SEÑOR PRESIDENTE.- Habiendo número, está abierta la sesión.

(Es la hora 14 y 41 minutos)

 Dése cuenta de un asunto entrado.

(Se da del siguiente)

SEÑORA SECRETARIA.- Los señores senadores Antía y Gallinal presentan, con exposición de motivos, el proyecto de ley “Proceso de ‘Habeas Corpus’. Normas” (Carpeta Nº 769/2007, Distribuido Nº 1536/2007).

SEÑOR PRESIDENTE.- Se pasa a considerar el primer punto del orden del día: “Proyecto de ley Institución Nacional de Derechos Humanos. Se crea como Institución del Poder Legislativo y se determina su integración y cometidos”. (Carpeta Nº 731/2006, Distribuido Nº 1467/2006).  

La  Presidencia ofrece la palabra a los autores del proyecto de ley, en caso de que quieran  referirse a él.

SEÑORA PERCOVICH.- Este proyecto de ley es producto de una Comisión que trabajó durante todo el año 2006, a raíz de un seminario que se realizó en el Parlamento y al que concurrió el Alto Comisionado para los Derechos Humanos. En esa oportunidad asumieron el compromiso, algunos de los Ministerios que concurrieron, de crear una figura clásica, como es la del ombudsman. Entonces, se instaló un grupo de trabajo -cuya secretaría estuvo a cargo del PNUD, lo cual facilitó la sistematización de la labor- integrado por Legisladores de todos los partidos políticos. Además, permanentemente hubo delegaciones de tres Ministerios: el de Educación y Cultura -en cuya representación siempre concurría la Dirección de Derechos Humanos y a veces el Subsecretario- el del Interior -a veces participaba el Subsecretario o enviaba a algunos de los abogados asesores- y el de Relaciones Exteriores, por el que concurrió el encargado de Derechos Humanos. Asimismo, participaron organizaciones de la sociedad civil que trabajan en los temas de derechos humanos.

                Lo que tenemos sobre la mesa es el producto que se presentó en el Parlamento el año pasado. También hubo un compromiso del señor Vicepresidente de la República y el Alto Comisionado, el cual fue firmado por los Legisladores de todos los partidos políticos, de manera que pudiera ingresar en ambas Cámaras. Como aspecto diferencial, hay que destacar la necesidad de elección de sus miembros por parte de la Asamblea General. Quizás este tema haya sido el más debatido en el grupo de trabajo y el que nos lleve mayor discusión aquí, porque implica un proceso un poco más complejo. De todos modos, se haría en forma parecida a lo que hicimos con respecto al Comisionado Parlamentario, donde había una Comisión que recibió propuestas y nombres, con la diferencia de que acá se trata de cinco miembros que se votan en la Asamblea General, con voto secreto.

                Además, tendrá una asamblea asesora que se reunirá una o dos veces al año con todas las instituciones que trabajan en los temas de Derechos Humanos. Obviamente, deberá tener un presupuesto para su funcionamiento y una secretaría técnica de apoyo.

                En definitiva, ese sería el resumen general del proyecto.

Nos parece que es una instancia interesante, sobre todo teniendo en cuenta que en otras Comisiones estamos estudiando otros proyectos, como el relativo al acceso a la información, en la de Educación y Cultura, en donde se había propuesto la creación de un Comisionado Parlamentario para la Información Pública por parte del grupo que lo presentó y que luego los Legisladores hicimos nuestro. A nuestro entender, si se crea esta otra institucionalidad, el control debe estar subsumido en ella y también debería adscribirse el Comisionado Parlamentario Penitenciario, que tendría que ser uno de estos cinco miembros. Me parece que eso es lo lógico pero, de todas maneras, es materia de definición y de discusión entre nosotros.

SEÑOR ABDALA.- En realidad, me voy a referir a un tema más bien de legislación comparada.

                Pregunto si la tendencia en la región es la creación de institutos con dependencia del Poder Legislativo o, más bien, con autonomía. Mi percepción es que se tiende a ámbitos con autonomía propia y no vinculados a Poderes del Estado.

SEÑORA PERCOVICH.- Ese fue uno de los temas más discutidos, porque también existía la propuesta de creación de un organismo descentralizado, con presupuesto propio y mayor autonomía. Se optó por esto por mayoría, pero existían las dos posiciones. Había quienes entendíamos que los organismos descentralizados siempre tienen una mayor autonomía y, por otra parte, no dejan de estar dentro de la órbita del Poder Ejecutivo y en ambos casos dependen presupuestalmente de alguien. O sea que es un tema típico de percepción política acerca de cuál es el instrumento que tiene mayor autonomía. La mayoría del grupo entendió que el ámbito parlamentario era el mejor para dotarlo de una mayor autonomía, incluso para la elección.

SEÑOR ABDALA.- Obviamente, me allanaré a los criterios que se entiendan pertinentes, pero me da la impresión de que si los miembros de este instituto fueran ciudadanas y ciudadanos que tuvieran autonomía presupuestal y una designación por un período no necesariamente electivo, se terminaría consagrando algo con más fuerza. No podemos negar que, en la medida en que hay un punto de vinculación con el Poder Legislativo, el foco de influencia termina siendo un dato de la realidad. Es muy difícil que los ciudadanos no tengan inevitables vinculaciones con los actores integrantes del Poder Legislativo. Me parece que la tendencia internacional es la otra, justamente para dotarlo de autonomía e independencia y permitirle actuar con la libertad del caso. Pero sigamos investigando el asunto.

SEÑOR KORZENIAK.- El tema -tengo conocimiento de que se discutió, porque en alguna oportunidad me honraron con alguna consulta- era el de la naturaleza jurídica, y una de las tesis, que me parece también correcta, era la de que fuera un servicio descentralizado. De todas maneras supongo yo, que no integré la Comisión, que también deben haber pesado muchos otros aspectos. Por ejemplo, el Comisionado Parlamentario es realmente un ombudsman de cárceles y, sin embargo, como era notorio que iba a ser designado por el Poder Legislativo, apareció como un hombre con una total independencia; los hechos han demostrado que no hay ninguna dependencia. En el caso de los servicios descentralizados, quien nombra a los Directores o al Director General -porque puede ser uno- es el Poder Ejecutivo con venia del Senado, y el nombramiento político no sería bueno; habría que buscar una ley que consagrara otro tipo de solución, lo que es posible constitucionalmente.

En definitiva, es un tema de opciones. He visto que el proyecto se preocupa mucho de asegurarle la total independencia a la institución; esto se dice en varias disposiciones. De cualquier manera, no está definida la naturaleza; como se puede ver, el artículo 1º no la determina y ni siquiera se atreve a decir que es una Comisión Especial del Parlamento; simplemente establece que es una institución. En cualquier caso, esa es una opción, y no creo que  sea mala.

Por mi parte tengo una objeción muy concreta, que todavía, por razones de tiempo, no se la había transmitido a la compañera. En el artículo 52 se establece que una de las causales del cese del cargo es la condena mediante sentencia firme cuando hay un delito doloso; pero el artículo 80 de la Constitución dice que cualquier condena suspende la ciudadanía, siempre que sea aplicada. De tal manera que, aun por un delito culposo, si a una persona se le aplica una condena, su ciudadanía queda suspendida y por lo tanto cesa en el cargo. Es simplemente un detalle de redacción; habría que suprimir la referencia al delito doloso; basta con establecer que cesa en el cargo por haber sido condenado o procesado según el artículo 80 de la Constitución.

En cuanto al resto, me parece un buen proyecto; además, sé que tuvo muchos aportes y que se conversó y discutió en profundidad. De manera que no tengo nada más para agregar.

SEÑOR ABREU.- Creo que el tema de la naturaleza jurídica ha quedado sin definición, incluso en la propia palabra utilizada, que es “institución”, ni siquiera “instituto” o “comisión”. Es una palabra no usual desde el punto de vista del Derecho. Respecto a la autonomía, aun cuando se le asegura una gran independencia a partir del proyecto de ley, lo que veo es una dependencia muy fuerte en materia presupuestal en el ámbito de la Cámara de Representantes. Es decir que cuando exista escasez de recursos y se plantee una lucha por ellos en algún momento, si esto se incorpora al Presupuesto de la referida Cámara, va a haber una pulseada, por decirlo en términos políticos, por esos recursos. Es más, el propio artículo 77, que se refiere al Presupuesto, establece en su inciso segundo: “La Cámara de Diputados no podrá modificar el proyecto de presupuesto, salvo en disminuir su monto con el voto conforme de dos tercios de sus integrantes”.

