SEÑOR PRESIDENTE.- Habiendo número, está abierta la sesión.

(Son las 15:20).

                –Es un gusto recibir a la delegación del Ministerio de Economía y Finanzas encabezada por el señor subsecretario, contador Pablo Ferreri, el economista Andrés Masoller, director de la Asesoría Macroeconómica y Financiera, el economista Braulio Zelko y la economista Oriana Monti.

                El tema para el cual los habíamos invitado es el proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo referente a la reforma del sistema de previsión social militar, que la comisión comenzó a considerar hace unos días. En ese sentido, una de las primeras medidas que habíamos resuelto en la comisión fue recibir al Ministerio de Economía y Finanzas. Posteriormente está prevista la presencia del Ministerio de Defensa Nacional así como otras comparecencias.

SEÑOR SUBSECRETARIO.- Es un placer concurrir a esta comisión para hablar sobre un proyecto de ley que ya fue comentado en profundidad y en detalle en representación del Poder Ejecutivo por el señor prosecretario de Presidencia y por el señor ministro de Trabajo y Seguridad Social.

                Por lo expuesto,  hoy queremos agregar otra mirada, no de descripción o racconto del articulado –porque eso ya fue hecho– pero sí de análisis de los aspectos económicos vinculados a esta iniciativa.

                En primer lugar, quisiéramos hablar de los fundamentos que originan la necesidad de avanzar en una reforma estructural del sistema de retiros y pensiones de las fuerzas armadas.

                En segundo término, vamos a comentar algunos de los principales cambios, y por último nos referiremos a los efectos esperados, en términos económicos, de la aplicación de esta reforma.

                Aclaro que dejaremos a disposición de los señores senadores un PowerPoint que explica lo que estaremos comentando en esta exposición.

                Esta reforma estructural se enmarca dentro de una necesidad más amplia para el estado y la sociedad uruguaya, en el sentido de generar reformas en todas las cajas de retiros y pensiones. Como veremos a continuación, el Uruguay ha avanzado en varias reformas y la reforma de la caja militar es la que ha quedado, por diversos motivos, pendiente.

                En la imagen que está en pantalla podemos ver unas barras azules con las cuales se intenta explicar la necesidad de transferencia de recursos que fue y que será necesario realizar en los próximos años para poder cubrir el sistema de retiro y pensiones de las fuerzas armadas. Para que se tenga una idea, en el año 2011 –como allí se expresa–, la transferencia desde Rentas Generales al sistema de retiro fue de algo más de USD 200:000.000 y la expectativa para el año 2020 es que esa cifra roce los USD 700:000.000. El último número que conocemos es del 2016, año en que la transferencia fue de USD 484:000.000. Estamos hablando de casi un punto del PBI y, como decíamos, esto se incrementará en el futuro. Por un lado, eso continuará deteriorando la relación activo-pasivo –ahora veremos cómo ha ido cambiando eso– y, por otro, es de hacer notar que el esquema vigente en muchos casos otorga jubilaciones por montos superiores a lo que se paga por concepto de salario, lo que no ocurre en ninguna otra caja de retiros en el Uruguay. Como dijimos, se proyecta que esta transferencia crezca hasta llegar a casi USD 700:000.000 en el 2020. Cuando presentamos la rendición de cuentas del año 2015 en el 2016 teníamos la expectativa de que fuera moderada por una medida que está incluida dentro de las medidas de consolidación fiscal y que es una prestación pecuniaria en el caso de las pasividades militares de mayores valores. Se pretendía tener una recaudación de USD 40:000.000 o USD 50:000.000; obviamente, por los números que estamos manejando queda claro que ese déficit no se va a eliminar, pero sí va a ser moderado durante la aplicación del impuesto.

                Como decíamos, la explicación de este incremento es multicausal. La gráfica que representa la relación activo-pasivo cae abruptamente porque los pasivos han ido aumentando y los activos han descendido a un ritmo mucho más moderado, pero entre el aumento de pasivos y la disminución de activos la relación activo-pasivo ha quedado muy deteriorada. Actualmente tenemos aproximadamente un 0.54 de Ratios, es decir 0,54 activo por cada pasivo. Esto da una relación muy compleja a la hora de atender los recursos necesarios. Además, la relación de activos-pasivos es la menor de todos los organismos de seguridad social vigente.

