SEÑOR PRESIDENTE.-  Habiendo número, está abierta la sesión.

                (Es la hora 15 y 21  minutos.)

                -Dese cuenta de un asunto entrado.

                (Se da de los siguientes:)

                “Solicitud de audiencia del Colegio de Contadores, Economistas y Administradores del Uruguay, a fin de intercambiar puntos de vista sobre temas de mutuo interés”.

                -En el Orden del Día se ha incluido el proyecto de ley relativo a la creación del Impuesto a la Concentración de Inmuebles Rurales para continuar su tratamiento.

Recordarán los integrantes de la Comisión que el señor  Senador Abreu solicitó la presencia de los representantes de los Ministerios de Economía y Finanzas y de Relaciones Exteriores para informar sobre las negociaciones llevadas a cabo en materia de acceso a mercados brasileños y argentinos. Dado que el señor Senador aún no ha llegado a la Comisión, no tenemos más remedio que comenzar por el tratamiento del proyecto de ley al que he hecho referencia.

                En nombre de la Comisión, agradecemos la presencia de los representantes del Ministerio de Economía y Finanzas: señor Ministro, Economista Fernando Lorenzo; señor Subsecretario, Economista Luis Porto; señor Director de Asesoría Tributaria, Contador Nelson Hernández; Contador Fernando Serra y señor Director General de Secretaría, Profesor Pedro Apezteguía; y del representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, Embajador Economista Álvaro Ons.

                El proyecto de ley relativo a la creación del Impuesto a la Concentración de Inmuebles Rurales ya fue presentado en la sesión anterior por los integrantes de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, por lo que consulto a los miembros de la Comisión si están de acuerdo en formular preguntas a los invitados sobre la iniciativa en cuestión en lugar de escuchar una exposición general de su parte.

SEÑOR HEBER.-  Me parece bien, señor Presidente.

SEÑOR AMORÍN.- Podemos hacer preguntas generales, señor Presidente.

SEÑOR PRESIDENTE.-  Por lo tanto,  estamos en condiciones de comenzar por una ronda de preguntas.

SEÑOR AMORÍN.-  Para nosotros es muy importante la opinión del señor Ministro de Economía y Finanzas y de su equipo -a quienes desde ya damos la bienvenida- sobre un tema que marca un cambio en aspectos que, en lo personal, entiendo son relevantes. Como recordará el señor Ministro, en oportunidad de aprobarse la reforma tributaria en el período anterior nosotros estábamos claramente en contra, no obstante lo cual pensábamos que algunas cosas estaban bien. Entre ellas podemos mencionar una reducción en la cantidad de impuestos y el hecho de que  no se crearon tributos con una finalidad específica o para algo bien concreto, sino que se actuó de conformidad con la política tributaria más moderna. Repito que esos son aspectos de la política tributaria que nos parecieron positivos.

                En primer lugar queremos saber si al señor Ministro le parece que este camino ‑que comienza acá, con iniciativas de distintos sectores del Frente Amplio, pensando en poner impuestos para solucionar determinados temas- va a seguir y si está de acuerdo con esta filosofía. Se dice que este impuesto es     -así lo dice su nombre- básicamente para evitar la concentración de la tierra. Entonces, queremos conocer la opinión más amplia del Ministro acerca del efecto que puede tener y si realmente es así. Obviamente, esto apunta a la propiedad de la tierra, pero queremos saber si a  su juicio este es un impuesto justo en función de  las distintas superficies de propiedad que hay en Uruguay.

                En definitiva, queremos que el señor Ministro se pronuncie largo y tendido sobre este proyecto de ley, pues nos parece muy importante su opinión. Además, la información que tenemos surge solamente de la prensa, que nos ha dicho que en el Gobierno hay distintas posiciones respecto de este tema. Esta sería, entonces, una pregunta lo suficientemente amplia como para comenzar y luego pasaríamos a otras más concretas.

SEÑOR MINISTRO.- El impuesto a la concentración de inmuebles rurales que el Poder Ejecutivo remitió al Parlamento merece dos consideraciones iniciales importantes, que tienen que ver con la justificación y la conveniencia de introducir en nuestro ordenamiento tributario un impuesto de estas características.

                En primer lugar, hay que partir de la base de que en nuestro país -este no es un fenómeno reciente ni que necesariamente se haya exacerbado en los últimos años-  existe una concentración elevada, tanto en lo que refiere a la propiedad como en el uso de un recurso tan importante para la producción y tan estratégico para el desarrollo del país como lo es la tierra.

                Básicamente, este impuesto que se presenta a consideración parlamentaria trata de penalizar la concentración de la propiedad de la tierra. Se puede discutir sobre los efectos  de los impuestos y esas discusiones se pueden dar a priori, pero luego de introducidos los cambios, los impactos económicos de los impuestos deben ser sometidos a  consideración por la sencilla razón de que hay un buen número de efectos posibles que puede tener una medida impositiva que dependen de consideraciones específicas de los funcionamientos de los mercados,  y a veces hasta de estructuras muy básicas y circunstanciales sobre la realidad en la que operan esos impuestos. Pero no tienen que quedar dudas acerca de que este impuesto ha sido enviado por el Poder Ejecutivo con el propósito de penalizar  la concentración de la tierra. Insisto en que creo que la mejor caracterización que puedo hacer para definir su propósito es encarecer de alguna manera, penalizar económicamente, la concentración de la propiedad de la tierra. Este sería el primer elemento a tener en cuenta.

                El segundo componente que vale la pena subrayar es que el proyecto de ley lee una nueva realidad -en ello algo tiene que ver la afectación que del producido de este impuesto se hace- planteada en el país. Normalmente, a las nuevas realidades hay que tratarlas con nuevos instrumentos o con la adaptación de los que ya existen. Esta es una realidad que hizo que las infraestructuras de nuestro país, en particular las viales, estén sufriendo una tensión adicional a la que registraban históricamente, como consecuencia de  una intensificación en su uso, que es  de una enorme magnitud. Esta intensificación en el uso de la infraestructura vial implica diversos esfuerzos por parte de la sociedad y de las políticas públicas.

Por tanto, la primera respuesta que tengo que dar, si me concentro exclusivamente en la infraestructura vial, es la de que hay que fortalecer la capacidad de acción directa a través de instituciones públicas, es decir, la Dirección Nacional de Vialidad o la Corporación Vial del Uruguay, dos brazos ejecutores directos de las políticas que tienen que ver con la rehabilitación y el mantenimiento de las infraestructuras viales.

Además, con el propósito de lograr una contribución específica al desarrollo y financiamiento de las infraestructuras, hemos sumado a esto la llamada Ley de Asociación Público-Privada. De esta manera tratamos de agregar nuevas modalidades y formas de financiamiento que superen y vayan más allá del importante esfuerzo que se está realizando a través de los recursos presupuestales para la rehabilitación y mantenimiento de la infraestructura vial. El conjunto de instrumentos disponibles va a ir permitiendo avanzar y reducir lo que es esta suerte de degradación o progresiva utilización de una infraestructura vial que se creó para ser utilizada bajo determinados estándares que ahora tienen una realidad mucho más intensa debido a su uso por parte de múltiples sectores de nuestra economía.

Entonces, con los instrumentos disponibles quedaba por reforzar la rehabilitación y el mantenimiento de una infraestructura vial en la cual la responsabilidad más importante recae sobre los Gobiernos Departamentales. Por supuesto, el Poder Ejecutivo maneja instrumentos, a través de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, con los que asiste al proceso de mantenimiento de la caminería rural. Pero mientras se multiplicaban los instrumentos para atender el problema de las redes primarias, secundarias y terciarias y se lograban contratos de asociación público-privada, el Poder Ejecutivo entendió oportuno  agregar una fuente de financiamiento adicional de forma tal que la recuperación y rehabilitación de la caminería rural pudiera progresar a la misma velocidad que lo hacían las exigencias en materia productiva.

