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COMISIÓN DE HACIENDA
(Sesión celebrada el día 23 de noviembre de 2017).
SEÑOR PRESIDENTE.- Habiendo número, está abierta la sesión.
(Son las 10:08).
–Dese cuenta de los asuntos entrados.
(Se da de los siguientes).
«Distribuido n.º 1612/2017. Proyecto de ley de zonas francas por el que se modifican disposiciones de la Ley n.º 15921, de 17 de diciembre de 1987, aprobado en nueva forma por la Cámara de Representantes.
Solicitud de audiencia remitida por la Unión de Exportadores relacionada con el artículo 116, aprobado en la última rendición de cuentas.
Solicitud de audiencia remitida por Tacua S.A. a los efectos de tratar la propuesta sustitutiva del artículo 116 de la última rendición de cuentas».
–Con relación al proyecto de ley sobre zonas francas, ya se ha distribuido el texto comparativo y vamos a comenzar a considerarlo en el día de hoy.
En cuanto a las dos solicitudes de audiencia relacionadas con el artículo 116, queremos informar que el tema se trató en la reunión de coordinación y hablamos con la señora senadora Ayala. También fue planteado en la Comisión de Asuntos Laborales y Seguridad Social, a la que concurrió una delegación de la empresa Tacua S.A. Por mi parte, a varias de las delegaciones que recibimos les aclaré que existe voluntad de llegar a un acuerdo que incluya toda la casuística de los operadores portuarios y extraportuarios y que vamos a darnos un plazo hasta el 5 de diciembre para ver si hay margen. En caso contrario, ya adelanté mi posición personal en la reunión de coordinación en el sentido de que preferíamos derogar el artículo 116 y trabajar sobre el tema zafral con más tiempo.
De todas maneras, la discusión de la eventual solución va a ser en la Comisión de Hacienda, por eso están solicitando audiencia. Sugeriría dejarla para los primeros días de diciembre ya teniendo claro si hay avances en la discusión interna entre los diputados y senadores del oficialismo así como en algunas negociaciones o consultas que se están haciendo con el señor ministro de Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, quien nos pidió algunos días más.
Antes de hacer pasar a la visita de la mañana de hoy, vamos a referirnos al proyecto de ley sobre zonas francas que ya fue repartido. Se trata del distribuido n.º 1612. Hay un comparativo del proyecto que fue aprobado en la Cámara de Senadores y de las modificaciones que se hicieron en la Cámara de Representantes. El proyecto de ley volvió a ingresar al Senado en la sesión pasada.
Ahora voy a hablar a título personal. Hemos estado conversando con los operadores de las zonas francas y ellos no tienen inconvenientes con las modificaciones que realizó la Cámara de Representantes. Es más, en realidad todos los partidos políticos estuvieron de acuerdo con los cambios que se hicieron. Entonces, si no hay opinión contraria ni alguna otra propuesta, dado que estamos actuando como tercera cámara y tenemos que votar a favor o en contra de las modificaciones que hizo la Cámara de Representantes, propongo que sea el primer tema a considerar hoy. La comisión debe resolver a fin de que sea tratado como primer punto del orden del día de la sesión extraordinaria del día 29 del corriente mes.
SEÑOR CAMY.- Ese tema no estaba en el orden del día, señor presidente.
SEÑOR MARTÍNEZ HUELMO.- En la tarde de ayer recibimos este repartido y tomamos contacto con algunos legisladores de la Cámara de Representantes. Tal como dice el señor presidente, tenemos que aprobar este proyecto no solo porque estamos actuando como tercera cámara sino porque las modificaciones que se introdujeron fueron de común acuerdo entre las partes. Hay que tomar en cuenta que en la discusión que se llevó a cabo subyacían algunas diferencias que fueron salvadas desde el mensaje de Cámara de Senadores y, luego, en la Cámara de Representantes se hicieron algunos ajustes para dar algunas garantías a la posición del Poder Ejecutivo. Por lo tanto, no tenemos ningún problema en aprobarlo. Podríamos decir que con este proyecto de ley se salvaguardan las conquistas de las zonas francas y también los aspectos tributarios que el Poder Ejecutivo manejó en su momento. Considero que podríamos aprobarlo hoy.
SEÑOR PRESIDENTE.- Tiene razón el señor senador Camy y asumo el error. El proyecto de ley ingresó al Senado en la sesión pasada. Se le dio trámite a la Comisión de Hacienda, se pidió que se hiciera el comparativo, y la verdad es que asumí –y fue un error de mi parte– que el tema iba a estar en el orden del día de la comisión de hoy.
El distribuido con el comparativo de las modificaciones realizadas en la Cámara de Representantes ya fue repartido. Personalmente hice algunas consultas a los operadores y a los diputados pero, como tiene razón el señor senador Camy y como tampoco deberíamos dilatar el tema, podríamos dejarlo pendiente por dos o tres días y, si no hay ningún inconveniente, hacer una reunión ficta de la comisión para que el asunto pueda ingresar como primer punto en la sesión extraordinaria del 29 de noviembre. Digo «como primer punto» porque la iniciativa relativa al impuesto a las jubilaciones y pensiones militares está prevista como segundo tema y va a tener más discusión. Este tema viene aprobado por la unanimidad de la Cámara de Diputados y solo tenemos que aprobar o rechazar las modificaciones allí planteadas.
SEÑORA AYALA.- Teniendo en cuenta que la iniciativa llegó a esta comisión luego de ser aprobada por la unanimidad de la Cámara de Diputados, propongo votarla en el día de hoy y dejarla condicionada a la posibilidad de que el señor senador Camy tuviera algo que objetar, en cuyo caso no ingresaría a sala. De no tener inconvenientes, entraría al Senado y la votaríamos en la próxima sesión.
SEÑOR CAMY.- Por supuesto que acepto las consideraciones del señor presidente o las disculpas, si es que correspondiera ese término.
Teniendo en cuenta la aprobación unánime que tuvo la iniciativa en la Cámara de Diputados y la propuesta de la señora senadora Ayala, que agradezco, simplemente señalo que quiero leer el proyecto de ley. Doy mi voto positivo ad referendum a los efectos de facilitar el trámite que corresponda para poder aprobarlo en la próxima sesión, pero simplemente quiero, en función de que es un tema que me interesa mucho y que he estudiado en profundidad, tener la certeza de que el acuerdo logrado efectivamente contempla los propósitos que planteamos cuando trabajamos en él. Entonces, simplemente lo voy a leer y me remitiré a la presidencia o a la secretaría de la comisión lo antes posible.
(Se suspende momentáneamente la toma de la versión taquigráfica).
SEÑOR MARTÍNEZ HUELMO.- Sin mengua de considerar este error, que creo es simplemente un problema de formalidad, me parece que es correcto y está bien enfocado lo que expresa el señor senador Camy. Podemos ganar tiempo y hacer una reunión ficta, pero sería bueno que por lo menos en esa sesión que el señor presidente está anunciando se trate el tema.
Cuando el señor senador Camy lea la iniciativa y también las versiones taquigráficas –en especial las de la Cámara de Diputados–, se va a dar cuenta de que los actores fundamentales en todo esto, que son los comerciantes radicados en las zonas francas –sobre todo la de Florida–, están de acuerdo con lo que se plantea.
Sugiero al señor presidente que arbitremos una fórmula de modo tal que el proyecto pueda ser aprobado el 29 de noviembre.
SEÑOR HEBER.- Estoy totalmente de acuerdo.
SEÑOR PRESIDENTE.- Entonces, lo que podríamos hacer, si el señor senador Camy está de acuerdo, es lo que él mismo proponía: dar un voto afirmativo a las modificaciones de la Cámara de Representantes condicionado al estudio y a alguna observación que pueda surgir. En todo caso, si hay observaciones citaríamos a una sesión extraordinaria el próximo lunes.
(Apoyados).
–Condicionado a las puntualizaciones que acabamos de hacer, pondríamos a votación el proyecto de ley de zonas francas correspondiente a la carpeta n.º 271/2015 y al distribuido n.º 1612/17.
Si no se hace uso de la palabra, se va a votar.
(Se vota).
–7 en 7. Afirmativa. UNANIMIDAD.
Adelanto a los señores senadores que, en coordinación, se planteó incorporar el tema en el orden del día de la sesión extraordinaria del día 29.
Debemos proceder a la designación del miembro informante.
SEÑOR MARTÍNEZ HUELMO.- Señor presidente: para tener coherencia y dar continuidad a este asunto, propongo a la señora senadora Patricia Ayala por ser quien, oportunamente, informó sobre este proyecto de ley.
SEÑOR PRESIDENTE.- Se va a votar la propuesta formulada.
(Se vota).
–6 en 7. Afirmativa.