                Este es uno de los factores, no es el único. También ocurre que los egresos mensuales promedio por pasivo, incluyendo la cuota parte de aguinaldo que cobran quienes están retirados por la Caja Militar, han subido en promedio más que las prestaciones generales pagadas por el Banco de Previsión Social. Esto se comprueba por el esquema que se presenta con tasas de reemplazo superiores al 100 %, con los retiros que ocurren con el grado inmediato superior y otros factores. Por lo tanto, tenemos una caja que tiene una relación activo-pasivo muy deteriorada, que se ha ido deteriorando con el tiempo, pero además pasividades que crecen en promedio por encima del promedio del crecimiento de las pasividades del Banco de Previsión Social. Por lo tanto, la transferencia desde Rentas Generales por pasivo va creciendo en el tiempo; además es la mayor transferencia por pasivo que se hace desde Rentas Generales a todas las cajas existentes. En las gráficas se puede ver  la evolución de las transferencias desde Rentas Generales a distintas cajas. En primer lugar, podemos ver que la que exige menos transferencia es la que está abajo con línea violeta y son las transferencias que se realizan a la Caja Bancaria. En segundo término, en línea verde, están las transferencias que se realizan al BPS –estamos viendo la transferencia por pasivo, no en valor absoluto–,  que se ubica en el entorno de los $ 50.000 por pasivo. En tercer lugar, en línea roja está representada la transferencia por pasivo en la Caja Policial que se ubica en el entorno de los $ 120.000. Luego, se puede ver la transferencia por pasivo al Sistema de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas que supera los $ 250.000, es decir que la transferencia por pasivo de esa caja duplica a la caja que le sigue en monto de transferencia desde Rentas Generales. También en pantalla se ven los montos en dólares.

                Como decíamos, este déficit que es creciente –y que genera transferencias por pasivo que son las mayores del sistema–, se explica no solo por el deterioro de la relación activo - pasivo, sino también por las características propias del régimen previsional de esta caja.

En la tabla se muestra para los principales parámetros de los sistemas de jubilaciones y pensiones cuál es la situación actual para el Sistema de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas versus la del Banco de Previsión Social. En primer  lugar vemos cuáles son los parámetros que se manejan en ambos casos para el retiro voluntario. Mientras que en el régimen general del BPS para el retiro voluntario es necesario tener 60 años de edad y 30 de servicio, en el caso del sistema de retiro de las Fuerzas Armadas se requiere, en el caso de los subalternos, 38 años y no 60, y 20 años de servicio y no 30. Esto marca una necesidad mucho menor de vida activa si lo comparamos con el régimen general.

A su vez, la tasa de reemplazo máxima a la cual se puede aspirar en el BPS  es de 82,5 %. Esta es la tasa máxima del salario en actividad con la cual alguien se puede jubilar, mientras en el caso de la caja militar estamos hablando para quienes tienen 30 o más años de servicio de un 100 % pero, además, no solamente existe esta tasa de retiro, sino también lo que se llama las comparativas y el grado inmediato superior, es decir que quienes se retiren pasan a cobrar haberes del grado inmediato superior al cual tenían en actividad  y, por otro lado, se comparan con quien dentro del grado al que tienen que referenciarse tiene el mayor salario. Por lo tanto, el nuevo pasivo siempre va al techo de la franja de quienes tienen el mismo grado. Esto hace que el número de déficit se vaya incrementando a mayor velocidad.

Los parámetros son diferentes también en el caso del retiro obligatorio. En el régimen general hablamos de 70 años de edad y en la situación actual del sistema de retiros y pensiones de la caja militar comprende edades entre 44 y 60 años y se da la misma situación que comentamos para el caso de las tasas de reemplazo. Pero, además, hay otra diferencia importante que tiene que ver con cuál es el haber básico de retiro, es decir, a qué monto le aplicamos la tasa de reemplazo a la que hacíamos referencia anteriormente. En el caso del BPS el haber de retiro se compone por el cálculo promedio que da el tomar los últimos diez años o los mejores veinte años. Por lo tanto,  si se toma  un lapso bastante amplio y si suponemos que quien se  jubila tiene al final de su carrera el mayor salario, obviamente cuanto más tiempo tomemos ese haber básico será más bajo.  En el caso de quienes se retiran hoy por el Servicio de Pensiones y Retiros de las Fuerzas Armadas el haber básico de retiro es el del mes inmediato anterior. Por lo tanto, esto también genera una diferencia bien importante que se complementa con otra que tiene que ver con el tope máximo por el cual se puede  jubilar alguien por el régimen general  o por este particular. En el caso del tope máximo quienes están jubilados por el régimen de transición del BPS tienen una jubilación máxima  que puede llegar en el entorno de los $ 60.000 y quienes se jubilan por el  régimen mixto pueden tener por el BPS una jubilación máxima de $ 40.000. Por lo tanto, una persona que se jubila por el régimen general tiene una tasa de reemplazo que llega al 82,5 %; el haber básico de retiro se calcula tomando los diez últimos años o  los mejores veinte; debe tener 60 o  70 años de edad para retirarse, dependiendo de que el retiro  sea voluntario u obligatorio pero, además, tiene un tope de jubilación de $ 60.000 o $ 40.000 dependiendo del  régimen por el cual se jubile.        

En el caso del Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas, la edad de retiro voluntario está en 38 años; para el retiro obligatorio, entre 44 y 60 años; el haber básico de retiro es del 100 %, pero con las comparativas y el grado inmediato superior, en algunos casos esa tasa de reemplazo puede llegar hasta el 200 %. Es decir que alguien se puede jubilar con una pasividad que sea el doble de lo que cobra en actividad, además de que no hay tope máximo a la hora de calcular esa jubilación.

                Notamos que hay problemas en la relación activo – pasivo, lo que obviamente impacta a la hora de generar el déficit y por lo tanto se da la necesidad de que haya transferencias desde Rentas Generales, pero también es cierto que los parámetros difieren de manera importante con el régimen general. En términos fiscales, todas esas diferencias son del mismo signo, o sea que tensionan más el déficit de la caja y por eso son necesarias las transferencias desde Rentas Generales.