Por tanto, quisiera situarme en esta doble dimensión, es decir, en la justificación en términos de penalización de la concentración de un recurso         -que es un objetivo en sí mismo del proyecto- y, por otro lado, en la incorporación de un instrumento de financiamiento que facilite el trabajo que deben realizar los Gobiernos Departamentales. Y al igual que lo que les pasaba a las entidades de alcance nacional, como el Ministerio de Transporte y Obras Públicas y la Corporación Vial del Uruguay, en cuanto a la atención del mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura vial, el instrumento de la asociación público-privada resultaba absolutamente ineficaz. Esto es muy simple: por el costo del proceso de rehabilitación, por las características de la caminería y por lo que podríamos llamar las inversiones específicas que cada Gobierno Departamental tiene que realizar, difícilmente se pueda utilizar el instrumento de las asociaciones público-privadas. Es por eso que el proyecto intenta agregar una fuente de financiamiento adicional.

El señor Senador Amorín hizo una consideración acerca de la justicia de esta iniciativa que interpreto se refiere a la forma en que la carga tributaria adicional está relacionada con la capacidad contributiva de quienes van a ser los contribuyentes de este impuesto. Entiendo que, en principio, si cuantificamos los efectos distributivos de este impuesto, es incuestionable que contribuirá a mejorar el Índice de Gini o cualquier indicador de desigualdad distributiva en el país. Si bien podríamos presentar análisis más finos acerca de este tema, claramente podemos presumir que los más de mil contribuyentes que estarán afectados por este impuesto pertenecen al decil o al cinco por ciento superior  en la distribución del ingreso en nuestro país, y aclaro que no hablo de la distribución de la riqueza sino del ingreso. Por lo tanto, no hay dudas de que, mirado con el lente de la justicia distributiva, este impuesto contribuye positivamente a la mejora de la distribución del ingreso.  Si miramos la contrapartida de esto -aspecto que debemos tener en cuenta cuando se analiza la justicia de una medida tributaria de este tipo- veremos que quienes utilicen esas infraestructuras normalmente serán los contribuyentes, pero no sólo ellos, porque el derrame de efectos positivos que va a tener esta medida traerá aparejadas mejoras en la calidad de las infraestructuras y su accesibilidad. Esta producción ha tenido en los últimos años una característica muy importante en el país: a lo largo y ancho de todo el territorio nacional hemos asistido ‑confío en que podamos seguir haciéndolo en los próximos años- a la  puesta en marcha de proyectos prósperos que ofrecen oportunidades a zonas del país que no las tenían. Esto implica que la disponibilidad de infraestructura se va a convertir en un factor clave para ser parte o no de esa prosperidad. Por lo tanto consideramos que en cualquier versión de justicia distributiva o justicia en el acceso a los servicios, este tipo de  medidas era necesario.

Permítaseme agregar un  elemento más. Parece lógico que a la luz de esta nueva realidad, que implica una tensión sobre el uso de infraestructuras     -en particular, de vialidad- se propicie un debate sobre el modo de financiamiento, aspecto que intenta abordar este proyecto de ley.   El modo de financiamiento de infraestructuras que tuvo el Uruguay hasta el momento está absolutamente volcado sobre el esfuerzo presupuestal que realiza el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, a través de la Corporación Vial del Uruguay, y las propias Intendencias Departamentales. Estas obras se financian directamente a cargo de sus presupuestos, es decir, las obras están a cargo del presupuesto nacional o de los Gobiernos Departamentales. Si estos niveles de exigencia sobre las infraestructuras implican un reto para el país y a través de las asociaciones público-privadas estamos convocando a nuevos actores a participar de su financiamiento, de la misma manera están interpelados el modo, la estructura y la carga de ese financiamiento sobre una parte que no está en el Presupuesto Nacional ni en la órbita de las responsabilidades del Poder Ejecutivo. Por tanto, es de justicia fortalecer con recursos adicionales y con un modo de financiamiento distinto al histórico.

                Permítaseme hacer una afirmación adicional.

                Este impuesto es una innovación en el sistema tributario y en tanto innovación cabe preguntarse si lo que se pretende se podría lograr mediante la infraestructura jurídica preexistente.

Estuvimos haciendo varios ejercicios durante la preparación de este proyecto de ley y estamos en condiciones de informar que con la estructura impositiva actual, antes de la aprobación de este impuesto, difícilmente podríamos replicar un esquema como el que aquí se propone, ya no por la estructura del impuesto sino por los recursos que se obtendrían de los contribuyentes. Si existe una solución teórica, es de muy escasa factibilidad desde el punto de vista técnico. Ante un nuevo problema o realidad y la necesidad de fortalecer el financiamiento de la infraestructura de caminería rural, nos parece que es de recibo pensar en incorporar al sistema tributario un impuesto que innove directamente en la forma de financiamiento de la construcción y rehabilitación.

                Creo que con estos elementos respondo a las preocupaciones iniciales del señor Senador en lo que podrían ser las motivaciones u objetivos y el alcance que el Poder Ejecutivo pretende.

                Como he mencionado en alguna oportunidad, este es un impuesto no redundante, es nuevo. Se trata de una innovación en el sistema tributario que no tiene redundancia alguna con otros esquemas de tributación. Pretendemos que para un nuevo problema el modo de financiamiento también tenga la peculiaridad de innovar en la estructura de financiamiento.

SEÑOR PRESIDENTE.- Hasta este momento el señor Ministro respondió las dudas planteadas por el señor Senador Amorín y avanzó sobre la primera parte del proyecto de ley. Estamos hablando de una realidad, es decir, de la concentración de un recurso indispensable para el país e insustituible por el que se llega a una penalización, y de un nuevo problema, que es el que está prácticamente definiendo el destino de la recaudación

                Por otro lado tenemos todo lo vinculado al fenómeno de la compraventa, que en alguna medida se ha definido como una de las bases de esta concentración. Me refiero a una inflación de las compraventas y de los valores de la tierra que ha dado lugar a esta concentración. De allí el cambio establecido en el artículo 13: “Rentas por enajenación de inmuebles rurales para contribuyentes del Impuesto a la Rentas de las Personas Físicas”.Allí estamos ante una nueva realidad y como obviamente las penalizaciones son tributarias, hay que definir un destino para esa recaudación, que en el caso del segundo capítulo es el Instituto Nacional de Colonización, al que no me animaría a categorizar como problema, pero sí como un elemento importantísimo en los objetivos que el Gobierno se ha planteado.

SEÑOR MINISTRO.- Los artículos 13 y 14, a los que el señor Senador dirige la consulta,  tienen una inspiración claramente diferente a la anterior.

                Voy a comenzar por hacer un comentario con respecto a la voluntad de afectación directa por vía legal de los recursos adicionales que eventualmente surgieran de la aplicación de esta nueva normativa. Cabe aclarar que quiso hacerse de esta manera no solo porque se le da prioridad a la actividad del Instituto Nacional de Colonización y a las tareas que este realiza vinculadas al acceso a la tierra, sino también para despejar cualquier interés fiscalista de esta medida. El primer elemento es tan importante como el segundo porque a través de ella no se pretende incorporar el financiamiento correspondiente a Rentas Generales sino afectar directamente el financiamiento de una actividad a la cual se asigna importancia en términos de su capacidad de actuar sobre la accesibilidad a la tierra. Esta es cumplida por el Instituto Nacional de Colonización el que, como ustedes saben, es una de las instituciones públicas que probablemente tenga más patrimonio.

SEÑOR ABREU.- En el país se ubica en segundo lugar como propietario de tierras.