El segundo tema del orden del día es recibir al asesor del Ministerio de Economía y Finanzas, economista Martín Vallcorba, para consultarle sobre tres proyectos de ley que están a consideración de esta comisión: el relativo al marco general de las cooperativas de consumo, aprobado por la Cámara de Representantes y cuya consideración habíamos postergado la semana pasada a solicitud de la bancada del Frente Amplio; el que tiene que ver con retenciones sobre retribuciones salariales y pasividades, que la comisión todavía no comenzó a tratar pero aprovecharíamos para saber la opinión del Ministerio de Economía y Finanzas al respecto y la iniciativa sobre eventuales modificaciones a la normativa vigente sobre intermediación financiera.
(Ingresan a sala los economistas Martín Vallcorba y Florencia López)
–Es un gusto recibir a los economistas Martín Vallcorba y Florencia López, del Ministerio de Economía y Finanzas. La idea es consultarles acerca de tres proyectos de ley que tenemos en la comisión, algunos ya en consideración y otros todavía no. Uno de ellos tiene que ver con las cooperativas de consumo, fundamentalmente, de Río Negro. La Comisión de Hacienda del Senado, a raíz del desglose de un artículo del presupuesto, hizo un proyecto de ley con una mirada más general y abarcativa sobre el marco general y no particular del tema. Ese proyecto de ley fue a la Cámara de Representantes, donde se le hicieron modificaciones y es el que está a consideración de la comisión hoy. Esto sí integra el orden del día para resolverse, posiblemente, hoy o en la próxima sesión.
La carpeta n.º 879/2017, «Retenciones sobre Retribuciones Salariales y Pasividades» –que fue aprobada por la Cámara de Representantes–, aún no está en consideración de la comisión, pero ya ha sido ingresada.
Finalmente, la carpeta n.º 928/2017, «Intermediación Financiera», es una modificación a la normativa de la inclusión financiera.
Tiene la palabra el economista Vallcorba.
SEÑOR VALLCORBA.- Deseo hacer una aclaración sobre el último proyecto de ley mencionado. Está caratulado como «Intermediación Financiera» y, básicamente, refiere a lo que es el proceso de resolución bancaria, que involucra directamente a la Copab. Por eso habíamos planteado que para abundar sobre las características del proyecto de ley nos acompañara una delegación de la Copab.
SEÑOR PRESIDENTE.- Cuando hagamos referencia a ese proyecto de ley, haremos pasar a la delegación que lo acompaña.
SEÑOR VALLCORBA.- Es un gusto estar en la comisión para analizar las tres iniciativas de que se trata.
Con relación a la primera de ellas, tal como se señalaba, se aprobó un proyecto genérico que de alguna manera establecía el marco general para las retenciones en el caso de las cooperativas de consumo. El criterio que adoptó la Cámara de Representantes fue resolver sobre el caso puntual que estaba planteado.
Como antecedentes, cabe recordar que en el tratamiento de las retenciones a las cooperativas tenemos dos criterios diferentes: en el caso de las cooperativas de ahorro y crédito, hay una autorización genérica –prevista en la ley de cooperativas–, que prevé el régimen que habilita la retención sobre el sueldo y las pasividades para todas ellas. En el caso de las cooperativas de consumo, por su parte, existe una aprobación caso a caso, procedimiento que se remonta a muchísimos años atrás. En todos los casos ha habido aprobaciones específicas para cada una. Sí hay algunos proyectos que refieren a más de una cooperativa de consumo, pero siempre son proyectos que contemplan casos particulares.
Por otra parte, existe una primera discusión respecto a si es conveniente o no cambiar ese criterio de aprobación caso a caso e ir a un criterio general. En principio, más allá de que habrá que evaluar si están dadas las condiciones o no, como criterio entendemos que el definir una norma y un marco general es una opción correcta. Hay distintas opiniones al respecto pero, en general, casi todas las cooperativas de consumo tienen un régimen que es muy similar. Puede haber alguna diferencia mínima en los porcentajes, pero casi todas comparten un criterio general que es establecer un porcentaje para la retención máxima en el caso de los sueldos, que se puede extender cuando refiere a garantías de alquiler, y porcentajes diferentes para el caso de las pasividades, distinguiendo las retenciones generales o las vinculadas a garantías de alquiler. Este es el esquema general que se sigue en casi todos los proyectos que autorizan a las distintas cooperativas de consumo a funcionar.
En relación con el proyecto de ley específico que fue aprobado por la Cámara de Representantes, no tenemos ninguna objeción. Estamos de acuerdo. Lo único que hace es mantener ese criterio de aprobación caso a caso e incorpora, en el último inciso, un agregado que establece: «Estas autorizaciones tendrán además los límites de retenciones previstos en el artículo 3º de la Ley Nº 17.829, de 18 de setiembre de 2004, y sus modificativas. También será de aplicación, en lo que corresponda, las disposiciones previstas en el Capítulo III del Título IX de la Ley Nº 19.210, de 29 de abril de 2014, y sus modificativas».
Esto constituye una innovación respecto a los antecedentes que existen en materia de autorizaciones para las cooperativas de consumo. Hubo autorizaciones posteriores a la aprobación de las Leyes n.os 17829 y 19210 que no incluyeron esto, y entiendo que no es estrictamente necesario en la medida en que son disposiciones de carácter general y refieren a los porcentajes máximos de retención sobre los que se puede operar en sueldos y pasividades.
En general, en los proyectos que regulan los topes que autorizan las retenciones de salario para las cooperativas de consumo, hay un porcentaje máximo para esa retención que, obviamente, está sujeto a lo que son los porcentajes generales de retención previstos. Hago esta aclaración porque el hecho de incorporar este inciso específicamente en este caso, podría generar la duda de por qué normas anteriores, que fueron aprobadas con posterioridad a las Leyes n.os 17829 y 19210, no lo incluyen y si se aplicarían o no. Entiendo que como estas son normas generales que refieren a porcentajes máximos de retención, están por encima de una autorización particular. En el caso de las garantías de alquiler sobre sueldos, por ejemplo, se autoriza una retención máxima en la que el porcentaje mayor equivale al 50 %. Las Leyes n.os 17829 y 19210, por su parte, prevén el porcentaje mínimo que un trabajador deberá cobrar que, al día de hoy, se ubica en un 35 % –en un cronograma que va subiendo– y en ningún caso supera el 50 %. Entonces, si bien creemos que esto no sería necesario, tampoco estamos en contra de ello; simplemente, nos genera la duda de por qué en casos anteriores no fue incluido.
SEÑOR PRESIDENTE.- Obviamente, estamos en una situación en la que esto no es modificable porque, al ser tercera cámara, la iniciativa se aprueba o no se aprueba y, en este último caso, dilucidará la Asamblea General.
Sería muy importante saber si este último agregado al que se hizo referencia, que no está en algunas disposiciones aprobadas con posterioridad a esta ley, podría generar más de una interpretación o confusión respecto a lo expresado oportunamente en el artículo único. Quisiera saber si esto puede dar lugar a más de una interpretación, si las dudas que sobre ella puedan existir pueden llegar a generar más complicaciones que soluciones o, quizá, resulte sobreabundante y no afecte la aplicación de este artículo.
SEÑOR VALLCORBA.- Es correcto; al ser la tercera cámara, la iniciativa no es modificable.
Personalmente entiendo que esto es sobreabundante, sobre todo, teniendo en cuenta los porcentajes que prevén estas leyes en cuanto a las retenciones máximas. Dicho de otra manera: el porcentaje mínimo que el trabajador o pasivo debe cobrar, en todos los casos es menor a la autorización de retención que se le genera. Por lo tanto, no hay una colisión entre una norma y otra. Entonces, es sobreabundante pero no va a generar dificultades a la hora de la implementación del proyecto de ley. Simplemente se trata de una innovación que no estuvo presente en las anteriores leyes, que estrictamente no sería necesaria pero que tampoco genera problemas. De modo que no vemos inconveniente alguno en el proyecto de ley aprobado por la Cámara de Representantes. De todas maneras, pensando hacia adelante, nos parece que sería bueno trabajar en una ley general que regulara todos los casos de todas aquellas instituciones que estén autorizadas y operen efectivamente como una cooperativa de consumo. Creo que ahí es donde, vía Inacoop y demás, deberíamos tener la capacidad de certificar cuándo una entidad opera en el marco de lo que prevé la ley de cooperativismo y, siendo una cooperativa de consumo, aplicar un régimen general de retención. Creo que ese es un tema que se puede trabajar más adelante y es el espíritu del proyecto aprobado originalmente por la Cámara de Senadores. Esto es cuanto quería manifestar en relación con el primer proyecto de ley.
Con respecto a la segunda iniciativa que refiere a las retenciones sobre retribuciones salariales y pasividades, tenemos dos objeciones fundamentales al proyecto de ley aprobado por la Cámara de Representantes.
En primer lugar, en el literal G) del artículo 1.º de la Ley n.º 17829 del proyecto de ley en consideración se incorporan los actos cooperativos realizados por las cooperativas de ahorro y crédito y los créditos otorgados por asociaciones civiles habilitadas a tales efectos que cuenten con autorización legal a retención de haberes. Esa es una de las modificaciones que se introduce en esta iniciativa.