                Como decíamos, en el caso de esta reforma que se está planteando es algo que viene a completar un ciclo de diferentes regímenes de seguridad social que comenzaron con la Ley n.º 16713 del año 1995, que mandataba al Poder Ejecutivo a enviar al Parlamento, antes del 1.º de enero de 1997, proyectos de reforma de los demás servicios estatales y personas públicas no estatales de seguridad social. Se hacía referencia a la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias, a la Caja Notarial, a la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios, al Servicio de Retiros y Pensiones Policiales, y al Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas. Esto demoró en llevarse a cabo y entre 1996 y 2002 se remitieron los primeros proyectos de reforma del Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas que no prosperaron. En el año 2004 ocurre la primera reforma, que correspondió a la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios; en 2008 se reformaron la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias, la Caja Notarial y el Servicio de Retiros y Pensiones Policiales; en 2007 hubo una segunda iniciativa de reformar el Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas, que tampoco prosperó, y en esta oportunidad se envió este proyecto de ley al Parlamento.

                Aquí se propone modificar los principales parámetros de retiro. En una lámina anterior veíamos la diferencia entre la situación actual y el régimen general del Banco de Previsión Social. Se puede apreciar que en el medio hemos puesto un cuadrado en rojo para ver cómo quedarían los principales parámetros en caso de ser aprobada esta propuesta de reforma. En el caso del retiro voluntario, los parámetros convergen a lo que es el régimen general del Banco de Previsión Social, es decir que quien se retira de manera voluntaria tendrá para la edad mínima de retiro, los años de servicio y la tasa máxima de reemplazo los mismos parámetros que en el caso del régimen general de dicho organismo. Sin embargo, se mantienen diferencias –aunque más moderadas– para el caso del retiro obligatorio. Como decíamos anteriormente, en el caso del Banco de Previsión Social, el retiro obligatorio ocurre a los 70 años; en el régimen actual del Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas las edades oscilan entre 44 y 60 años, mientras que en esta propuesta van de los 45 a los 65 años, pero se requieren más años de servicio. En la actualidad, para el retiro obligatorio alcanza con tener 10 años de servicio y en nuestra propuesta los años de servicio requeridos son 22, para el personal subalterno, y 25 para el personal superior.

                En cuanto a la tasa máxima de reemplazo, que en el Banco de Previsión Social y de acuerdo con el régimen general es de 82,5 % y para el Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas actualmente es del 100 %, pero tiene las comparativas y el grado inmediato superior que en algunos casos podía llevar ese guarismo hasta el 200 %, pasaría a ser del 90 %. Igualmente continuaría siendo la tasa de reemplazo más elevada en comparación con las que presentan las demás cajas en Uruguay. A su vez, cambiaría también la forma de cálculo del haber básico de retiro, ya que se tomarían en cuenta los últimos 60 meses. Es decir, en vez del mes y medio inmediato anterior se tomarían en cuenta los últimos 60 meses, lo cual también es más benévolo que la situación del régimen general que, como decíamos hoy, toma en cuenta los últimos veinte años o los mejores diez. En el caso del tope máximo que actualmente no existe, para el nuevo régimen se fijaría en $ 101.108 y para el régimen de transición $ 151.662 de acuerdo a los valores actuales de las bases de prestaciones y contribuciones. Como vemos, se genera un avance con respecto a la actual inexistencia del tope, pero son topes diferentes a los que tenemos, por ejemplo, cuando hablamos de los $ 60.000 del régimen del Banco de Previsión Social.

En cuanto a las modificaciones a la edad requerida para el retiro obligatorio vemos que en función de las edades actuales y de las edades en las cuales el proyecto pretende avanzar, los mayores incrementos están focalizados en la oficialidad; para el retiro obligatorio del personal subalterno estamos planteando incrementar en dos, tres o cinco años la edad en la mayoría de los casos, y de siete años solo en un caso, mientras que para la oficialidad los aumentos en muchos casos son de entre diez y catorce años llegando a cincuenta y ocho años. Esto sucede porque a pesar de que se subió a catorce años y de que llega a los cincuenta y ocho, hoy veíamos que la edad de retiro es de cuarenta y cuatro años.

