 |
| |
| Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración Carpetas Nos. 1572 y 1562 de 2016 |
Versión Taquigráfica N° 842 de 2016 |
| PRESIDEN : | Señor Representante Pablo
González, y señora Representante Cecilia Bottino, (ad hoc). |
| MIEMBROS: | Señores Representantes Pablo D.
Abdala, Catalina Correa, Darcy de los Santos, Macarena Gelman, Rodrigo Goñi Reyes, Pablo
Iturralde Viñas, Ope Pasquet, Daniel Radío y Javier Umpiérrez. |
| DELEGADO DE SECTOR: |
Señor Representante José Carlos Mahía. |
| ASISTE: | Señor Representante Alejo
Umpiérrez. |
| INVITADOS: | Por la Fiscalía General de la
Nación: doctores Jorge Díaz Almeida, Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación;
Ariel Cancela Vila, Fiscal Adjunto de Corte; Patricia Marquisá, Directora de la Unidad de
Implementación del Sistema Penal Acusatorio; Adriana Sampayo, Fiscal Adscripta de la
Unidad de Implementación del Sistema Penal Acusatorio; Gabriela Aguirre Grompone,
Directora de la Unidad de Cooperación Internacional; Luis Pacheco, Fiscal Inspector y
licenciado Javier Benech, Director de Comunicación. Por la Asociación de Magistrados del Ministerio Público y Fiscal del Uruguay: doctores Gustavo Zubía, Presidente; Silvia Blanc, Raúl Iglesias y William Rosa. |
| SECRETARIA: | Señora María Eugenia
Castrillón. |
| PROSECRETARIO: | Señor Manuel Nande. |
SEÑORA SECRETARIA.- Ante la ausencia del presidente y del vicepresidente, corresponde elegir un presidente ad hoc.
(Se vota)
——Cinco en seis: AFIRMATIVA.
(Ocupa la presidencia la señora representante Cecilia Bottino)
(Es la hora 10 y 9)
——Damos la bienvenida al doctor Jorge Díaz Almeida, Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación; al doctor Ariel Cancela Vila, Fiscal Adjunto de Corte; a la doctora Patricia Marquisá, directora de la Unidad de la Unidad de Implementación del Sistema Penal Acusatorio; a la doctora Adriana Sampayo, fiscal adscripta de la Unidad de Implementación del Sistema Penal Acusatorio; a la doctora Gabriela Aguirre Grompone, directora de la Unidad de Cooperación Internacional; al doctor Luis Pacheco, fiscal inspector, y al licenciado Javier Benech, director de Comunicación, a los efectos de considerar el asunto que figura en primer término del orden del día: “Fiscalía General de la Nación. Se regula su organización y funcionamiento”.
El proyecto que tiene a estudio la Comisión fue aprobado en el Senado por unanimidad a excepción de un solo artículo que fue aprobado por mayoría.
(Ocupa la presidencia el señor representante Pablo González)
——El proyecto fue objeto de una larga discusión en el Senado entre los distintos partidos con representación en esa Cámara. Nosotros concurrimos en dos oportunidades a la comisión senatorial y respondimos por escrito algo así como a unas siete u ocho consultas que nos formularon los señores senadores. Quiere decir que en esa Cámara hemos tenido la oportunidad de pronunciarnos en forma bastante extensa.
Además, el proyecto tuvo como base el texto que remitió el Poder Ejecutivo y este, el texto elaborado en el Consejo Consultivo del Ministerio Público que fuera remitido por este fiscal al Poder Ejecutivo tal como fuera elaborado en ese Consejo
Ese Consejo -como los señores representantes saben- no es un organismo de origen legal sino que fue creado por el Fiscal de Corte en su primer acto administrativo como director general del servicio descentralizado con fines de asesoramiento en aquellos temas que entendimos importante en que este estuviera presente. El Consejo tiene una integración cuatripartita. Está compuesto por el Fiscal Adjunto de Corte; un delegado de la academia, que es el decano de la Facultad de Derecho de la Udelar, el doctor Gonzalo Uriarte; dos delegados de la sociedad civil, uno es el presidente o un representante del Colegio de Abogados del Uruguay y el otro es un representante de Ielsur -puesto que entendimos en ese momento que era la organización no gubernamental que había trabajado más en estos temas-; un delegado de la Asociación de Fiscales -en general, su presidente-, y dos delegados del sistema político: uno del Poder Ejecutivo y uno del Poder Legislativo. Dejo constancia de que el delegado del Poder Ejecutivo no concurrió a ninguna de las sesiones que ha tenido el Consejo Consultivo hasta la fecha.