SEÑOR MINISTRO.- Sin duda, desde el punto de vista de su patrimonio             -evaluado a precios de mercado- el Instituto Nacional de Colonización es en la actualidad una de las empresas más importantes del país, como consecuencia del mismo tipo de problemas que nos conducen a estas discusiones vinculadas con el recurso tierra.

                Como decía, los artículos 13 y 14 tienen una naturaleza distinta, en principio, porque hacen a un régimen opcional. No constituyen más que un cambio de normativa que genera una opción sobre el modo de tributación de las ganancias de capital resultantes de la valorización de inmuebles cuya enajenación anterior haya ocurrido en una fecha previa a la de vigencia del nuevo sistema tributario. En este caso, los artículos 13 y 14 vienen a solucionar un problema planteado, que es la inequidad. La normativa actual genera una suerte de inequidad, producto del régimen ficto previsto, tanto para la tributación del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas como para el Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas, en ocasión de la aprobación y entrada en vigencia del nuevo sistema tributario.

                Cuando se elaboró el régimen ficto en el año 2007, nadie imaginó que íbamos a tener ganancias de capital tan importantes en cuanto al recurso tierra como las que tuvimos en los últimos cuatro años. Tengo bastante experiencia en lo que respecta a tratar de entender los procesos de valorización de los recursos naturales en nuestro país, y ninguno de los esquemas ni de los estudios realizados -por lo menos, de los que tengo conocimiento- podían anticipar un proceso de valorización como el ocurrido. Lo que sucede es que luego esto en la práctica plantea un problema de inequidad muy importante en lo que refiere a la forma de tributar de quien adquirió y revendió un inmueble luego del año 2007 y quien lo hizo al amparo de una estructura paramétrica ficta del impuesto. Cuando se comparan estas situaciones desde el punto de vista del proceso de valorización posterior, se genera una inequidad formidable.

Por tanto, hemos llegado a esta propuesta, que creemos que tiene como virtud solucionar un problema de inequidad que se planteó a raíz de la utilización de una estructura paramétrica pensada para una evolución absolutamente normal de la valorización de activos del país. Se utilizó para todos los activos inmobiliarios, pero la valorización de los bienes rurales de algún modo implicó una disrupción de esa tendencia y un hecho singular.

                Quisiera mencionar que en la Cámara de Representantes nos consultaron si teníamos conocimiento de algún otro activo inmobiliario que básicamente tuviera la misma realidad. ¿Por qué? Porque con la tierra lo tenemos documentado.

                Evidentemente, si llegáramos a la conclusión de que hay otros ámbitos de valorización de activos que hayan vivido situaciones similares a esta, actuaríamos de la misma manera. En los artículos 13 y 14 no hay ninguna intención de discriminar a este tipo de bienes inmuebles; si efectivamente tuviéramos información -y remarco que no la tenemos- de que otros activos inmobiliarios tuvieron este tipo de valorizaciones, plantearíamos la misma fundamentación que hacemos ahora. Es un problema de justicia en la tributación del impuesto a la renta de empresas o de personas.  De algún modo, el régimen ficto generaba una inequidad y nosotros creímos que era muy oportuno que se corrigiera.

Se nos dirá que se podría haber hecho fuera del proyecto de creación; pensamos que sí porque las dos propuestas estaban hermanadas en cuanto a que los recursos que se generaban por una y otra iniciativa tenían algo en común, esto es, los problemas vinculados a la concentración de la tierra y al acceso a la tierra a través de las políticas del Instituto Nacional de Colonización.

Obviamente, el proyecto de ley original remitido por el Poder Ejecutivo y el aprobado por la Cámara de Representantes, que está siendo estudiado por el Senado, tienen el problema de definir los índices y los indicadores a través de los cuales se realiza la actualización. Ese es un problema técnico que queremos contribuir a resolver y ofrecemos las capacidades de las unidades ejecutoras del Ministerio de Economía y Finanzas para apoyar el proceso de construcción y actualización de los indicadores. La información disponible en la Dirección Nacional de Catastro, la que se pueda recabar y provenga de otros orígenes y, además, los datos confiables y de calidad que podamos aportar, permitirán llevar adelante esta actualización.

SEÑOR ABREU.- Damos la bienvenida a todos los integrantes del Ministerio de Economía y Finanzas.

En este momento estamos analizando el Impuesto a la Concentración de Inmuebles Rurales y ya tuvimos un profundo intercambio de ideas con los representantes de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, quienes nos dieron una serie de argumentos políticos, filosóficos y técnicos que no viene al caso comentar ahora. 

Quiero formular al Ministro y a su equipo económico dos preguntas concretas  para que hagan hincapié en la importancia que tiene el impuesto a la concentración de la tierra, aunque eso no siempre equivale a que haya concentración de riqueza.

Hemos escuchado al Ministro decir en forma reiterada que su principal preocupación es la productividad y que ella es parte de la proyección que tiene un país en materia de competitividad.

En otra oportunidad, advertimos la importancia que tienen la economía de escala, los aspectos que hacen a las exigencias para el mejor empleo, el agregado de un sistema de servicios y hasta la propia eliminación del concepto de especulación, que era propio del viejo modelo de concentración de la tierra en el llamado “latifundio improductivo”. Esto dio lugar, entre otras cosas, a famosos impuestos, como el IMPROME, que hoy parecería estar fuera de lo que es la apreciación filosófica frente a la nueva realidad.

Actualmente, la presión tributaria que tiene el campo, el sector agropecuario ‑pido al señor Ministro que me corrija- se ubica aproximadamente en el 7% del Producto Interno Bruto. En el año 2010 se recaudaron               US$ 230:000.000, de los cuales US$ 90:000.000 corresponden al impuesto a la tierra, US$ 85:000.000 al IRAE y al IMEBA, y el resto a los impuestos indirectos. Los técnicos conocen estas cifras de sobra y saben de qué estamos hablando. La pregunta que quiero plantear es cuál es la opinión del Ministerio sobre la repercusión que puede tener la presión tributaria, agregada a este impuesto a la concentración de la tierra, sobre el tema de la productividad.

La segunda pregunta está vinculada al tema del ficto, y aquí voy a tratar de ser un poco más preciso. Antes de la reforma tributaria, la venta de campos no estaba alcanzada por el Impuesto a la Renta, independientemente de que el dueño fuera persona física o sociedad. Tampoco lo estaba la venta de inmuebles urbanos por  parte de personas ni existía el IRPF. La introducción de un gravamen a la venta de inmuebles trajo consigo la necesidad de un atenuante, y en ese marco se utilizó el ficto. Si quien vende es una sociedad, puede optar por un ficto del 6% del precio de venta sobre el cual aplicar la alícuota del IRAE -es decir, del 25%- lo que da un 1,5%. Sobre este mismo 6% hay que aplicar el 7% a la distribución de dividendos -esto es algo que los técnicos de la Dirección General Impositiva tienen muy claro- lo que nos da un 0,42%. En definitiva, tenemos un 1,92% del precio de venta. Si quien vende es una persona física y no una persona jurídica, el ficto es el 15% y se le aplica el 12% de IRPF, arribando a un 1,8% del precio de venta. Estos son datos que he manejado con técnicos que entienden sobre este tema y que me han asesorado.

Lo que cambia aquí es que el valor en plaza vuelve a ser el del 30 de junio de 2007 y se determina llevando para atrás -pido a nuestros invitados que me confirmen si esto es correcto- el valor de la transacción, usando el índice medio del incremento de los precios de venta de los inmuebles rurales. A partir de ese valor, ajustado por IPC o IPPN, según corresponda, hasta el precio de venta, se aplicará la tasa correspondiente ‑25% o 12%- sobre la totalidad del incremento del precio. Además, se establece que este sistema recién se va a aplicar a partir del 1º de enero de 2012, es decir que si se aprueba en estos días alguien va a tratar de buscar una manera un poco acelerada de evitar ingresar en este sistema tributario.