                Hay otras modificaciones, algunas con impacto fiscal y otras no. Por ejemplo, para el cómputo de los años de servicios requeridos se excluye el liceo militar, pero por otro lado se genera una bonificación especial de seis por cinco, es decir que se computan seis años de servicio por cinco efectivamente trabajados. Se genera una mejora importante en las prestaciones de los futuros retirados, ya que como materia gravada –es decir, sobre la cual se paga aportes a la seguridad social– se incorpora la totalidad de las partidas con carácter permanente sin pérdida de salario líquido. Es importante resaltar esto porque se está incrementando la materia gravada que hace que se aporte por una cifra mayor y eso a su vez genera que haya mayores prestaciones para cuando estas personas se retiren. Por otro lado, también se  genera una mejora en la situación financiera del sistema de retiros porque al haber mayor materia gravada los fondos que van a la Caja van a ser mayores y, por lo tanto, la transferencia desde Rentas Generales por este concepto deberá ser menor. Obviamente, esto tiene efecto fiscal cero porque por un lado entra más dinero y, por otro lado, se deja de transferir, pero desde la composición financiera de la propia Caja esto mejora su situación. Además, la misma operativa se da no solo para la materia gravada sino también para la tasa  de aportes a la seguridad social que se equipara al régimen general y nuevamente sin pérdida de salario líquido. Por ejemplo, hoy el montepío es de un 13 % y pasa al 15 %, y los aportes patronales del 15 % al 19, 5 % por poner algunos ejemplos. Los dos efectos combinados –el de materia gravada y la tasa de aportes– que representan un 36 %, generan una mejora importante en lo que tiene que ver con los recursos propios del sistema de retiros.

Se proponen estas medidas que tienen impacto fiscal cero. Hay otras medidas que se pretende que tengan impacto fiscal a corto plazo y otras a mediano plazo. A corto plazo sería en caso de que se apruebe el tributo para retirados y pensionistas, y a mediano y largo plazo en lo que tiene que ver con las modificaciones paramétricas que están previstas en la reforma.

Otro aspecto que entendemos importante destacar es el ámbito de aplicación –es decir, sobre quiénes se aplica el nuevo régimen previsional–  ya que es el más reducido entre las reformas de servicios públicos de retiros realizadas desde el año 1995.

Aquí vemos tres columnas: en la primera vemos los datos de la reforma del régimen general del Banco de Previsión Social; en la segunda, los de la reforma de la Caja Policial y, en la tercera, lo que tiene que ver con el proyecto de ley relativo al Servicio de Retiros y Pensiones de las  Fuerzas Armadas.

                Esto tiene que ver con el ámbito de aplicación; tanto cuando se modificó el régimen general del BPS como cuando se hizo lo propio con la Caja Policial, aquellas personas menores de 40 años eran alcanzadas, en casi todos los casos, por el nuevo régimen que se proponía.

                En el caso del proyecto de ley que estamos tratando para el Servicio de Retiros y Pensiones de las  Fuerzas Armadas, solamente aplica para aquellos que tienen menos de diez años de servicios efectivos que, en una enorme mayoría, se trata de personas menores de 30 años. Por lo tanto, mientras que en los otros casos los ámbitos de aplicación abarcaban prácticamente a todos aquellos que, a ese momento, tenían menos de 40 años, ahora estamos hablando de personas que, en su mayoría, tienen menos de 30 años.

                También es diferente el tratamiento en el caso del régimen de transición. No había una transición paramétrica en el caso del régimen general del BPS o en el de la Caja Policial, es decir que se aplicó de un día para el otro. Aquí se está previendo una transición que abarca, aproximadamente, diez años y esto es para aquellos que tienen entre 10 y 19  años de servicios efectivos y que, en su mayoría, son personas que se ubican entre los 30 y los 40 años.

                Por lo tanto, aquellos que tienen menos de 30 años son, en su mayoría, alcanzados por esta propuesta; a quienes tienen entre 30 y 40 años se les aplica un régimen de transición y las personas que tienen más de 40 años no son alcanzadas por el nuevo sistema y continúan bajo el régimen actual.

                Esto también marca una diferencia bastante importante respecto a lo que fueron los regímenes de transición y ámbito de aplicación de las otras reformas. Por ejemplo, en esta tabla que estamos mostrando vemos  lo que ocurre en términos porcentuales con todas las personas que están activas y aportan al Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas y también lo que ocurrió con aquellos que aportaban al Banco de Previsión Social al momento de la reforma. Por ejemplo –como decíamos hoy–, en el caso del Banco de Previsión Social, ninguna persona, a la hora de aplicar el nuevo sistema, quedó aportando bajo el viejo régimen. Al cien por ciento de quienes tenían más de 40 años se les aplicó una transición y todos aquellos que tenían menos de 40 años pasaron a estar comprendidos bajo el nuevo régimen. Estos números son bien diferentes cuando vemos los tramos etarios en la reforma propuesta en este caso.

Como decíamos hoy, al cien por ciento de los mayores de 40 años, en la reforma del BPS, se les aplicó un régimen de transición; en este caso, los mayores de 40 años, en un 73 %, siguen en el régimen actual y el 23 % será alcanzado por el régimen de transición, mientras que solamente el 4 %, por tener muy pocos años de actividad, será comprendido en el nuevo régimen. Por el contrario, un 55 % de quienes tienen entre 30 y 40 años estarán dentro del régimen de transición siendo que el régimen solamente abarca, de manera casi universal, a quienes tienen menos de 30 años. En el caso del BPS, la excepción era para quienes tenían causal.

Por lo tanto, el nuevo régimen comprende aproximadamente a la mitad de los funcionarios militares en actividad.  En el otro extremo, cuando tomamos en cuenta los números generales, aproximadamente uno de cada cuatro no se verá afectado por la reforma. Menciono esto como indicativos de algunos de estos parámetros.