Es importante repasar el proceso por el que se llegó a esta situación. La Ley n.º 19210 de inclusión financiera creó un nuevo instrumento: el crédito de nómina, que fue el que se incorporó en el literal G) cuando se cambió el orden de prioridad en materia de retenciones. Este crédito de nómina puede ser otorgado por las instituciones de intermediación financiera a los trabajadores y pasivos que eligen esa institución para cobrar y solo a esos trabajadores. Esto quiere decir que no hay una autorización general para que los bancos y las cooperativas de intermediación financiera den crédito de nómina a cualquier persona, sino que es simplemente para el trabajador que eligió cobrar el sueldo en esa institución. También pueden dar crédito de nómina todas las cooperativas de ahorro y crédito y todas las asociaciones civiles habilitadas a este efecto; básicamente es el caso de ANDA.
El crédito de nómina previsto en el literal G) del artículo 1.º de esta ley es incorporado sin ninguna restricción a todas las cooperativas de ahorro y crédito y a todas las asociaciones civiles que tienen autorización para dar crédito con retención de haberes. Al mismo tiempo, la ley de inclusión financiera estableció la posibilidad de que estas mismas instituciones –las cooperativas de ahorro y crédito y las asociaciones civiles, caso de ANDA– pudieran dar también otra modalidad de crédito –el denominado crédito con retención de haberes– que tiene un tope de tasa de interés diferente al del crédito de nómina. Este último tiene un tope más estricto en materia de tasa de interés. Es un crédito al que los trabajadores y pasivos pueden acceder con tasas de interés más baja, porque el tope prevé que el máximo de la tasa de interés pueda ser hasta un 20 % del promedio del mercado y el crédito con retención de haberes prevé que el tope de la tasa de interés pueda llegar a ser de hasta un 30 % por encima del promedio del mercado.
Son dos instrumentos distintos que, desde el punto de vista del usuario, tienen condiciones diferentes porque las tasas de interés también son diferentes. El crédito de nómina es más favorable. La opción que se tomó originalmente preveía que, en la medida en que eran instrumentos con tasas de interés distintas desde el punto de vista de la retención sobre sueldos, tuvieran tratamientos diferentes. Tiene prioridad el crédito de nómina, que es más barato para el trabajador y el pasivo con respecto al crédito con retención de haberes. ¿Por qué? Porque los créditos con retención de haberes entran en el artículo 2.º de la Ley n.º 17829, que es un artículo residual en el que entran el resto de las retenciones que no están enumeradas en el artículo 1.º que cuentan con autorización legal. Por ejemplo, los créditos con retención de haberes que den las cooperativas de ahorro y crédito o ANDA ingresan en el artículo 2.º.
Ahora, estas mismas instituciones –las cooperativas de ahorro y crédito y ANDA– pueden dar crédito de nómina y entrar en el literal G). Esta diferenciación por la que se le da un tratamiento más favorable al crédito de nómina que al crédito con retención de haberes se origina precisamente en la diferencia que tienen en materia de tasa de interés.
¿Qué se busca con la modificación aprobada por la Cámara de Representantes? Se busca igualar el tratamiento para el crédito de nómina y el crédito de retención de haberes otorgado por las cooperativas de ahorro y crédito y ANDA desde el punto de vista del orden de retención.
Sinceramente nos parece que esta decisión es una mala señal porque elimina el incentivo que generaba el orden de prioridad diferente para que las instituciones otorgaran créditos con tasas de interés más bajas a los beneficiarios finales que, en definitiva, es por quienes deberíamos estar velando, definiendo un esquema de retenciones que tenga como objetivo principal generar mejores condiciones a los trabajadores y a los pasivos para acceder a créditos con tasas de intereses más bajas.
Por lo tanto, a partir de la modificación del literal G), la consecuencia que se genera es que se igualan el crédito de nómina y el crédito con retención de haberes desde el punto de vista del orden de prioridad. Estos instrumentos tienen tasas de interés diferentes, por lo que el incentivo que tendrán las instituciones será dar un crédito con retención de haberes y no un crédito de nómina. Entonces, nos parece que la decisión no es correcta.
SEÑOR AMORÍN.- Simplemente quisiera pedir una aclaración.
¿Cuál es el porcentaje máximo de tasa de interés que se puede cobrar en las distintas opciones?
SEÑOR VALLCORBA.- En el caso del crédito de nómina es un 20 % por encima del promedio de mercado, que hoy está en el entorno del 34 % en lo que es la operativa de créditos con retención. Por lo tanto, estamos hablando de que el 20 % equivaldría aproximadamente a siete puntos, con lo cual se estaría llegando a una tasa máxima de 41 %. Ese es el tope máximo que hoy tiene el crédito de nómina, aunque es variable porque depende de cómo evolucionan las tasas de mercado. En el caso del crédito con retención de haberes –que hasta el momento ingresaba en el artículo 2.º en cuanto al orden de prioridad–, admite un 30 % por encima del promedio de mercado, o sea que estamos hablando de algo más de diez puntos, lo que nos llevaría a que la tasa estuviera en el orden del 45 % o el 46 %.
Creo que en el origen de la modificación existía la percepción de que el orden de prioridad previsto en el literal G) afectaba a las cooperativas de ahorro y crédito y a ANDA cuando en definitiva estas instituciones estaban incorporadas en este literal en la medida en que podían dar el crédito de nómina sin ninguna restricción a cualquier trabajador o pasivo. Me parece que, en la medida en que el literal G) hacía referencia a los actos cooperativos de las cooperativas de consumo, se entendió que eso significaba un trato discriminatorio a las cooperativas de ahorro y crédito, pero en realidad la incorporación de los actos cooperativos de las cooperativas de consumo surgió en el propio trámite parlamentario de la Ley 19210 –en el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo no estaba– y consideramos que esa modificación fue positiva porque, en definitiva, las cooperativas de ahorro y crédito, al poder dar créditos de nómina, estaban incorporadas en el literal G). Eso implicaba que mejoraban el orden de prelación porque antes entraban en el artículo 2.º todas las cooperativas de ahorro y crédito y ahora tenían la posibilidad de ingresar antes en el orden de prelación con un instrumento distinto y una tasa de interés más baja. Sin embargo, si no se hubieran incorporado los actos cooperativos otorgados por las cooperativas de consumo, estas no hubieran podido ingresar en el literal G) y hubieran quedado en el artículo 2.º. Eso sí hubiera significado una suerte de trato discriminatorio de las cooperativas de consumo con respecto a las de ahorro y crédito porque, tal como estaba la redacción original, las cooperativas de consumo no hubieran podido entrar en el literal G) de ninguna manera. Por eso en el trámite parlamentario se consideró importante incluir a las cooperativas de consumo en el literal G).
De esa manera, todas las cooperativas de ahorro y crédito y de consumo, ANDA y las instituciones que prestaban el servicio de pago de nómina para quienes eligieran cobrar allí quedaban en igualdad de condiciones. Esta es una primera modificación que entendemos que no sería conveniente aprobar en la medida en que estaría generando un incentivo que no iría en la dirección de favorecer y privilegiar los créditos con menor tasa de interés y dar un tratamiento mejor en cuanto al orden de prelación.
La otra modificación que se prevé en este proyecto de ley tiene que ver con lo previsto en el artículo 2.º, que hace al intangible, el porcentaje mínimo del sueldo o de la pasividad que el trabajador o el pasivo cobra. Hay una serie de retenciones que tienen autorización legal para realizarse directamente del sueldo. La situación que se daba antes de 2004 era que los trabajadores a fin de mes no cobraban nada porque se les retenía absolutamente todo el sueldo; no solo no cobraban nada sino que, además, quedaban debiendo. El recibo de sueldo iba en rojo. Eso generaba una situación extremadamente perversa, que se agudizó mucho durante la crisis de 2002. En el año 2004 eso se modificó y se estableció que se tenía que cobrar, como mínimo, un 30 % del salario o de la pasividad. El objetivo era defender el salario o la pasividad líquida, lo que el trabajador o el pasivo cobra. Se establecía como porcentaje mínimo un 30 %.
