la condena en un tercio, la que incluso puede quedar por debajo del mínimo legal. Por ejemplo, en un delito de rapiña, que tiene un mínimo de cuatro, podría acordarse perfectamente una disminución y quedar por debajo del mínimo. Esto tiene algunas excepciones. En la modificación del año 2018 se excluyó a algunos delitos para los que no se podía establecer una pena por debajo del mínimo. Sin embargo, ahora eso se transforma en una regla general. Con la redacción dada por este proyecto ya no se podría, en ningún caso, establecer penas por debajo del mínimo legal.

Esto quita posibilidades de negociación y hace que sea menos atractivo ir a proceso abreviado porque el fiscal, obviamente, va a tener menos para ofrecerle al imputado en la discusión de si se va o no por este cauce. Por ejemplo, en el caso de la rapiña, no se podría bajar a menos de cuatro. Eso genera que, junto con la reducción de los años, también disminuya la cantidad de casos que van a ir por proceso abreviado. Si se aprueba la estructura simplificada a la que voy a referirme ahora, habrá que evaluar cómo funciona el balance.

                Ahora voy a referirme a la regulación del proceso simplificado, establecido en  los artículos 29 y 30. Acá hay un ejemplo de técnica legislativa: como no se hizo una revisión general de los artículos, se agregaron un «bis» y un «ter» al texto original.

                Lo primero que quiero señalar es que, en general, estamos de acuerdo en consagrar una estructura alternativa. Está bien prever una vía alternativa, distinta a los extremos del acuerdo para ir a proceso abreviado y a juicio oral, porque si reducimos el ámbito del proceso abreviado va a ir todo a juicio oral y eso sería impracticable. El juicio oral es una garantía fundamental a la que todos tenemos derecho –tenernos derecho a ser juzgados en un juicio oral con todas las garantías–, pero es un lujo y tiene costos; ningún sistema podría soportar que todos los asuntos se compusieran por esa vía. Entonces, está bien tener una vía alternativa. De hecho, el año pasado, a pedido de algunos colegas, junto con otros compañeros –incluido el doctor Abal, que está aquí presente– elaboramos un proyecto para consagrar un proceso simplificado. Entonces, nos parece que está bien introducir esta regulación del proceso simplificado, pero tenemos algunas objeciones con respecto a la forma en que está regulado.

                La primera refiere a cuándo se puede ir a este juicio simplificado. Al respecto, hay tres supuestos.

El primer supuesto es específico: cuando el fiscal cree que tiene suficiente prueba y que la pena a requerir no supera los tres años. En ese caso necesariamente va a ir por esta vía. Es decir que si él entiende que no va a pedir más de tres años, va por juicio simplificado; clarito, ningún problema.

                El segundo supuesto es cuando las partes acordaron ir a proceso abreviado y el juez entiende que falta algún requisito. Ahí es el juez –no el fiscal– el que dice «los mando a juicio simplificado». Esto me parece que es delicado, complicado, porque una cosa es que las partes, en su definición estratégica, hayan negociado y hayan definido cada uno sopesando las condiciones. El fiscal dice: «yo tengo prueba, pero, si voy a juicio, quién sabe si lograré demostrar, si los testigos declararán lo que pienso que van a declarar…»; la defensa señala: «capaz que con esto logro una pena menor; evito que se siga ahondando y logro una pena bastante razonable y que se empiece a cumplir a partir de ahora» y, según esa evaluación, deciden ir al proceso abreviado. Pero tal vez en su estrategia no estaba pensado y quizá no están preparados para ir a un juicio simplificado. Entonces, privar de la garantía del juicio oral por una decisión que toma el juez sin conocer las posiciones estratégicas de cada parte me parece que es delicado y realmente no aconsejable.

                El tercer supuesto es el residual: fuera de estos dos casos específicos, toda vez que el fiscal considere que tiene suficiente prueba reunida puede ir a esta vía, y ahí se escucha a la otra parte. Si la otra parte se opone, el juez decide. Esto es complicado porque este juez, que tiene que decidir si lo manda a juicio simplificado o no, es el mismo que va a dictar la sentencia; en este juicio simplificado no hay doble juez; es el mismo juez. ¿Y qué pasa? Que acá no se establece qué elementos tiene que ponderar para valorar si lo manda a juicio simplificado. Se supone que tendría que valorar si el fiscal tiene suficiente prueba reunida, porque ese es el requisito para ir por esta vía. Y poner en la cabeza del juez tomar esa decisión de si la prueba del fiscal es suficiente es hacerle perder el rol de tercero imparcial al mismo juez que va a dictar la sentencia. El que dice «el fiscal tiene muy buena prueba reunida para ir por esta vía» es el mismo juez. Imaginen la postura de la defensa.