                Pasando a algunos efectos concretos, vemos aquí lo que serían los efectos de la aplicación del régimen de transición y del nuevo régimen. Aquí queda claramente demostrada la gradualidad de los efectos del nuevo régimen.

                Lo que muestran estas barras es la composición del conjunto del total de pasivos existentes; por decirlo de alguna manera que no pretende ser peyorativa, sería el stock de pasivos. Hay años en los que ese conjunto está representado en un 100 % por barras azules, que son los pasivos a los que se les aplica el sistema vigente. Podemos ver como empieza, de forma gradual, a aparecer un color rojo, que representa a los que se van jubilando con el régimen de transición. Al final de la gráfica vemos una pequeña parte en verde, que serían, dentro del conjunto de pasivos, aquellos jubilados por el nuevo régimen. Esta gráfica muestra que recién a partir del año 2024 comenzaría a haber retirados por el régimen de transición. Recién en el 2029, el 10 % del total de pasivos serían retirados por el régimen de transición y en el 2040 habría, aproximadamente, un 7 % de retirados con el régimen nuevo. Esto habla a las claras de la gradualidad de esta reforma. Los parámetros que se transicionan y que afectan el retiro tienen que ver con las edades de retiro obligatorio, la tasa de reemplazo, el período de referencia para el haber básico de retiro, el tope máximo, entre otros.

                En este caso queremos mostrar la evolución esperada de las transferencias de Rentas Generales. La línea naranja muestra lo que ocurre hasta el día de hoy. Vemos que hasta el año 2026, más allá de que haya reforma o no, dada la gradualidad establecida en este proyecto, la evolución de las transferencias es exactamente la misma; y, como decíamos al principio, la evolución es creciente. Ahora bien, a partir del año 2026 comienzan a ser diferentes las evoluciones esperadas de las transferencias de Rentas Generales, sea que ocurran bajo el nuevo régimen propuesto o no. Observamos también que recién en el año 2040 las transferencias de Rentas Generales  hacia el sistema de retiros difieren en un 14 % con respecto a la situación que se plantearía si no se hiciera nada. Es decir que dentro de 23 años las transferencias disminuirán un 14 % en comparación a lo que ocurriría si no hubiera reforma, aplicando la transición y los parámetros establecidos en el proyecto de ley. Esto habla de una reforma gradual.

                Estos son, básicamente, los comentarios desde un punto de vista más económico y financiero que entendíamos era pertinente realizar como complemento de la presentación hecha por el ministro de Trabajo y Seguridad Social  y el prosecretario de Presidencia de la República.

SEÑOR PRESIDENTE.- Quiero enmendar un error: omití mencionar como integrante de la delegación que nos acompaña al asesor Jorge Ibarburu.

Tengo varias preguntas para realizar, pero particularmente me voy a referir a dos de ellas.

El señor subsecretario comparaba algunas reformas de cajas y regímenes diferentes y una comparación que hacía recurrentemente era con la caja policial. Hay varias diferencias, pero me gustaría conocer el motivo, principalmente, de dos de ellas. En primer lugar, el artículo 22 del proyecto de ley hace referencia al haber de retiro voluntario y, en su numeral 1), dice que se parte de un 45 %, mientras que en el caso de la Policía es el 50 %. ¿Cuál es el fundamento de esta diferencia?

La otra pregunta –que también tiene que ver con esto en función de las comparaciones que hacía el señor subsecretario– refiere al numeral 1) del artículo 40, que se vincula con los servicios bonificados. Allí se dice que son seis años por cada cinco de prestación efectiva, mientras que para la Policía son siete por cada cinco años. Ya que comparamos regímenes, ¿cuál es el fundamento para que se apliquen las soluciones diferentes?

SEÑOR SUBSECRETARIO.-  Respecto a lo planteado en el artículo 22, se toma el modelo del Banco de Previsión Social, es decir, el régimen general. Podemos ver que en cuanto a los años de edad y de servicio, en el caso del régimen policial son 60 y 30, mientras que en el caso del Banco de Previsión Social los años objetivo son 60 y 35. Esto explica la diferencia. Aquí se tomó el modelo general –esto fue fruto de los intercambios realizados– y allí había voluntad explícita de, en el caso del retiro voluntario, converger al régimen general a efectos de desincentivarlo de alguna manera  o, mejor dicho, incentivar la permanencia a lo largo del tiempo de los efectivos en el campo activo.

                En el caso del artículo 40, si bien hay una diferencia como la mencionada,  también la hay en cuanto al tope: es mayor el que se propone aquí que el de la caja policial; también es bastante mayor el índice que tiene que ver con las tasas de reemplazo. Por lo tanto, en este caso se avanzó hacia esa bonificación universal –por decirlo de alguna manera– que abarca a todos los efectivos, pero en algunos casos se mantienen bonificaciones especiales para actividades específicas que se entiende tienen otro riesgo o especificidad.