Mi pregunta está referida a los objetivos que se persiguen. Como bien decía el señor Ministro, el Instituto Nacional de Colonización es un importante propietario de tierras y tiene la opción -por decirlo así­- en lo que respecta a los predios que están por encima de 500 hectáreas índice CONEAT 100; es lo que se conoce como first refusal. Quiere decir que el precio elevado a partir de esta fecha va a ser un desincentivo para el Instituto Nacional de Colonización, porque la primera opción que tome va a ser sobre precios distintos o presiones tributarias de otra naturaleza. Al sumar todo un sistema de tributos en la venta de un campo, los honorarios profesionales, etcétera, se va creando una cuantificación excesiva, que también es un desincentivo a la inversión, sobre todo cuando se modifica el tema del ficto y se lo lleva, sin retroactividad -esa no es la palabra- al año 2007.

Quisiera saber si estoy errado en los cálculos que estoy haciendo en el segundo aspecto, en cuanto a cuál es el contribuyente y cómo se va a ver afectado por un impuesto adicional que no estaba previsto en la primera etapa del impuesto a la concentración de la tierra, sino que se agregó después, seguramente con la idea de aprovechar este sistema.

Volviendo a la primera pregunta, me gustaría saber qué lugar le otorga a la productividad el Ministerio de Economía y Finanzas en la escala de prioridades del sistema tributario, teniendo en cuenta la reforma que se propone.

SEÑOR MINISTRO.- Con respecto a la consulta que realiza el señor Senador Abreu en relación con los efectos del Impuesto a la Concentración de Inmuebles Rurales sobre la productividad, quisiera señalar que constituyen un caso particular de lo que dije hace un momento con respecto al análisis de efectos a priori de los impuestos. Puede haber una distancia entre los argumentos ex ante y los ex post.

Permítanme hacer dos apreciaciones sobre esta cuestión. La tributación al agro en nuestro país tiene diversas excepcionalidades respecto a la tributación de todas las actividades económicas. Es cierto que la última reforma tributaria en buena medida ordena y simplifica el régimen, pero en el sistema aplicado sobre las actividades agropecuarias sigue teniendo una presencia importante en la tributación del sector el factor específico más intensamente utilizado por él, que es la tierra. Pero esto no está relacionado con los impuestos nacionales, sino con los de alcance departamental. La tributación de la tierra es un componente importante de la carga tributaria de los contribuyentes agropecuarios.

                Como bien señaló el señor Senador Abreu, estamos hablando de una tributación al agro que es levemente inferior a la del resto de los sectores de la economía y, de alguna manera, la incorporación de este impuesto contribuye a equiparar la tributación agropecuaria con respecto al resto de los sectores en cuanto a la carga total.  Permítanme señalar que, dada la estructura  impositiva preexistente, me resultaría muy difícil imaginar, a nivel global del sector agropecuario, efectos distorsivos relevantes sobre la asignación de recursos de este impuesto. Cuando se analizan de manera más específica las distintas producciones agropecuarias a las que están abocados algo más de mil productores, se advierte que debe existir una preocupación especial por lo que ocurre con una parte de la ganadería, específicamente la de cría. Es evidente que la preocupación por ese tema es real. Como es de conocimiento de los señores Senadores, el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca ha insistido reiteradamente en que la actividad de cría es estratégica, tanto para el desarrollo agropecuario armónico como  para la ganadería. Esta preocupación está motivando que el Poder Ejecutivo agregue a esta propuesta de creación del Impuesto a la Concentración de Inmuebles Rurales una reducción del 1% del impuesto sobre los semovientes. De esta manera, se trata de atender esta especificidad. Ese ha sido un reclamo del sector ganadero de larga data y debemos destacar que muy especialmente tiene la capacidad de influir sobre el sector de cría. Todos los impuestos tienen capacidad distorsiva, tanto en el consumo como en la producción o en cualquier actividad o decisión económica; para eso están. Su finalidad es afectar las decisiones económicas en ausencia del impuesto; de eso se trata. Estamos hablando de corregir distorsiones: se supone que las derivaciones económicas de los impuestos implican solucionar distorsiones y crear otro tipo de efectos que se consideren mejores que los de partida.

                En este caso, creo que los efectos sobre la productividad no serían significativos siempre y cuando se mantenga el proceso que está influyendo más sobre las mejoras de productividad del sector agropecuario. Me voy a detener en este aspecto. Si la preocupación que razonablemente debemos tener en nuestro país, de cara al futuro, es concentrar mucho esfuerzo en las mejoras de productividad, hay que tener presente que en el sector agropecuario estas mejoras vinieron de la mano de la valorización de la tierra. Precisamente, el evento económico de base que modifica radicalmente la actividad, que tiene que ver con el cambio tecnológico y con las variaciones más importantes en la productividad al alcance de todos los sectores agropecuarios, está vinculado a un cambio muy importante de las tecnologías que usan intensivamente el factor tierra, en contraposición con las tecnologías que lo hacen en menor medida.

                En los últimos años hemos asistido a incrementos muy importantes en las dotaciones de capital, como así también a esfuerzos significativos de parte de los distintos sectores agropecuarios en el área de las innovaciones y mejoras tecnológicas; a su vez, hemos visto cambiar radicalmente el uso de tecnologías en el agro, que ahora son mucho más sofisticadas. Hoy, el pleno empleo de todas las profesiones especialmente calificadas para las actividades agropecuarias, es una realidad; hemos visto desarrollarse de manera notable todo lo relativo a los servicios de apoyo que cambian la forma de producción en la base agropecuaria.

Todo esto se apoya, esencialmente, en un proceso bien fundado de valorización de la tierra. Ninguno de estos acontecimientos hubiera ocurrido si no se hubiera valorizado la tierra. ¿Por qué? Porque la valorización de la tierra es un acontecimiento largamente esperado en nuestro país; debimos esperarlo -seguramente, el señor Senador Abreu sabe bastante de estos temas- y los efectos que ha tenido eran los que se estimaban cuando se pensaba en tener éxito en materia de liberalización comercial de productos agrícolas a escala planetaria.

¿Por qué los uruguayos tenemos toda la razón en defender los intereses del país en términos del abatimiento de la protección agrícola a escala global? Porque este era el proceso que queríamos que ocurriera. Uruguay, un país especialmente apto para determinadas producciones, que históricamente ha tenido dotación y abundancia de recursos, tenía un problema: la valorización de nuestra producción estaba obstruida por factores de mercado y por políticas proteccionistas de los países industrializados.

Toda la vida esperamos que ocurriera esto; ahora bien, cuando sucede, nos genera tensiones adicionales. ¿Por qué? Porque cuando estos acontecimientos se revierten, se producen efectos económicos y distributivos muy importantes. No obstante ello, detrás del proceso que estamos analizando está la valorización de la tierra. Ninguno de estos efectos -ya termino mi exposición- que han impactado positivamente sobre la productividad, habrían tenido lugar sobre señales de mercado distintas a las que hubo en estos años.  Es la valorización de los productos -que genera, a su vez, la valorización de los recursos, limitados y de oferta fija- lo que ha dado lugar a lo que está ocurriendo.

Insisto en que este es un escenario que tensiona y transforma radicalmente nuestras infraestructuras y las formas de producción en el sistema agropecuario, creando tensiones distributivas a las que ningún uruguayo puede estar ajeno.

Creo que con estas palabras me he aproximado a dar respuesta a lo que se planteó acerca de los efectos sobre la productividad. El factor relevante del incremento de la productividad del sector agropecuario está dado por las conductas a que indujo la valorización de la producción y del factor que se usa intensivamente en nuestro país en esa producción: se encareció la tierra en relación a otras cosas. Hoy tenemos más intensidad capitalista, más innovación, más tecnología, más recursos humanos calificados y más servicios de apoyo. Creo que los uruguayos tenemos que trabajar para que el sector agropecuario interactúe y se entrelace cada vez más con el resto de la economía, en lugar de transformarse en una realidad en clave donde la prosperidad le llegue a él y solo a él. Este es el enfoque con el que analizamos este tema.