Ese proyecto es la base sobre la que discutió el Senado y allí sufrió muchos cambios, obviamente en la búsqueda de obtener un consenso. Lo primero que queremos decir es por qué es necesario aprobar este estatuto.
En primer lugar, vamos a un sistema acusatorio adversarial, oral y público que comenzará a regir en todo el país a partir del 16 de julio del año que viene. Nosotros y el Estado Federal Argentino somos los que vamos quedando un poco como furgón de cola en esta hora de las reformas. En todos los países donde se han realizado reformas de corte acusatorio se ha hecho lo que se conoce como reformas paralelas, es decir, en las instituciones que tienen responsabilidades en la aplicación de la reforma: en algunos casos, en el Poder Judicial, básicamente en relación con la gestión y la organización de las oficinas; en el caso de la Fiscalía, los cambios han sido en todo el resto de América bastante profundos, y muchas veces también se han producido cambios en relación con la autoridad policial y la fuerza de seguridad.
En primer lugar, en lo que tiene que ver con las fiscalías, estas reformas paralelas a la reforma han tenido que ver con su posición institucional, tratando de darles mayor autonomía en ese aspecto. En segundo lugar, se ha modificado el estatuto de los fiscales, creando regulaciones propias y diferentes a las de los jueces, consagrando los principios de unidad de acción y jerarquía que se concretizan en instrucciones generales y particulares, así como en la gestión de las cargas de trabajo, estableciéndose estructuras flexibles y un sistema de priorización de casos.
Cuando América Latina comienza a salir de las dictaduras militares, las primeras reformas procesales tuvieron como objetivo implementar sistemas procesales penales mucho más garantistas, limitando las potestades de las fuerzas de seguridad que habían sido utilizadas como fuerzas represivas. El énfasis en la primera ola de reformas -como dice Binder- estuvo puesto en las garantías. En este momento, América Latina asiste a una tercera ola de reformas procesales. La segunda estuvo centrada en los temas de gestión, porque al principio se entendía que las reformas procesales eran nada más que un cambio de ley, es decir, que cambiando la norma procesal ya la reforma se producía. Luego, se entendió que la implementación de las reformas era tan importante como la ley misma. En esta última ola de reformas en América Latina se está poniendo mucho énfasis en lo que se conoce como la investigación y la persecución penal inteligente o estratégica, y se está asociando -como corresponde- las tareas de investigación y de persecución penal a las políticas públicas de seguridad. Es decir: la investigación y la persecución penal forman parte de una política pública de seguridad.
Una política pública de seguridad está compuesta por cuatro acciones básicas. Primero, tenemos la prevención, que dice relación no solamente con la utilización de la fuerza de seguridad, porque en prevención hay aspectos que tienen que ver con elementos culturales, educativos, socioeconómicos, etcétera y también con elementos vinculados a las fuerzas de represión. Es decir: la prevención no es solo el patrullero en la esquina; este forma parte de la prevención pero no es lo único.
La segunda acción básica en una política pública de seguridad es la conjuración o la represión del hecho delictivo violento cuando ocurre. Eso es resorte de las fuerzas de seguridad; es lo que ocurre, por ejemplo, cuando hay un incidente en el estadio o en una marcha, cuando hay un hecho violento que es necesario hacer cesar junto con sus efectos. Los autores designan esto como conjuración aunque, en realidad, es un juego de palabras porque es represión directamente para tratar de hacer cesar ese hecho.
La tercera acción que compone una política pública de seguridad es la investigación criminal. La cuarta es consecuencia de la anterior y es el ejercicio de la persecución penal.