¿Qué se hizo en la ley de inclusión financiera? Con el mismo espíritu y el mismo objetivo de seguir defendiendo el salario líquido del trabajador se estableció un cronograma de aumento gradual de lo que se denomina «el intangible», que es el porcentaje señalado. Se previó que ese porcentaje fuera aumentando cinco puntos por año hasta llegar a un 50 %, de forma que el trabajador o el jubilado cobrara, por lo menos, la mitad de su salario o pasividad a fin de mes. El objetivo que se perseguía era seguir defendiendo el salario líquido del trabajador o el pasivo con una gradualidad suficientemente extendida como para no generar dificultades a las instituciones que daban créditos ni a las personas que los tomaban. ¿Por qué era esto? Pensemos en el caso de los pasivos. Los aumentos del intangible se daban en enero de cada año; en ese mes el pasivo tenía el aumento de la jubilación, que andaba en el orden del 10 % –en los últimos años por encima del 10 %–, y, por lo tanto, su pasividad aumentaba más de un 10 % y el intangible, un 5 %, con lo cual el jubilado, en cuanto a la capacidad de tomar un préstamo, podía obtener uno mayor. Asimismo, no se generaba ninguna dificultad de cobro porque, en cuanto a los créditos que ya estaban comprometidos, dado el aumento de la pasividad, por más que el porcentaje sobre el sueldo aumentara, no se generaba ninguna distorsión ni para la institución que daba el crédito ni para la persona que tenía que sacar un préstamo o renovar uno ya vigente.
Se establecieron dos excepciones a este criterio general. En el proyecto original que envió el Poder Ejecutivo, que terminó siendo la ley de inclusión financiera, se preveía una única excepción: las garantías de alquiler. El fundamento de esto es que no es un endeudamiento a diferencia de las otras retenciones que implican un endeudamiento –de distinta naturaleza, pero endeudamiento al fin– y, al mismo tiempo, era un mecanismo que facilitaba el acceso a una solución habitacional para un trabajador que tenía previsto disponer un determinado porcentaje de su sueldo para pagar ese alquiler. Normalmente en un núcleo familiar termina siendo la garantía sobre un único sueldo y puede llegar a representar más del 50 % de ese sueldo que opera como garantía. Entonces, nos pareció importante exceptuar a las garantías de alquiler de este cronograma de aumento del intangible y mantenerlo en el 30 % que ya estaba previsto.
En el trámite de discusión parlamentaria se agregó una segunda excepción al aumento del intangible, que eran las cooperativas de consumo. Estrictamente, aquí no había un fundamento en cuanto al diseño de la herramienta, sino que las razones que llevaron a tomar esa decisión tenían que ver con la situación que estaban enfrentando las cooperativas de consumo, en buena medida, a partir de los cambios de hábito de los consumidores, que generaban dificultades en el funcionamiento de muchas de estas cooperativas. Los parlamentarios, en aquella oportunidad, entendieron conveniente no generar un factor adicional de dificultad en el funcionamiento de las cooperativas de consumo, ya que como consecuencia del aumento del intangible, la capacidad de compra en las cooperativas de consumo podía verse afectada. Por eso, durante el trámite parlamentario, se terminó optando por incluir esta segunda excepción. Por lo tanto, a todas las retenciones que estaban previstas por ley se les iba a aplicar el aumento del intangible gradual del 30 % al 50 %, con las excepciones de las garantías de alquiler y las cooperativas de consumo, por las razones que ya he expuesto.
En el caso de las cooperativas de consumo, además de la situación que estaba viviendo el sector, se planteó un segundo argumento que tenía que ver con la propia naturaleza de la deuda que se generaba. No se trataba de un crédito a plazo, como sucede con los créditos del Banco República, del Banco Hipotecario, de las cooperativas de ahorro y crédito o de ANDA, sino que era para el consumo que se realizaba en el mes. Por lo tanto, si bien se trataba de un endeudamiento, era de naturaleza diferente. Esa fue otra de las razones por las que se excluyó a las cooperativas de consumo.
Concretamente, ¿qué propone el artículo 2.º que está a consideración de la comisión? Básicamente, propone extender las excepciones previstas para el aumento del intangible a los literales C), D) y E) y, en el caso del literal G), extenderlo a todos los instrumentos, no solo a los actos de las cooperativas de consumo. En la medida en que se modifica el literal G) y se incorpora a las cooperativas de crédito y ANDA, solo quedan excluidas la cuota sindical, las cuotas de afiliación a las instituciones de asistencia médica y las cuotas correspondientes a créditos de nómina. En definitiva, lo que está haciendo el artículo 2.º es prácticamente generalizar las excepciones al aumento del intangible para todas las retenciones, con excepción de la cuota sindical, la cuota mutual –que es una retención que ya tiene bastante poca relevancia por lo extendida que está la cobertura del Fonasa– y el crédito de nómina que dan las instituciones que brindan el servicio de pago de remuneraciones. Todas las demás retenciones quedan exceptuadas. Por lo tanto, por la vía de los hechos lo que hacemos es mantener el intangible en el 30 %. Nos parece que esto, de alguna manera, no es una decisión que nos permita avanzar y profundizar en el camino que habíamos iniciado con respecto a la defensa del salario y la pasividad líquidos.
De hecho, hemos recibido varias quejas y consultas con respecto a lo que aprobó el Parlamento y que nosotros acompañamos desde el Poder Ejecutivo. Me refiero a la redefinición del cronograma del aumento del intangible, básicamente debido a los problemas que tuvo el Banco de Previsión Social en el caso de los pasivos. En el caso de los trabajadores, el aumento del intangible se había ido procesando y, por consiguiente, en enero de este año tenían un intangible del 45 %. Como consecuencia del proyecto de ley que se aprobó, ese intangible se bajó del 45 % al 35 %, por lo que a partir de la aprobación de la ley los trabajadores cobraron hasta un 10 % menos que el mes anterior. En definitiva, recibimos muchas consultas con respecto a por qué había ocurrido eso y explicamos el origen de esa situación.
Cuando observamos este elemento vemos que hay intereses que están en contraposición. Hay que considerar el interés del trabajador de tener un ingreso que le permita mínimamente vivir en el transcurso del mes, ya que un trabajador que percibe el 30 % de su salario difícilmente puede hacer frente a las necesidades de la vida cotidiana. Por lo tanto, de aprobarse la modificación de este proyecto que viene de la Cámara de Representantes, se extenderían las excepciones, por la vía de los hechos se llevaría el intangible al 30 % de manera general y estaríamos generando un nuevo retroceso en cuanto a lo que es la defensa del salario líquido del trabajador.
El argumento fundamental es que el trabajador no puede tomar un crédito con retención de haberes, pero igual lo va a hacer, se va endeudar y el resultado podría llegar a ser peor al aumentar el intangible porque, en definitiva, termina endeudándose con créditos a tasas de interés más elevadas. Esto lo han planteado, incluso, las cooperativas, que han dicho que estas disposiciones podrían estar restringiendo su actividad. Es importante tener en cuenta que las cooperativas de ahorro y crédito también pueden dar créditos que no sean de retención de haberes y eso quedó explícito en la ley de inclusión financiera para que no hubiera dudas. Es decir, las cooperativas de ahorro y crédito pueden dar crédito de nómina con el tope del 20 % por encima del promedio del mercado, crédito con retención de haberes con un tope del 30 % o sin retención con el tope general del 55 % que prevé la ley de usura. Esto va a depender del nivel de riesgo. Si un trabajador toma un crédito con retención de haberes, después no tiene marcha atrás. Si surge un imprevisto y necesita el dinero para otra cosa, como automáticamente se le retiene el dinero del sueldo todos los meses no puede decidir si paga o no. Ahora, si toma un crédito común y corriente, ante la necesidad de optar por pagar el crédito u otra cosa, tiene la posibilidad de decidir qué prefiere pagar. El crédito con retención de haberes no le da esa posibilidad y baja automáticamente el ingreso líquido del trabajador.
En definitiva, la modificación prevista en el artículo 2.º que prácticamente generaliza las excepciones y mantiene el intangible en el 30 % es un nuevo retroceso en este camino que, desde el punto de vista del salario del trabajador, no sería el más adecuado. Sin duda beneficia a las instituciones que otorgan estos créditos, porque les dan la posibilidad de otorgar un crédito con menor nivel de riesgo, pero nos parece que en ese trade off el foco debería estar fundamentalmente en la defensa del ingreso del trabajador frente a la forma en que termina afectando a las instituciones que dan estos créditos.
SEÑOR PRESIDENTE.- Es un tema muy complejo y nos parecía importante conocer la opinión del Ministerio de Economía y Finanzas. Obviamente vamos a escuchar otras opiniones sobre este proyecto que todavía no está a consideración de la comisión como tal y entendemos, reitero, que puede cambiar algunas reglas de juego.
Quiero hacer una pregunta vinculada al monitoreo de la situación de hoy. El Banco Central supuestamente está monitoreando a los créditos de nómina. En primer lugar, me gustaría saber si tiene conocimiento de que esto es así y, en segundo término, si el ministerio tiene algún reporte sobre el monitoreo de los créditos de nómina a las entidades bancarias y no bancarias que está haciendo el Banco Central del Uruguay.
SEÑOR VALLCORBA.- En realidad, el monitoreo principal tiene que ver con el relevamiento de las tasas de mercado que realiza el Banco Central del Uruguay; mensualmente publica las tasas medias de mercado sobre las cuales se calcula los distintos topes que tienen estos instrumentos. Hasta donde sé no hay un relevamiento de la cantidad de crédito de nómina que se está otorgando y tengo entendido que el volumen de los créditos no está disponible.