Es decir que esa autonomía va a quedar muy restringida cuando, en función de una lucha por recursos, obviamente por su escasez, la propia Cámara de Diputados pueda disminuir el presupuesto. Entonces, aquí ya hay una limitación mucho más grande, más allá del tema de la naturaleza jurídica, porque la Cámara de Diputados puede disminuirle los recursos a la institución. Incluso, después se establece que el presupuesto propuesto deberá ser incluido y aprobado en la consideración del presupuesto quinquenal de dicha Cámara, o de sus modificaciones. Es decir que hay una integración muy intensa, muy profunda, entre ambos presupuestos y puede crear situaciones, incluso, de limitación de esa autonomía, porque es la Cámara de Representantes la que decide por dos tercios si está en condiciones de disminuir el presupuesto propuesto. Más allá de la naturaleza jurídica, creo que es a veces lo que se utiliza con mucha eficiencia, es decir, asfixiar a los institutos sin los recursos o competir por ellos, teniendo en cuenta que se trata, también, del presupuesto de la Cámara de Representantes.

SEÑOR KORZENIAK.- Deseo hacer una acotación. Si bien no integraba la Comisión, participé en algunas conversaciones. La opción del servicio descentralizado que, aparentemente, le daría más autonomía institucional y aun presupuestal -como se decía en aquel momento- nunca puede llegar al presupuesto por el artículo 221 de la Constitución, porque éste nunca va a ser un servicio comercial o industrial. Por consiguiente, ¿cuál era la opción? Hacer un proyecto y es el Poder Ejecutivo el que lo va a remitir al Parlamento, pudiendo ya el Poder Ejecutivo bajarle lo que diga. Entonces, lo que aparentemente resulta una especie de dependencia, la fórmula que le daría más independencia institucional, presupuestalmente lo condiciona más.

Es una historia uruguaya que en el seno de las Cámaras, sin la prolijidad equilibrista -no hablemos de “machetismo” de los Ministerios de Economía y Finanzas- funciona con un poco más de flexibilidad. Estoy contando cómo se fue viendo; no estoy diciendo que sea la mejor solución.

SEÑOR MOREIRA.- La señora senadora Percovich se refirió a la forma de designación, al sistema de elección. Los cinco miembros serán propuestos por las organizaciones sociales habilitadas a participar en las sesiones extraordinarias. Ahora bien, esas organizaciones sociales son, evidentemente, de una gran diversidad; algunas de ellas están afiliadas a organizaciones internacionales o transnacionales que tengan reputación y trayectoria y no tengan finalidad de lucro. No tienen por qué tener personería jurídica e incluso habilita a participar a aquellas organizaciones sociales que, sin contar con alguno de estos requisitos, sean especialmente regularizados por este Instituto. Me pregunto si no estaremos en un camino en el cual, quizás, por la pluralidad de organizaciones de ese tipo, lleguemos a un organismo un poco desordenado en su accionar.

La señora senadora Percovich decía que se ha pensado en una figura singular, como un ombudsman que, tal vez, asegura mayor ejecutividad. ¿No estaremos ante una organización de naturaleza parlamentaria? Por otra parte, no sé cuántas son las organizaciones sociales que se ocupan de los derechos humanos. Conozco algunas, pero acá no se requiere personería jurídica y, de repente, aparece una que dice interesarse por los derechos humanos y entra en la capacidad de propuesta. ¿No estaremos en un terreno un poco inseguro de multiplicidad de actores, y entremos en algún tipo de iniciativas variadas que tornen ineficaz el funcionamiento de esta Comisión? Nuestras sesiones extraordinarias constituyen una especie de funcionamiento de la Asamblea, de las cuales participarán con voz pero sin voto las organizaciones sociales y organismos gubernamentales en la forma y condiciones que determine la ley y el reglamento.

                En fin, a los efectos de hacerlo operativo, este funcionamiento en asamblea -que  por lo que dice acá, se puede hacer dos veces al año como máximo- no sé si no lo hace demasiado conglomerado, vociferante y poco eficiente. Por otra parte, si se trata de que se asegure la representación de todas las fuerzas políticas además de la representación pluralista de las fuerzas sociales, me pregunto por qué no se mantuvieron los dos tercios como requisito en todos los casos, en vez de prever una tercera instancia en la que sólo se requiere mayoría absoluta. En este momento el Partido de Gobierno tiene una mayoría absoluta, pero puede ocurrir que en el futuro no suceda lo mismo y, por esa razón, pienso que sería positivo asegurar la representación pluralista de las fuerzas políticas, tal como se ha previsto hacer con las sociales.

SEÑORA PERCOVICH.- Quisiera dar respuesta a dos elementos que ha planteado el señor senador Moreira. En primer lugar, quiero referirme a la propuesta de los nombres, la que a mi juicio no tiene demasiada diferencia con la que se utilizó para el caso del Comisionado Parlamentario. En esa oportunidad nos pareció bueno el procedimiento, sobre todo porque todo el mundo pudo realizar propuestas. Entonces, esto lo pueden hacer las instituciones que tienen interés en determinadas personalidades con las características que se describen y, posteriormente, la Comisión podrá definir si éstas se cumplen.

                Por otro lado, respecto al tema de la estructura y el funcionamiento, en el grupo de trabajo se discutió mucho y, en primera instancia, se manejó la opción que nos pareció más efectiva. Concretamente, pensamos que para la atención de esa diversidad de temas que existe en materia de derechos humanos específicos -por ejemplo de discapacitados, del medio ambiente, de los niños, de las mujeres, etcétera- lo mejor era formar un equipo de gente que estuviera versada en esos temas. Asimismo, también pensamos en la formación de un equipo técnico que ordenara la forma en que se recibirían las denuncias, qué cosas tomar en cuenta y cuáles no, etcétera.

Con respecto al tema de las asambleas, la intención era dar un ámbito de participación a las organizaciones, que no son tantas y trabajan específicamente en los derechos humanos de los diferentes grupos o en general. Pensamos en la existencia de un ámbito que no realizara más de dos reuniones y que no se convirtiera en esa especie de asambleas vociferantes que mencionó el señor senador Moreira. En realidad, pretendemos que esas asambleas funcionen en forma ordenada y puedan dar respuesta a la agenda de temas que se han presentado, cómo se han tramitado o cuál sería la manera de introducir nuevos. Esa es la imagen que nos hicimos en el grupo que planteó la propuesta en esta materia.

                Por otra parte, con relación a la elección, la amplitud es la que corresponde a la de cualquier elección de miembros frente a la nómina, cuando existe una mayoría calificada. Se pensó que recién después, en caso de no obtenerse la mayoría en un plazo que creo es de 20 días, se haría una segunda convocatoria, y en ese plazo se procedería a la formulación de consultas, tal como se hizo para la elección del Comisionado Parlamentario, en que nos fuimos poniendo de acuerdo sobre una figura que nos daba garantía a todos.

SEÑOR MOREIRA.- Creo que en este punto tenemos una diferencia, porque si no se obtienen los dos tercios después de dos votaciones, a los veinte días sólo se requerirá una mayoría absoluta. Eso es lo que dice el artículo 37, que establece que en caso de no obtenerse la mayoría de dos tercios en dos votaciones sucesivas, se citará a la Asamblea General a una nueva sesión dentro de los veinte días, en la que se requerirá una mayoría absoluta.

SEÑOR ABDALA.- El artículo 14 dice algo que no logro entender, ya que establece: “El plazo para la presentación de las denuncias o para la actuación de oficio, será de seis meses contado a partir de haberse tomado conocimiento de los actos o hechos que la motivan”.

Francamente, no estoy para nada de acuerdo, porque hay situaciones donde mucha gente toma conciencia de lo que pasó bastante tiempo después de los seis meses. Entonces, me parece que estamos yendo a contrapelo de la realidad.

Por su parte, el inciso segundo dice: “En casos debidamente fundados y cuando se trate de violaciones graves a los derechos humanos, dicho plazo podrá ser ampliado por la INDDHH”.

SEÑOR PRESIDENTE.- El inciso tercero elimina el plazo.

SEÑOR ABDALA.- Eso es para genocidios, para casos graves, pero aquí estamos hablando de otro tipo de situaciones. Por ejemplo, si en una cárcel pasa algo, no estoy seguro de que la persona fugada pueda hacer una denuncia a los seis meses. Me da la impresión de que hay que poner un poco más de flexibilidad.