Necesariamente, para que haya una política pública de seguridad, estas cuatro acciones deben estar coordinadas o elaboradas estratégicamente de forma tal que actúen combinadamente. Sin esa combinación estratégica de estas cuatro acciones, no tendremos una política pública de seguridad. Podremos tener una política pública de prevención, podremos tener una política pública de conjuración o represión, pero no vamos a tener una política pública de investigación y de persecución penal. Eso es lo que sucede hoy en Uruguay, no por la mala voluntad de los operadores o los agentes que nos encargamos de esta tarea, que ponemos la mejor -creo que gracias a eso el sistema todavía no se ha caído a pedazos-, sino porque el diseño del sistema coloca la tarea de investigar y de decidir qué se persigue y qué no en la cabeza del juez. Los jueces son, por definición, totalmente independientes y esa característica, que es un valor absoluto a la hora de juzgar -eso está en la esencia del sistema democrático; no hay democracia sin jueces independientes e imparciales-, se transforma en un disvalor a la hora de investigar. ¿Por qué? Porque las investigaciones terminan, en primer lugar, haciéndose caso a caso, sin ninguna coordinación entre sí. Acá podemos citar una larga lista de ejemplos de cómo eso se concretiza. Las investigaciones sobre las graves violaciones a los derechos humanos durante la dictadura militar son ejemplo claro de que no hay una coordinación de parte del Estado en la investigación y la persecución de esos crímenes. Hay una fragmentación total de las causas a lo largo y ancho de todo el país. Hay causas que se repiten. Hay hechos que están denunciados en distintos juzgados y no hay desde el Estado una política de investigación y de persecución. Sí hay, paradójicamente, desde el lado de las defensas una estrategia común. Eso es absolutamente claro y lo podemos ver en todas las causas que pasan por la Fiscalía de Corte; sea por casación o por inconstitucionalidad, podemos decir que, a esta altura, las vimos todas. Se ve una estrategia común de las defensas, donde los escritos son exactamente iguales, aun firmados por distintos abogados y de diferentes estudios, y la estrategia del Estado no existe. Muchas veces, lamentablemente, la estrategia del Estado está marcada por la política de los denunciantes, que van haciendo denuncias a lo largo y ancho del país.
En estos días tuvimos un ejemplo en el que fue bastante difícil coordinar la acción de los fiscales en materia de persecución de las barras bravas. En determinado momento, teníamos a cuatro fiscales actuando al mismo tiempo y la mano derecha no sabía lo que hacía la mano izquierda. Hubo que tratar de reunirlos y de coordinar para poder llevar adelante una línea de investigación. Lo vemos en un conjunto de casos.
Por otra parte, al estar en una investigación criminal caso a caso, termina pasando que perdemos el contexto. Perseguimos al autor del hurto pero nunca los mercados ilícitos que se abastecen con el producto de ese hurto. Los delitos contra la propiedad, en su gran mayoría, están destinados a abastecer un mercado ilícito que genera demanda permanentemente de esos bienes ilícitos. Pasa con los celulares, pasa con los vehículos. Esos mercados ilícitos, que son abastecidos por los delitos contra la propiedad, nunca han sido investigados con seriedad en el Uruguay. La respuesta es caso a caso. Agarramos al autor del hurto -o no lo agarramos- y nunca vamos a perseguir el mercado ilícito.
Hay un ejemplo que nosotros citamos. En abril de este año, en las Seccionales 9ª y 10ª, el mismo día se robaron diez camionetas de la misma marca, el mismo modelo y el mismo color. No se precisa ser muy inteligente para saber que esos vehículos estaban destinados a abastecer una demanda de autopartes de esa marca de vehículos. ¿Saben cuántas investigaciones se hicieron con esas denuncias? Ninguna. El denunciante denunció; el seguro pagó; el denunciante cobró; el ladrón vendió en el mercado ilícito, y estamos todos felices y contentos, menos los ciudadanos, porque los seguros aumentan ya que el riesgo crece. Esa es una demostración clara de cómo no hay investigaciones de contexto, de cómo no se investigan los mercados ilícitos. Y hay algo que es necesario decir con total claridad: mientras haya demanda va a existir oferta y para que haya oferta va a haber delitos contra la propiedad. Esto es así donde no hay una persecución penal estratégica, donde no se prioriza la investigación de los mercados ilícitos.