                Desde el punto de vista de la valorización de la tierra, es fácil entender cuál es la motivación del ajuste normativo que se presenta. Voy a tratar de explicarlo de manera clara. Si no hubiera habido un proceso excepcional de valorización del recurso tierra,  no habría nada para hacer, siempre que estuviera bien hecho el cálculo ficto de partida y que representara, en forma más o menos adecuada, la contribución que se pedía, para que no fuera muy distinto a lo que son las nuevas transacciones. Pero ocurre que la valorización anormalmente importante de la tierra genera un problema, una suerte de inequidad entre quienes ven esta valorización habiendo comprado en el mes de agosto del  2007 y quienes viven exactamente la misma valorización y compraron, por ejemplo, el 8 de junio de ese año. Creo que es de sentido común que nuestra estructura tributaria dé cuenta de esta inequidad y trate de solucionarla. Creemos que el ficto está definido por un piso y un techo, que dan esos porcentajes del 6% en el caso de uno de los impuestos, y del 15% en el del otro. Ahora bien; si el techo y el piso que definen el 6% o el 15% hubieran tenido la misma evolución, no habría ningún problema. Sin embargo, hay una base de contribución que se valoriza de forma normal, como el resto de los activos de la economía, y otra que crece excepcionalmente más. Si desde el punto de vista tributario no planteáramos una alternativa como la que se presenta, seríamos pasibles, al menos, de que se nos llamara la atención, porque si nos damos cuenta de ese aspecto, lo tenemos que corregir. Insisto: si se entendiera que sobre esta misma lógica de razonamiento -en que los fictos ya no se ajustan a lo que son las condiciones de equidad entre unos propietarios y otros por la fecha de comercialización- hay otros activos y otras realidades, les agradeceríamos a los señores Legisladores que nos lo hicieran saber, porque estaríamos dispuestos a estudiarlos y tratarlos de la misma manera que hemos tratado estos ajustes.

SEÑOR AMORÍN.- Por mi parte, brevemente voy a plantear tres o cuatro dudas que tengo.

El Ministro dijo claramente que ante una nueva situación y el deterioro de la infraestructura vial en el interior, se pensó en este impuesto. Entonces, ante un problema nuevo hay que buscar una nueva solución: debemos buscar dinero de algún lado para solucionar un tema concreto. Pregunto al señor Ministro si en su Cartera se seguirá adelante con esta política. ¿Cuando surjan nuevos problemas o necesidad de cubrir alguna carencia, se va a buscar un impuesto? ¿Esta es la línea del Ministerio, o se trata de una circunstancia especial nacida en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, como es notorio?

Por otro lado, se han dado muchas vueltas en torno al tema, se han brindado muchas respuestas y, a su vez, el Ministro está preocupado por la cuestión de la equidad. Obviamente, cuando hablamos del tema surge Montes del Plata y otras inversiones importantes -que no conocemos- de compra de tierras. Montes del Plata es y será  propietaria de enormes cantidades de tierra; tendrá mucho más que cualquier propietario uruguayo. No sé si estará peleando con el Instituto Nacional de Colonización; no creo que sea para tanto, pero por ahí andará.  Tal como nos hemos enterado por la prensa, Montes del Plata ha celebrado un contrato con el Gobierno donde se prevé que si hay una variación impositiva importante -obviamente, esta lo es- será cubierta por algunos otros beneficios que las autoridades le puedan ofrecer. Queremos saber si esto va a ocurrir o no, porque es algo muy importante y tiene que ver con la equidad.

                Personalmente creo que la preocupación que tienen algunos sectores del Gobierno, tanto por la acumulación, como por la extranjerización de la tierra, llega tarde; deberían haberla tenido en 2006, porque ahora este impulso fenomenal aparentemente está detenido. No sé qué datos tienen nuestros invitados, pero seguramente la cantidad de hectáreas de tierra vendidas o que se van a vender en 2011 no tiene nada que ver con la que se comercializó en los años 2008 y 2009.  Esa es la impresión que tengo, pero en todo caso este es un comentario al margen.

                Por otro lado, quiero saber -porque realmente lo desconozco- si el Índice CONEAT al que se hace referencia es el mismo de fines de los años sesenta, es decir, de hace más de cuarenta años, cuando se tomaban en cuenta las condiciones agrícola-ganaderas de la tierra y la ubicación o la distancia que había respecto de ciertos lugares. Ahora bien; esto ha cambiado muchísimas veces, lo que seguirá ocurriendo. Y a propósito de ello, voy a contar una anécdota personal. Antes de ingresar al Parlamento trabajaba como abogado y, en el año 1990 -o quizás en 1991, no recuerdo con exactitud- tuve un cliente que debía vender un campo en Río Negro. Precisamente, el campo tenía una parte de tierra muy buena, con un Índice CONEAT del entorno de 150, y otra parte realmente mala, cuyo Índice CONEAT oscilaba entre 30 y 60. Yo era el encargado de negociar para que mi cliente resolviera. Comenzaron a llegar compradores; los principales estaban representados por las compañías forestales que se estaban instalando en el Uruguay. Los campos valían entre US$ 250 y US$ 350 por hectárea. Un comprador me ofreció US$ 550 por hectárea. En realidad, me ofrecía esa cifra porque el campo tenía una parte que no era prioridad forestal; si no, me hubiera ofrecido US$ 700 por hectárea. La parte con un Índice CONEAT de entre 30 y 60 valía US$ 700 por hectárea y la parte de Índice CONEAT de 150, US$ 300 por hectárea. Estas cosas se han multiplicado. Lo que ocurre con la agricultura es clarísimo: campos que tienen entre 140 y 150 de Índice CONEAT y son aptos para la soja, hoy valen mucho dinero y tienen rentas muy importantes, del entorno de los US$ 300 por hectárea y por año. A su vez, los campos de basalto superficial que se encuentran al norte del Río Negro valen mucho menos; pueden tener un Índice CONEAT de 60 o 70 y, si los comparamos con los que tienen 140, se advierte una diferencia realmente gigantesca. El punto es que todo esto puede continuar cambiando. El panorama actual constituye simplemente una fotografía del momento, y lo mismo podemos decir, por ejemplo, del Índice CONEAT de los años 1969 o 1970, cuando  no existían la soja -sino un trigo regular- el bifosfato, la siembra directa ni las dos cosechas por año.

                Entonces, con total franqueza y pensando desde el punto de vista de la equidad, digo que entiendo la atemperación de que habla el señor Ministro en cuanto a la baja del 1% del impuesto a la venta de semovientes, pero creo que estamos ante algo mucho más profundo e importante. Eso se puede percibir cuando se viaja por el país. Cuando uno recorre el norte del departamento de  Salto, yendo hacia Artigas, advierte una situación bien distinta de la que se da cerca del Río Uruguay, pasando entre Colonia y Soriano. Son situaciones totalmente diferentes: en un caso, se trata de campos de 300 hectáreas donde se percibe una riqueza fuerte y, en otro, de campos de 3000 hectáreas donde la situación es un poco complicada. Me parece que estas cosas deben ser tenidas en cuenta pues, de alguna manera, marcan una injusticia.

Voy a pasar a la última pregunta. Antes que nada, ¿hay algún abogado entre ustedes?

SEÑOR MINISTRO.- No.

SEÑOR AMORÍN.- Tendría que haberlo.     

