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Carátula

(Ingresan a sala representantes del Instituto de Derecho Agrario).

SEÑOR PRESIDENTE.- Buenas tardes. Damos la bienvenida a la delegación del Instituto de Derecho Agrario, integrada por los doctores Enrique Guerra y Juan Pablo Saavedra.

                Como les informara la secretaría de la Comisión de Ganadería, Agricultura y Pesca, nos interesa conocer su opinión acerca del proyecto de ley de modificación de la Ley n.º 16.858.

                Hace unos días estuvimos analizando –y aprovecho para dejarlo planteado como una necesidad– todo lo que refiere a dejar a la propiedad de los padrones incluidos en los sistemas de riego una suerte de compromiso a futuro que, en alguna medida, sería una restricción a la libre propiedad privada de la tierra para esos padrones.

                Sin más, les damos la palabra y les agradecemos por el tiempo que se han tomado para venir aquí y, ni qué hablar de los comentarios de calidad que seguramente nos van a dejar.

SEÑOR GUERRA.- Señores miembros del Cuerpo: muchas gracias por esta invitación. Soy catedrático de Derecho Agrario de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República y el director del Instituto de Derecho Agrario.

                Este es un tema muy complejo, como todos los de agua. En general, se considera que es el más difícil del derecho de bienes, porque la ley del agua no es tanto la que hace el hombre, sino la que el hombre hace teniendo en cuenta lo que el agua quiere que se haga con ella. Es decir, la que maneja el tema es el agua, más que el hombre. Entonces, hay que tener mucho respeto, porque si se hacen mal las cosas las consecuencias pueden ser muy gravosas y, además, no se solucionan solo con plata, debido a que tienen otras consecuencias ambientales y sociales. Por tanto, siempre exige mucha cautela y prudencia.

                Este proyecto nos merita dos tipos de consideraciones. Una es de carácter general y se refiere a la sencilla pregunta de si se precisa o no una ley para la política que quiere llevar adelante el Poder Ejecutivo. La otra tiene que ver con los comentarios que nos merece el texto que se remitió. Esos son los dos aspectos que creo necesario examinar, sin perjuicio de que después trataremos de responder con mucho gusto todas las preguntas que nos quieran formular.

                Para poder responder adecuadamente a la pregunta de si esto requiere ley o no y cuál sería su alcance, a nuestro juicio, primero es imprescindible conocer la ley de riego que nos rige. Eso nos lleva a preguntarnos, también, por qué tenemos una ley de riego si tenemos un Código de Aguas, que es muy bueno y muy confiable.

                El problema es el siguiente: el Código de Aguas es un cuerpo de normas regulatorias de carácter un poco limitado, porque regula la tipología de las aguas –los tipos diferentes de agua que hay– y, conforme a eso, regula la propiedad y el aprovechamiento de esos tipos de agua, sin perjuicio de las modificaciones que se introdujeron luego por la reforma constitucional.

El Código de Aguas tiene como función regular la propiedad y el aprovechamiento. El agua es un bien tan peculiar que solo admite dos derechos: la propiedad y el aprovechamiento. No hay otros derechos aplicables; no admite arrendamiento, usufructo, no se puede dar en hipoteca ni en prenda. Por eso decimos que tiene sus particularidades. El código regula estos dos especiales derechos de acuerdo con esa tipología. También regula cosas conexas como la servidumbre de aguas, que tiene un régimen muy particular –distinto al resto de las servidumbres–, y las obras hidráulicas, pero de forma muy esparcida. Fundamentalmente, no regula las obras hidráulicas para riego. En general, el código no regula nada respecto al riego porque no regula los destinos del agua.

En nuestro país, los primeros interesados en utilizar el agua fueron los cultivadores de arroz, que todavía son los que usan más el agua en nuestro país. Hace años se elaboró un programa, llamado Prenader –no sé si los señores senadores lo recordarán–, que fue muy importante, pero no sé si tuvo los resultados que todos esperábamos, a pesar de que fue bastante subvencionado, con el 50 %; era un préstamo no reintegrable.

SEÑOR MUJICIA.-  Todavía está para cobrar.

SEÑOR GUERRA.-  Es muy cierto, señor senador.

                Había un vacío normativo porque el Código de Aguas no tenía en cuenta la agricultura ni ningún otro destino y, por tanto, era necesario adaptar ese cuerpo de normas de aguas a los requerimientos de la agricultura de regadíos, que tiene sus particularidades: es muy dinámica, tiene sus propios intereses y es de un gran impacto en los otros recursos naturales. Este es un tema delicado. Actualmente hay un problema enorme con los recursos naturales y por eso debemos tener mucho cuidado.

SEÑOR MUJICA.-  Cada día va a ser peor.

SEÑOR GUERRA.-  Coincido, señor senador. Cada vez hay más presión con el tema de los recursos naturales y por eso debemos tener mucho cuidado cuando regulamos este aspecto. Va más allá de los productores en sí mismos. Antes era un tema sectorial, pero ahora el derecho agrario –como siempre digo– es custodio de derechos colectivos. Un productor contamina el río Santa Lucía y afecta al resto de la sociedad. Eso antes no pasaba; dejó de ser un derecho de un sector.

                Volviendo al tema, decía que para integrarse a la dinámica de la agricultura fue necesaria la elaboración de una ley porque si no se maneja adecuadamente el agua puede erosionarse el suelo, provocar contaminación ambiental y alterar el ecosistema; incluso, las obras hidráulicas mal hechas pueden provocar  una alteración. Un ejemplo es el de India Muerta, que ha sido un dolor de cabeza durante tantos años y todavía no se ha podido solucionar. Ese es el efecto de las obras hidráulicas en general. De ahí que fuera necesario elaborar una ley especial, que es la ley de riego, que trata de armonizar el régimen de las aguas llevado a la especialidad de la agricultura.

                Para que un productor pueda acceder al agua debe tener un plan de manejo de suelos y agua, porque de lo contrario no le dan el agua. Eso no está en el Código de Aguas, sino en la ley de riego. Para hacer una obra hidráulica hay que elaborar un proyecto, que debe tener la aprobación ambiental. En ese sentido, fue necesario introducir estas particularidades en la ley de riego. Allí se puede ver la particularidad de esta norma y a lo que apunta.

                Además, la ley de riego promueve el uso del agua. Integré la comisión redactora de la ley vigente y la idea general –y las instrucciones que nos habían dado– era promover el uso del agua porque como el uruguayo se dedicó a la actividad ganadera toda su vida,  nunca usó demasiado el agua. ¡Pensar que tuvimos una legislación del agua que duró más de cien años y nunca se aplicó! Me refiero al Código Rural de 1875. Ese es un mensaje muy claro de que acá nunca hubo mayor interés por el uso del agua. Bueno, la ley de riego promociona el uso del agua. ¿Cómo lo hace, además de todos los requisitos que establece? Flexibilizando los mecanismos por los cuales se accede al agua. Por ejemplo, establece algunas pautas con respecto a los permisos: en el Código de Aguas el permiso es personal; en cambio, en la ley de riego fue necesario quitarle ese carácter porque si no, nadie invertía en mejoras. Como ejemplo, si tengo que hacer una pequeña obra hidráulica para lograr el aprovechamiento del agua por medio de un permiso y resulta que el permiso es personal, el día que me muera o me jubile la obra hidráulica desaparece. Me explico: mientras los derechos del agua son personales, las exigencias en general tienen que estar adscriptas a una tercera persona. Entonces, lo que buscó la ley de riego fue despersonalizar un poco ese carácter personalizado que le daba el Código de Aguas. Para que puedan entenderlo mejor: el Código de Aguas parte de la premisa de que el derecho sobre el agua se otorga al propio usuario. En cambio, la ley de riego trató de fomentar el contrato de suministro de agua; en buen romance, trató de establecer la idea del suministro de agua como un servicio. ¿Por qué? Porque se requiere cierta economía de escala para poder usar el agua. Entonces, es difícil que el productor se mueva y haga todos los trámites para poder tener el agua; tal vez la idea fue promover el servicio del agua para que le llegue el agua al productor. Ese es el concepto que se manejó.