                Por otra parte, cuando hablamos de la legitimación activa, se plantea una especie de noria. Me imagino que esto lo deben haber pensado mucho y no se puede venir con efervescencia otoñal a plantear esto de volea; en todo caso, pregunto qué se quiere decir con esto a los señores senadores que tienen mayor conocimiento sobre este proyecto de ley. El asunto es que las denuncias se hacen ante el Instituto que, si no entiendo mal, podrá formular las denuncias al Instituto de Derechos Humanos, a las Comisiones Parlamentarias, a las respectivas Cámaras legislativas, a la Asamblea General y a la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Educación y Cultura. Si entiendo bien, las Comisiones parlamentarias, las Cámaras y la Asamblea General, serían las que hacen la denuncia ante el Instituto.

SEÑOR MICHELINI.- Eso se plantea en el artículo 21.

SEÑOR ABDALA.- El artículo 21 dice: “En todos los casos, la INDDHH se pondrá en contacto en un plazo máximo de cinco días hábiles con las máximas autoridades del organismo o entidad involucrado en la denuncia. La INDDHH estará facultada además, si lo estima pertinente, para comunicarse e informar el motivo de su intervención a las personas denunciadas o involucradas en la denuncia”, etcétera.

Insisto en el hecho de si esto no es una especie de noria, donde la Institución y las Comisiones parlamentarias están alrededor de la misma cosa. Me da la sensación de que hay que abrir más la Institución, y no dejarla tan acotada. Sé que existe la posibilidad de recibir denuncias de la ciudadanía, con cierta formalidad y, en ese sentido, me parece bien que no se hagan denuncias de rango anónimo, porque eso puede ser complicado. Lo he pensado mucho y creo que está bien que no haya denuncias de rango anónimo; pero me parece que el artículo que refiere a la legitimación activa, encierra al Instituto, inicialmente, dentro del ámbito parlamentario. A lo mejor habría que pensar un poco para flexibilizar más esta redacción.

                Esos son los dos llamados de atención que hago.

SEÑOR MICHELINI.- Creo que algunas de las observaciones que se hacen están vinculadas a algunos artículos específicos, que se pueden modificar cuando los empecemos a considerar. Por ejemplo, en cuanto al tema de la elección, todos los miembros son presentados por organismos, organizaciones no gubernamentales u organizaciones de Derechos Humanos. Hay una Comisión que califica y luego viene la etapa de la votación. En ese aspecto, uno pretende tener muchos candidatos, no pocos. Entonces, está bien tratar de hacer un filtro, pero no tan amplio, de modo que después no tengamos los candidatos suficientes.

¿Cuáles son las formas de votación? Acá se expresa una, pero podemos buscar otras. Lo que no puede ocurrir es que, por avatares políticos, no haya mecanismos para que se instale el Instituto Nacional de Derechos Humanos.

Con respecto al Presupuesto, quiero aclarar que está concebido para que, una vez elaborado, el Instituto funcione y no haya una dependencia vinculada a un recorte de recursos. Se podrá preguntar si no habría que aprobar el primero, pero una vez que esto ocurra el Instituto funcionará. Las nuevas directivas elaborarán los futuros presupuestos, pero habrá uno inicial mínimo.

En lo que tiene que ver con el planteo sobre los plazos, quiero decir que se pueden poner todas las excepciones correspondientes. El señor Senador Abdala, por ejemplo, proponía abrirlo más.

Pienso que estas cosas están en el camino de la discusión, no digo artículo por artículo -que lo vamos a hacer- sino capítulo por capítulo, que nos va a permitir profundizar en el tema desde una perspectiva política. Quienes han trabajado en esto, aunque lo han hecho muy bien, quizás no tengan la sutileza de ver las cosas como los Senadores que estamos acá desde hace muchos años y sabemos que, naturalmente, una votación por mayoría puede marcar la cancha. Hay que buscar los caminos correspondientes para que el Instituto no quede flechado, con la consiguiente pérdida de autoridad, porque esto funciona con autoridad moral y ética, y no puede verse descalificado, lo que sucederá si está flechado o si sus autoridades siguen “in eternum” por no alcanzar nunca los dos tercios para designar otras. La sociedad no se siente reflejada con Institutos que, de repente, están dirigidos por personalidades específicamente vinculadas a ciertos aspectos de los derechos humanos. Actualmente, por ejemplo, el tema de la niñez está muy presente, pero hace quince o veinte años, a la salida de la democracia, el aspecto de los derechos del niño no estaban tan vivos como otros derechos humanos.

Por lo tanto, mi exhortación -para hoy o para cuando los señores senadores lo consideren conveniente- es empezar a trabajar artículo por artículo, así nos evitamos las discusiones en el Senado.

SEÑOR MOREIRA.- Quería preguntar a la señora senadora Percovich si dentro de esto funcionaría  el Comisionado Parlamentario.

SEÑORA PERCOVICH.- Esa es una opinión que yo vertí, pero fue un tema muy debatido dentro del grupo, porque ya tenemos una figura con una especificidad. De repente sería bueno, dado que ya hemos hecho una elección sobre un tema específico, que esa especialidad integre el organismo, pero es una decisión que analizaremos. Yo simplemente traslado las discusiones.

Me parece que sería bueno darle una lectura general a todo, porque hay muchos aspectos que van unidos unos con otros. Por ejemplo, tuvimos que incluir disposiciones transitorias en lo que respecta al presupuesto para el “arranque”, que tiene que ir a cuenta de Rentas Generales, así como en lo que tiene que ver con las propuestas para los primeros candidatos, etcétera. 

                Otro tema que planteó el señor Senador Michelini, que en su momento nos preocupó mucho y que consideramos muy importante, es que no se eternicen las autoridades del Instituto por falta de votos para poder renovarlas, si es que, en determinado momento, se cumplen los plazos.

SEÑOR KORZENIAK.- Quiero referirme especialmente al tema de la designación o  elección -tal como expresa el proyecto de ley- que ha sido tratado con mucho cuidado, lo que no es nada fácil.

                En primer lugar, se parte de la base de que este aspecto debe ser despolitizado al máximo posible. Sé que podemos pensar que siempre, por más que se desee, hasta en la Asociación Uruguaya de Fútbol hay algo de política, pero me estoy refiriendo a la politización en el sentido de partidos. Creo que eso está claro.

 Probablemente, para quien hace una primera lectura se podría mejorar el orden de algunos artículos, de manera de que antes de leer el artículo 37 -que expresa que después de dos votaciones los miembros serán electos por mayoría absoluta- leyera el 40, que establece que la Comisión que los califica, los estudia y los propone, tiene que estar integrada por todos los partidos.

Este tema es muy parecido al del Comisionado Parlamentario y en ese sentido recuerdo que en el informe señalaron que se presentaron muchos con sus currículos, pero que los estudiaron y …

SEÑOR MOREIRA.-  Pero el pronunciamiento siempre fue por mayoría.

SEÑOR KORZENIAK.-  Sí, señor senador, pero en la Comisión  están representados todos los partidos.

                En segundo término, de acuerdo con lo establecido en el artículo 38 hay que elegir todos los cargos. Si no se obtienen los dos tercios de votos, y luego de dos votaciones la mayoría absoluta, no están todos elegidos -continúa el problema de los acuerdos- por lo que no hay designación, puesto que no se puede hacer una elección parcial. Es lo que establece el artículo 38.

                Probablemente, algún día tendremos que rever este criterio. Las Constituciones y las leyes parten de la base, no siempre exacta, de que los partidos van a lograr los acuerdos; lo que con el correr del tiempo se constata es que a veces, por culpa de todos los partidos, esto no es así y es necesario la utilización de mecanismos subsidiarios. En el Uruguay, un tema clásico es la elección del Rector, donde no hay sistema que no se haya explorado. La elección del Rector por la Asamblea General del Claustro de la Universidad termina en lo mismo, luego de realizar una cantidad de votaciones. ¿Por qué? Porque llega un momento en que el instituto debe tener una dirección. Nosotros tenemos experiencia en ese sentido.

Aclaro que no estoy culpando a nadie, pero con los dos mecanismos que no prevén un dispositivo subsidiario -me estoy refiriendo al de la Corte Electoral y al del Tribunal de Cuentas- los partidos no se han puesto de acuerdo; en todos los demás casos hay mecanismos subsidiarios. El otro día lo constaté con la elección del miembro de la Suprema Corte de Justicia. Incluso, en la Junta Anticorrupción -tal como lo leí en las declaraciones realizadas por el señor Presidente- si bien no existe un mecanismo subsidiario, el tema se discutió mucho; quedó así porque hubo como un compromiso ‑lo recuerdo perfectamente porque estaba presente- por parte de los partidos. Aquí no vamos a tener un dispositivo subsidiario, pero vamos a dar un tiempo.