A su vez, tenemos metodologías totalmente disímiles. Hoy tenemos tantas metodologías de investigación como jueces y fiscales hay en el país. No hay un protocolo de actuación; en realidad, los que existen hoy en día son sugerencias que podemos hacer, pero no hay un plan metodológico de la investigación. No hay una teoría del caso. Se sale a pescar con la red a ver qué se encuentra y la experiencia indica que cuando se sale de este modo lo que se encuentra es pescado chico. El grande se escapa siempre. Los autores hablan de una red a la inversa. En la red de pesca queda el grande y el chico se escapa; en esta red, cuando uno sale a pescar en investigación criminal, lo que agarra es el chico y el grande se escapa. Eso funciona así; es la red invertida.
Podemos seguir argumentando largamente por qué las políticas de investigación y de persecución penal necesariamente se tienen que entroncar con las demás tareas para tener una política pública de seguridad que hoy, lamentablemente, no tenemos en el país. Yo sé que es una afirmación fuerte la que estoy haciendo y me hago cargo; la he dicho públicamente en más de una oportunidad, en varios foros.
¿Qué es lo que tenemos que cambiar? Debemos transformar una institución, que en este caso tiene que ser la Fiscalía -así ha sido en todas partes del mundo-, para que se encargue de la investigación y de la persecución penal con el auxilio de las fuerzas de seguridad. La persecución penal tendrá que ser dentro de un contexto y deberá priorizar. Decía el doctor Néstor Humberto Martínez, el Fiscal General de Colombia, que vivimos bajo la utopía de que podemos perseguir todos los delitos que se cometen en una sociedad determinada al mismo tiempo y destinando iguales recursos. Eso es una utopía. No existe país en el mundo -ni siquiera los países escandinavos ni aquellos que tienen mayor desarrollo humano y menor cantidad de delitos- donde se puedan perseguir todos los delitos, al mismo tiempo y con igual cantidad de recursos. La falta de priorización y de determinar dónde vamos a poner el énfasis -que no significa la impunidad de lo otro sino priorizar determinadas investigaciones- se termina transformando en una priorización negativa. Si el funcionario encargado de la investigación y de la persecución penal o la institución encargada de la investigación y de la persecución penal no prioriza institucional y políticamente, lo que termina pasando es una priorización negativa, porque ¿quién prioriza? El policía; el primero que prioriza es el policía. Lo que investiga o a lo que dedica tiempo el policía es lo que a él le parece importante, y capaz que lo que a él le parece importante al Estado no le parece importante. El segundo que prioriza es el juez con un criterio personal, no con un criterio institucional. Entonces, sucede lo de Rivera: una denuncia por abuso sexual o por violación no se priorizó y se demoró un año y medio o dos en investigarla. Mientras tanto, en ese tiempo, se priorizaron delitos de hurto, delitos de rapiña, etcétera. Es claro que los delitos de abuso sexual o violación no se priorizan, por una cuestión cultural o vaya uno a saber por qué.
El problema es que la priorización depende del criterio de la persona que actúa: primero de la policía y después del juez. Eso es lo que nosotros queremos revertir o entendemos que hay que revertir. Una institución de la sociedad uruguaya tiene que decidir a qué le va a dar prioridad, que no significa que no vaya a atender lo otro; si no, terminamos atendiendo solo la flagrancia, como sucede hoy.