SEÑOR PRESIDENTE.-  Algunos asesores que han estado estudiando el proyecto de ley tienen algunas preguntas. Obviamente, algunas van a estar dirigidas al Ministerio de Defensa Nacional más que al Ministerio de Economía y Finanzas, por ejemplo, cómo impacta en las Fuerzas Armadas, en Sanidad Militar. Todo eso tiene que ver con la próxima comparecencia que será el jueves que viene, oportunidad en que concurrirá el Ministerio de Defensa Nacional. Para evitar una comparecencia posterior podríamos invitar también al director del Servicio de Sanidad Militar.

                Hay alguna casuística que sería bueno discutir. Nos plantearon que en este nuevo sistema proyectado se dan situaciones a las que quizás haya que buscar una solución. Una de ellas tiene que ver con el personal subalterno que, acorde con los años de servicio y edades exigidas en la reforma, no genere haber de retiro. Es una situación que advirtieron algunos asesores y creo que sería bueno abordarla en esta instancia, o quizás cuando recibamos al señor ministro de defensa, aunque me parece que tiene más que ver con el Ministerio de Economía y Finanzas.

                Por otro lado, me gustaría que se hiciera referencia a los fundamentos de la modificación de la legislación sobre pensiones por fallecimiento en actos de servicio. En general, los militares no tienen otra cobertura y tampoco seguro.

Estas son dos interrogantes que nos surgen de la casuística de situaciones que habitualmente se pueden dar y sería bueno obtener una respuesta a fin de que haya un mayor nivel de garantías para aquellos que se vean afectados por esta reforma, en el caso de que se apruebe.

SEÑORA MONTI.- En relación a la situación de algunos activos que pueden pasar a situación de retiro sin haber generado un haber, debo aclarar que eso ya existe en el régimen vigente. Está estipulada una edad máxima para permanecer en actividad y un requisito de años de servicio para poder acceder al haber. Si un funcionario llega a la edad de retiro sin tener los años necesarios de servicio, se pasa a retiro pero sin un haber. Esto ya existe actualmente y en esta nueva reforma se modifican las condiciones.

                En cuanto a las pensiones, durante más de un año trabajamos en forma conjunta con los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Defensa Nacional, en particular con el Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas. En lo que tiene que ver específicamente con las pensiones por fallecimiento en acto de servicio, el servicio planteó la necesidad de comprender particularmente estos casos por la situación que mencionaba el señor presidente. Entendemos que lo que quedó reflejado en el proyecto de ley contempla estos planteos por los cuales los familiares de las personas que fallecen en acto de servicio acceden a una pensión específica, diferente a otras del régimen general.

SEÑOR ZELKO.- Para complementar lo manifestado por la señora Monti, quiero agregar que los funcionarios militares pueden acumular servicios con otras cajas. Es una posibilidad que esta reforma también prevé, en consonancia con lo que ya rige para todos los trabajadores del Uruguay.

SEÑOR MIERES.- Aclaro que las preguntas que voy a hacer no son de carácter técnico específico sobre el proyecto de ley sino que son generales y de índole política.

                La primera de ellas tiene relación con el hecho de que cuando uno modifica el régimen general de pasividades, los ciudadanos tienen pocas alternativas de inserción o de elección con respecto a los distintos regímenes. Sin embargo, cuando se modifica un régimen específico para una cierta categoría funcional, las decisiones que se toman en materia de reforma generan aliento o desaliento, en este caso en lo que respecta a la carrera militar, en el nivel tanto de los subalternos como de la oficialidad. Si bien queda claro quiénes no son alcanzados por la reforma, que son aquellos que básicamente ya se encuentran en la mitad de su carrera y hacia adelante, quisiera saber si se han estudiado los impactos que este tipo de decisiones pueden provocar en aquellos que tienen que tomar la decisión de ingresar o no a la carrera militar, tanto para los subalternos como para los oficiales. ¿Se tiene una proyección o una idea de hasta dónde hay o no un desincentivo para ingresar a la carrera militar? Y, si está hecho este estudio, también me gustaría saber hasta qué punto no generamos un círculo vicioso. Es decir, si efectivamente existe un desincentivo, ¿hasta qué punto las proyecciones sobre la reducción del apoyo del Estado al servicio de retiros militares no van a enfrentar un problema, porque si tenemos una base menor de ingresos, vamos a tener menos activos y, por lo tanto, vamos a seguir teniendo el mismo problema o, incluso, puede incrementarse? Esta es la pregunta inicial.

                La segunda pregunta refiere al supuesto –creo que la respuesta ya se sabe–  de que hay un paso previo que tiene que ver con el perfil de la estructura de la institución militar que se busca para cumplir con los objetivos de defensa. ¿Ese paso está dado? ¿Tenemos un dibujo? En el proyecto, ¿hay cálculos estrictamente económicos y de definición de ahorros o de reducción del subsidio de Rentas Generales al servicio de retiros, o se tuvo en cuenta en la definición de los criterios de aliento y desaliento la búsqueda de algún dibujo final de las Fuerzas Armadas? ¿Qué tipo de Fuerzas Armadas queremos para cumplir con las funciones de defensa que están definidas? ¿Hay una cierta idea de que con esto se va a propender a que haya tal porcentaje de oficialidad con relación a la tropa, etcétera, o esa discusión estuvo ajena a la elaboración del proyecto?