Me consta que la redacción del proyecto de ley fue hecha con mucho cuidado ‑aunque no dudo que tal vez se pueda mejorar- y que se tuvieron  en cuenta todas las evoluciones que se están dando en esta materia. No creo que sean las normas las que están mal cuando exigen mayorías especiales, sino los partidos.

SEÑOR MOREIRA.- Necesitamos mayorías especiales para dictarlas.

SEÑOR KORZENIAK.- A veces el fenómeno ocurre a la inversa: las normas terminan adecuándose, y no es bueno que lo hagan a posteriori, como una especie de comprobación de que los partidos se pelean y no se ponen de acuerdo. 

En fin, creo que estos razonamientos de algún modo se manejaron.

SEÑOR ABDALA.- Respecto a lo expresado por el señor Senador Korzeniak quiero señalar que en la Constitución existen mecanismos subsidiarios que son clarísimos. Cuando no se consagran en la Asamblea General las mayorías respectivas, tácitamente siguen las autoridades anteriores.

(Dialogados)

 Esa es la solución que prevé la Constitución.

La Constitución establece la necesidad de arbitrar determinado tipo de mayorías por el mecanismo de la Asamblea General, y son los partidos los que no llegan a ese mecanismo; esa es la verdad.

SEÑOR KORZENIAK.-  ¿Y si transcurre un período entero?

SEÑOR ABDALA.- Si sucede eso y no hay designación, pues continúan los que están. Eso es lo que está sucediendo.

SEÑOR KORZENIAK.- En el Tribunal de Cuentas no es así.

SEÑOR ABDALA.- Bien, señor Senador, pero le pido que me deje reflexionar.

                Realmente, comparto la teoría de reflexionar en torno a la posibilidad de armar esto a diez años, pues me parece que está muy bien.  Precisamente, con el Comisionado Parlamentario también “metimos cabeza” -por decirlo así- al respecto, sabiendo que puede tratarse de un período eventualmente renovable a otro, pero no más. Confieso que, en lo personal, iba más lejos; me gustaba la teoría de que, de entrada, fueran diez años. ¿Por qué o para qué? Para que no tuviera que hacerse la “meritocracia” de ganar la simpatía de los parlamentarios, a fin de ver si en el segundo período se renovaba la bocha, por decirlo de alguna manera. Precisamente para evitar eso, me gustaba, reitero, la idea de que fueran, de entrada, diez años y, además, transitando por dos períodos legislativos, con lo cual estaríamos hablando de un margen de libertad muy grande, y después de eso “chau Pinela”, a tu casa. La verdad es que este mecanismo me parecía mucho más inteligente, porque eso de tener que buscar la renovación del cargo es también algo complicado, que debe ser muy bien pensado. 

                Para ser prácticos, sería bueno contar con un informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos -perfectamente podemos solicitarlo- a fin de conocer su opinión sobre nuestro proyecto de ley. Como es sabido, se trata de personas muy talentosas cuya vida está, precisamente, dedicada a esto y nos pueden decir en dónde nos estamos equivocando.

                Por otro lado, siguiendo la teoría del señor senador Korzeniak -a los efectos de ahorrar tiempo- me gustaría también remitir este proyecto de ley       -que a lo mejor ya está en curso o anda circulando por el Parlamento- a juristas connotados del país en el área de Derechos Humanos -de las Cátedras respectivas, tanto de la Universidad Católica como de la Universidad de la República- solicitándoles algunos informes. Una vez que nos hagamos de todo ese material, podremos entrar a trabajar ya directamente sobre cada uno de los artículos.

Se me ocurre que esta sería la metodología de trabajo más adecuada ya que, de otra manera, este debate será jugosísimo pero también interminable.

SEÑOR ABREU.- Por mi parte, me gustaría también ver en el Derecho comparado los antecedentes de este tipo de institución o instituto, relacionado con el Poder Legislativo;  en todo caso, ver en qué ámbito de los Poderes funciona y, sobre todo, qué naturaleza jurídica tiene. Pienso que debe haber algún antecedente en Derecho comparado.

SEÑOR KORZENIAK.- Sí lo hay, señor Senador. Hay mucho material.

SEÑOR ABREU.- A su vez, vuelvo a insistir en el tema presupuestal. Si bien se determina que este es un instituto del Poder Legislativo, se habla de cinco Directores con salarios de Ministro -5 Ministros de Estado- más una Unidad Administrativa de Apoyo. Obviamente, esta última tendrá una serie de requerimientos y necesitará recursos importantes y también crecientes, dado que la esencia natural de la teoría presupuestaria es el incremento. Entonces, hay que ver qué experiencia existe en este aspecto, ya que los recursos que se otorgarán, o son acumulativos por la independencia que tiene el Poder Legislativo -ya que esta institución integrará dicho Poder, pero como presupuesto separado- o serán disputados por la Cámara de Representantes. Si es así, la institución podría verse reducida de manera importante en su funcionamiento, no por razones de política ni de principios, sino de recursos. Este es un punto muy importante, ya que el volumen que se piensa asignar a la Institución puede estar sujeto a una competencia de recursos donde se tienen todas las de perder, porque la Cámara de Representantes tiene la capacidad de disminuir el presupuesto, cosa que se define por un tercio de votos, y entonces, después, los recursos compiten entre ellos.

La preocupación que tengo es que luego terminemos pensando, entre otras cosas, por ejemplo, dónde va a funcionar, en qué lugar -dentro del Palacio Legislativo o fuera de él-  con qué recursos o qué tipo de presupuesto, etcétera. Estamos hablando de algo que es incipiente, pero después que se crea una institución, ella adquiere una dinámica propia en la que, cuando hay necesidades ilimitadas, lo que siempre existe es escasez de recursos.

En consecuencia, acompaño este tema así como también la inquietud de realizar las consultas que aquí se han planteado. Por mi parte, trataría de otorgar a esta Institución la mayor agilidad e independencia para que lo que establezcamos, desde el punto de vista político o jurídico, no se vea reducido después desde el punto de vista económico. 

SEÑOR MICHELINI.- Señor Presidente: considero que hay algunos aspectos a los que ninguno de nosotros puede dar respuesta. Es muy difícil responder a la pregunta de qué va a pasar dentro de doce años con este Instituto y con la eventual pelea por los recursos en la Cámara de Representantes. Lo que sí podemos es tener algunos caminos de acción que nos permitan ilustrar la situación. Uno de ellos es el de la legislación comparada. La semana próxima podemos contar con los tres o cuatro proyectos en el mundo que presenten similitudes con respecto a éste; a su vez, se sabrá si los institutos de Derechos Humanos de otros Estados están vinculados al Parlamento o a otros organismos.

                Por otra parte, podemos pedirle en forma institucional a los Ministerios que estuvieron colaborando junto con la gente del PNUD, que vengan a dar una información global, y podemos solicitarle a la Cátedra de Derechos Humanos que también venga a informar. Luego, hay que entrar a analizar artículo por artículo y cuando lleguemos a los presupuestales deberá existir un equilibrio para que esos recursos estén, pero que se cuente con controles, como ser las Rendiciones de Cuentas correspondientes. Digo esto porque no nos gustaría que en un futuro, ante una situación donde los recursos son menguados, hubiera un Instituto al que nadie le pudiera retacear recursos, siendo que el resto de la sociedad atraviesa vicisitudes. Para ello, tenemos que ajustar los mecanismos como de relojería para que el Instituto cuente con recursos y pueda tener una independencia importante, pero siendo conscientes de que nos encontramos en un país cuyos recursos no son ilimitados. Por eso, creo que tenemos que apuntar más a la ingeniería artículo por artículo, al tema de los plazos, a cómo se elige y a los mecanismos subsidiarios.

Nosotros no estamos cerrados a cómo hacerlo, pero sí queremos contar con mecanismos subsidiarios. Puede haber plazos de llamado de la Asamblea General,  pero lo que no puede suceder es que no se invista a un instituto que se va a crear con todas las fuerzas. Insisto en que, fundamentalmente, tenemos que discutir sobre la metodología de trabajo y ver qué hacemos la próxima sesión, así como en las siguientes. También debemos ver a quiénes invitamos y cuándo empezamos a discutir en forma particular. Incluso, si el Senado está escaso de proyectos, se podría suspender alguna sesión para que la Comisión tenga una jornada más larga y avance en el tema.