                La ley de riego admite algo que el Código de Aguas no permitía: esa intermediación en el uso del agua, por llamarlo de alguna manera. ¿Por qué? Porque fomentando la inversión en el agua se procuraba que alguien invirtiera en mejoras, en obras hidráulicas y suministrara el agua como un servicio a los productores. Esa fue la idea que se manejó.

                Como recién mencioné, para hacer una obra hidráulica hay que presentar un proyecto de riego, y todos estos requisitos no estaban en el Código de Aguas. Ese es el régimen que nos rige hoy día. Por ejemplo, la ley de riego facilita enormemente las servidumbres en materia de aguas –sobre todo las forzosas–, quitándoles la rigidez que tenían en el Código de Aguas, de manera de buscar mecanismos que faciliten que los productores rurales puedan acceder al agua.

                Ahora bien, como vemos, esta ley está dirigida al sector privado. Y digo esto porque hay otros países en los cuales el sistema de acceso al agua parte de la obra del Estado, pero ya sabemos que de las arcas del Estado es difícil poder sacar dinero para hacer obras en favor de los productores; no es nada fácil. De modo que esta ley apuntaba a que fuera el sector privado el que invirtiera y el Estado el que lo apoyara con su política, pero quienes tenían que poner el dinero para que esto saliera adelante eran los propios productores rurales. Esa era la idea, sin perjuicio de que, de ser posible, se admitieran inversiones en el tema del agua. ¿Cuál fue la consecuencia de todo esto? Si tenemos en cuenta que es una ley dirigida al sector privado, no queremos que haya grandes represas; estas, en general, estaban pensadas para no ser de grandes dimensiones. Por eso se quiso impulsar el fenómeno asociativo, y para eso están las sociedades agrarias de riego –a las cuales después me voy a referir–, sobre todo para hacer economía de escala aunque, en los hechos, no se logró mayormente. Vamos a ver que si hay 8 o 10 sociedades de riego, es mucho. A nuestro productor no le gusta mucho asociarse. En realidad, se asocia a las cooperativas pues le conviene para la comercialización de los productos, pero en nuestro país prácticamente no hay cooperativas agrarias de producción; Cololó es uno de los casos. De modo que esto es indicativo de la idiosincrasia de nuestro productor rural: no es fácil que se asocie, por más que se le otorguen incentivos.

La ley actual, que ya tiene 20 años, estableció mecanismos de incentivo y quien pretendía llevar adelante un proyecto podía acogerse a la antigua ley de promoción industrial. Sin embargo, no hemos logrado que eso se concretara.

                La consecuencia es que hayamos terminado con obras no demasiado importantes, de explotación personal. De repente tienen un volumen importante, pero desde el punto de vista macro no se pudo lograr que hubiese obras hidráulicas de trascendencia para un grupo importante de productores. Si se observa, se podrá comprobar que está lleno de pequeñas obras hidráulicas de aprovechamiento de explotaciones individuales. A esto se agrega que se concentran en el arroz. Este es un elemento importante a tener en cuenta, porque si esas pequeñas obras hidráulicas alimentan una agricultura de regadío de trigo, maíz o soja, es una cosa, pero está concentrada en el arroz, que es un gran demandante de agua. A nivel macro, la cantidad almacenada de agua para el arroz podría dar para 4 o 5 veces más de riego de otro tipo de producción. Los abogados no manejamos mucho los números, pero más o menos es así.

                Llama la atención, entonces, que la distribución del agua no es muy eficiente. No obstante, no se puede decir que no sea equitativa. ¿Por qué? Porque no hay demanda de otra agua que no sea para el arroz. Habría que preguntarle a la Dirección Nacional de Agua cuántos proyectos se han presentado para la concesión de agua o permisos de uso de agua que no sean para producción de arroz. Pienso que han de ser muy pocos. De modo que el problema que tenemos hoy en día es que no hay una mayor demanda de agua para otros fines que no sean el cultivo de arroz.

                Llegados a este punto, empezamos a ver la línea que pretende promover el Poder Ejecutivo en cuanto a política de agua. El agua es un magnífico aliado de la producción agropecuaria. Tiene un impacto impresionante. Se puede multiplicar varias veces la producción. Un ejemplo es el norte de África, donde uno puede ir por el desierto y de pronto ver de lejos algo verde: un valle cultivado con naranjas, limones y manzanas. Eso es agua. Lo mismo en el sur de España, en Almería, la parte más pobre de ese país, caracterizada por una tierra muy árida. Hoy es el tercer lugar con mayor concentración de bancos: primero Madrid; luego Barcelona y después Almería. Es común ver salir los camiones con producción hacia el norte de Europa, donde ingresan contraestación.

                Por eso, cuando vemos que en este país, que tiene posibilidades de desarrollar el agua, los productores se muestran renuentes al uso de esta opción, concluimos que se debe apoyar todo proyecto que apunte al incentivo del uso de este recurso. Pues bien, aprovechando toda la experiencia recogida en los últimos tiempos, pienso que es útil analizar lo que pasó y lo que no pasó.

 (Dialogados).

Justamente, no pasó nada, pero la idea es que pase algo. Además, ahora hay otras nociones que hace veinte años no manejábamos. Esto del caudal ecológico hace veinte años no lo manejábamos, y hoy en día es muy importante. Es la cantidad de agua que tenemos que dejar para mantener los ecosistemas y para mantener la sustentabilidad del territorio. Eso restringe más todavía y le da más importancia a este tema del agua. Y también hay nuevas maneras de regar. La tecnología en esto ha sido fundamental. Además, si medimos y comparamos los costos de la tierra con los de los sistemas de riego, vamos a ver que vale la pena invertir. Hace veinte años, con lo que costaba la tierra, valía más la inversión en el agua que en la tierra. Entonces, el hombre compraba más tierra. Ahora no es así. Actualmente el precio de la tierra ha subido muchísimo y, en relación, los costos no han subido del mismo modo, de manera que ahora es inteligente invertir en agua y no en superficies. Hay que aprovechar estas coyunturas que tenemos hoy en día en esta materia.

(Dialogados).

                –Esto del caudal ecológico no se manejaba hace veinte años, pero hoy es muy importante. Es la cantidad de agua que tengo que dejar para mantener los ecosistemas y la sustentabilidad del territorio. Eso restringe más todavía y le pone más presión al tema del agua.

(Dialogados).

–El agua da para todas estas cosas.

                Voy a mostrar un poco los resultados que se obtuvieron con la ley de riego y qué sería necesario para darle un impulso. Si llevamos todo esto a nivel jurídico, antes que nada es necesario saber si hay que modificar o no esta ley de riego. Yo tuve conversaciones con el señor ministro como consecuencia de que había hecho un pequeño informe; el sector privado me pidió que hiciera un comentario sobre el proyecto original que se había remitido. Desde el punto de vista jurídico encontré algunos asuntos y consideré que era bueno contribuir para ayudar. Además, estamos hablando de la Universidad de la República. En esto tenemos que contribuir todos. El ministro se enteró, me llamó y tuvimos una charla en la cual me expuso las ideas de su política en el tema. Uno aprende mucho más hablando con la gente que leyendo el papel; si bien uno puede leer la exposición de motivos, dialogando e intercambiando opiniones uno conoce más profundamente la idea que se quiere llevar adelante. Después tuvimos una reunión de trabajo con sus asesores y con el director de la Dinagua, que fue muy útil, porque hicimos un intercambio. A veces desde la facultad, o desde la práctica –porque nosotros ejercemos la profesión–, se aprenden muchas cosas, pero también el diálogo con el Poder Ejecutivo –con quienes administran el patrimonio hídrico– aporta muchas cosas. Fue ahí que le sugerí un par de cosas, y algunas de ellas fueron recogidas, pero otras no porque quedó un poco inconclusa mi tarea de asesoramiento. Después de esa reunión quedé con unos deberes para hacer, y los hice, pero lamentablemente no se pudo concretar.