¿Cómo se cambia esto? Transformando a esta vieja institución, que es la Fiscalía, en un organismo de investigación y de persecución penal. Eso es lo que se ha hecho en el resto del mundo. El proyecto apunta en esa dirección buscando realizar investigaciones de contexto, tratando de catalogar y de dar respuesta temprana a los hechos. Hoy en día, los ciudadanos hacen una denuncia y no tienen un feedback por parte del Estado; nadie los llama, les pregunta o les comunica qué pasó con su denuncia. Y si se le ocurre ir a preguntar, mejor no saber la respuesta; eso lo puedo decir por experiencia propia. Necesariamente el ciudadano que denuncia un hecho tiene que tener una devolución por parte del Estado, aunque sea para decirle: “Mire, lo que usted denunció no es delito” o “No tenemos ninguna información” o “Con la información que tenemos y la investigación que hicimos no le podemos dar una respuesta”. Pero el no dar ninguna respuesta es algo que no puede pasar, y es lo que está sucediendo hoy.
Esto puede cambiar con priorización, fijando metas y objetivos claros. No podemos seguir investigando al tanteo. Yo siempre digo a los fiscales, cuando hablamos de priorización: “Lo que pasa es que ustedes todos los días priorizan”. Cuando uno llega a su despacho -esto lo digo por experiencia propia con más de veinte años de juez- ¿qué es lo primero que hace? Lo más fácil. Lo primero que saco es lo más fácil; lo otro lo voy dejando. Capaz que lo otro -que es lo más complejo- es mucho más grave y tiene mucho mayor impacto; sin embargo, lo voy dejando. No señalo esto porque el funcionario sea malo sino porque es la naturaleza humana. Entonces, debemos tener criterios de priorización que cambien eso.
La idea es trabajar también con mecanismos de evaluación; no estamos acostumbrados a que nos evalúen. Pues, tendremos que evaluar la tarea de los fiscales.
Ingresando al análisis del proyecto, puedo decir que tiene setenta y cinco artículos y que se divide en ocho capítulos. El capítulo primero es muy importante para nosotros porque contiene los principios que responden a una nueva concepción sobre la organización y funcionamiento de las fiscalías; creo que va de los artículos 1º a 12 -si la memoria no me falla- porque hubo un cambio de numeración en el Senado. En realidad, los primeros dos artículos no son principios. El artículo 1º habla de la posición institucional y, el 2º, del domicilio procesal. El artículo 12 -más allá de que se llama “Principios de acceso a la información”- hace una remisión a las normas de acceso a la información pública y a las normas procesales respecto de qué es reservado y qué no lo es.
En cuanto a los principios, el artículo 3º consagra el principio de autonomía funcional y, de alguna manera, reitera lo que establece la Constitución de la República y el artículo 4º de la Ley Nº 19.334, fue el que creó el servicio descentralizado Fiscalía General de la Nación. Si los señores representantes recuerdan, ese artículo 4º fue introducido por esta Comisión para tratar de resolver esa especie de contradicción que algunos marcaban entre los artículos 197 y 198 de la Constitución de la República y la creación de la Fiscalía como un servicio descentralizado. Lo que hace este artículo es reiterar esa concepción. En realidad, a título de información, debo decir que este artículo fue impugnado de inconstitucionalidad y que la Suprema Corte de Justicia ya se pronunció por unanimidad admitiendo su total regularidad constitucional. Lo digo por las dudas de que alguien venga después de nosotros a decir que esto es inconstitucional. La única que puede interpretar la Constitución es la Suprema Corte de Justicia.
(Intervención del señor diputado Pablo Abdala)
——Sucede que hay algunos que creen que son los intérpretes auténticos de la Constitución; la única que puede interpretarla es la Suprema Corte de Justicia o, en todo caso, el Parlamento por ejercicio de interpretación.
Si entramos al meollo de la cuestión, tenemos los artículos 4º, 5º y 6º. El artículo 4º habla del principio de unidad de acción. El artículo 5º habla de independencia técnica y, el artículo 6º, sobre el principio de jerarquía. Estos tres artículos deben ser leídos en consonancia con los artículos 15 -que habla de las instrucciones generales-, 16 -que habla de objeciones a las instrucciones- y 19 que establece el Consejo Honorario de Instrucciones Generales.