Uno de los temas que se planteó cuando surgió la propuesta de establecer este impuesto fue el de la constitucionalidad, y tenía que ver con los recursos departamentales y los impuestos a la tierra. Me gustaría conocer la opinión del Ministro sobre este punto -aunque ya sabemos que será distinta a la nuestra y, obviamente, dirá que es constitucional- y sobre todo saber cómo se va a hacer la distribución de los recursos. Concretamente, quisiera saber si los recursos para la caminería rural tendrán en cuenta su origen, esto es: me pregunto si se va a decir que, por ejemplo, en Cerro Largo hay tantos campos de más de 2.000 hectáreas, recaudamos tanto y se destina tanto para ese departamento, o si se va a hacer de manera distinta.

SEÑOR MINISTRO.- Previamente a responder las consultas y observaciones que hace el Senador Amorín, quiero hacer un par de comentarios.

                En realidad, no veo que el proceso de transformación y de cambio -hasta visual- en la realidad agropecuaria del territorio nacional sea tan heterogéneo. Tanto a lo largo como a lo ancho del territorio, y cada uno partiendo del nivel en que se encontraba, ha sufrido y está sufriendo un proceso de transformación y cambio productivo sin precedentes. Creo que pensar que el proceso de transformación productiva en el agro está generando desigualdades adicionales en lo que refiere al alcance de la prosperidad es algo más discutible. En realidad, pienso que nunca hemos asistido a un proceso de valorización de productos tan generalizado y, por tanto, de oportunidades tan amplias. Los uruguayos conocimos épocas en las que mejoraban los precios de un producto o de algunos productos, pero no se daba una situación en la que el proceso de valorización de los precios de los productos fuera tan amplio y diversificado; insisto: aceptando que hay trayectorias diferentes, el proceso de valorización es tan amplio que cambia la constelación de oportunidades a lo largo y ancho de todo el territorio nacional. Me parece que vale hacer este comentario porque no creo que estemos asistiendo a un aumento de asimetrías; sí se podrían ampliar si la ganadería -ingreso directo al tema del CONEAT, que es al primero al que  me quiero referir- se desenganchara del resto de las actividades productivas del país. ¿Por qué digo esto? Porque Uruguay tiene aproximadamente 15 millones de hectáreas aptas para la producción agropecuaria. Tradicionalmente, la agricultura ha ocupado algo menos de un millón de hectáreas y actualmente está llegando a los dos millones. Es más, dada la aptitud para la agricultura de alta valorización, por más que uno quisiera tensionar la situación, difícilmente Uruguay pueda llegar a ocupar cifras -los expertos me podrán corregir- de más de tres millones y medio de hectáreas para la agricultura. Hoy Uruguay tiene forestados alrededor de un millón de hectáreas y probablemente, si se tienen en cuenta las clasificaciones de suelos y  las aptitudes y valorizaciones actuales de la producción, alguien muy optimista podría decir que podemos duplicar esas cifras. Tensionando los dos sectores que compiten por el uso del recurso tierra, del lado agrícola y del lado forestal, haciendo una suma, no llego a la tercera parte de lo que es el total de hectáreas disponibles. Entonces, ¿cuál es la producción que puede ocupar la totalidad del territorio nacional con capacidad de producir con fines agropecuarios? Sin dudas es la pecuaria. La ganadería bovina y ovina le dan forma y estructura económica a una parte del territorio nacional. Entonces, es muy claro que el Índice CONEAT sigue reflejando el único factor de homogeneización de toda la tierra. Este aspecto es muy importante porque lo que este índice trató de hacer fue encontrar un factor común. Quiero decir que hoy está desactualizado, pero tiene una virtud, y es que se apoyó en la aptitud para producir aquellos bienes que son los que se pueden producir en todo el territorio nacional. Independientemente de la valorización agrícola o forestal, si los precios agrícolas o forestales caen, la única producción que puede ocupar todo el territorio nacional es la ganadera. Tiene mucha racionalidad pensar que quien construyó el Índice CONEAT tomó en cuenta la aptitud ganadera, porque es la única actividad que es capaz de lograr la homogeneización. Quiero aclarar que no lo estoy defendiendo y no quiero que se interprete que estoy diciendo que un índice como el CONEAT hoy no presente imperfecciones para entender la realidad de valorización de la producción y la productividad en el agro; simplemente estoy diciendo que el  Índice CONEAT se va a actualizar -su creación llevó mucho tiempo y estudio- pero eso no se puede hacer sobre una estructura que esté montada en acontecimientos cíclicos, o sea que el índice que lo sustituya deberá ser depurado de cualquier cosa que no sea estructural.  Téngase en cuenta que la última vez que se elaboró un índice para todo el territorio nacional fue hace cincuenta años y tengo entendido que los estudios que se realizaron para ello también llevaron muchos años. ¿Podemos sustituir el Índice CONEAT todos los años en función de lo que está pasando con el precio de la soja y del arroz? Eso sería un absurdo.

                Entonces, tengo una visión crítica sobre las realidades que el Índice CONEAT no ve, pero a su vez tengo una visión muy positiva sobre lo que el Índice CONEAT quiso ver y acertó. Por suerte, el proceso de valorización de la producción en el Uruguay es tan amplio y abarcativo que permite que la ganadería tenga condiciones de rentabilidad que le impiden regresar y remitirse en sus capacidades de generación de oportunidades frente a otros sectores agrícolas del país. Este es un hecho significativo y muestra que quienes idearon el Índice CONEAT, a pesar de que le podemos hacer muchas críticas, fueron muy sabios.

SEÑOR AMORÍN.- Como dice el señor Ministro, fueron muy sabios y  es cierto que la creación de este Índice CONEAT dio mucho trabajo, pero en ese momento había un impuesto que tenía que ver con el CONEAT, es decir, el IMPROME. En ese momento se decía que la tierra tenía que producir tanto porque estaba apta para ello, y por eso se le iba a cobrar equis cantidad; si esa tierra producía de menos, el impuesto iba a ser muy gravoso, pero si producía de más, eso era a favor de su dueño. Pero lo que sucede es que esa es una fotografía de fines de la década de los sesenta o principios de la década de los setenta. Ese concepto luego cambió y todos dijimos que era mejor el Impuesto a la Renta, lo cual parece más justo. Si este año la soja rinde, el productor paga más; y no importa lo que valía en la década de los sesenta, sino lo que vale hoy. Y si la carne sube, también va a pagar más. Entonces, de esa manera vamos directo hacia la producción y no necesitamos un Índice CONEAT porque la gente sabe cuánto produce. Por tanto, la obligación es automática; por eso es que se implementa el Impuesto a la Renta y se deja el IMPROME. Es más, si pregunto a cuatrocientas personas qué prefieren, me van a decir que están de acuerdo con el IMPROME, es decir, que se cobre sobre lo que la persona debería producir. Si produce más, es un mérito para la persona, y si produce menos, que venga otra persona a producir más. Eso parece mucho más justo. Ahora bien, eso no resulta, entre otras cosas, porque el valor cambia cada tres meses. Si la soja hace dos meses valía 550 y ahora 400, tenemos un problema porque el mundo va cambiando con una rapidez fenomenal.

La preocupación que tengo es que con este impuesto volvemos al Índice CONEAT, y de verdad me parece que es injusto y va a producir enorme cantidad de situaciones injustas. Por ejemplo, un campo en el norte de Salto se arrienda a US$ 40 la hectárea y en las mejores tierras del país se arrienda a US$ 500 la hectárea, pero el  Índice CONEAT es tres veces mayor y no diez. Esta es mi preocupación sobre este impuesto que considero totalmente injusto, porque parte de una base injusta. Además, fue dejado de lado por todos los que pensábamos igual. Todos considerábamos que el IMPROME era el impuesto más justo, pero cuando vimos que la realidad cambiaba diariamente estuvimos de acuerdo en cambiarnos al que grava la renta, pero resulta que ahora queremos volver al IMPROME.