Con respecto al control de la operativa, este es un sistema bastante engorroso, porque de alguna manera quien controla la aplicación de estos criterios es el empleador. Al empleador le llegan todas las retenciones que deben realizarse y de alguna manera las termina aplicando. El mecanismo de control es muy complejo y, en general, termina operando por una denuncia de la parte interesada. Si a un trabajador se le hace un descuento que no correspondía, lo denuncia. Es un mecanismo absolutamente descentralizado.
¿Podrían existir situaciones en las cuales no se estuviera cumpliendo con el orden? Eventualmente sí, porque eso recae en el empleador y en cómo lo aplica. Por lo tanto, algunos controles son realizados por las propias instituciones. Si una institución comunica una retención y no se le aplica, tratará de averiguar por qué razón no entró ese descuento. Como decíamos, fundamentalmente es el trabajador quien controla.
A través de la página web de inclusión financiera, nos llegan denuncias a raíz de por qué se le retuvo más luego del proyecto de ley. Al trabajador que se le hizo una retención mayor a la que se le venía haciendo, de alguna manera reclama.
Ese es el mecanismo de control más importante; es muy complicado. En general, las empresas más grandes tienen un software de gestión y liquidación parametrizado, pero en muchos casos –sobre todo en las empresas más pequeñas– pueden ser una liquidación manual, muy artesanal.
Queremos compartir con la comisión un informe escrito que realizamos sobre el cambio en el orden de las retenciones y las excepciones al aumento del intangible, que trata de resumir los puntos que desarrollamos aquí.
SEÑOR CAMY.- Solicito a secretaría que se distribuya el informe.
SEÑOR PRESIDENTE.- Ya fueron a hacer las fotocopias y será distribuido en la sesión de hoy.
Para referirnos al tercer punto del orden del día, vamos recibir a los representantes de la Corporación de Protección de Ahorro Bancario, Copab.
(Ingresan a sala los representantes de Copab).
–La Comisión de Hacienda del Senado da la bienvenida a la delegación de Copab, integrada por la señora Carolina Giuffra y los señores Hugo Libonatti, Aurelio Suárez y Gabriel Lemus.
SEÑOR VALLCORBA.- Respecto al proyecto de ley de intermediación financiera que está a consideración de la comisión y figura como tercer punto del orden del día, se vino trabajando a nivel del Comité de Estabilidad Financiera. Este constituye una de las modificaciones que se han venido procesando en los últimos años en el marco institucional y, de alguna manera, tiene como cometido central trabajar, velar, supervisar y monitorear la evolución del sistema financiero considerado globalmente con foco en la estabilidad del sistema.
El comité está integrado por el señor Ministro de Economía y Finanzas, el presidente del Banco Central del Uruguay, el presidente de la Copab y el superintendente de servicios financieros. En el marco de este comité también funciona una comisión técnica de apoyo al comité integrada por representantes de estos cuatro organismos. En este ámbito se vino trabajando sobre un conjunto de modificaciones que tienen que ver con el proceso de resolución bancaria, es decir, con cómo atender las situaciones de instituciones con problemas y ver cuáles son los mecanismos y procedimientos previstos que se deben seguir ante una situación en la que una institución amerite alguna intervención.
Voy a hacer un breve preámbulo para luego ceder el uso de la palabra a los integrantes de la Copab –que son quienes manejan con mayor precisión estos aspectos–, a fin de que ilustren a los integrantes de la comisión sobre los principales cambios que se están promoviendo.
Recordemos que el origen de la Copab tiene que ver con la creación de un seguro de depósitos bancarios explícito que vino a sustituir el seguro implícito, total y gratuito que se tuvo hasta el año 2002. Esa era la base sobre la cual funcionaba el mecanismo que tenía como objetivo fundamental evitar las corridas bancarias. Una característica del sistema bancario es que se basa, esencialmente, en la confianza; dentro de sus funciones se encuentra la transformación de plazos, que realizan las propias instituciones bancarias, captando ahorro a plazos más cortos y dando créditos a plazos más largos, como parte de la naturaleza intrínseca del funcionamiento del sistema bancario. Lo cierto es que está expuesto a una serie de riesgos, como ser, la posibilidad de tener que hacer frente a corridas bancarias. Frente a esto, hace muchísimo tiempo –el primer antecedente se dio en Estados Unidos– se crearon instituciones cuyo objetivo fue proveer un seguro a los depositantes, a fin de generar condiciones que trataran de evitar las corridas bancarias. Los seguros de depósitos tienen ese fin, son instrumentos pensados para evitar que se generen esas dificultades, sobre todo, cuando se trata de corridas no basadas en fundamentos. Cuando tenemos instituciones con dificultades, ese es un mecanismo que, de alguna manera, respalda y asegura a los depositantes según las condiciones en que esté diseñado.
Frente a la existencia de ese seguro implícito, luego se crea un seguro de depósitos explícito que, inicialmente, funcionó en la órbita del Banco Central del Uruguay, cuando se creó la Superintendencia de Protección del Ahorro Bancario (SPAB) que fue el primer antecedente regulado por el Decreto n.º 103/005 que reglamentó todo el esquema en materia de aportes y topes. Luego, con la Ley n.º 18401 se creó la Corporación de Protección del Ahorro Bancario. En términos de diseño institucional, se optó porque ese organismo que administraba el seguro de depósitos, funcionara por fuera de la órbita del Banco Central del Uruguay como una institución propia. Así comenzó a funcionar a partir del 1.º de setiembre de 2009.
Dada la experiencia de la Copab con relación a su trabajo desde su creación y la evaluación de la propia normativa que hoy regula el funcionamiento del seguro de depósitos explícito, surgió la necesidad de introducir un conjunto de modificaciones a la normativa actual, que es lo que está plasmado en el proyecto de ley a consideración de la comisión.
Por mi parte, finalizo aquí y cedo la palabra a los integrantes de la Copab.
SEÑOR LIBONATTI.- Le agradezco al economista Vallcorba su introducción.
Ante todo, quisiera presentar a los colegas que hoy me acompañan: el contador Aurelio Suárez, el contador Gabriel Lemus –gerente general– y nuestra asesora legal, la doctora Carolina Giuffra.
Agradezco a los señores senadores por permitirnos comparecer ante esta comisión.
El señor Vallcorba ya dio un panorama general sobre la corporación, recordó cuáles son sus antecedentes y en qué instancias nos encontramos, así que –si el señor presidente lo permite– me gustaría ceder el uso de la palabra a nuestro gerente general a los efectos de que explique someramente el régimen vigente y la modificación que se propone, sobre todo para que describa los problemas con que nos encontramos y en qué momento se hallaron. Después, la doctora Giuffra entrará un poco más en los detalles, en los porqués y en los fundamentos de los cambios que se han propuesto.
Muchas gracias, señor presidente.
SEÑOR LEMUS.- Hemos traído unas impresiones para repartir, a modo de ayuda memoria con respecto a los temas en los que la doctora Giuffra pondrá el énfasis.
Tal como adelantaba el economista Vallcorba, la Copab es una empresa nueva, que se creó esencialmente a raíz de la importante crisis del año 2002, dado que en esa oportunidad el Estado no pudo continuar con la política que venía desarrollando de cubrir en forma total a los bancos fallidos, por decirlo de alguna manera. Primeramente se creó como una superintendencia dentro del Banco Central del Uruguay y, a partir de 2009, a raíz de la ley que crea la nueva carta orgánica de dicha institución, se independiza la función de seguros de depósitos y de resolución bancaria. Precisamente, la resolución bancaria implica decidir qué hacer cuando un banco está en problemas; si se puede solucionar su situación, se hará, pero en caso de no haber posibilidades de salvarlo, se liquidará.
El 1.º de setiembre de 2009 se crea la Copab y una de sus primeras tareas es relevar el marco jurídico para el cumplimiento de sus funciones. Esto es así porque el régimen de liquidación de los bancos es distinto al de las sociedades comerciales comunes y corrientes. En definitiva, se hizo un relevamiento que incluyó, por un lado, el análisis interno de los profesionales como, por ejemplo, la doctora Giuffra y los asesores legales que se contrataron y, por otro –algo que es muy importante–, la comparación con las mejores prácticas. De hecho, la separación de la Copab del Banco Central, de modo que fuera una institución independiente, se hizo para acompañar las mejores prácticas en lo que tiene que ver con lo que desde el punto de vista técnico llamamos una oposición de intereses. Es decir que los bancos en actividad son supervisados por la Superintendencia de Servicios Financieros, que les pone controles y requisitos mínimos para que sean solventes y estables, y los controla, los audita. Cuando el banco no cumple con los parámetros que fija el Banco Central, es importante que quien tome la resolución de liquidar sea otra institución que, por un lado, esté especializada en el tema y, por otro, tenga el estímulo de hacerlo cuanto antes. No se debe olvidar que quien está supervisando el banco tiende a darle vida e intentar que se adecue a los estándares que se le impone. En cambio, el interés del seguro de depósitos es que la situación se resuelva cuanto antes porque detrás de todo eso está la devolución del dinero a los depositantes, a los ahorristas. Las instituciones de este tipo se basan en la confianza, y una vez que un banco en problemas es intervenido y se desplazan sus autoridades, esa confianza se cuestiona y se destruye muy rápido el valor de los bienes. Por lo tanto, la recuperación de créditos y del dinero para los ahorristas –que es nuestra función– se ve afectada.