En el mundo moderno, las fiscalías -ahora vamos a hacer un breve repaso a lo que es el derecho comparado- no se organizan como en Uruguay. En nuestro país, las fiscalías están organizadas a espejo del Poder Judicial y prácticamente con los mismos criterios de designación, distribución de trabajo, etcétera. En el mundo moderno, las fiscalías se erigen bajo los principios de unidad de acción -en el sentido de que la que actúa es la institución- y de jerarquía, asociado al anterior. Esos dos principios -de unidad de acción y de jerarquía- se concretizan en el dictado de instrucciones; en algún caso, son instrucciones generales y, en otro, instrucciones particulares. Así funcionan las fiscalías en el mundo entero. ¿Por qué? Porque se busca que el Estado, en la tarea de investigar y de perseguir criminales, tenga una política. La idea es que el país no tenga tantas políticas criminales como fiscales o como jueces. Obviamente, uno puede unificar la decisión de los jueces a través de la vía de los recursos; para eso existen. Si yo no estoy de acuerdo con lo que resuelve un juez recurro ante el Tribunal de Apelaciones y, si tampoco estoy de acuerdo, tengo la posibilidad de la casación, que es el recurso unificador por naturaleza. Pero ¿qué pasa con los fiscales? No tengo forma de unificar su actuación. ¿Cómo se logra eso a nivel internacional? A través de los principios de unidad de acción y de jerarquía que se concretizan en la posibilidad de dictar instrucciones. Yo sé que este es un tema nuevo en Uruguay y que ha causado un poco de revuelo, pero en el mundo entero es lo más normal.
En materia de instrumentos internacionales, según las directrices de las Naciones Unidas para la función de los fiscales, el artículo 17 establece la posibilidad del dictado de instrucciones generales. La Recomendación Nº 19 de 2000 del Consejo de Europa sobre el papel del ministerio público dice exactamente lo mismo. En el caso de la Cedaw, en el literal c) de su recomendación Nº 20, respecto del Estado uruguayo, dice: “Diseñar una estrategia para simplificar los procesamientos penales para el enjuiciamiento de la violencia basada en género como una cuestión de prioridad” -aquí aparece el concepto de priorización- “y establecer plazos razonables para fundamentar casos de violencia de género, para juzgar a los responsables y proporcionar directrices para los fiscales y agentes de la Policía en materia de género, técnicas de investigación sensibles y el uso adecuado de los testimonios de las mujeres en los casos de violencia contra las mujeres y las niñas”.
La declaración de Lisboa de Fiscales Generales y Procuradores Generales, de octubre de este año, dice: “El Ministerio Público es la autoridad de rango constitucional competente para el ejercicio de la acción penal, por lo tanto debe asumir la dirección efectiva de la investigación criminal, en consonancia con la ley y las instrucciones generales impartidas”.
En los sistemas comparados, Alemania tiene la posibilidad de dictar instrucciones desde 1877; de ahí para acá no lo discute absolutamente nadie. Eso figura en los artículos 97, 145 y 146 de la ley orgánica de los tribunales.
En Francia, el artículo 30 establece que el ministro de justicia conduce la política penal determinada por el gobierno y vela por su aplicación coherente en todo el territorio de la república. Para ese fin, dirige a los magistrados del Ministerio Público instrucciones generales. Dice que no puede dirigir ninguna instrucción particular. Mientras tanto, el procurador general vela por la aplicación de la ley penal en toda su extensión en la instancia de la Corte de Apelación, y el buen funcionamiento de los equipos fiscales en su competencia. Quiere decir que en Francia las instrucciones las da el ministro de justicia. Lo mismo sucede en los sistemas sajones -Estados Unidos, Inglaterra, etcétera- ya que el ministro de justicia ocupa al mismo tiempo el cargo de fiscal general. En Estados Unidos, el fiscal general es al mismo tiempo ministro de justicia. Por eso, cuando termina el gobierno se va el fiscal general. La señora Loretta Lynch, cuando termine el mandato del presidente Barack Obama, se retira. A su vez, el futuro presidente Donald Trump ya designó quién va a ser su ministro de justicia y su procurador general.
En España -de donde heredamos el régimen, salvo esto, que no copiamos-, según los artículos 22 y 25 del Estatuto Orgánico del Ministerio Público de 2011, se establece exactamente lo mismo pero con la diferencia de que las instrucciones pueden ser generales y particulares. El fiscal general o el procurador general puede dar instrucciones particulares a los fiscales para los casos concretos.