¿Es necesaria una nueva ley? Sí, porque es necesario modificar parcialmente la ley actual. ¿Por qué motivos? En primer lugar, porque la ley de riego actual no impide el riego multipredial; no hay nada al respecto. Incluso, en su momento la idea era que existiera un riego multipredial. Si los señores senadores miran los textos, van a ver que en la comisión que elaboró el proyecto pensábamos dos tipos de sociedades: la sociedad agraria de riego, que es cerrada, y la asociación agraria, que es para un gran número de personas. Pero cuando llegamos a la comisión del Senado, hace veinte años, nos dijeron: «¿Para qué queremos asociaciones? Va a ser muy difícil lograr juntar a mucha gente». Y no se equivocaron porque, realmente, no se pudo lograr juntar a mucha gente. Entonces, se aprobó simplemente la figura de las sociedades agrarias, que son cerradas, personales, con lo que resulta imposible reunir a un gran número de personas.

Una de las observaciones que yo le había hecho al Ministro era que si se quería juntar a mucha gente no se debía recurrir a una sociedad agraria, porque es cerrada y lo que se requiere es algo abierto. Por consiguiente, lo que sucede es que si bien la ley de riego no impide el riego multipredial, tampoco lo encara, y eso en la legislación resulta muy importante. Si se va a llevar adelante el riego multipredial, hay que crear sistemas para ello. Es preciso que haya un reconocimiento legislativo a lo que se llama un sistema de riego multipredial, lo cual no es fácil. En el país hay algunos sistemas de riego multipredial, como es el caso de Calpica en el norte, y hay que ver las dificultades que enfrenta esa gente, porque se trata de una realidad territorial que no es fácil de manejar desde el punto de vista de la agricultura y de las explotaciones individuales. De modo que este es un aspecto que debe ser impulsado y que, a nuestro criterio, luego de examinar el texto nos parece que no se ha incluido. Por lo que nosotros hemos observado –en este punto hacemos un análisis crítico, pero en sentido positivo, a efectos de que salga mejor esta iniciativa y tenga una efectiva aplicación–, habría que agregar uno o dos artículos que definan claramente lo que es un sistema de riego multipredial. Precisamente, acá es donde comenzamos con la parte de texto jurídico. Muchas veces se habla de riego multipredial pero, ¿qué es riego multipredial? No hay ninguna definición jurídica al respecto. Se trata de palabras de comodidad que se usan porque son formas fáciles de trasmitir una idea. Por ejemplo, si trabajamos en una definición, en principio podemos decir que multipredial significa muchos predios. Hoy en día no hay ninguna concesión de arroz que no se haga por muchos predios, porque hay que ir rotando. Entonces, cuando se solicita una concesión, esa solicitud se hace para varios y determinados padrones. En ese caso, se está hablando de multipredial. Pero esa no es la idea que se quiere reflejar con esta iniciativa. En realidad, el multipredial refiere a múltiples explotaciones individuales agropecuarias. Por ejemplo, con respecto a la ley de riego, he visto que muchos productores agropecuarios que tienen campo construyen la obra hidráulica, hacen la represa, pero no son regantes y entonces hacen un contrato de suministro de agua, pero quien actúa como regante es otro y cobra una renta por el agua. Esto es así porque hay una inversión y un servicio; no se trata de que cobre por el agua, cobra por el servicio, porque si no hay inversión no le llega el agua al productor. Pero en este caso tampoco tenemos riego multipredial, porque a un cultivador no le gusta que le usen la represa. Es un hecho de la realidad y no se va a encontrar en la práctica que existan dos o tres cultivadores que manejen una misma represa para cultivos individuales. Cada cultivador maneja su represa, aunque no sea el dueño.

                Esas son las cuestiones que hay que tener presentes cuando se habla de riego multipredial. Creo que si queremos impulsar el riego multipredial hay que definirlo. En esto es en lo que habría que ponerse de acuerdo, es decir, si riego multipredial es cuando hay más de cuatro o cinco explotaciones beneficiadas, por poner un número. Ese es un tema a evaluar, pero creo que hay que encarar este aspecto y decir cuál es el propósito de esta ley, porque de lo contrario el asunto pasa inadvertido.

                Por lo tanto, pienso que este es un aspecto que debemos ajustar en el texto para incorporar el concepto al que me referí. Voy a entregar a la comisión un texto que he escrito para que lo examinen. Se trata de un solo artículo sobre el que estamos dispuestos a evacuar cualquier consulta.

                Ahora bien: del texto surge una preocupación porque parecería que el riego multipredial está concentrado en las asociaciones agrarias de riego. Si se pretende fomentar el riego multipredial, en el fondo no importa si está concentrado en una asociación de regantes, si es una asociación agraria común y corriente o es una persona que viene, pone la plata y firma un contrato. ¿Por qué encajonarlo en un tipo determinado de sociedad? Esta es una de las dudas que surgen al leer el texto porque parecería que se estuviera limitando.

                Por otra parte, en el artículo 15 hay un incentivo fiscal muy interesante, pero se restringe a las sociedades de riego. Y aquí es donde surge el otro problema porque con este sistema se está desnaturalizando a las sociedades de riego. ¿Qué es una sociedad agraria de riego? Es un tipo especial de sociedad. ¿Y por qué fue necesario crear un tipo especial de sociedad? En general, hay muchas sociedades de riego en el mundo; a nivel de derecho comparado hay muchísimos ejemplos y hay para todos los gustos: las hay privadas, públicas, hay personas públicas no estatales, con o sin personería jurídica, hay de todo tipo. En Uruguay, como siempre, la creamos a la uruguaya –la ley de riego es muy a la uruguaya porque la concesión condicionada es propia de acá; fuera del país no existe–, pero ha dado resultado y es útil, y si es útil, la vamos a seguir utilizando.

                Asimismo, existen ciertos cambios en las sociedades agrarias de riego que hay que respetar porque, de lo contrario, se degenera el tipo de sociedad. Las sociedades son de riego porque las integran regantes o personas que tienen interés en el agua. Son personas que, aunque no sean cultivadores, obtienen derechos sobre el agua; para tener derecho sobre el agua, hay que tener derecho sobre la tierra, de lo contrario, no se les da el agua. En definitiva, son personas que tienen interés en el agua. ¿Y qué finalidades tienen? La primera es repartirse el agua. En vez de ser el Estado el que interfiere para ver cómo se reparte el agua, lo hace la sociedad. La segunda es que soluciona los conflictos por el agua. Si no fuera así, los conflictos entre los regantes los tendría que resolver la administración, y la administración no es el Poder Judicial. De esa manera se armarían unos líos terribles porque, en definitiva, la administración, que es quien administra el patrimonio hídrico, termina siendo juez de un conflicto en el que no tiene que entrar. Por lo tanto, la idea de la asociación de regantes es que los conflictos que se originen entre regantes, se solucionen entre ellos porque son los que más saben del asunto. Cada regante sabe si el vecino le sacó o no el agua en la época en la que hay turnos como consecuencia de la sequía. ¿Van a ir a un juzgado letrado a preguntar quién les sacó el agua? Es imposible. Esto es universal, no pasa solo aquí.

La tercera finalidad es que las sociedades de riego pretenden hacer economía de escala porque para construir una represa, que vale más de USD 500.000, un productor tiene que emplear muchos recursos. ¡Y ni que hablar del pequeño productor! Si hablamos de un productor que quiere regar en la granja o en la chacra, la inversión que tendría que hacer por el agua es grande. Es así que haciendo economía de escala es más fácil que a cada uno le llegue el agua. Estos son los objetivos fundamentales para crear una sociedad de riego. Además, se diferencian de los demás tipos sociales porque en general tienen por fin repartirse, no solamente agua, sino dinero. Es el fin de lucro. Las asociaciones agrarias, por su parte, pueden hacer de todo, como prestar servicios; por eso son diferentes a las comerciales.