SEÑOR KORZENIAK.- En primer lugar, en cuanto al tema de los procedimientos, creo que el grupo de trabajo tiene una carpeta con muchos antecedentes y sería bueno que la Secretaría se hiciera de ella.  En segundo término, está bien realizar las consultas, pero preferiría mandar el proyecto y pedir la opinión, más que recibir audiencias. En tercer lugar, aunque está muy lejos de mi ánimo derivar el tema hacia cuestiones ajenas al proyecto, quiero dejar una constancia de índole técnica. Cuando hablé de mecanismos subsidiarios, me referí a mecanismos de designación, no de soluciones de la Constitución sobre la duración en el cargo. Los directores de los Entes Autónomos duran hasta que se nombra  a los sucesores, pero hay un mecanismo subsidiario cuando en el Senado pasa mucho tiempo y no se logran los tres quintos. De manera que son dos cosas totalmente distintas.

SEÑOR ABDALA.- El cargo no queda acéfalo.

SEÑOR KORZENIAK.- No, pero esa es una solución general, no un mecanismo subsidiario de nada. En el caso del Tribunal de Cuentas hay una dificultad adicional, poco vista por quienes no se dedican al Derecho Constitucional. La Constitución dice que los miembros del Tribunal de Cuentas duran en sus cargos hasta que la Asamblea General que sustituya a la que los designó, nombre otros; ¿pero qué pasa si la Asamblea General siguiente no logra el acuerdo? Es evidente que si eso se plantea, siguen, pero ese no es un mecanismo subsidiario. ¿Y quién los nombra después?

Mi planteo es para evitar las confusiones. La Constitución no dice que la duración sea un mecanismo subsidiario; esa es una solución genérica. La Constitución partió del supuesto de que los partidos tienen una dosis de racionalidad suficiente como para ponerse de acuerdo, y cuando les fracasa ese supuesto, las normas, en general, buscan algún mecanismo subsidiario de designación, pero no de duración aunque, obviamente, no pueden quedar acéfalos. Puede suceder algo similar -también es una desprolijidad constitucional- si no hay acuerdo, en el caso de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dado que sus miembros deben retirarse al cumplir 70 años de edad. De todos modos, para esa hipótesis existe un mecanismo subsidiario que consiste en nombrar al más antiguo.

                En definitiva, quería aclarar que cuando hablé de mecanismos no me refería a la solución en cuanto a qué pasa, porque todos sabemos que siguen en el cargo. No obstante, hay una dificultad adicional que se planteará si en este Período no son nombrados los miembros del Tribunal de Cuentas. ¿Es constitucional que los designe una Asamblea General que no es la que sustituye a la que los nombró? Ciertamente, se abre una discusión que no fue generada por la Constitución, sino por los partidos políticos -no uno ni dos, sino todos- que no se han puesto de acuerdo.

SEÑORA PERCOVICH.- Estoy totalmente de acuerdo con realizar todas las consultas propuestas. Además, creo que sería bueno que se pidiera la opinión a los Ministerios de Educación y Cultura y de Relaciones Exteriores, donde hay profesionales que han trabajado en materia de Derechos Humanos.   

                En cuanto a las posibilidades reales de que lleguemos a un acuerdo y a lo que implica en materia de mayorías legítimas, debo decir que en América Latina existen algunos ejemplos muy frustrantes. Todos los países de Latinoamérica tienen un ombudsman, ya sea a nivel provincial, estadual o nacional. En el caso del Paraguay, por ejemplo, nunca se llegó a las mayorías necesarias para designar a una persona con la legitimidad suficiente y, entonces, este mecanismo no ha funcionado. Por lo tanto, entiendo que sería bien interesante recopilar toda esa experiencia que existe en América Latina, sin necesidad de recurrir a la de los países europeos que cuentan con la figura del ombudsman desde hace decenas de años.

                En lo que tiene que ver con los recursos, considero que habrá un apoyo importante dado que el Alto Comisionado de las Naciones Unidas se ha comprometido a dar el impulso para que esto comience a andar. Además, el Defensor del Vecino en Montevideo tiene una sede impresionante que le dio la Junta Departamental -es un edificio nuevo, que está vacío- y el mismo día en que asumió, señaló que simplemente ocuparía una pequeña parte del edificio, que le quedaba muy grande, y que si algún día en el Parlamento se aprobaba la institución nacional, podría funcionar en ese mismo local. Pensemos que somos un país pobre que no puede dilapidar sus fondos.

                En definitiva, quería trasladar a la Comisión estas informaciones.

SEÑOR PRESIDENTE.- Entonces, consultaríamos a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a las Cátedras de Derechos Humanos de la Universidad de la República y de la Universidad Católica …

SEÑOR ABDALA.- Habría que preguntar si la Universidad de Montevideo no tiene un área especializada en esta materia.

SEÑOR PRESIDENTE.- De acuerdo. A su vez, también consultaríamos a la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Educación y Cultura y al Ministerio de Relaciones Exteriores.

SEÑOR MICHELINI­.- En ese caso propongo que ambas representaciones concurran juntas a la Comisión.

SEÑOR PRESIDENTE.- Aclaro que las informaciones se brindarán por escrito, señor Senador.

SEÑORA PERCOVICH.- También podría invitarse a los miembros de la Comisión, en la cual todos tenemos representantes. No olvidemos que hubo un equipo técnico, financiado por el PNUD, que permitió la elaboración de este texto.

SEÑOR PRESIDENTE.- En consecuencia, reuniremos todos los antecedentes a través de la Secretaría y los pondremos a disposición de los miembros de la Comisión; luego determinaremos si los consultamos especialmente, o no.

                Pasamos a considerar el segundo punto del orden del día relativo a la tipificación de la responsabilidad penal de los ex Ministros de Estado por delitos cometidos durante su gestión. Es un proyecto de ley que viene con aprobación de la Cámara de Representantes.

SEÑOR KORZENIAK.- Solicito a la Secretaría que incluya las versiones taquigráficas, porque este fue un proyecto muy discutido.

Comparto lo que expresa esta iniciativa: un Ministro, después de que culmine su ejercicio como tal, es penalmente responsable por actos delictivos cometidos cuando ejerció la función, salvo que sea por opiniones o votos. Este tema siempre me pareció obvio, pero se discutió mucho. Por ello, teniendo en cuenta que las normas constitucionales que regulan la situación de un Ministro son exactamente iguales que las que regulan la situación de los ex Presidentes -salvo que el período para los Presidentes es de seis meses de residencia, luego de expirado su mandato- planteé que este proyecto, al no incluir a los ex Presidentes, podía tener el efecto negativo de que si se declaraba que los ex Ministros son responsables, se interpretara, a contrario sensu, que los ex Presidentes no lo son. Esto que yo presumía, buscando cuidados técnicos, se terminó dando en la práctica, porque he leído que los ex Presidentes no son responsables por actos delictivos cometidos mientras ejercieron su mandato. Obviamente que no estoy hablando de los votos y opiniones que emitan durante el desempeño de sus funciones porque, en ese caso, hay una irresponsabilidad eterna para los ex Legisladores, ex Ministros y ex Presidentes, tal como lo expresa el artículo 112 de la Constitución de la República.

Considero que este es un buen proyecto de ley pero, para aprobarlo, debería incluir la situación de los ex Presidentes. Si se revisa la Constitución     -concretamente, los artículos 172 y 178- se podrá observar que las situaciones son iguales, con la única diferencia de que en el artículo 172 se expresa: “dentro de los seis meses siguientes a la expiración del mismo”. Realmente, han aparecido en el Uruguay y también a nivel de la doctrina, opiniones acerca de que la situación de los ex Presidentes es distinta. En estas condiciones no puedo votar esta iniciativa.

                Aclaro que esto que estoy manifestando no es nuevo, sino que es la opinión contundente que Justino Jiménez de Aréchaga relataba en sus cursos, cuando decía que era evidente -y por lo tanto no le iba a dedicar mucho tiempo a eso- que cuando una persona dejaba de ser Presidente o Ministro, no tenía ningún fuero procesal y, por consiguiente, era como cualquier habitante de la República.

Reitero que esta es la dificultad que tengo para votar esta iniciativa, y la única manera de solucionarlo sería expresando que esta ley no implica que a contrario sensu significa tal otra cosa; pero sería una norma de difícil comprensión.