En Portugal, según la Ley Nº 9 de 2011, también se establece al procurador general la posibilidad de dictar instrucciones generales.
En México, la ley orgánica de la Procuraduría General de Justicia de 17 de diciembre de 2008 establece exactamente lo mismo.
En Chile, la Ley Nº 19.640 del 15 de octubre de 1999 -que creó la Fiscalía Nacional-, establece la posibilidad del señor Fiscal Nacional de determinar instrucciones generales y criterios de actuación. Cabe aclarar que en ese país hay un régimen mixto. Así como en los países sajones y en Francia es el ministro de justicia -a veces coincidiendo con la misma persona que dicta las instrucciones generales y particulares-, en el caso de Chile está dividido: el Fiscal General dicta instrucciones generales y los fiscales regionales dictan instrucciones particulares.
En Argentina, la Ley Nº 27.148 de 2015 también establece lo mismo, aunque la ley de 1998 del gobierno de Menem determinaba esa posibilidad.
En Colombia hay un régimen muy parecido al sajón; allí ya no solo hay instrucciones generales sino particulares. Es más: ahí se establece que hay un fiscal general y que los demás fiscales actúan por delegación.
En Paraguay, Venezuela y Guatemala hay instrucciones generales.
Si repasamos los ordenamientos jurídicos de prácticamente todo el mundo esa es la orientación que se busca, pero no es por un capricho de los señores legisladores sino porque se pretende tener una política criminal en materia de investigación y de persecución penal.
Después, hay diferentes sistemas de relacionamiento y de cómo se designa el fiscal general y por cuánto tiempo se mantiene en el cargo. Hay distintos sistemas. Vimos el sistema sajón, donde cesa con el gobierno. En el sistema español termina el gobierno y el fiscal general se va. De hecho, el señor Mariano Rajoy -más allá de que mantiene el mismo partido y el mismo primer ministro- acaba de cambiar su fiscal general.
En otros países de América Latina -eso es sano- hay otra política totalmente distinta. La duración del cargo de fiscal general está desfasada del gobierno de turno. En Chile está específicamente calculado para que el fiscal general cese en el medio del mandato del presidente; dura dos mandatos pero cesa en el medio de forma tal que no esté asociado a un período electoral.
En América Latina hemos buscado sistemas -creo que con buen criterio- para separar a este funcionario del sistema político y se ha ido a organismos autónomos y autárquicos. Hay autárquicos en Brasil, en Venezuela, en Colombia, en Paraguay, en Chile y en Argentina. Hay sistemas autónomos en Uruguay porque no podemos establecer un organismo autárquico sin modificar la Constitución. En términos generales, así funciona el mundo.
El proyecto establece el más tímido de los sistemas porque, en primer lugar, saca al fiscal de corte la posibilidad de dictar las instrucciones generales como ocurre en el resto del mundo. En este caso, se creó un consejo, que integra el fiscal de corte. El fiscal de corte no es asesorado y el consejo dicta las instrucciones generales. Se trata de un consejo que tiene una integración cuatripartita, algo que figura en el artículo 19. En segundo lugar, esta iniciativa establece que las instrucciones son generales y, específicamente, se prohíbe que puedan alcanzar un caso particular. Cuando decimos que está expresamente prohibido un caso particular, hablamos de directa o indirectamente. Así como no podría haber una instrucción que dijera “particular” para un caso, tampoco podría haber otra que dijera “en las investigaciones en las que estén involucrados diputados y senadores, el fiscal deberá pedir el sobreseimiento”. En tal caso, sería una instrucción genérica pero con efectos particulares. Cuando hablamos de excluir los casos particulares, nos referimos a hacerlo directa o indirectamente. Eso es lo que establece el proyecto.