Pero, ¿qué pasa? En el régimen actual, una sociedad agraria de riego puede prestar servicios a quien no sea socio y cobrarle una suma de dinero, pero la idea es que ese ingreso no sea un dinero que se lleven a las casas, sino que se destine a beneficiar la economía de escala. Esto no está dicho en forma expresa, pero es el espíritu que rodea a una sociedad. Por eso no cualquiera puede integrar una sociedad agraria de riego, tal como dice la ley; tiene que tener interés en el agua, tiene que ser productor o tener derechos sobre el agua. De esa manera queda más o menos definido lo que es el espíritu de la sociedad agraria de riego; la posibilidad de distribuirse ganancias es algo accesorio. Ahora bien, en la ley de riego se dice que por lo menos un 10 % debe ser regante; esto quiere decir que hay un 90 % que pueden no estar interesados en el agua. Pues bien, entonces yo creo que deberían hacer una sociedad distinta.

SEÑOR MUJICA.- Debería ser al revés: 90 % regantes y 10 % no interesados por el agua.

SEÑOR GUERRA.- Además, cuando hablamos de porcentajes debemos tener en cuenta lo siguiente, a modo de ejemplo. Si buscamos diez socios –y miren que no es fácil de encontrar esa cantidad–, uno tiene que ser regante, pero los otros nueve no lo son ni les interesa el agua, les interesa poder obtener un beneficio económico.  Ahora bien, supongamos que el único que riega, se muere, se jubila o vende. ¿Qué pasa con la sociedad? ¿Se extingue o no se extingue? ¿Quién va a estar controlando si hay o no un 10 %?

Quiero que quede claro que estas son críticas jurídicas porque, como abogados, mañana vamos a tener que enfrentar este problema.

SEÑOR MUJICA.- Puede pasar lo mismo que con aquel ganadero de India Muerta que no quería regar y era el principal candidato que había para hacerlo, de modo que hizo inviable la represa desde el punto de vista económico.

SEÑOR GUERRA.- Esas son las cosas que debemos tener presente. Por eso digo –y no sé si los señores senadores me siguen en la idea– que esto no se puede instrumentar de esta forma. Creo que hay que fomentarlo, sí, pero con algo jurídicamente bien hecho, lo más prolijito y pulido posible. ¿Para qué? Para que se pueda aplicar, porque de lo contrario no va a ser posible.

SEÑOR MUJICA.- Es para que la gente riegue, no para darle trabajo a los abogados.

SEÑOR GUERRA.- Es verdad. Además, cuando la gente vea los problemas que hay, no va a invertir, no se va a meter en problemas. Esto tiene que estar bien claro y debe haber mucha seguridad jurídica para que se impulse. Si andamos con titubeos y vueltas, los propios colegas son los que empiezan a bombardear la iniciativa.

                El otro problema tiene que ver con el artículo 10, que sustituye el artículo 22 de la ley n.º 16.858 y en cuyo segundo párrafo se expresa: «Los padrones que resulten beneficiados por las obras hidráulicas construidas por dichas entidades, ya sea por asentarse la obra o por recibir el servicio de riego, quedarán afectadas al pago de los gastos que demande la construcción y mantenimiento de la obra, siempre en proporción a la superficie que benefician a cada padrón». Vamos a ser prácticos: con esta redacción, el día que un socio diga que sí y se quiera ir, le divide el padrón. Entonces, va a dejar cinco hectáreas donde está la obra hidráulica y el resto del padrón queda afuera. ¿Queda claro lo que quiero decir? Debemos ser prácticos, pero aclaro que ésta tampoco era la idea que había hablado con el ministro, capaz que me entendió mal. Instalar un sistema de riego multipredial, hoy día es un problema territorial.

SEÑOR MUJICA.- Además, no es en cualquier lado, hay lugares determinados para hacerlo.

SEÑOR GUERRA.- Claro. Y se van a afectar muchos padrones, por lo que no nos podemos manejar exclusivamente con servidumbres. Les invito a que vean lo que es Calpica, que tiene más de cincuenta predios. ¿Cómo se hace la servidumbre cuando son de predio a predio? En un sistema de riego todos los predios son sirvientes y dominantes: uno sirve al otro y el otro domina al otro. ¿Por qué? Porque tengo una represa y hay acueductos, voy llevando el agua y todos son sirvientes y dominantes el uno del otro. Si mañana se quiere incorporar alguien nuevo y tengo agua para darle, no puedo incorporarlo porque tengo que hacer una escritura pública con 50 padrones y todos tienen que ir a firmar; es una tarea imposible de llevar adelante. Estoy trabajando con la gente de Calpica para ver cómo podemos solucionar el tema.

Por lo tanto, se me ocurrió –y se lo sugerí al ministro– que en lugar de hablar de servidumbres –que es un tema muy importante– deberíamos crear una obligation propter rem, cargas a la propiedad, que son muy comunes. Pero no una carga que tenga que pagar, Ante todo, tiene que ser voluntario. No necesito de una sociedad para hacer un sistema de riego multipredial porque se va a hacer por contrato, voluntariamente, no se me puede imponer por la fuerza una obligation propter rem de esta naturaleza.

El ministro me decía –y tiene razón– que no hay infraestructura de riego en el litoral. Las tierras más fértiles, las mejores, Cololó, Río Negro y Soriano, es donde vale la pena trabajar. Ahí el tema escapa a nosotros que somos abogados, pero sí hay sectores en los que vale la pena establecer el riego. Lo que podemos hacer es estudiar este tema desde el punto de vista de la ley de ordenamiento territorial. Esta norma –a la que mis colegas no le han dado mucha trascendencia– es extremadamente importante porque ha cambiado el concepto de derecho de propiedad inmueble. Fue una revolución silenciosa, los juristas no  se dieron cuenta. Hace no mucho tiempo escribí un artículo en la revista del Colegio de Abogados refiriéndome a la importancia que tiene ese cambio. ¿Cuál es ese cambio importante? Antes de la ley de ordenamiento territorial no había un concepto muy formado del territorio como objeto de tutela jurídica; había algunas leyes que eran incipientes, pero en cuanto al territorio en general3, no considerado como elemento del Estado, del derecho público, de soberanía, sino desde este otro punto de vista, no había más territorio que la suma de las propiedades inmuebles individuales y quedaba sometido porque prevalecía el derecho de propiedad privada. Esta ley cambió las cosas y fue un cambio muy profundo porque colocó al territorio como objeto de tutela por encima del derecho de propiedad privada.

El concepto de derecho de propiedad quedó por debajo del concepto de territorio. ¿Qué significa esto en términos prácticos? Que hoy en día se puede imponer por ley que es un deber territorial, si hay una obra hidráulica en la cual uno tiene que intervenir, claro está que voluntariamente. Hay que pensar en este asunto porque no es tan fácil, estamos trabajando en un tema nuevo, para el futuro y no hay derecho comparado que valga porque la realidad de España y de Italia son distintas a la nuestra, todos los países son distintos. Entonces, en uno de los artículos que tengo a disposición establezco que en los inmuebles en los cuales hay obras hidráulicas asentadas, es un deber territorial mantenerlas, porque la obra hidráulica responde al concepto del territorio, en beneficio de cada una de las personas. Estos son conceptos nuevos que es importante empezar a manejar. Pero nosotros no somos partidarios de hacer el propter rem de que está obligado al pago. Hay que tener en cuenta que hay todo tipo de productores. Hay gente que ha levantado el sistema de riego porque no le gusta.

SEÑOR MUJICA.- También hay que ver en la práctica lo que la gente inventó para solucionar este problema. Por ejemplo, en Soriano se formó un grupo, que todos conocen, y al que iba a perder un territorio importante le aseguraron la renta que le podía producir esa tierra plantada de soya. Entonces, el tipo perdió un montón de hectáreas, que están tapadas de agua, pero tiene su renta. Esa es la manera en que solucionaron el problema.