En resumen, es con ese espíritu de oposición de intereses que se crea esta corporación, y es lo que queremos mantener.
En el Comité de Estabilidad Financiera que mencionaba el economista Vallcorba están todos los agentes –desde el punto de vista técnico, es lo que llamamos red de seguridad del sistema financiero–: el supervisor de la superintendencia, que pone requisitos y los controla; el Banco Central del Uruguay, en su función de prestamista en última instancia –en nuestro país no es totalmente independiente ya que tiene supervisión de la superintendencia–; el seguro de depósitos, en su doble rol de asegurar a los depositantes intentando tranquilizarlos –como decía el señor Vallcorba, diciéndoles que aun en el caso de que a la institución le vaya mal igual van a cobrar una parte de sus depósitos– y de liquidar; y, por último, el Ministerio de Economía y Finanzas, que es quien concede las licencias a los bancos para poder operar.
Volviendo a la Copab, dentro de ese análisis, se realizó una contrastación con las mejores prácticas. En particular, hay una asociación internacional de aseguradores de depósitos, pues así como para los bancos se emiten normas vinculadas a la supervisión, también se las emiten en relación con el seguro de depósitos. Ya en ese trabajo se encontraron algunas necesidades de modificaciones el marco legal vigente, que son de alguna manera el origen de este proyecto.
Asimismo, se toma como referencia la misión SAP. El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional tienen un programa de evaluación de los sistemas financieros de distintos países, los que se miden con estándares internacionales desde el punto de vista técnico. En 2012, Uruguay recibió una misión SAP y los informes finales de esa evaluación técnica fueron tenidos en cuenta al momento de elaborar este proyecto de ley.
Una vez que se identificaron las necesidades de modificaciones, se promovió el trabajo junto con los demás integrantes de la red de seguridad en el ámbito del Comité de Estabilidad Financiera porque, insisto, las cuatro instituciones tenemos responsabilidades en este tema tan relevante de la estabilidad financiera y el control de la salud de los bancos.
Ese es el contexto y el proceso en el que se identificaron las necesidades. Quiero hacer énfasis en que, en esencia, el fundamento es trabajar con las mejores prácticas a nivel internacional, evitando –siempre– que ante un problema de crisis bancaria se corte la cadena de pagos, y que se extienda en el caso de que ocurra. No olvidemos que el negocio bancario tiene como insumo la confianza y una vez que ocurre un problema es muy fácil que se contagie al resto del sistema, por tanto, se debe reaccionar rápidamente.
En síntesis, nuestra función específica tiene que ver con recuperar el mayor valor posible para los ahorristas. Pasaron ya 15 años, pero todos tenemos muy presente la crisis de 2002 y lo relevante que fue para el mercado la pérdida de depósitos de muchos ahorristas. En aquel entonces, se hacían reclamos todos los días, pero aún hoy tenemos por delante una cantidad de juicios. Nosotros nos ocupamos de las liquidaciones de los cuatro bancos –Comercial, La Caja Obrera, de Crédito y Montevideo– y aún hoy tenemos una cantidad de juicios pendientes, todas las semanas recibimos a personas con situaciones particulares que nos plantean sus problemas con respecto al dinero que perdieron en esa oportunidad.
Dicho esto, solicito que nuestra colega, la doctora Giuffra, nos explique en qué consiste el sistema actual.
SEÑORA GIUFFRA.- Buenos días a todos.
En los minutos que siguen, el plan será: en primer lugar, hacer un análisis muy sucinto del esquema actual, que se rige por la Ley n.º 18401–es la norma vigente que establece nuestro marco normativo–; en segundo término, pasaré a analizar las observaciones que se hicieron a esa norma, que es de 2008 –no está exenta de críticas, es un esquema legal que ha sido criticado en la propia interna de nuestra organización– y, después, me referiré a la misión SAP, que ha sido destacada por el contador y está integrada por representantes del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional.
En función de esas observaciones que se relevaron, primeramente, por parte de nuestra organización y, luego, por esa misión, se elaboró este proyecto de ley que está a consideración de la comisión. Me importa destacar que es un trabajo conjunto de la Corporación de Protección del Ahorro Bancario, el Banco Central y el MEF. Es un proyecto que recoge el análisis realizado durante años por estas tres organizaciones.
En una de las placas contenidas en el material entregado, se incluye la ley vigente, n.º 18401. Como podrán observar, el Banco Central declara lo que se llama el proceso de resolución bancaria cuando una institución de intermediación financiera entra en problemas, esto es, cuando existe una afectación irreversible e insubsanable de su liquidez, solvencia o capacidad de gestión; es decir que se trata de una situación grave. Recién en ese momento el Banco Central del Uruguay declara el proceso de resolución bancaria (PRB), y es el único que puede hacerlo. Esto conlleva ciertas consecuencias. La más importante es que la institución queda intervenida, con el desplazamiento de sus autoridades y con la suspensión de sus actividades. Recién cuando el PRB es declarado, la Copab ingresa a la institución, designa una comisión interventora –que en la ley vigente está constituida por tres personas– y tiene un plazo de 120 días para procurar llegar a los procedimientos de solución, de exclusión de activos y pasivos, en fin. Este esquema es un diseño –en el acierto o en el error, aunque digamos que son más errores que aciertos– porque el plazo que tiene la Copab es muy largo y, en definitiva, ninguno de los depositantes de la institución intervenida puede acceder a sus depósitos ni cobrar el seguro de depósitos. Una vez que se constata que no pudo llegarse a ningún procedimiento de solución, el Banco Central del Uruguay declara que la institución está en liquidación –en este caso también es el único que tiene competencia para hacerlo– y, recién entonces, la Copab tiene el deber de pagar el seguro, no puede hacerlo antes.
Entonces, en una hipótesis de máxima, puede haber depositantes durante ciento cincuenta días sin poder acceder a sus depósitos ni cobrar el seguro; incluso ese lapso puede llegar a extenderse un poco más porque en la ley actual no existe un plazo del Banco Central del Uruguay para poder disponer la liquidación. Durante todo ese tiempo que, por cierto, es bastante largo y no está en consonancia con las mejores prácticas en materia de resolución bancaria –estas son algunas de las observaciones que nos han hecho y que internamente también las hemos relevado–, hay un helado que se está derritiendo, una institución que está intervenida, suspendida, los depositantes sin poder acceder a sus depósitos y la corporación tampoco pudiendo pagar el seguro. Eso supone un deterioro de los activos y un evidente deterioro de la cadena de pagos, que no es una cuestión menor, además del contagio que se da.
Por supuesto, las observaciones no son pocas. Este es un tema de estructura y de diseño legal pero, naturalmente, la ley tiene otros detalles, que no son pocos y que no refieren tanto a la estructura sino a inconsistencias y a ciertas omisiones que, –reitero–no son menores. Empezando por la estructura, estas serían, básicamente, las observaciones hechas.
Este diseño no permite realizar una resolución bancaria eficiente, en plazo, temprana. La Copab solamente puede entrar una vez que el Banco Central del Uruguay declaró el PRB –no puede hacerlo antes–; las personas jurídicas, a diferencia de las físicas, están sometidas al principio de especialidad, lo que significa que pueden hacer solo lo que la ley les permite, o sea que aun cuando la Copab quisiera y estuviéramos todos de acuerdo en ello, no podría hacerlo porque hoy solo puede hacer lo que la ley le permite.
Durante el PRB también hay una institución con actividades suspendidas, entonces –como ya dije y reiteré–, los depositantes no tienen acceso a sus depósitos y tampoco cobran el seguro. Ese plazo, en una hipótesis máxima, puede llegar a ciento cincuenta días, que son ciento veinte días del PRB más los treinta que tiene la Copab para pagar el seguro. Por supuesto que las observaciones que estamos señalando son pocas; desde luego que hay muchas más, pero estas son las más destacables.