SEÑOR MINISTRO.-  Quiero aclarar que no estamos proponiendo la reimplantación del IMPROME y que esta iniciativa tampoco abarca la totalidad del territorio nacional, sino que nos concentramos en 1.000 productores. Reconozco que me perdí en el análisis que se realizó, porque si nosotros quisiéramos cambiar integralmente la tributación sobre el agro, nos podríamos remitir a esa discusión; en realidad, el propósito es penalizar la concentración de la tierra y nos concentramos en 1.000 casos que representan el 33% de los 15 millones de hectáreas productivas. Quiere decir que hay un 66% de la tierra utilizada con fines agropecuarios en el país que no está siendo abarcada por este impuesto. Por lo tanto, no se puede  hacer un  análisis que ponga en juego toda la tributación sobre el agro cuando este impuesto es discriminatorio y no general. Entonces, discutamos sobre la discriminación y la conveniencia de hacerlo  porque la tributación no cambia por esto. El efecto específico de la norma es discriminar penalizando la concentración de la tierra. Insisto: si se quiere discutir sobre la discriminación y la conveniencia o no de hacerlo, concentrémonos en eso.

                La apelación al Índice CONEAT es la que está en nuestro ordenamiento jurídico en toda la estructura tributaria. Permítanme señalar que, con toda seguridad, la actualización del catastro nacional y la valorización de los inmuebles rurales van a tener efectos mucho más importantes que este impuesto. Verdaderamente, un análisis más fino,  valioso y actualizado de lo que está pasando con la valorización de inmuebles rurales tiene una gran potencialidad sobre la tributación de los recursos naturales.

Para no referirme solamente a la concentración de inmuebles rurales, quiero que piensen en las tierras que no están afectadas por este impuesto, como las que vemos cuando pasamos la Laguna Garzón. Se trata de zonas rurales que tienen un Índice CONEAT bajísimo y valen US$ 250.000,            US$ 300.000 y US$ 400.000 la hectárea. Entonces, ¡vaya si habrá trabajo para hacer! Este tema no tiene que ver con esta discusión ni con el Índice CONEAT, pero nosotros estamos dispuestos a avanzar. La Dirección de Catastro está trabajando intensamente sobre estas cuestiones porque son las nuevas realidades las que tienen que reflejar las estructuras patrimoniales.

                Ahora bien, reitero: si queremos encontrar una medida comparable de la aptitud de generación de valor de nuestras tierras agropecuarias, homogénea a lo largo de todo nuestro territorio nacional y estable para una visión estructural, yo seguiría priorizando la ganadería. Digo esto porque creo que la ganadería es y seguirá siendo el único factor capaz de ocupar los 15 millones de hectáreas; no hay otro. Hay cosas que se pueden caer y otras que pueden avanzar, pero ni las que caen ni las que avanzan son ajenas a la posibilidad de que la que lo compense sea efectivamente la ganadería.  Hasta aquí quiero llegar en este debate, que seguramente tiene una riqueza conceptual  mayor que la que estoy manejando en este momento.

Seguramente la empresa Montes del Plata va a ser afectada por este impuesto y tomará las decisiones que considere adecuadas. Si me guío por lo que se desprende de su comparecencia en la Comisión respectiva de la Cámara de Representantes, tengo que decir que el temor del señor Senador Amorín es infundado. Luego de leer la versión taquigráfica de lo sucedido en esa sesión entendí que se decía que esto no afecta significativamente el resultado del proyecto de Montes del Plata. Puedo decir solo lo que leí; perdón, no diría otra cosa porque no me corresponde hacerlo. Entiendo que la empresa va a pagar ya que, reitero, ha manifestado que esto no afecta significativamente su plan de negocios.

SEÑOR AMORÍN.- Según tengo entendido, Montes del Plata tiene alrededor de 250.000 hectáreas -es decir, más de las 2.000 de las que se habla en el proyecto- y, por lo tanto, le sería aplicable este impuesto. ¿Cuánto le sería aplicable por hectárea?

SEÑOR MINISTRO.- El máximo que está fijado.

SEÑOR AMORÍN.- ¿En dólares?

SEÑOR MINISTRO.- No está fijado en dólares, pero serían más o menos unos US$16 por hectárea.

SEÑOR AMORÍN.- Entonces, debería pagar aproximadamente US$3:900.000 de impuesto por año. Por lo tanto, pregunto si  Montes del Plata debe decidir si esta cifra es significativa o no como para solicitar al Gobierno que le otorgue beneficios por ese monto.

SEÑOR MINISTRO.- Me tengo que guiar por lo que dice la empresa y no por otra cosa. Nosotros representamos al Gobierno de la República y no a los intereses de la empresa; Montes del Plata sabrá lo que tiene que hacer.

SEÑOR COURIEL.- En algún lugar leí -pero no estoy seguro- que existe un documento de acuerdo entre Montes del Plata y el Gobierno por el cual si la empresa  en algún momento se viese afectada, podría solicitar alguna exoneración impositiva de su actividad industrial, pero no así de la primaria, y esto es actividad primaria pura. Pregunto si esto es así.

SEÑOR MINISTRO.- El memorándum es público.

SEÑOR COURIEL.- Entiendo que sobre este impuesto no pueden pedir ninguna exoneración.

SEÑOR MINISTRO.- La casuística de situaciones posibles hay que filtrarla por lo que tiene probabilidad de ocurrir y esto implica atenernos a lo que dice la empresa. Entonces, no generemos un tema donde no lo hay; aquí no está planteada una cuestión que afecte la discusión sobre el Impuesto a la Concentración de los Inmuebles Rurales. ¡No la hay! Si después, en algún momento, la empresa entiende que tiene que hacer algún reclamo al Gobierno de la República por cualquiera de los ítems que figuran en el memorándum de entendimiento, compareceremos ante el Senado y explicaremos los fundamentos. Pero lo que no tiene sentido es que estemos discutiendo sobre hipótesis cuya probabilidad de ocurrencia es cero, a la luz de las declaraciones realizadas por la empresa.

SEÑOR AMORÍN.- En la medida en que lo que se pretende es evitar la concentración de la tierra, para mí era muy importante preguntar si al más grande concentrador que hay en Uruguay se le puede cobrar el impuesto, puesto que si no es así, el proyecto de ley claramente tiene una grave falla.

SEÑOR MINISTRO.- El proyecto de ley quiere penalizar la concentración y al más grande concentrador es al que más penaliza; punto. No hay otra explicación, no tiene dos respuestas. Si no fuera así, habría una inconsistencia; y como no la hay, este es un tema sobre el que no tenemos otra cosa que decir. El espíritu del proyecto se verifica en el caso del mayor concentrador, puesto que es el que más va a pagar. Esta es la afirmación nítida y clara.

                Quisiera hacer un comentario sobre la preocupación planteada en cuanto a la inconstitucionalidad vinculada a la aplicación de los recursos. Si avanzáramos en cualquier definición sobre aplicación de los recursos, estaríamos incursionando en una temática que sí sería pasible de objeciones de constitucionalidad, porque no somos quiénes para hacerlo. Por eso el proyecto de ley es respetuoso. Esta es una discusión que no se da en el marco del proyecto, sino de quienes tienen facultades constitucionales para llevarla adelante; de eso no hay duda. Si tratáramos de intervenir en cómo se va a distribuir o aplicar ese fondo, ahí sí estaríamos haciendo algo que a nuestro entender está reñido con las disposiciones constitucionales.