SEÑOR GUERRA.- Estamos completamente de acuerdo, pero ese es un régimen voluntario. A eso vamos nosotros. Entonces, tenemos que crear mecanismos y modalidades contractuales que reconozcan esta posibilidad y asegurar que una vez que está gravado el predio, no se puede ir para atrás. Esa es la obligación propter rem. Por eso hay que inscribirlo en el registro de la propiedad. La persona va a vender pero con ese gravamen. De lo contrario, no va a ser posible establecer un sistema de riego multipredial. Además, el último que quede va a pedir plata exageradamente; hay que tener mucho cuidado con estas cosas. Este es un aspecto medular de este proyecto y creo que merita trabajar un poco más en el tema.

SEÑOR SARAVIA.- El camino puede ser introducir en la ley el interés colectivo. Esto ha funcionado en algunos pleitos por el tema de las represas. A veces una persona termina haciendo su represa, inundando el territorio de un vecino y compensando en bolsas de arroz, pero entran en la sociedad muchos predios de riego que me compran el agua a mí o yo compro el agua, como arrendatario, a otro. En definitiva, se da el litigio, pero en ese caso gana el interés colectivo.

SEÑOR GUERRA.- Lo que nosotros traemos es la inquietud jurídica sobre el tema y la necesidad de buscarle una solución. Lo que plantea el señor senador son las servidumbres forzosas en materia de aguas. En este sentido, el señor senador puede buscar a nivel del derecho comparado lo que quiera, pero no va a encontrar otra solución como la que tenemos nosotros. Esto está hecho made in Uruguay, pero también puede traer cosas más injustas, como las que he visto. Conozco un productor de 100 hectáreas de Treinta y Tres a quien le inundaban 80, porque la inundación no tiene límites. Entonces, el privado tiene el poder tan grande de quitarle el valor útil a la propiedad de un vecino. Y uno, a veces, piensa por qué vale más el terreno inundado que el cultivo o la vaca que tengo en el predio.

De modo que en Uruguay hay servidumbres forzosas de embalse, pero no conozco que existan a nivel de derecho comparado. ¿Por qué? Porque acá se separó la presa, el apoyo de la presa del embalse. Entonces, puede tener dimensiones muy grandes.

                A lo que voy es que tenemos que buscar un camino. Y, obviamente, todo esto está bajo el interés general porque, si no lo hay, no podemos seguir avanzando. Entonces, tal como está redactado aquí, nadie le va a poner voluntariamente una firma y en todo caso, luego de firmarlo, va a buscar la manera para salir de esa situación. Uno podría pensar que si le fraccionan el campo, se soluciona el asunto. De esa forma, ya se quedó sin la garantía. Por tanto, hay que ser cuidadoso. 

                A mí se me ocurrió lo de las obligaciones propter rem porque es muy complicado hacerlo por el camino de la servidumbre, pero podemos buscar una forma que sea constitucional porque el derecho de propiedad admite limitaciones y límites, sobre todo limitaciones. Entonces, dentro del régimen constitucional, desde un punto de vista territorial –que es como hay que enfocar el tema, es el camino para poder solucionarlo– deberíamos buscar una redacción adecuada a lo que estamos diciendo. ¿Cuál es la idea? Que si yo vendo el campo, el que viene tiene que soportar la obra hidráulica que alimenta todo un sistema de riego. Si no, no es posible hacer nada.

                Y la propiedad tampoco llega tan lejos. No es la idea que eso ocurra. Por esa razón, me interesa enmarcar ese aspecto. Es la base, el corazón del sistema. Tal como está redactado, me temo que no va a ser eficaz.

                Finalmente, quiero decir que hay otras cosas para hacer, por ejemplo, en materia de servidumbres de acueducto. Este es el otro texto que incorporo; son tres artículos que traigo a la comisión.

                Quiero explicar brevemente este aspecto. Las servidumbres de agua son prediales, es decir, de predio a predio. El predio no sirve a la persona, sirve a otro predio. Es un problema de estructura. Aplicado en materia de agua significa que yo voy a hacer una servidumbre forzosa, demando a mi vecino judicialmente para hacer un embalse en su campo. Pero ese embalse tiene que servir a los predios que riega, que son sus beneficiarios. Eso provoca algunos problemas complejos porque alguien que quiere invertir en agua, un productor por ejemplo, que quiere desarrollar y hacer una obra hidráulica importante no solamente para él porque le sirve ponerse de acuerdo con varios vecinos, entonces, les hace un contrato de suministro de agua. Él cobra por el agua porque hace el acueducto, les lleva el agua, hace la inversión en la obra hidráulica. Por tanto, gratis no puede ser.

                Cuando tiene todo arreglado y va a demandar –porque donde va a hacerse el embalse el dueño no quiere que lo hagan, pero lo hace forzosamente–, tiene que denunciar cuáles son los predios que va a regar.

                Entonces, el que tiene que demandar no es el que hace la inversión sino cada uno de los regantes. Sin embargo, el regante no quiere meterse en un juzgado. Ellos hacen el contrato y le pagan si les llevan el agua, pero no quieren ir a pleitear con una persona. Hay formas de solucionar eso, haciendo un poder. Pero estamos en la misma situación.

                La idea que he elaborado, porque lo he visto en la práctica, es que siempre tiene que ser predial. En ese caso, en los acueductos el predio dominante tiene que ser el predio donde se apoya la presa o donde está el embalse. De esa forma se evita el problema práctico de que el inversor del agua tenga que estar haciendo que los regantes –que son los cultivadores– vayan a hacer una demanda al juzgado. La hace él porque él tiene el predio dominante. Puede solucionarse de esa manera y aplicar otras alternativas más, pero no quiero entrar en detalles. Están en el texto. Cuando quieran, nos reunimos y hablamos de ello.

                Estas son las ideas generales que observamos. Sin duda, creo que el proyecto es muy bueno, pero hay que pulirlo mucho. Hay que trabajarlo bastante. Esto sin perjuicio de los pequeños detalles de redacción. Cuando habla de disponibilidad de aguas, hay que tener disponibilidad de tierras. ¿Qué es la disponibilidad? No es ningún derecho en concreto. Por el hecho de tener disponibilidad no significa que haya un derecho concreto. En el agro es muy común hacer un papelito que diga: «yo lo autorizo a que haga la represa», pero, ¿qué es autorizar? Autorizar no es un derecho concreto; no se registra la autorización. Entonces, mañana la persona vende el campo y el comprador hace destruir la represa. Eso ha pasado, porque la autorización no sirve. La persona puede decir que tiene la disponibilidad, pero eso no es ningún derecho concreto. Cuidado con esas pequeñas cosas de la redacción, porque pueden trancar.

SEÑOR SAAVEDRA.- Muchas de las observaciones que tengo para hacer al texto que se propone ya han sido señaladas por el doctor Guerra, pero quería señalar alguna.

                Por ejemplo, en el texto con las modificaciones propuestas se propone la posibilidad de construcción de represas con doble propósito: riego y generación de energía eléctrica. Me cuestiono si con la redacción que tiene el texto no se está lesionando el monopolio de UTE, no en la generación de energía eléctrica, que no lo tiene, sino en la distribución y venta de energía eléctrica. No estoy seguro de que lo lesione, pero me temo que sí, y no es un aspecto menor.

                Tendría varias observaciones a la forma en que se regula esta figura de las asociaciones agrarias de riego. No sé si vale la pena introducir una nueva figura jurídica de agricultura asociativa, porque ya hay un menú bastante amplio de ellas. Tenemos las sociedades agrarias de riego, las sociedades agrarias y asociaciones agrarias de la Ley n.º 17.777 y las cooperativas agrarias, y no sé si este proceso inflacionario de formas asociativas tiene algún sentido. Creo que el menú disponible actualmente es bastante amplio y suficiente a efectos de satisfacer las necesidades que puedan tenerse en materia de riego.