No se prevé un régimen legal subsidiario aplicable a la liquidación de una institución de intermediación financiera. Esto no es menor. Más allá de la Ley n.º 18401 no tengo otra norma que me diga cómo resolver ciertos aspectos en los que hay lagunas o vacíos legales. No puedo ir al Código de Comercio porque fue derogado; no puedo ir a la ley de concursos porque ella misma me dice que no, que no es aplicable a instituciones de intermediación financiera. O sea que no tengo un régimen subsidiario. Subsidiario quiere decir que cuando me falta la norma, en su defecto, no tengo qué aplicar. Un instrumento está derogado y el otro no puede aplicarse a ese caso. La Ley n.º 18401, como cualquier otra ley, tiene varios vacíos o lagunas legales. Y siempre el intérprete y el aplicador del derecho deben tener la posibilidad recurrir a una norma que le diga qué hacer cuando no tiene una solución expresa.
No se prevén exoneraciones fiscales que viabilizarían ciertas soluciones en todo lo que supone un proceso de resolución bancaria. En la crisis del año 2002 fue por vía de decreto. Naturalmente, no fue una solución con rango legal, que es la que se está proyectando ahora.
Por último, existe lo que se conoce como falta de protección legal para el personal contratado por la Copab. Esa comisión interventora que cuelga de la Copab en la ley vigente, puede estar integrada o no por personal que dependa de ella, que sí tiene protección legal, pero si yo quisiera nombrar a un interventor que es un tercero, que no es un funcionario de la Copab y que por ley no tiene protección bancaria, tendría que decirle que puede a estar sujeto a un juicio civil de reparación o de daños y perjuicios, y eso puede llegar a ser un óbice importante cuando se elija al interventor. Evidentemente, tengo que darle cierta protección.
SEÑOR LEMUS.- Quisiera hacer un breve comentario en relación con lo que viene diciendo la doctora.
Es habitual que en una situación crisis los accionistas de las instituciones y todo los que se ven afectados hagan juicios. Como dije antes, hay una cantidad de juicios del año 2002 todavía vigentes. Justamente, lo primero que se hace es iniciar juicio a todas las personas a las que se puede. Un eventual interventor que no tenga protección legal estará muy poco estimulado para hacer algo, porque cualquier cosa que haga podrá incidir en su patrimonio personal. Eso no quita que si actuara mal, si hubiera dolo o una mala gestión, la Copab podría replicar contra él, pero lo que estamos pidiendo es la misma protección legal que tienen los funcionarios.
SEÑORA GIUFFRA.- Yendo concretamente a la propuesta de modificaciones, en el material repartido figuran los siete puntos más importantes, aunque el proyecto se aplica a un ámbito mayor. En la última placa hay un esquema de lo que sería el Proceso de Resolución Bancaria con este proyecto de ley. En definitiva, la principal innovación es que la Copab entraría antes a la institución con problemas y podría hacer lo que se conoce como los actos preparatorios cuando se dan determinados disparadores. Esto último es muy importante, porque no se trata de entrar en cualquier institución que tenga ciertos problemas, sino que debe haber disparadores que son analizados y valorados en conjunto por la Copab y el Banco Central del Uruguay que es el otro organismo que tiene información sobre las instituciones de intermediación financiera. Como decía, algunos disparadores son más objetivos que otros y, básicamente, refieren a lo siguiente: cuando se incumple la responsabilidad patrimonial mínima que tienen que tener las instituciones; cuando se presenta ante la Superintendencia de Servicios Financieros un plan de recomposición o de adecuación patrimonial; cuando existen problemas de gobierno corporativo, u otras razones. Esas otras razones, o cualquiera de las anteriores, son disparadores de los actos preparatorios, es decir de la entrada al banco que todavía sigue «vivo» y que, a diferencia del esquema vigente, todavía no fue declarado en PRB. Ahora bien, no operan de forma automática. Esto es importante, es una valoración que hacen las dos entidades, la Copab y el Banco Central del Uruguay, que son las que tienen la información sobre las instituciones. Si corresponde, van a tomar una decisión conjunta, en acuerdo de ambas instituciones. De ahí que se utilice el verbo «podrán», referido a dar comienzo a los actos preparatorios.
Vale destacar que en esos actos preparatorios –que no tienen plazo–, deben actuar de forma coordinada –y esto lo dice expresamente el proyecto de ley– el Banco Central del Uruguay, la Copab, la Superintendencia de Servicios Financieros y el MEF. ¿Por qué? Porque somos todos los operadores y, de alguna manera, necesitamos actuar en forma conjunta con esa institución. La Copab entra en esa institución y despliega los llamados actos preparatorios. ¿Y qué puede hacer en virtud de esos actos preparatorios? Puede requerir información detallada sobre los activos y pasivos de la institución, realizar relevamiento de documentación relacionada con la titularidad de activos y pasivos, identificar y contactar a potenciales interesados en adquirir unidades de negocio, organizar procedimientos de debida diligencia y llevar a cabo cualquier otra acción para poder implementar algún procedimiento. No olvidemos que estamos ante una institución en problemas y que dos entidades, en función de alguno de estos disparadores, decidieron intervenirla, es decir, entrar en ella y pedir información para, eventualmente, concretar actos de due diligence, o sea, debida diligencia.
Este período no tiene plazo. Es muy importante decirlo, ya que los señores senadores van a ver que en el esquema global del proyecto se mencionan plazos muy cortos, pues una vez que esos actos preparatorios fueron fructíferos y se llega a la planificación de un procedimiento de solución, recién ahí el Banco Central declara a la institución en PRB, o sea, en proceso de resolución bancaria. En ese momento empiezan a considerarse plazos cortos; justamente, el plazo para la presentación de un procedimiento de solución es de cinco días. ¿Y por qué el plazo es corto? Eso se justifica porque debió haberse hecho todo antes. En los actos preparatorios –que no tienen plazo– se pudo y debió haberse hecho todo el trabajo previo para poder cumplir con los siguientes plazos.
Entonces, se propone establecer un plazo de cinco días hábiles para la Copab, contados a partir de la declaración del PRB por parte del Banco Central para procurar la aplicación de un procedimiento de solución.
Después viene otro plazo corto –es de más tiempo pero igualmente es corto– para aprobar el procedimiento de solución. Estamos hablando de un plazo de diez días para el Banco Central y para el Poder Ejecutivo para aprobar ese procedimiento de solución, y luego viene un plazo –por cierto, también corto– por el cual, si vencidos todos los plazos anteriores la Copab entendiera que no le es posible aplicar ningún procedimiento de solución, en ese caso debe comunicarlo al Banco Central y este disponer la liquidación. En un plazo de tres días –ahí sí se le da un plazo, a diferencia de ahora, que no existe plazo– se dispone la liquidación de la institución de intermediación financiera para que la Copab pueda pagar el seguro de depósito en un plazo de treinta días, esto se mantiene. Naturalmente, si todo se hace bien no vamos a disponer del plazo máximo de treinta días, porque se puede hacer antes.
Ahora voy a hablar sobre la propuesta de modificaciones que no refieren al esquema, a la estructura o al diseño legal que está terminado, en definitiva, y los señores senadores lo pueden ver en este esquema. Sé que son palabras nuevas y es un tema bastante tedioso, por eso decidimos hacer este esquema para que resulte, digamos, un poco más didáctico.
El punto cinco es el que referí hace un par de minutos en cuanto al régimen legal subsidiario, que no es para nada menor. La Ley n.º 18401 no dice cuál es la solución aplicable, y no tengo a dónde recurrir cuando no existe una norma que lo diga. Obviamente, las normas no son autosuficientes. Existen millones de lagunas o vacíos legales en los que hay que aplicar la analogía; son mecanismos de integración normativa.
Aquí no se puede aplicar porque está lo que se derogó del Código de Comercio y la ley de concursos que establece que no es aplicable a las instituciones de intermediación financiera, con lo cual no tengo régimen legal. Esto se debió a una inconsistencia en la sanción de la ley de concurso y la Ley n.º 18401, que tuvieron lugar con una diferencia de dos días. Hubo una imprevisión normativa en el procedimiento de sanción.
Obviamente esto supone una gran incertidumbre, ya que no se sabe a qué norma recurrir cuando no hay una solución legal. Por cierto, esto no es menor. Se decidió dejar expresamente establecido que el régimen legal subsidiario sea la Ley n.º 18387, Declaración Judicial del Concurso y Reorganización Empresarial.
En cuanto a las exoneraciones tributarias, también se decidió dar rango legal a la solución de un problema que se había originado en la crisis del año 2002, lo que está incluido en el punto 6. Esto se había dado por la vía administrativa, pero naturalmente no tiene rango legal y lo que no tiene rango legal tiene sus problemas. La propuesta refiere a dar ciertas exoneraciones tributarias a la institución en liquidación y a los fondos para que no sean sujetos pasivos de impuestos –excluyendo naturalmente al IVA– y que esas transferencias de dominio que se hacen en todo procedimiento de solución también estén exentas de toda clase de tributos.