                Vuelvo a insistir en que este proyecto de ley se inspiró, creo, en una discusión que hubo en el sentido de que no generara un apoyo a una interpretación a contrario que ya se ha planteado.

SEÑOR PRESIDENTE.- También tengo una opinión favorable sobre este proyecto de ley, pero con algunas modificaciones. Una de ellas está referida al numeral 1), ya que no son sólo las opiniones de los Ministros, sino también sus votos y, además, tiene que quedar absolutamente claro que es en el desempeño estricto de sus funciones, de manera de excluir todo aquello que no forme parte de dicho ejercicio. Creo que en lo que tiene que ver con las opiniones vertidas a la prensa, es discutible qué circunstancias están comprendidas en el alcance del numeral 1).

                Por otra parte, creo que el numeral 2) no merece mayores comentarios. Con respecto al 3), me parece muy inteligente el informe que hace el doctor Martín Risso, quien además propone una redacción diferente. El doctor Risso expresa que en cuanto al numeral 3), si bien se entiende claramente el sentido del proyecto, para evitar el riesgo de absurdas interpretaciones a contrario sensu -el referido numeral dice: “Que los ex Ministros de Estado son penalmente responsables por los delitos que hubieran cometido durante el ejercicio del cargo”- cree que sería mejor que se redactara en negativo, señalando que los ex Ministros no podrán invocar ninguna causal de exoneración de responsabilidad por delitos cometidos durante su condición de Secretarios de Estado, salvo las previstas en el ya analizado numeral primero. 

                Lo propuesto por el doctor Risso parece una redacción más inteligente.

                Por otra parte, en principio, no sería partidario de incluir a los Presidentes, en primer lugar, porque hay una diferencia jerárquica muy importante, entre un Presidente que es electo y un Ministro que es designado, y en segundo término, porque la propia Constitución de la República, cuando hace referencia a la residencia, está marcando un ámbito diferente en lo que respecta al Presidente.     

                El proyecto tal como está va a generar discusiones importantes. Si los señores Senadores leyeron los informes de los constitucionalistas verán que hay quienes están totalmente en contra de esta interpretación y hay quienes creen que esta definición constitucional los protege en todas las circunstancias y casos.

SEÑOR MOREIRA.- Estaba leyendo el informe del doctor Martín Risso y, simplemente, quería manifestar mi opinión en el mismo sentido que lo hace el señor Presidente.

SEÑOR ABDALA.- Se han agregado nuevos elementos tanto en el primer numeral como en el tercero, por lo que solicito que, si los señores senadores son tan gentiles, se postergue por unos días la consideración de este punto, de manera de poder realizar una evaluación más profunda.

SEÑOR BRECCIA.- Como no soy especialista en Derecho Constitucional, he leído con muchísima atención todas las consultas efectuadas, incluso, la del profesor Korzeniak y, con toda sinceridad, terminé con una cierta sensación de perplejidad, porque me dio la impresión -y en ese sentido creo que va lo expresado por el señor senador Korzeniak en la Comisión- de que bien mirada esta norma -me hago cargo de lo que voy a decir que, de pronto, es una expresión un poco atrevida- resulta prácticamente innecesaria en la totalidad de su articulado -es decir, de los tres numerales que lo integran- por cuanto la opinión prácticamente unánime de los consultados es que obviamente lo que manifiesta el numeral 1) del artículo a estudio, en el sentido de “que los Ministros de Estado jamás serán responsables por las opiniones que emitan durante el desempeño de sus funciones”, surge nítidamente de lo preceptuado en la norma. Entonces, en este caso no sería una norma interpretativa porque no habría nada que interpretar en razón de su oscuridad. Más aún, aparentemente, en el caso de que pretendiéramos incluir el tema de los votos, éste ya figura en la Constitución y, además, en el caso de los Ministros, específicamente en la consulta que se le formuló al doctor Cassinelli Muñoz se hace una salvedad expresa con respecto a cuándo los votos conforman o no la voluntad del órgano, y en ese caso sí estarían eximidos de responsabilidad, pero no en otros casos.

A su vez, comparto lo que plantea el señor senador Korzeniak en el sentido de la eventual interpretación a contrario sensu que se pueda hacer de esta norma.

Por lo tanto, teniendo en cuenta la innecesariedad y la posibilidad de que una interpretación a contrario sensu genere derivaciones inesperadas -o, por lo menos, no deseadas- creo que deberíamos tomarnos un tiempo más para estudiar este tema y analizar la posibilidad de incluir lo que plantea el señor Senador Korzeniak o, en su caso, estudiar la necesidad de aprobar esta norma.

SEÑOR KORZENIAK.- Más allá de que estoy de acuerdo con la postergación del tema, quiero hacer varias puntualizaciones.

                En primer lugar, la interpretación a contrario sensu de este proyecto de ley no es una hipótesis, sino que se dio en esta Comisión. Es más, hay ex Presidentes que han pedido informes jurídicos; concretamente, el doctor Lacalle consultó a dos juristas y uno la evacuó diciendo que los ex Presidentes nunca son responsables.

                Ahora bien, si en ese contexto aparece un proyecto que dice que los Ministros son responsables, la interpretación a contrario sensu es evidente: los ex Presidentes no son responsables.

SEÑOR ABDALA.- Entonces, ¿cómo interpreta el plazo de los seis meses?

SEÑOR KORZENIAK.- Los artículos 172 y 178 dicen que los Ministros y los Presidentes tienen los mismos fueros e incompatibilidades que los Legisladores. Según el artículo 112, jamás serán responsables por los votos y opiniones, por lo que no es necesario establecer en una ley que los Ministros no son responsables por votos y opiniones. De acuerdo con el artículo 113, no pueden ser procesados ni detenidos sino con desafuero, salvo infraganti delito. Por último, el artículo 114 prevé el desafuero por dos tercios de votos. Estos tres artículos son aplicables a los Ministros y a los Presidentes, con la dificultad de que no se puede aplicar el desafuero porque no hay Cámara a la que pertenezcan. Por lo tanto, los artículos 172 y 178 establecen que los Presidentes y los Ministros tienen las mismas inmunidades, pero que la acusación sólo se puede hacer a través de un juicio político y no por medio del desafuero, como sucede con los Legisladores. Esto es algo evidente, porque la Constitución no puede prever quién desafuere a un Ministro o a un Presidente. Hay una frase igual en los artículos 172  y 178, salvo que en el caso del Ministro dice que se aplica desde que lo nombran hasta su cese, y en el del Presidente, desde que lo nombran hasta seis meses después de su cese. En ambos casos dice que no podrán ser acusados sino por el procedimiento del artículo 93, y aun así, sólo durante el ejercicio del cargo, en el caso de los Ministros, o hasta seis meses después, en el caso del Presidente.

                Entonces, basados en esa frase, se ha dicho que después que dejan de estar en el ejercicio del cargo, nunca pueden ser acusados. ¿Cuál es el problema? En primer lugar, desde el punto de vista conceptual, el sistema republicano no admite la irresponsabilidad de los gobernantes, salvo votos y opiniones, porque le da mucho valor a esta última. Esto es típico de las monarquías donde subsiste -un poco folclóricamente, como en Inglaterra- eso de que el rey nunca se equivoca. En realidad, no sé qué harían los jueces si un rey mata a una persona, pero teóricamente las monarquías suponen que el rey está un poco por arriba del Estado y, por lo tanto, no es responsable. Pero en un sistema republicano el principio general es clarísimo: responsabilidad de los gobernantes.

                A su vez, el artículo 178 señala: “y, aun así sólo durante el ejercicio del cargo”, queriendo decir que después nunca más se puede aplicar. El tema literal se supera fácilmente. Dice: “No podrán ser acusados sino en la forma que señala el artículo 93”. ¿Qué quiere decir? A mi entender, no quiere decir que no pueda ser acusado por un Juez, sino que después de que dejó de ser Ministro o seis meses después de que dejó de ser Presidente, no se le puede hacer un juicio político. De esta forma, cobra sentido un argumento muy usado que dice que es para evitar revanchismos cuando hay cambio. Tanto no se refiere a la acusación de un Juez, que el artículo 178, en el mismo texto, dice: “Cuando la acusación haya reunido los dos tercios de votos del total de componentes de la Cámara de Representantes, el Ministro acusado quedará suspendido en el ejercicio de sus funciones”. Por tanto, no está hablando de la acusación de un Juez, porque ésta nunca puede reunir dos tercios de votos, sino que se está refiriendo a la acusación en un juicio político. Obviamente no se puede hacer nunca más seis meses después de que cesó; en eso estamos de acuerdo; pero no se puede interpretar que si se descubre que una persona violó, mató o robó durante su cargo de Ministro o de Presidente, un Juez no lo puede juzgar nunca porque ya terminó el cargo. Ese es el tema de fondo.