                En realidad, había pedido la palabra, sobre todo, para referirme a la observación del señor legislador Saravia en cuanto a esa afectación que se prevé en este artículo 10, en el que se da una nueva redacción al artículo 22 de la ley de riego. Allí se establece una afectación y no me queda claro que sea como dice el doctor Guerra, que surge necesariamente con el consentimiento del titular del predio. Tal como está redactada la disposición actualmente, la afectación surge por la sola circunstancia de haber construido una obra hidráulica en una determinada área de influencia, siempre y cuando la construcción haya sido llevada a cabo por una asociación agraria de riego o una sociedad agraria de riego. Esa afectación –le conste o no la voluntad del titular del predio–, a mi juicio, puede entenderse que lesiona la constitucionalidad, porque no estamos hablando de un interés general, sino del interés particular de la sociedad agraria de riego, que va a tener afectados determinados predios a beneficio propio. La ley, en el artículo 7º, autoriza las limitaciones al derecho de propiedad, pero nos dice que debe ser por ley y por razones de interés general, no por intereses particulares. Y acá estamos afectando determinados predios en beneficio de una sociedad en particular.

                Además, me pregunto en qué medida se justifica que se imponga esa afectación –por la que van a tener que hacer una contribución a una obra de riego– a quienes no rieguen porque tienen otro tipo de explotación, como la forestación, o porque tienen su propio sistema de riego, independiente, y no necesitan del nuevo sistema que se cree en su área de influencia. 

                Hay algunos reparos en cuanto a que la ley no determina quién va a establecer esa afectación –este no es un tema menor–; no sabemos si va a ser por vía administrativa. Además, deberían existir determinadas garantías, sea en el procedimiento administrativo o en el judicial.

                Respecto a la inscripción se prevé que se comunicará al registro,  pero en realidad se inscribe en el registro. El proyecto tampoco dice quién hace la inscripción de esa afectación. Hay algunos otros aspectos, por ejemplo, el precio que se prevé en el artículo 22, donde no se dice cómo se establece ni quién. ¿La asociación o sociedad agraria va a imponer un precio? ¿Lo establecerá el acreedor en forma unilateral? ¿Será necesario hacer algún tipo de justificación?

                Otro aspecto que quiero señalar es el referido a la suspensión del suministro de agua en caso de incumplimiento. A diferencia de la ley vigente, se prevé la posibilidad de suspender el suministro de agua en caso de incumplimiento. Me parece perfecto que si hay un caso de esa naturaleza no se siga brindando el servicio.

SEÑOR MUJICA.-  Sí, pero luego de terminada la cosecha o algo similar.

SEÑOR SAAVEDRA.-  Pero esa suspensión puede llegar a ser un acto muy grave y debe estar rodeado de ciertas garantías. Insisto: no sé si se hará por medio de un procedimiento administrativo –que le confieran vista– o judicial, pero no puede ser de forma unilateral, de manera que si incumple le retiren el agua y pierda la cosecha.

                Estas son algunas de las observaciones principales que quería hacer.

                Coincido con el doctor Guerra –con quien estuvimos conversando ayer– en que se trata de un proyecto de ley que todavía requiere más trabajo de cepillado.

SEÑOR GUERRA.-  A propósito de la última puntualización que realizó el doctor Saavedra, quiero señalar que  la ley de riego no permite que por vía de sanción se le saque el agua. Esto no fue incluido por arbitrariedad, se lo expliqué al señor ministro. Él dice que al que no pague se le retire el agua, pero no se refiere a eso, sino  a que se sancione a quien no desarrolle una actividad de colaboración,  que no es lo mismo que incumplir el pago.

                Cuando elaboramos esta ley había un problema con unos productores. La ley tiene otros artículos que son muy interesantes en cuanto a que cuando hay un contrato asociativo y uno aporta el agua, no se entiende que hay cesión. ¿Saben lo que ha pasado, y que de alguna manera explica la razón de muchos de estos artículos? Un productor de Cerro Largo muy endeudado, hombre que vivía en el campo, tuvo que arreglarse de alguna manera para poder cultivar porque no tenía más crédito. Entonces, se asoció con unos cultivadores brasileros que tenían importantes máquinas e hizo un contrato de aparcería agrícola en el cual los que cultivaban eran los otros. Como no había agua disponible, enseguida un vecino hizo la denuncia porque quería la toma que tenía ese productor. La denuncia concreta fue que había cedido el permiso sin autorización,  lo que no se podía hacer. En esa época estaba vigente el Código de Aguas. Pero, además, el productor estaba en plena cosecha; ¿cómo le van a sacar el agua en pleno cultivo? No es la aplicación de una sanción, es un asesinato. Hubo varios casos en los cuales se aplicó ese castigo, pero la idea que predominó en la comisión –sin irse para el otro lado y determinar que no se les puede sacar el agua– fue que si el productor está en medio del cultivo, como dice el señor senador, no se le corte el suministro de agua, no en ese momento. Pero si hay incumplimientos, siguiendo las reglas del debido derecho de defensa, lo puede hacer.

(Se suspende momentáneamente la toma de la versión taquigráfica).

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos la presencia de los representantes del Instituto de Derecho Agrario de la Universidad de la República, doctores Guerra y Saavedra. Indudablemente, la consideración de este tema recién está comenzando, por lo cual los señores senadores han acordado la conveniencia de volver a convocarlos y los invitados han dado su visto bueno. Entonces, estaríamos haciendo un paréntesis de esta comparecencia, que retomaríamos en las primeras sesiones del mes de noviembre.

                Nuevamente, les agradecemos el tiempo dispensado y la información brindada.

SEÑOR GUERRA.- Gracias a los señores senadores y quedamos a la espera para agendar una nueva visita.

(Se retiran de sala los representantes del Instituto de Derecho Agrario).

                (Ingresa a sala la delegación representante del Imfia).

SEÑOR PRESIDENTE.- Damos la bienvenida a la delegación representante del Instituto de Mecánica de los Fluidos e Ingeniería Ambiental de la Facultad de Ingeniera, Universidad de la República, integrada por el doctor  Francisco Pedocchi y el ingeniero Rafael Terra.

                El motivo de la convocatoria, es que nos pongan al tanto de su opinión sobre el proyecto de ley de Riego con Destino Agrario, modificativo de la Ley n.º 16.858.

SEÑOR PEDOCCHI.- Soy el director actual del Imfia y, quien me acompaña, el ingeniero Rafael Terra, también es integrante del instituto.

                Dado que hicimos circular este proyecto, conversamos con otros colegas del instituto y concluimos en que habría que analizar qué está pasando hacia abajo y hacia arriba de la obra. Apuntamos a saber qué pasa con el agua que sigue y de dónde viene.

SEÑOR TERRA.- El agua que llega, la cuenca de aporte, es la que tiene que ver con la calidad de agua a que refiere el proyecto de ley. En alguna disposición se menciona  –consideramos que está bien que se haya incluido– la responsabilidad con respecto a la calidad del agua que el emprendimiento ofrece a su sociedad de riego, o la que deja pasar para otros fines que el Estado disponga.

                La calidad del agua de un embalse depende, en primera instancia, del uso del suelo en la cuenca de aporte, luego de las actividades que se desarrollen allí y, en menor medida, de la operación del embalse. Se supone que el gestor del embalse, la sociedad agraria de riego, tiene total responsabilidad y autoridad para operarlo y debería hacerlo de manera que contribuya a que esa calidad del agua sea la requerida. Pero, sobre lo que pasa en su cuenca de aporte, al menos en esta normativa, no queda muy explícito qué cartas tiene a disposición. Esto significa que se le está exigiendo una responsabilidad sobre el insumo más importante que va a afectar la calidad del embalse, sin embargo, no lo controla.

Entiendo que se debería establecer algo más específico. Por supuesto, que hay una responsabilidad del Estado, pero en principio, parece haber  una asimetría entre lo que se pide y las herramientas que se dan para que pueda controlar ese recurso.

Se espera que este tipo de embalses en las partes altas de las cuencas, sustituya a una multitud de embalses pequeños en las partes bajas. Estar en las partes altas de las cuencas, con menos  suelos agrícolas, desde el punto de vista ambiental es mejor; por lo pronto, la probabilidad de que se eutrofice un embalse con menos actividad agrícola en su cuenca de aporte, en realidad, es mejor. Por eso, pienso que el proyecto va en buena dirección. No obstante, creo que se deben complementar las herramientas que quedan a disposición y distribuir  mejor las responsabilidades entre el Estado, la sociedad agraria de riego y los usuarios de la tierra en la cuenca de aporte, para hacer viable el objetivo común: mantener la calidad del agua de riego.