SEÑOR PRESIDENTE.- Quiero agregar a la pregunta del señor senador una situación que se generó en la Comisión de Hacienda, en ocasión de la visita del señor ministro de defensa para referirse al proyecto de ley remitido por el Poder Ejecutivo a los efectos de la creación de un impuesto a las jubilaciones y pensiones militares. Nosotros hablamos mucho de que esto es un todo, que abarca el proyecto de reforma del sistema de previsión social militar y el impuesto que el Gobierno entiende hay que aplicar a los retirados y pensionistas militares, además de una definición de qué Fuerzas Armadas queremos, dentro de lo que está incluida la reforma de las leyes orgánicas. Tan así es que el señor ministro dijo que están estudiando –quizá en los próximos meses la estén presentando– una reforma de las leyes orgánicas de las Fuerzas, lo que me pareció una noticia auspiciosa. Entonces, yendo en la misma dirección del argumento del señor senador Mieres, si estamos trabajando en una definición de las Fuerzas Armadas del futuro, ¿no convendrá que todo sea un paquete integral en lugar de estudiar cada aspecto por separado?

SEÑOR MIERES.- Cuando se calcula el déficit actual del Servicio de Retiros y Pensiones, ¿se computa dentro del cálculo la existencia de los aportes patronales estatales  o se asume que es parte del déficit? ¿Se computa el aporte del IASS para establecer el monto final del déficit?

SEÑOR  SUBSECRETARIO.- Con respecto al impacto que esta reforma puede generar en quienes pueden llegar a tomar la decisión de ingresar en un futuro a las Fuerzas Armadas, quiero decir que no hay un estudio científico. Se debería hacer una encuesta de opinión pública sobre jóvenes de una determinada edad que pudieran tener alguna vocación de servicio en las Fuerzas Armadas. De todos modos, pensamos que una decisión de vida vinculada a una carrera profesional no está fundamentalmente asociada a cuál va ser el esquema jubilatorio luego de 30 o 40 años de servicio, sino que tiene que ver con la actividad profesional a desempeñar y las condiciones en las cuales esa actividad se desarrolla. Francamente, creo que estos aspectos son bastante más importantes a la hora de definir una vocación personal que el régimen jubilatorio al cual, algunas décadas después, se acogerá esa persona. Por lo tanto, creemos que el impacto desde ese punto de vista no debería ser importante.

                Con respecto al perfil buscado para una definición de qué Fuerzas Armadas se quiere, creemos que, en ese sentido, la reforma de su sistema previsional es un componente de un todo mayor –como se hacía referencia aquí–, pero no se define su imagen objetivo en el régimen jubilatorio. El régimen jubilatorio define el parámetro o los parámetros jubilatorios de quienes trabajan en un esquema determinado de Fuerzas Armadas que se pueda pretender o no reformar. Creemos que las condiciones fundamentales para definir o moldear una estructura de Fuerzas Armadas al objetivo deseado no ocurren en una reforma previsional, sino que claramente deberían figurar en una nueva ley orgánica militar.

                Más allá de decir esto, quiero aclarar que se tuvieron en cuenta cuestiones especiales o particulares de las Fuerzas Armadas a la hora de definir algunos parámetros. Como hemos visto aquí, los parámetros propuestos para esta reforma previsional son bastante diferentes a los establecidos en el régimen general. Por ejemplo, tienen que ver con las edades de retiro propuestas, que son menores que las del régimen general. Eso tiene que ver con la consideración de cuáles son las edades máximas –esto fue trabajado en conjunto con el Ministerio de Defensa Nacional– que se podrían tener en una categoría o en otra y, por lo tanto, se termina fijando edades de retiro bastante diferentes a las del régimen general. Estos criterios incidieron a la hora de las bonificaciones. Por ejemplo, hacíamos referencia al caso de bonificaciones especiales para determinadas actividades específicas que tienen un riesgo de vida mayor o un impacto mayor al promedio en las personas. Es decir, no se busca moldear a las Fuerzas Armadas en este proyecto –eso debería ser realizado en una ley orgánica militar–, pero sí se tuvieron en cuenta las características particulares a la hora de definir algunos de los parámetros que están finalmente plasmados en este articulado.

                Con respecto a las preguntas del cálculo del déficit, con el permiso del señor presidente cedo el uso de la palabra al economista Masoller.

SEÑOR MASOLLER.- Básicamente, las proyecciones se hicieron en función de cuál es el número actual de activos y de pasivos y de cómo es la proyección actuarial de esos dos colectivos. En el caso particular de los activos se plantea el nivel actual; es decir, si se mantiene el nivel actual de activos, cuál es el déficit esperado con y sin reforma. Los aportes patronales forman parte de los ingresos genuinos del servicio de retiros. Por lo tanto, el déficit surge como la diferencia entre el gasto en prestaciones –funda-mentalmente pasividades y pensiones– y sus ingresos por aportes patronal y personal. Ese déficit es el que se proyecta y se espera reducir, como se demostró, en aproximadamente un 14 % o un 15 %  al cabo de treinta años.

                Ese es un poco el escenario de los pasivos si no hay otras modificaciones que estén más asociadas a cambios de la ley orgánica o a deseos de aumentar o de disminuir el tamaño de las Fuerzas Armadas en su conjunto.