Entonces, creo que el proyecto tiene su mérito. Incluso, hubo una discusión respecto de un ex Ministro de quien -quiero aclararlo- tengo un muy buen concepto. Nunca leí el expediente, pero sé que hubo un procesamiento, el Tribunal lo revocó y después la Suprema Corte de Justicia confirmó que era responsable. De todas maneras, dejemos de lado ese episodio, que realmente no me interesa. Lo que acabo de decir lo escribí mucho antes de que sucediera este hecho y está publicado, porque es una opinión tradicional; pero reconozco que se han dado otras interpretaciones, y un proyecto como este, por más que lo perfeccionemos, podría alentar una interpretación en contrario.

De manera que comparto la tesis del señor senador Breccia: así como está el proyecto, no nos parece necesario y creemos que más bien contribuiría a generar problemas. Incluso, hay Jueces que han tenido vacilaciones, como los integrantes de ese Tribunal de Apelaciones, que originalmente estaban todos de acuerdo en la responsabilidad, pero después dos de ellos cambiaron de opinión. Finalmente, como decía, la Suprema Corte de Justicia volvió a la opinión del Juez de Primera Instancia. No obstante, no tengo ningún inconveniente en decir que, desde el punto de vista moral, me parecía que el procesamiento no empaña para nada la persona del procesado. Lo quiero decir con toda claridad; ese no era el tema que me interesaba.

Recuerdo también que en otra oportunidad se manejó la opinión de que un Legislador pudiera sostener: “Yo ya no soy Legislador; fui electo, y como la ley dice que un ex Ministro es responsable, entonces, a contrario, yo, como Legislador, no lo soy”. Es decir que se alientan esas interpretaciones, y tal vez lo mejor es no aprobar este tipo de normas.

SEÑOR PRESIDENTE.- Reconozcamos que hay alguna norma pasada de moda, porque, por ejemplo, la idea de que el revanchismo dura sólo seis meses no corre más.

SEÑOR KORZENIAK.- Estoy de acuerdo, pero eso es lo que dice la Constitución.

SEÑOR PRESIDENTE.- No podemos cambiar la Constitución.

SEÑOR MICHELINI.- Creo que se podría decir que, en este caso, estamos en el limbo. Por ejemplo, hay quienes interpretan que cuando un Ministro cesa en el cargo, sólo puede ser juzgado, por actos de gobierno, a través de los mecanismos que se aplican a los Ministros. Pero entiendo que esa interpretación se cae porque el artículo 93 de la Constitución no se puede aplicar a ex Ministros; es sólo para personas que están desempeñando el cargo. Si en ese período se cometieron delitos, notoriamente nadie puede decir que la Cámara de Representantes lo acuse y la de Senadores lo juzgue. Nosotros no podemos acusar ni sentenciar a personas que ya no son Ministros, Presidentes o Vicepresidentes de la República. Entonces, para mí es claro que si un Juez encuentra que hay delito, debería procesar, pero hay algunos que no tienen esa teoría. El señor senador Korzeniak ponía el ejemplo de unos Jueces que dijeron una cosa y recién después la Corte lo corrigió. Si bien eso contribuye, en cierta medida, a la jurisprudencia, lo cierto es que hay Jueces que tienen dudas. Esto también debería establecerse para el Presidente de la República, con la excepción de que el Parlamento debe actuar dentro de los primeros seis meses de terminado su mandato.

                Entonces, sería más partidario de agregar lo relativo al Presidente y al Vicepresidente de la República y ver las redacciones, para luego votar y enviarlo a la Cámara de Representantes.

SEÑOR ABDALA.- Me mantengo en lo que decía hace unos momentos, pero de una manera u otra, la interpretación que hacía el señor senador Korzeniak refería a la situación de algún Ministro de Estado. Personalmente, no resisto la tentación de decir que, previamente a la consideración de este proyecto de ley, está el relacionado con la eliminación del abuso de funciones. Esto es algo que, efectivamente, está pasando en la vida del país y tiene que ver con una cosa extraña que está ocurriendo: decenas y decenas de funcionarios de períodos anteriores empiezan a ser investigados. Confieso que, a mi juicio, ese es un tema muy delicado para la calidad democrática del Uruguay, mucho más que este que, en realidad, puede ser un caso estrictamente focal o puntual. Por lo demás, tengo una discrepancia con el señor senador Korzeniak, por más que la presunción de inocencia es algo maravilloso en el Uruguay, porque si mañana él es investigado, hay una acusación fiscal y es procesado, el daño que se le hace es espeluznante. Parte de estas cosas las estamos empezando a ver en el Uruguay y debo decir que estoy sumamente preocupado.

Por lo tanto, si tuviéramos que establecer un rango de prioridades, pediría que rescatáramos el proyecto de eliminación de abuso de funciones, sobre el que, afortunadamente -según pude apreciar en el día de hoy- el señor Vicepresidente de la República opina con tino, prudencia y moderación. A mi parecer, se está empezando a correr un riesgo importante. Es una footnote       -como dicen los americanos- una nota al pie de la que quería dejar constancia, porque si hablamos de prioridades, creo que ese es un tema harto prioritario en comparación con este proyecto.

SEÑOR KORZENIAK.- Quiero aclarar que no planteo este tema como prioridad o no.

SEÑOR ABDALA.- Me queda claro.

SEÑOR KORZENIAK.- Lo que digo es que este proyecto, tal como está, alienta una interpretación que yo no comparto, porque me parece muy dañina para la democracia al sostener que un ex gobernante no es responsable por delitos que no tengan nada que ver con la opinión. Pero no tiene nada que ver con prioridades y por eso comparto que se estudie más. Creo que así como está, el proyecto no agrega nada.

SEÑOR ABDALA.- Está bien.

SEÑOR PRESIDENTE.- Entonces, si estamos de acuerdo, postergamos la consideración del proyecto de ley.

                La Comisión pasa a considerar el tercer proyecto de ley que figura en el orden del día: “Ciudadanos naturales o legales con 75 años que no voten en actos electorales”, Carpeta Nº 494/2006, Distribuido Nº 829/2006. 

Este proyecto de ley, aprobado por la Cámara de Representantes, exceptúa de sanciones y multas a las personas que no sufraguen y tengan más de 75 años. El artículo 1º, concretamente, establece la excepción para los ciudadanos que tengan más de 75 años y, el segundo, dice cómo se acredita tal circunstancia.

                En principio, salvo que los integrantes de la Comisión tengan una opinión diferente, el proyecto requeriría una mayoría especial de dos tercios.

SEÑOR KORZENIAK.- En lo personal, estoy de acuerdo con el proyecto en el entendido de que el artículo 2º se refiere a la situación del artículo 1º y no constituye una regla general. No digo esto por no estar de acuerdo con esta iniciativa, sino que mi observación se fundamenta en el hecho de que la Constitución, cuando dice que el voto es obligatorio, no excluye a quienes tienen más de setenta y cinco u ochenta años. Si la prueba de la excepción del artículo 1º es sólo para un caso, sería una amnistía, y si es así, estaría de acuerdo en votarlo. De lo contrario, este proyecto resulta evidentemente inconstitucional. En nuestro país, con la obligatoriedad del voto no ocurre lo mismo que en el Brasil, donde se estableció el voto voluntario para quienes tienen entre dieciséis y dieciocho años y para los mayores de setenta y tantos años.

SEÑOR ABREU.- Creo que, en realidad, el tema de fijar un límite de edad arbitrariamente no tiene sentido alguno porque, entre otras cosas, desvirtúa lo establecido por la Constitución de la República. De todos modos, sí se habilita desde el punto de vista legislativo a que quienes no pueden votar por razones de salud, si justifican su condición, queden exonerados de sanciones.  En lo personal, no le encuentro sentido a fijar una edad concreta, ya sea de sesenta, setenta, cuarenta, cuarenta y cinco o noventa años.

SEÑOR PRESIDENTE.- Quiero manifestar que en estas circunstancias no estamos dispuestos a dar nuestro voto conforme al proyecto.