                Ese era un comentario mayor en cuanto a la cuenca de aporte y la calidad del agua. Un comentario menor, en ese mismo sentido, es que en algún momento se menciona la prerrogativa de la demolición de la obra si el emprendimiento viola claramente la normativa. No vi acá una prerrogativa del Estado –tal vez hay alguna ley en otro contexto que lo diga, si no es así creo que debería mencionarse aquí– que indique que antes de la demolición debe operarse por sobre la sociedad. Si algo se está violando, la primera acción del Estado es forzar la operación de forma diferente. Insisto en que eso debe estar. Además, uno imagina que el proceso de demoler una represa puede demorar muchos años y es un acto que no tiene vuelta atrás. Si hay una situación que debe ser atendida con rapidez, la operación es mucho menos costosa. Incluso, si se justifica puede implicar un proceso más corto. El último artículo parece que tiende a algo de eso, pero nuestra capacidad de leer textos jurídicos es casi nula.

                El artículo 17 parece referirse al cuidado ambiental, pero por lo menos a nuestros ojos no es suficientemente claro. No sé a qué apunta.

SEÑOR PEDOCCHI.-  Más bien alude a lo que sucede aguas arriba de la obra y a la calidad.

SEÑOR TERRA.- Faltaría ese elemento: lograr balancear las responsabilidades de quienes conducen el agua que escurre al embalse y aguas abajo. Pero esto último lo encuentro más sencillo de contemplar.

SEÑOR PEDOCCHI.- En particular, nos referimos al artículo 5º, si no recuerdo mal.

SEÑOR TERRA.- Desde el punto de vista técnico, es más fácil.

(Dialogados).

SEÑOR PEDOCCHI.- Acá hay una frase  del artículo 5º de la modificación propuesta que, en particular, fue la que nos preocupó, que dice: «…del caudal de agua para riego del que gozaba previamente a la existencia de la obra de la AAR o SAR, según corresponda». Aquí veíamos que, más allá de que la obra exista o no, puede ser que el caudal cambie por motivos ajenos. Entonces, imponerle al que construye que le asegure al que viene abajo algo sobre lo que tampoco tiene control –por ejemplo, que cambie la precipitación–, es algo que quizá no lo pueda cumplir, o sea, asegurarle al que está aguas abajo que mantiene lo mismo que tenía antes. Tal vez se le podría decir que va a tener lo mismo que si no se hubiera hecho la obra. Es algo sutil.

SEÑOR TERRA.- Una regla de oro en la adaptación al cambio climático es no generar cosas rígidas en las normas.

(Dialogados).

                –Y alguna vez se puede quedar atado a dar algo que ni siquiera está, aunque no estuviera el embalse.

SEÑOR PEDOCCHI.- Y se le está pasando la responsabilidad al del embalse.

SEÑOR TERRA.- Creo que eso se enmarca dentro de un aspecto más general acerca de cómo es la relación entre la sociedad agraria o la asociación agraria y todos los que hoy ya tienen algún derecho de toma de agua en el curso hacia abajo. Aquellos que entran a la sociedad y después no pagan o no cumplen, ahora se les habilita a aportar. ¿Pero qué pasa con aquel que no se asocia a la sociedad y ya tiene una toma en el curso aguas abajo? Eso genera una relación que, para mí, no queda demasiado bien expresada, salvo esto que considero hay que corregir. Yo no sé si hay voluntad política o existe el deseo de proceder de una manera, pero una posibilidad –la menciono aunque quizás no sea la mejor, pero sí ayudaría a clarificar las cosas– sería que los derechos se renueven cada diez años. Pero pienso que las renovaciones deberían estar sujetas a un sistema más colectivo, porque el tener dentro de un curso algunas tomas que están asociadas al embalse y otras que no, porque es un derecho preexistente, para mí es comprar problemas. Entonces, si el derecho ya está y por diez años se le dio, hay que mantenerlo; pero en el largo plazo debería haber, o podría ser razonable que hubiera una indicación de que la renovación de los derechos de agua se contemplen dentro de un esquema que tiene un embalse que regula ese curso.

SEÑOR SARAVIA.- Quería consultar sobre este tema para ver si entiendo un poco el planteo. Más allá de la ley, en el Uruguay hoy, el sistema de riego se da de muchas maneras, no solo por embalses, sino por tomas de agua, en cursos de agua, incluso con semisurgentes. Ustedes plantean el control aguas arriba de la represa ¿pero cómo se controla aguas arriba el río Uruguay, la laguna Merín, el río Cebollatí o el río Tacuarí, que tienen cientos de tomas de agua autorizadas, para regar?

El otro elemento que quiero mencionar es que, en realidad, si alguien tiene, por ejemplo, autorización de toma de agua en el río Tacuarí, y más arriba hay más arroceros que las tienen, todos están tomando agua del mismo río y cuando este baja y seca, me pregunto cómo se compensan esas tomas de agua. Aclaro que no estoy aseverando, sino haciendo una consulta, a los efectos de saber cómo el Estado interviene en una regulación cuando nos quedamos sin agua o cómo se regula el bombeo que beneficie a todos.

SEÑOR TERRA.- Una parte de ese problema ya se verifica hoy, más allá de esta ley. Eso ya está en el ámbito de Dinagua y de la Junta Nacional de Riego, por lo que no se puede pretender que todo se resuelva por la ley. Sin dudas tiene que haber instancias participativas, con el Gobierno, para que este asunto se resuelva civilizadamente. Conocí las épocas en que este tipo de problemas se resolvían con un bufo arriba de la mesa. Hoy eso ya no sucede, o en todo caso menos.

(Dialogados).

–Volviendo al tema, en el río Cebollatí ya en la práctica se están dando estas iniciativas, lo que a mi juicio es bueno porque demuestra que más allá de las dificultades se pueden realizar. Lo que he planteado es que podría haber una solución legal al respecto, aunque la decisión técnica acerca de si se autoriza o no una obra de este tipo, corresponde a la autoridad competente que es la Dinagua. Obviamente, el hecho de poner en el mismo paquete aquellos tramos del curso de agua que resultarían afectados por la renovación de las obras, también forma parte de una decisión de la Dinagua. Sin dudas, hay que tener presente que si se hace un emprendimiento con un afluente del Cebollatí no van a entrar en el esquema todas las tomas de este río porque son muchas y, además, tiene una cuenca mucho más grande que la cuenca de aporte a un embalse de esta naturaleza.

SEÑOR SARAVIA.- De lo que se acaba de decir, percibí que  habría que poner algo en esa dirección. Esa es la consulta, es decir, qué entienden nuestros invitados sobre ese aspecto.

SEÑOR TERRA.- En la renovación de una toma directamente influida por una de estas obras, estaría la potestad de obligar a entrar en el esquema. Eso puede ser renunciado de común acuerdo por la Dinagua o por el otorgante, pero podría haber una recomendación de ese tipo que no violente ninguna disposición legal.

SEÑOR PEDOCCHI.- Más allá de que aquí está escrito que se le va a asegurar lo que ya tiene, desde el momento que se hace la obra habría que ver hasta cuándo quien tiene el derecho podrá mantenerse por fuera de lo que sería una obra colectiva. Lo que sugiere mi compañero, de alguna manera, apunta a eso. Sería diferente si se comenzara desde cero.

(Dialogados).

SEÑOR TERRA.- La calidad del agua es la que se genera en el embalse, porque si hay problemas en ese aspecto, aguas abajo, en el curso, no tiene que ver con esto. Aquí hay que dar las herramientas legales para facilitar a todas las partes el control de la calidad del agua del embalse; ese fue el primer punto que tratamos. Obviamente, una vez que se libere el agua, va a repercutir aguas abajo. Si hay problemas adicionales de calidad de aguas abajo en el curso, las herramientas actuales lo tomarán en cuenta. Creo que, a los efectos de esta ley, el problema de calidad del agua es dar las herramientas para controlar en el embalse.