Me parece que la procedencia podría regularse en forma más sencilla, más limpia. Podría ser cuando el fiscal entiende que la pena no va a llegar a tres años –el primer supuesto me parece bien– o en ciertas situaciones definidas objetivamente: por ejemplo, decir que en supuestos de flagrancia se puede ir por esta vía. Habría que definir más objetivamente el supuesto. Hay modelos comparados de juicio simplificado que se pueden mirar y que me parece que están mejor regulados.

                La otra cuestión relevante sobre la procedencia es que la decisión del juez de mandar a juicio simplificado no admite recurso ante el tribunal superior. Esto también es delicado, porque se está privando de la garantía del juicio oral, sin posibilidad de hacer revisar la decisión por un tribunal superior, en el supuesto, además, de que se le da un margen muy amplio al juez para decidir si lo manda o no a esta estructura abreviada. Entonces, eso habría que repensarlo.

                En cuanto a la regulación del trámite en sí mismo –lo que está básicamente en el artículo 30–, la lectura general es que esta estructura –lamento decirlo– está muy mal proyectada. La verdad es que creo que si se aprueba tal como está, se van a generar dificultades. Me parece que podría existir una estructura más sencilla, más clara y más alineada con el sistema general. Explico por qué digo esto y trataré de ser muy breve.

                Esta estructura se tramita de la siguiente manera. El fiscal dice: «quiero ir por juicio simplificado»; el juez expresa: «Sí, ordene por proceso simplificado» y esa decisión no es revisable. Entonces, el fiscal tiene que realizar una exposición y decir, por ejemplo: «Yo voy a pedir una imputación por delito tal y voy a pedir la pena tal», y anuncia, pero no acusa todavía. Es decir que no hace un relato de los hechos, no expone exactamente qué es lo que va a pedir, sino que hace una presentación muy general. Después se les da una oportunidad a las partes para proponer prueba y se produce la prueba. Luego que se produjo toda la prueba, recién ahí, el fiscal dice: «ahora voy a acusar», con la prueba ya producida. Y al acusar, según esta regulación, puede incluso cambiar lo que había pedido originalmente y decir: «ahora voy a imputar por otro y a pedir una pena distinta». La defensa tiene que contestarle en ese mismo momento porque la contestación de la acusación se hace en ese mismo momento. Regulado así, francamente, creo que va a recibir serias objeciones de constitucionalidad.

                ¿Por qué planteo esto? Porque, en primer lugar, la estructura lógica del proceso es que primero alguien alegue y pida lo que pretende. Ese formato es milenario en lo que refiere a la estructura del juicio. En un juicio civil o penal, alguien –que es el que pretende– dice: «Este es mi relato de los hechos. Este es el caso que tengo. Esta es la pena que pido». Propone las pruebas y después escucha al otro que dice: «Esta es mi versión. Me opongo por esto y estas son las pruebas que tengo». Esas pruebas se producen y, al final, las partes discuten, cada uno alega qué es lo que probó y que es lo que no probó y el juez resuelve. Esa es la estructura sencilla básica.

                Aquí se cambia y se vuelve a una estructura que, en cierto modo, es parecida a la del viejo código inquisitivo en la que el juez reunía la prueba y, al final, el fiscal acusaba. Se plantea una diferencia, que creo que hasta empeora el sistema viejo: en este sistema a la defensa pueden cambiarle la imputación y la defensa no puede hacer prueba sobre la nueva imputación.

SEÑOR PRESIDENTE.- Disculpe, doctor.

                Usted no lo sabe, pero se lo informamos. Eso vamos a modificarlo en el sentido de lo que usted está informando. Lo digo por economía procesal. En ese sentido, quiero decirle que va a ser modificado.

SEÑOR VALENTÍN.- Perfecto. Me alegro mucho.

                Lo otro que quería decir –no sé si también está previsto en la modificación– y que me parece importante es que no es razonable regular el régimen de producción de la prueba en forma distinta al sistema general. Ya hay un sistema de regulación de cómo se produce la prueba, que tiene ciertas inconsistencias porque, como dije anteriormente, ha habido superposiciones de regulación: hay una regulación de la prueba en general, una regulación de la prueba para juicio oral y ahora se agregaría esta regulación.

                Me parece que sería mejor no meterse en la producción de la prueba porque, además, se está consagrando una regla que también es delicada, que es que el imputado no puede estar presente en ninguna declaración. Eso, desde el punto de vista de la garantía… Está bien que haya supuestos, testigos protegidos, testigos bajo un estatuto especial; está bien que se tome bajo ciertas condiciones especiales por razones de seguridad del testigo. Al testigo hay que protegerlo y eso es muy importante; está muy bien, pero consagrar como pauta general que no esté el imputado, es un problema.

                Me alegro mucho de que esto se vaya a modificar porque la verdad es que nos preocupaba. 

                También es un tema que sea el mismo juez. Depende de cómo quede la regulación al final, pero la garantía del doble juez es un logro importante que no implica, necesariamente, más recursos. Estamos hablando de jueces que cumplan funciones distintas. Uno hace una cosa y otro hace otra en distintas circunstancias. Me parece que es importante mantener esa garantía del doble juez.