SEÑOR MIERES.- O sea que los aportes patronales están computados como parte de los ingresos del servicio de retiros.

SEÑOR SUBSECRETARIO.- Efectivamente.

SEÑOR MIERES.- La otra pregunta tiene que ver –no sé si está estudiado, porque es un camino alternativo– con el tema de las bonificaciones y, en particular, con que a ciertas actividades dentro de las Fuerzas Armadas se les computan los aportes a la seguridad social, o sea, al servicio de retiros, bonificados por años. En general, los militares aportan hasta 35 años, pero buena parte de ellos no lo hacen porque, por ejemplo,  a toda la Fuerza Aérea, en la medida en que sus integrantes vuelan,  se le computan dos años por uno, de modo tal que con 17 años de aportes la persona cumple y no necesita seguir aportando. Lo mismo pasa con parte de la Armada y con quienes están vinculados con explosivos, etcétera.

Concretamente, la pregunta es si se ha calculado cuál sería el resultado si se suprimiera esa bonificación. No pido que tengan esos datos ahora, sino que pregunto si en ese caso no se modificarían los equilibrios, sobre todo porque a veces los cómputos tienen que ver con muy pocas horas de vuelo al año, y basta con eso para marcar la bonificación.

A veces uno se pregunta si no habrá otras formas de reestructurar este sistema de  ingresos y costos que, paradójicamente, pudieran resultar menos costosas desde el punto de vista de su diseño.

SEÑOR ZELKO.- En relación con las bonificaciones, quiero decir lo siguiente. Por un lado, partimos de una base actual con variadas bonificaciones especiales y, como señalaba el señor senador, una de las diferencias respecto al régimen general es que en este caso no se exige un mínimo de 10 años en la misma actividad –por su propia naturaleza– para que esta bonificación sea efectiva.

                Por otra parte, en la situación actual no se prevé un aporte patronal diferencial dada la bonificación, tal como sí sucede en el régimen del BPS.

                Este proyecto, al crear una bonificación general, por un lado, homogeniza la situación de partida, facilita el control y la gestión, y, por otro, prevé este aporte adicional patronal en función de los guarismos establecidos en el decreto reglamentario. La bonificación del 6 por5 tiene prevista una tasa específica de aporte patronal del orden del 10 %, que es adicional a la tasa patronal. O sea que el esquema general de aportes va a homogenizar la situación del sistema de retiros y pensiones de las Fuerzas Armadas  con el BPS. Obviamente, también facilita la liquidación y el control. Asimismo, como señalaba el señor subsecretario, son efectos que van a mejorar en el corto plazo y van a tener un impacto financiero sobre el servicio, pero no de carácter fiscal, por lo que se explicaba anteriormente.

                Por último, los 36 años de aportes se toman como años calendario y no bonificados; entonces, la situación de partida es que los funcionarios militares mantienen la pasividad aportando montepío. Eso sí, no dependen de la bonificación, sino que algunos de ellos, por estar bonificados, podrán acogerse al retiro voluntario y se mantienen pagando un guarismo del 13 % –el montepío personal actual– hasta completar los 36 años.

SEÑOR MIERES.- La pregunta es qué ocurriría con ese cómputo ficto de 36 años que, en realidad, una buena parte del personal activo de las Fuerzas Armadas no cumple ya que, como tiene años bonificados, deja de hacer los aportes. Ese es un recurso que no ingresa al sistema de retiros porque el funcionario –a diferencia de otros que incluso retirados siguen haciendo el aporte hasta los 36 años– deja de hacer el aporte antes de los 30 y quizás antes de los 27. Entonces, la pregunta es qué pasaría o cuántos ingresos se generarían si esa circunstancia se dejara de aplicar y todos aportaran durante los 36 años.

SEÑOR SUBSECRETARIO.- Creo que lo mejor es analizar en profundidad la pregunta y contestarla posteriormente.

SEÑOR PRESIDENTE.- Si otros señores senadores no desean hacer otras preguntas, agradecemos la presencia del equipo del Ministerio de Economía y Finanzas. De hecho, ya empezamos a estudiar este proyecto de ley en la comisión hace unos días cuando recibimos la visita del señor prosecretario de la Presidencia y del  ministro de Trabajo y Seguridad Social.  La semana que viene está previsto recibir al ministro de Defensa Nacional y en esa oportunidad vamos a aprovechar para hacerle algunas sugerencias.

En primer lugar, voy a trasmitir una propuesta de la señora senadora Passada en el sentido de que el señor ministro de Defensa Nacional venga con la información del número de funcionarios asimilados como profesionales universitarios en esa cartera y en sanidad militar, así como la fecha de ingreso.

Por nuestra parte, vamos a sugerirle –no podemos hacer otra cosa porque es decisión del ministro– que venga con los comandantes en jefe, con el director del servicio de retiro y pensiones de las fuerzas armadas y con el director de sanidad militar.

(Se suspende momentáneamente la toma de la versión taquigráfica).

–No habiendo más asuntos, se levanta la sesión.

(Son las 16:23)