SEÑOR MUJICA.- Los problemas que se nos van a presentar ahora no importan.

En cualquier cuenca de riego del mundo donde se esté regando intensamente agua abajo, aparece una sucesiva concentración de sal, al punto de que en algunos lugares hay que poner una desalinizadora. No creo que sea el caso del Uruguay porque todavía nos queda mucho paño por cortar. En el futuro esto va a ser un problema porque bajo tierra hay escurrimiento que arrastra la sal y eso no tiene vuelta. Los riegos no son tan inocuos en materia de sal como parece.

SEÑOR TERRA.- Asociado a la aprobación de esta iniciativa y de los sistemas particulares de riego de los usuarios, hay una aprobación de un plan de uso de suelos y riego de cada uno de los productores. Ese tipo de cuidados tienen que tomarse allí, para eso existen las herramientas normativas y las autoridades competentes son las que deben tomar el recaudo correspondiente. No me parece que sea algo que genere una dificultad en la redacción de este proyecto de ley porque el problema se puede presentar, pero hay normas para atenderlo.

SEÑOR PRESIDENTE.- Si terminaron su presentación, daríamos lugar a las interrogantes que pueda haber.

SEÑOR PEDOCCHI.- Estos son los dos temas centrales, pero también queremos hacer algunos comentarios puntuales.

SEÑOR TERRA.- El artículo 10, en el segundo párrafo, dice: «Los padrones que resulten beneficiados por las obras hidráulicas construidas por dichas entidades, ya sea por asentarse la obra o por recibir el servicio de riego, quedarán afectados por el pago de los gastos». No logro entender cuál es el beneficio de que se asiente la obra en un padrón. El beneficio directo de la obra es que llegue el agua para regar. Tengo la duda sobre por qué el padrón afectado por la obra, que no recibe riego, tiene que verse afectado por el pago de los gastos.

SEÑOR MUJICA.- Será porque va a generar rentabilidad con el agua.

SEÑOR TERRA.- Pero la que tiene rentabilidad es la sociedad agraria de riego. El padrón sobre donde se asentó la presa tal vez pagó la servidumbre o tiene otras vías de remuneración. Según entiendo, la que administra el agua es la sociedad.

Pero eso lo tienen que resolver los legisladores. Quizá yo estoy equivocado.

SEÑOR MUJICA.- Eso hoy ya existe y se está arreglando. Se le garantiza al productor la renta del cultivo. Poco más o poco menos.

SEÑOR TERRA.- Ese es el esquema de pago por servidumbre. Entiendo que lo que dice el proyecto es que si alguien tiene un campo y es parte de quienes reciben agua de la sociedad agraria de riego, tiene que contribuir con el costo; y si vende el campo, eso viene pegado con el campo. Esto es distinto a la servidumbre que paga la sociedad al dueño del padrón que le inundó el embalse; ese es un esquema distinto. Si una sociedad quiere hacer un embalse para otorgar agua a cierta gente, y parte del padrón no es de ella, invade al vecino y le paga la servidumbre. Insisto, ese es un esquema distinto al del costo de operación, en el que tienen que ser solidarios quienes reciban el agua del sistema de riego.

SEÑOR PEDOCCHI.-  Simplemente, quiero referirme a un tema de redacción. El numeral 1) del artículo 1.º utiliza el vocablo «volumen», en lugar de «caudal», que sería el apropiado en ese caso.

SEÑOR TERRA.- En cuanto al tema de la energía, me parece interesante que se invite a hacer el estudio. Por otra parte, no me convence que tenga que estar escrito que el riego sea preponderante. En los sistemas de precios actuales definitivamente va a ser preponderante, porque es muchísimo más rentable y ese es el objetivo principal de la sociedad de riego. Si toda la asamblea decide que quiere dejar de regar por diferentes motivos y pasar solo a generar, no veo por qué normativamente se le va impedir que lo haga. En el futuro cercano no vislumbro que eso pase, pero quizás haya algún motivo para establecerlo de esa forma y no lo estoy viendo.

SEÑOR PRESIDENTE.-  Quisiera saber si nos pueden hacer llegar por escrito las apreciaciones generales y puntuales que realizaron, porque nos resultarían útiles en la etapa de debate posterior.

                Por otra parte, quiero señal que es verdad que el último artículo abre la oportunidad a los cuidados ambientales posteriores a la obra. En ese sentido,  establece un criterio tan general que ha sido difícil su interpretación; de hecho ya tenemos redacciones sustitutivas al respecto.

                Creo que un aporte muy significativo que nos hicieron es el del caudal ambiental. Ustedes nos plantearon el tema de que asegurar un caudal después de la obra, se basaría en el supuesto de que hacer una obra en la cuenca hídrica no va a generar ningún efecto sobre el ciclo hidrológico, y da la sanción que puede haber algún cambio. Entonces, si el ciclo hidrológico cambia, el caudal ambiental o ecológico también puede cambiar. En ese sentido, parece muy atinado tomar el recaudo de corregirlo, aunque más no sea cada diez años cuando se renueva la concesión.

                Los otros aspectos que mencionaron los tenemos que profundizar. Acabamos de tener un intercambio muy fuerte sobre aspectos relacionados con la técnica jurídica y creo que algunos de los temas que nos plantearon se van a resolver más por esa vía.

                En conclusión, les pido que nos hagan llegar el material que tengan.

SEÑOR PEDOCCHI.-  Reflexionando sobre el artículo 17 y sobre la parte que tiene que ver con los efectos ambientales y el manejo de la cuenca, llegamos a la conclusión de que para quien está a cargo de operar el embalse, cuando le piden que mida, es difícil saber qué está pasando. Puede ser que no sea trivial hacer eso y que el hecho de presentar un plan de monitoreo de lo que está pasando sea oneroso. Se trata solo de un comentario en el sentido de que no se pueden pedir cosas que después no es posible hacer porque son muy caras o complejas.

SEÑOR BESOZZI.- Como instituto, ¿tuvieron la posibilidad de discutir este proyecto de ley con el ministerio? ¿Vienen hoy porque fueron citados? ¿Tuvieron  alguna intervención o hicieron aportes al proyecto?

SEÑOR TERRA.- No; formo parte del Grupo de Desarrollo de Riego desde su creación y participo de sus intercambios. No pude concurrir a la reunión en la que discutieron el proyecto –me parece que estuvo presente la directora–, así que tuve una participación virtual en el tema. Nunca fui llamado por el ministerio para hablar sobre esto.

SEÑOR PEDOCCHI.- Tampoco fuimos convocados.

SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos a la delegación por los aportes vertidos,  quedamos a la espera del material y la comunicación queda abierta.

SEÑOR BARÁIBAR.- Cambiando de tema, quiero saludar a los ingenieros Pedocchi y Terra y señalar una feliz coincidencia al haberme encontrado con el ingeniero Terra, a quien conocí hace 40 años cuando dirigí la categoría de baby fútbol –y quiero que conste en la versión taquigráfica– en el Club La Escalinata, que todavía existe. Terra jugaba muy bien de golero y además salimos campeones.

Quiero hablar sobre la parte social: todos los muchachos que integraron el equipo, como el ingeniero Terra –los dirigí durante 5 años, desde que empezaron hasta que terminaron el baby fútbol–, son excelentes personas. A muchos de ellos las circunstancias de la vida le permitieron ascender en la escala social –son profesionales de altísimo nivel, ocupando altísimos cargos–, otros quedaron en situaciones más  modestas, y otros se destacaron en el plano deportivo, como es el caso de Paolo Montero, a quien dirigí durante muchos años y fue una estrella del fútbol.

SEÑOR PRESIDENTE.- Se levanta la sesión.

(Son las 15:42).

 

 

               

 

 

 

 

 

 

 

 

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Montevideo, Uruguay. Poder Legislativo.