                Dejé para lo último la consulta que realizó el señor Senador relativa a cómo se actuaría ante el surgimiento de nuevas necesidades y a cómo se reaccionaría en materia de aplicación de recursos. Permítame, señor Senador, describirle el caso general, que es el de todos los años, donde hay espacios fiscales, que afortunadamente se amplían ‑producto del crecimiento de la economía- que permiten cubrir  las nuevas necesidades con un esquema de financiamiento de Rentas Generales, aunque desde ya adelanto que propiciaremos ajustes y adecuaciones tributarias en el marco del sistema actual. En ese sentido, estamos proponiendo un proyecto de ley -que próximamente llegará al Senado de la República-  que disminuye impuestos. Reitero: este es el esquema general.

Pero ¿qué pasaría si nos encontráramos con la siguiente situación? Tenemos una nueva necesidad que podría ser cubierta con los recursos anteriores, pero no tiene sentido que así sea. Primero voy a explicar las circunstancias en las cuales ocurriría esto: por ejemplo, cuando esa situación implica un ajuste o un cambio en la modalidad de financiamiento. ¿Cuál es el caso? Precisamente, el del financiamiento de estas infraestructuras. No tiene sentido pedir a los pobres que pagan IVA y a la gente que paga IRPF que cargue en su espalda el peso de contribuir al mantenimiento y sostenimiento de la infraestructura de caminería rural; esto requiere acercar mucho más el modo de financiamiento a quienes están directamente involucrados en estos procesos, partiendo de la base de que esta no es una estructura contable mediante la cual estamos pasando factura por el uso a alguien, sino que simplemente estamos haciendo que contribuya de manera diferencial y discriminatoria; reitero, de manera diferencial y discriminatoria. Si utilizáramos la forma de financiamiento de Rentas Generales cometeríamos una gran injusticia para hacer lo que queremos; entonces, no lo vamos a hacer. Es por eso que proponemos este impuesto.

SEÑOR PRESIDENTE.- La Presidencia aclara que muchos de los señores Senadores aquí presentes deben asistir a la Comisión de Asuntos Internacionales, que comienza a la hora 17, y aún nos queda pendiente el tema planteado por el señor Senador Abreu. Por lo tanto, sugiero que nos enfoquemos en el tema que figura en segundo término del Orden del Día, sin ánimo -obviamente- de coartar la libertad de formular las preguntas que deseen sobre el punto que estamos considerando.

SEÑOR ABREU.- Alguna vez escuché decir a otro Presidente, y ahora lo escucho de boca de un señor Ministro de otro partido, que “la vaca le gana”. Parecería que esta fuera una especie de continuidad histórica sobre la importancia que tiene…

SEÑOR MINISTRO.- De Hernando Arias de Saavedra.

SEÑOR ABREU.- Exactamente, viene desde la ganadería de Hernandarias y la agricultura artificial del ex Presidente Kirchner; no nombro a Chávez porque algún señor Senador se podría ofender.

                (Hilaridad)

                -Hace unos días, en Estados Unidos, en una reunión del Banco Mundial, me contaron que le habían preguntado a alguien -no voy a decir a quién- cómo definiría a Uruguay. Y esta persona respondió que en Uruguay había trece millones y medio de cabezas de ganado y estaba habitado por tres millones y medio de personas que molestaban al ganado.  Esta es una versión distinta de la expresión “la vaca le gana” y en algún momento voy a decir quién es la persona, aunque sé que  ustedes lo pueden sospechar. Sin perjuicio de eso, estos temas son importantes.

                A mí no me gusta que se diga que se penaliza la concentración de la tierra, porque eso podría parecer una mirada de la época del IMPROME              -Impuesto a la Productividad Mínima- cuya aplicación generó un efecto retardatario y afectó al sistema productivo del país. Hoy vemos que la productividad está proyectada en forma muy importante -obviamente, no es momento para discutir este aspecto- no sé si es  por el valor de la tierra o a la inversa. Por ejemplo, la hectárea que aquí hoy vale US$ 6.000 en Nueva Zelanda cuesta US$ 15.000. Estamos en una coyuntura en la que los precios     -en particular los precios internacionales- se sitúan en valores muy altos y existe una gran demanda de materias primas, sobre todo en las economías emergentes. Es una situación extrañísima y paradójica: tenemos una especial ventaja en los precios internacionales por la crisis que se ha instalado en las economías más desarrolladas.

Me parece haber escuchado que la cifra que se está manejando de la recaudación del impuesto que se propone es de US$ 64:000.000 o              US$ 65:000.000.

                El tema es también de filosofía tributaria. Comparto que no se puede establecer un impuesto de carácter general para que todo el mundo financie determinados beneficios que solo alcanzan a algunos y por eso hay diferencia entre impuesto y tasa; el tributo se clasifica en impuestos, tasas y contribuciones por mejora. El caso que nos ocupa está muy vinculado a una tributación directa sobre la concentración de la tierra, pero  creo que sería más conveniente la aplicación de una tasa. ¿Por qué? Porque la tasa es lo que paga alguien por la utilización de un servicio y esa tasa  podría ser más justificable para una producción agropecuaria que tiene distintas rentabilidades y no exclusivamente con el criterio de que se va a penalizar la concentración de la tierra y recaudar una cifra que está muy lejos de ser un punto porcentual del Producto. En el sector agropecuario hay distintos tributarios. Por ejemplo, los aportes patronales se pagan y se calculan de forma diferente. 

                Otro tema es el Impuesto al Patrimonio, que sabemos no alcanza a la tierra, salvo que trate de una propiedad de una sociedad con acciones al portador. Lo que estoy tratando de ver es cómo se justifica política y técnicamente este tributo o este impuesto, de manera tal de que más allá del mercado mediático que pueda tener, naturalmente responda a una filosofía tributaria que sea redistributiva. En muchos lugares todavía se discute ese tema y muchos economistas son  partidarios de la neutralidad tributaria. Incluso, se ha llegado a  afirmar que desde el punto de vista tributario, este es el elemento más expeditivo como para distribuir riqueza.

                Me parece, tal como decía el señor Senador Amorín, que el tributo tiene que enfocarse hacia la renta. El pecado hoy no es concentrar la tierra; el que lo  hace  no es por una cuestión meramente especulativa, sino porque saca una producción en escala y la mejora mucho. Tengamos en cuenta además que las exigencias de calificación del empleo son importantísimas. A tal punto la economía de servicios va tomando un  gran vuelo que, como todos sabemos, ha replanteado en forma relevante las relaciones de trabajo en el ámbito agropecuario.

Entonces, mi pregunta apunta a saber por qué se insiste en un tema de esta naturaleza y, más allá de las discrepancias que hemos tenido, no se va a una función más racional de la visión tributaria, sobre todo integrando la renta directamente y no el valor de la tierra. Además, sabemos que, más allá de los precios internacionales, de alguna manera están cayendo la soja, el arroz, etcétera. Es cierto que se mantienen la leche y algún otro producto, pero dentro de esa incertidumbre que existe en el mercado internacional, quizás seguir insistiendo con este tributo y con el ficto, que también es un tributo muy claro, no sea la forma más adecuada para encarar una política tributaria conceptualmente armónica, es decir, que tenga realmente una visión política que apunte a la penalización de la renta y no quede arrastrando algunos efectos “marketineros” ya sobrepasados por la realidad.

SEÑOR SERRA.- Pese a que no somos abogados, y menos constitucionalistas, trataremos de responderle al señor Senador Abreu.

La dificultad constitucional que presenta la observación que el señor Senador realiza radica en que las tasas son competencia de los Gobiernos Departamentales. De acuerdo con el artículo 297 de la Constitución de la República, el Poder Legislativo tiene la facultad de fijar impuestos de carácter nacional. Es decir que no habría facultades constitucionales para instrumentarlo como una tasa, sino solamente con la naturaleza de un verdadero impuesto.

SEÑOR PRESIDENTE.- Si no hay más preguntas, pasaríamos a considerar el segundo tema, para lo cual hemos convocado también al representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, Economista Álvaro Ons.