Finalmente, en cuanto a la protección legal, se prevé que el personal contratado –es decir el independiente, el no subordinado a la Copab– pueda llegar a tener protección legal. Esto no significa tener patente de corso. Cuando se habla de protección legal se piensa que uno va a estar bajo el paraguas, pero no funciona así. Lo único que se establece en la ley es que el personal contratado por la Copab a los efectos de integrar la comisión interventora –que son los que gestionan el banco en problemas–, tenga protección legal o falta de legitimación pasiva. Si bien el depositante puede elegir a sus demandados –el actor es el que elige a sus demandados en cualquier juicio–, el juez deberá declarar que respecto del interventor no prosiga el proceso judicial, precisamente para darle resguardo, independientemente de que, si actuó con culpa grave o dolo, la Copab –que es la que va a estar en el juicio– se dé vuelta y repita contra el funcionario o el contratado que no actuó de acuerdo a la ley.
En definitiva, esto viabilizaría o permitiría a la comisión interventora –que reporta a la Copab porque no es el directorio de la Copab el que entra en la institución en problemas– tener cierta seguridad y libertad de acción porque, si no, como anotaba Lemus, si una persona hace determinadas cosas, de alguna manera va a terminar en tribunales. Los antecedentes avalan lo que estoy diciendo. De tribunales no se salva nadie, pero por lo menos se le da la seguridad de que no va a ser sujeto pasivo –salvo que actúe con dolo o con culpa grave– de un juicio porque va a tener lo que la ley procesal llama falta de legitimación pasiva. El juez tiene que aceptar esa excepción que se deduce y será la Copab, como institución responsable, la demandada en ese juicio, independientemente que luego pueda repetir contra el funcionario que actuó indebidamente.
Básicamente esas son las principales modificaciones que refieren a diseño; hay más que los señores senadores analizarán en el proyecto de ley que tienen a consideración.
SEÑOR VALLCORBA.- Brevemente, quiero resaltar la importancia del acortamiento de los plazos en los procesos de resolución bancaria, tanto para los depositantes y el funcionamiento del sistema de pagos, como para los efectos que se generan sobre el resto del sistema financiero. El hecho de que en el funcionamiento del sistema financiero que, como dijimos, está basado en la confianza, se tenga una situación de incertidumbre sobre una institución suspendida durante ciento veinte días –en la que no se sabe muy bien qué puede pasar con los depositantes reclamando sus depósitos– tiene efectos negativos.
Creo que la propuesta que está a consideración de la comisión tiene la sabiduría de decir que esto es posible porque, en general, estos procesos no acontecen de un día para el otro. Cuando uno advierte que determinadas instituciones empiezan a tener dificultades, es posible y deseable comenzar todas las tareas preparatorias con anticipación, de forma tal que cuando se proceda a su suspensión y al desplazamiento de sus autoridades ya esté definido si se va a seguir un proceso de liquidación o un proceso de disolución, diseñado y trabajado. De alguna manera, esto lleva a acortar los plazos, a reducir la incertidumbre y a minimizar los efectos negativos que naturalmente estos procesos generan. Más allá de los aspectos jurídicos que hacen al procedimiento, considero que este es un elemento central muy importante.
SEÑOR PRESIDENTE.- Este es un tema importante y engorroso pero, de acuerdo a lo que pudimos deducir, consideramos que este proyecto de ley es mucho más garantista que la situación actual.
Antes de seguir avanzando en el tratamiento de este proyecto de ley estaremos proponiendo que la comisión, en fechas a definir, convoque a las autoridades del Banco Central del Uruguay, a los representantes de la superintendencia de instituciones financieras –actor importante del que nos gustaría escuchar su opinión– y a parte de los actores a los que apunta la iniciativa, tales como la Asociación de Bancarios del Uruguay, las instituciones de intermediación financiera, entre otros.
SEÑOR MARTÍNEZ HUELMO.- Agradezco el asesoramiento brindado con respecto a los tres temas pero en especial por este último, porque casi llegando a la década de creación de la corporación, esta normativa –que, como dijo el señor presidente, es garantista, pues la experiencia de nuestro país en esta materia no ha sido muy satisfactoria– marca un nivel de aggiornamiento y de control sobre el sistema financiero. Sabemos muy bien que el tema financiero es fundamental y que su quiebre –como bien señaló la doctora Giuffra– genera una corrida y un gran desespero en cualquiera de los estamentos de actividad del país. Más allá de estudiar en profundidad todas estas medidas, como senador del gobierno –y máxime teniendo en cuenta que esta iniciativa proviene del Poder Ejecutivo–, considero que debemos dar a esta iniciativa un tratamiento muy especial y convocar a todos los involucrados en ella, obviamente, dando importancia a su tratamiento y tratando de que se apruebe. Este es un tema sobre el que debemos estar siempre vigilantes, tanto en lo que refiere al Banco Central del Uruguay como a las autoridades financieras para cuidar la buena salud del sistema.
SEÑOR PRESIDENTE.- La Comisión de Hacienda agradece a la delegación del Ministerio de Economía y Finanzas y a la de Copab su presencia y el asesoramiento brindado.
(Se retiran de sala la delegación del Ministerio de Economía y Finanzas y la de Copab).
–Después de escuchar al economista Vallcorba del Ministerio de Economía y Finanzas, ponemos en consideración –como habíamos quedado en la sesión pasada– la Carpeta n.º 668/2016, Cooperativas de consumo. Es un proyecto de ley que fue modificado en la Cámara de Representantes.
SEÑORA AYALA.- En representación de nuestra fuerza política queremos señalar que estamos en condiciones de votar el proyecto de ley con la salvedad –que queremos dejar registrada en la versión taquigráfica– de que, a futuro, se encare el marco general en lo que refiere a las cooperativas.
SEÑOR CAMY.- Solicito que, previamente a realizar la votación, se dé lectura al artículo único del proyecto de ley que se va a votar.
SEÑOR PRESIDENTE.- Así se hará, señor senador.
Antes de leer el artículo único quiero hacer una consideración personal.
Vamos a acompañar este proyecto de ley y concuerdo con lo que acaba de señalar la señora senadora Ayala. Queremos recordar que fue desglosado de una ley de presupuesto y que en el Senado se modificó de forma positiva porque, después de realizar una cantidad de consultas a todos los actores cooperativos e incluso al Poder Ejecutivo, se abarcó mucho más integralmente para avanzar sobre el marco general.
Me parece que esa es la línea que se debe seguir, y dejar de legislar situaciones particulares que, para bien o para mal, genera precedentes; en este caso, se hizo una modificación de lo se aprobó por unanimidad en la Comisión de Hacienda y en el Senado de la República sobre el marco general. Se trata de una modificación realizada por la Cámara de Representantes, que contó con el apoyo de todos los partidos políticos. En aras del acuerdo logrado en la Cámara de Representantes y aun prefiriendo una modificación del marco general con el compromiso de trabajar en ese sentido para adelante, señalo que estamos en condiciones de acompañar este proyecto de ley.
Léase el artículo único.
(Se lee).
«Artículo único.- Confiérese a la Cooperativa de Consumo de los Socios de Coopace (CCONCOOPACE) la facultad de hacer retener a las empresas u organismos públicos, paraestatales o privados, por hasta el 40 % (cuarenta por ciento) del sueldo nominal de los asociados, previa autorización de estos, con destino al pago de las adquisiciones hechas en dicha institución o para cancelación de obligaciones contraídas con su garantía, así como también de las aportaciones que establecen sus estatutos. La retención podrá llegar al 50 % (cincuenta por ciento) cuando la garantía refiera a alquileres de inmuebles.
Cuando se trate de remuneraciones de pasividad, se podrá retener el monto de los haberes de los jubilados o pensionistas afiliados a la citada Cooperativa, hasta el 33 % (treinta y tres por ciento), a los mismos efectos del inciso anterior. La retención podrá llegar al 40 % (cuarenta por ciento) cuando la garantía refiera a alquileres de inmuebles.
Las autorizaciones que se otorgan por los incisos precedentes regirán mientras la institución beneficiaria goce de personería jurídica, tenga vigentes los certificados de cumplimiento regular de sus obligaciones expedidos por la Auditoría Interna de la Nación, el Banco de Previsión Social y la Dirección General Impositiva y se ajuste a las prescripciones de la Ley Nº 18.407, de 24 de octubre de 2008.
Estas autorizaciones tendrán además los límites de retenciones previstos en el artículo 3º de la Ley Nº 17.829, de 18 de setiembre de 2004, y sus modificativas. También será de aplicación, en lo que corresponda, las disposiciones previstas en el Capítulo III del Título IX de la Ley Nº 19.210, de 29 de abril de 2014, y sus modificativas».
En consideración.
Si no se hace uso de la palabra, se va a votar.
(Se vota).
–5 en 5. Afirmativa. UNANIMIDAD.
Corresponde designar miembro informante.
SEÑORA AYALA.- Propongo que se designe al señor senador Gallicchio.
SEÑOR PRESIDENTE.- Se va a votar.
(Se vota).
–4 en 5. Afirmativa.
No habiendo más asuntos, se levanta la sesión.
(Son las 11:55).
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 Montevideo, Uruguay. Poder Legislativo. |