SEÑOR MICHELINI.- En primer lugar, a mi juicio, no es necesario votar lo relativo a las multas, sanciones o exoneraciones. Por consiguiente, no creo que el artículo 1º requiera una mayoría especial de dos tercios de votos. En el caso del artículo 2º, acepto que es posible que se genere alguna confusión, pero podría redactarse de otra manera. Hay que tener presente que el voto es obligatorio, pero se pueden establecer sanciones o se puede no hacerlo, y eso no requiere mayorías especiales. En definitiva, se puede determinar en la iniciativa que no hay sanciones, de modo que no pueda inferirse del texto que existe algún tipo de discriminación. El artículo 2º podría generar dudas y, entonces, tendríamos que pensar en una redacción sustitutiva que implicara la aplicación automática del artículo 1º. Incluso, hasta se podría incluir la reglamentación, es decir, los mecanismos para la aplicación del artículo 1º en forma automática, ante cualquier trámite que se hiciera a nivel público. De modo que me gustaría -no sé si hoy- poder conversar un poco más sobre este aspecto que, más allá de todo, también significa una definición política.

SEÑOR PRESIDENTE.- Quiero aclarar que hoy expresé que el artículo 1º contraría la filosofía constitucional y hasta la propia norma que establece la obligatoriedad del voto -incluso lo hemos conversado con los compañeros del Partido Nacional- en tanto elimina las sanciones, con lo cual pierde la fuerza que le quiso dar el constituyente. En segundo lugar, nos reafirmamos en la necesidad de llegar a los dos tercios de votos para aprobar normas de estas características lo cual, además, creo que ha sido compartido, dentro de la Comisión, en otras circunstancias.

SEÑORA PERCOVICH.- La experiencia en el Uruguay indica que el día de la votación, es complejo el traslado de personas muy mayores, con dificultades físicas, mentales, etcétera, pero comparto totalmente lo relativo a la obligatoriedad del voto; eso no se puede perder. Este es un tema que se reitera y, de hecho, hemos presentado proyectos, sistemáticamente, a la Corte Electoral, de registros especiales para la gente que no se puede trasladar. Precisamente, en la Comisión de Población, Desarrollo e Inclusión tenemos a consideración algunos proyectos que han estado en las dos Cámaras durante mucho tiempo; uno de ellos fue presentado por el señor senador Penadés y otro por quien habla.

                Creo que habría que ceñirse sólo a determinadas circunstancias y, en ese caso, no hay más remedio que poner una edad. Pero no es bueno que se cobren multas, porque eso es lo que presiona a las familias a hacer el traslado de la persona mayor.

SEÑOR MOREIRA.- La Ley Nº 16.017 dice que: “El ciudadano que por motivos fundados no haya votado lo justificará, dentro de los treinta días siguientes al acto eleccionario, ante la Junta Electoral” correspondiente. Además, en el artículo siguiente se establece: “Serán causas fundadas para no cumplir con la obligación de votar, siempre que se compruebe fehacientemente: A) Padecer enfermedad, invalidez o imposibilidad física que le impida el día de las elecciones la concurrencia a la Comisión Receptora. B) Hallarse ausente del país el día de las elecciones. C) Imposibilidad de concurrir a la Comisión Receptora de Votos durante el día de las elecciones por razones de fuerza mayor. D) Hallarse comprendido en una de las causales de suspensión de la ciudadanía establecidas por el artículo 80 de la Constitución”. Luego agrega que deberán presentar a la Junta Electoral, en un plazo de 30 días, “un certificado probatorio expedido por un médico dependiente del Ministerio de Salud Pública. En caso de no haber médico dependiente del Ministerio de Salud Pública en la localidad, el certificado podrá ser expedido por otro médico: en defecto de ambos, el certificado será suplido por una información sumaria ante el Juzgado de Paz”. Entonces, no cuesta nada justificar esto.

                Creo que está bien que sea obligatorio y, además, no conozco obligatoriedad sin sanción. Si nos ponemos a revisar todas las normas, veremos que las que establecen obligatoriedades, en algo las fundan. Además, no hay que olvidar que estamos en un país en el cual la expectativa de vida está situada por encima de los 80 años y, por otro lado, esto contribuye a mantener la conciencia cívica y la participación ciudadana, algo en lo cual el Partido Colorado insiste permanentemente. La participación ciudadana se hace a través del voto, de modo que esto es una forma de desalentarlo. El Frente Amplio, que tiene un elenco en el Gobierno integrado por personas de avanzada edad, las estaría eximiendo de la obligación de ir a votar.

SEÑOR KORZENIAK.- Este es un tema en el cual ya hay posiciones tomadas. Sé que el Partido Nacional no va a votar un proyecto que exonere de forma genérica, aunque quizás sea porque no le conviene. Este es un tema que en mi Bancada se puede discutir, pero no hay duda de que toda interpretación o modificación de una ley electoral, como dice el artículo 77, requiere dos tercios de votos; eso es así. Las leyes electorales regulan el tema y, por lo tanto, todo cambio o interpretación requiere dos tercios de votos. Me siento académicamente muy comprometido a decirlo de manera muy clara.

                ¿Qué es lo que ha mostrado la historia? La historia ha mostrado que, a pesar del artículo constitucional, muchas veces en el Uruguay, como no se establecían sanciones, tampoco se cobraban; eso es cierto. Hace unos cuarenta o cincuenta años que se comenzó a poner  sanciones, y esto viene de 1934. ¿Qué pasa? El artículo 6º de la Ley Nº 16.017 -que hace un momento leyó el señor senador Moreira- tal como está redactado, no está bien porque dice “causas fundadas para no cumplir con la obligación de votar”. Eso está mal; debería decir “causas fundadas para que no se le sancione”. El señor senador Michelini hizo mención a este aspecto.

La propia Constitución de la República prevé, en una de las causales de suspensión de la ciudadanía, que la persona tenga algo que le impida obrar libre y reflexivamente. Por lo tanto, si la persona está enferma, tiene la posibilidad de decir que no vota porque no puede obrar libre  y reflexivamente. Este es un tema muy complejo, porque los no videntes votan y, a veces, las Mesas Receptoras permiten que entren con alguien a votar, lo cual constitucionalmente no es correcto porque la persona no puede obrar libremente por no ser vidente y porque entra con alguien al cuarto secreto.

                Creo que deberíamos pedir a la Corte Electoral que nos dé su opinión, que es una manera de hacer tiempo para poder estudiar un poco más el tema. Sé que éste va a ser un asunto polémico. Quiero dejar constancia -aunque todavía no he hecho el planteo en mi Bancada- de que los dos tercios no tienen vuelta. Eso es así. Pienso lo mismo con respecto al voto en el exterior, del cual soy ferviente partidario.

SEÑOR MOREIRA.- Quiero expresar mi coincidencia con el señor senador Korzeniak.

SEÑOR PRESIDENTE.- Quiero poner en conocimiento de la Comisión que trasladé la inquietud del señor senador Korzeniak a la Corte Electoral y están dispuestos a venir para hablar del tema.

                Tenemos que considerar el cuarto punto del orden del día, “Ciudadanos residentes en el exterior”, Carp. 664/2006, Dist. 829/2006.

SEÑORA PERCOVICH.- Con respecto al tema del voto consular, quiero aclarar que la Cámara de Representantes ha recibido muchas actas y opiniones, por lo que todavía no lo han tratado.

SEÑOR PRESIDENTE.-  Entonces, de acuerdo con la razón planteada por la señora senadora Percovich, retiramos el asunto que figura en cuarto término del orden del día, referido al sufragio de los ciudadanos residentes en el exterior.

                El señor senador Sanguinetti me solicitó que incluyéramos en el orden del día un proyecto de ley de su autoría, referente a las ocupaciones de los lugares de trabajo, por lo cual solicito que sobre el mismo tema se agregue otro de mi autoría.

                Por otra parte, solicito la inclusión del proyecto de ley de hábeas corpus.

(Apoyado)

SEÑORA PERCOVICH.- Señor Presidente: me parece perfecto ver estos temas, pero recuerdo que el año pasado habíamos empezado a tratar algunos proyectos de ley entre los que se encuentra la modificación que nos quedó del Código de la Niñez y la Adolescencia sobre el tema de la adopción, y la institución encargada y las organizaciones que están trabajando en este asunto nos piden si se puede concretar. Incluso, nos proponen que si se desea, las podemos invitar. Recuerden que a raíz de haber trabajado con la Asociación de Magistrados, el INAU y los Defensores de Oficio, hemos introducido algunas modificaciones sugeridas por ellos.

SEÑOR PRESIDENTE.- Entonces, incluimos este tema en el orden del día.

                Se levanta la sesión.

(Así se hace. Es la hora 16 y 16 minutos)