                Sigo, brevemente, en el análisis de algunas cosas más.

                El artículo 31 refiere a la utilización de pulseras electrónicas, tobilleras y otros dispositivos al otorgarse ciertos regímenes de salidas transitorias. Aquí les advierto, simplemente, que detectamos una inconsistencia donde dice: «de conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior» porque el artículo anterior regula una cosa que no tiene nada que ver con esto, que es la regulación del juicio simplificado.

SEÑOR PRESIDENTE.- Eso fue corregido también.

SEÑOR VALENTÍN.- Perfecto.

                El artículo 32 regula la libertad a prueba y el artículo 33 elimina la regulación de la libertad vigilada y vigilada intensiva, que estaba establecido en la Ley n.º 19446 y en la de 2018.

                En términos generales, mantiene la regulación que hoy está vigente. Aquí no hay grandes cambios. Tenemos algunas objeciones a la regulación de la ley vigente, pero en ese aspecto esta ley no está innovando. Por supuesto que podría mejorarse. Aquí hay cosas que pueden modificarse en la regulación del régimen de la libertad a prueba, pero no se está innovando sino cambiando el nombre y regulando más sistemáticamente alguna cuestión.

                El artículo 34 deroga la suspensión condicional que hoy sirve para componer el 17 % de los asuntos penales. En general me parece –y creo que esta crítica es compartida– que no es bueno suprimir esta figura. El problema que se generó con ella es que, a veces, la caricaturización de algunos casos que ocurrieron –y es verdad– en los que se aplicó mal este instituto, generó una percepción negativa sobre su funcionamiento, pero es un instituto que existe en todos los sistemas acusatorios. Se puede ajustar pero eliminarlo,  junto con la reducción del abreviado, puede generar algún desbalance importante en el sistema.

                Por último, en cuanto a las modificaciones al régimen de la libertad anticipada, las regulaciones de algunos supuestos en los que no procede y algunos cambios menores, me parece que no valen la pena. La regulación es lo último del juicio oral, del juicio principal, ordinario, y hay algunas modificaciones que son muy positivas. La primera, es que se aclara –y eso está bien– que la prueba se propone en los actos de proposición –en la acusación y en la contestación– y que la audiencia de control de acusación para lo único que se hace es para enunciar las pruebas que ya se propusieron. Esto elimina una discusión de la práctica. En general, se había entendido que se podía proponer prueba en los dos momentos, lo que no era razonable y esa solución es muy positiva.

                También está muy bien que se haya eliminado la iniciativa probatoria del tribunal, que se había introducido a raíz de un sonado caso, cambiando el eje del sistema. Este era un cambio que todos criticábamos. Entonces, volver al sistema original del código, eliminando las diligencias para mejor proveer, me parece que es una gran solución.

                La regulación sobre prueba nueva o prueba sobre prueba es también un cambio razonable que introduce algo que no estaba, aunque no quiere decir que no se admitiera; se podía admitir, pero aplicando principios generales o por analogía a la regulación del CGP.

                 La única observación que tal vez les haría es que me parece que es mejor eliminar los ordinales 8 y 9 del artículo 271 que se modifica, y este tema regularlo en la parte general de la prueba. ¿Por qué? Porque esto de prueba nueva o prueba sobre prueba no es solo para la audiencia del juicio oral; es para todos los procesos penales y para todas las etapas: puede ser para la prueba anticipada y puede ser para el juicio simplificado que están regulando. Entonces, me parece que regularlo específicamente para una audiencia de un tipo de juicio puede generar problemas interpretativos. Yo lo llevaría a la regulación de la parte general de prueba, pero fuera de eso, me parece que está bien que se agregue esto.

                También quiero mencionar una cuestión mínima de redacción. El proyecto de ley dice «Agrégase» para el 271.8 y también dice «Agrégase» para el 271.9 y en realidad debería decir «Sustitúyese» si deciden mantenerlo ahí, porque los ordinales 8 y 9 ya existen.

                Si bien siempre quedan cosas, con esto creemos haber terminado.

SEÑOR ABAL .- Lo principal que quedan son cosas que nos hubiera gustado mucho que se pudieran introducir, pero obviamente no están recogidas en el texto, por lo que no las vamos a discutir.

SEÑOR PRESIDENTE.- Les agradecemos mucho la presencia.

                Sobre lo que se pueda modificar o introducir, le digo al doctor Abal que pierda cuidado que no han caído en saco roto y seguramente en el correr de los próximos tiempos vamos a tener posibilidad de trabajar sobre eso.

(Se retiran de sala los representantes del

Instituto de Derecho Procesal de la Udelar).

                –La subcomisión pasa a cuarto intermedio hasta las 14:00 horas.

(Son las 13:38).