En tercer lugar, dice que deben ser públicas y comunicadas a los fiscales y a la Asamblea General. Me imagino que si la Asamblea General recibe alguna comunicación de una instrucción con la que no esté de acuerdo automáticamente tendremos que venir a rendir cuentas. Establece que son obligatorias porque no tendría sentido una instrucción que busca unificar y que no fuese obligatoria; de ese modo, todo el mundo seguiría haciendo lo mismo que hasta ahora.
Además, establece algo que también es novedoso -así como la integración del consejo- y bien uruguayo, es decir, la posibilidad de la objeción. El fiscal que no esté de acuerdo con una instrucción puede actuar siguiendo la instrucción y plantear una objeción comunicándola al consejo consultivo para que la revise si lo entiende pertinente o, inclusive, abstenerse en el caso de que la aplicación de esa instrucción general violente su conciencia. Esto corresponde a los artículos 4º, 5º, 6º, 15, 16 -que establece las objeciones-, y 17, que se relaciona con las normas que hablan de la excusación y de la extensión, es decir, el 57 y el 58. Este es el régimen establecido en el proyecto.
Si comparamos esto con los sistemas a nivel internacional es algo tímido. De alguna manera, yendo en la dirección en la que va el mundo, es el que mejor recoge nuestras tradiciones.Entonces, estamos hablando de un fiscal cuya designación y permanencia en el cargo están separadas del mandato de un gobierno; unas instrucciones que están elaboradas por un consejo -eso es discutible pero es a lo que se llegó por consenso en el Senado-, que son generales -nunca son particulares-, de naturaleza pública, se comunican a la Asamblea General, y hasta se establece la posibilidad de abstención u objeción de conciencia respecto de alguna instrucción general.
El artículo 7º habla del principio de celeridad; el artículo 8º, del principio de responsabilidad; el artículo 9º, del principio de organización dinámica. Esta norma es bien importante porque consagra la posibilidad de construir grupos de tarea para la investigación de determinados asuntos y permite manejar la distribución de los recursos humanos en función de las necesidades. Por ejemplo, en el caso del Lava Jato, la Procuraduría General de Brasil tiene lo que se denomina força-tarefa, fuerza de tarea. Este grupo de la fiscalía -Ministerio Público Federal- está compuesto por más de cincuenta fiscales que están trabajando específicamente en esa investigación. Como es de imaginar, esta investigación no la lleva el fiscal de Curitiba en exclusividad: este es quien ejerce la función misional ante el Poder Judicial, pero hay un grupo de cincuenta fiscales que están realizando las tareas de asesoramiento. La semana pasada tuve la oportunidad de estar en Brasilia, en un seminario sobre el proceso acusatorio, y al lado del salón de actos del Ministerio Público Federal había ochenta ejecutivos de Odebrecht, con sus respectivos abogados, firmando los acuerdos de delación premiada. Adviértase que no se estaban firmando en la fiscalía o en el juzgado de Curitiba, sino en la sede del Ministerio Público Federal en Brasilia.
Este principio de organización dinámica permite reforzar algunos equipos de investigación o de juicio, en caso de que haya juicios muy complejos.
El principio de objetividad está en la esencia del instituto: los fiscales y la institución debemos actuar con objetividad en el desarrollo de nuestro trabajo.
Luego tenemos los principios de probidad, transparencia y rendición de cuentas, que a nuestro juicio son muy importantes. De hecho, estamos practicando esa política de forma permanente, a tal punto que todas las resoluciones y dictámenes del fiscal de Corte -salvo aquellos que tengan relación con procedimientos disciplinarios- son automáticamente publicados en la página web y pueden ser consultados por cualquier persona. Entendemos que esto es sano, porque si decimos representar a la sociedad, tenemos que rendirle cuenta de lo que estamos haciendo.
Por su parte, el artículo 12 habla del principio de acceso a la información.
En el Capítulo II figura el artículo 15, que contiene una definición de instrucciones generales que fue elaborada por el Senado de la República -no estaba en el proyecto original-, por iniciativa de los señores senadores. Concretamente, establece que las instrucciones generales serán elaboradas por el Consejo Honorario de Instrucciones Generales, adoptadas en forma preceptiva y vinculante y que no podrán referirse a causas particulares.
El artículo 16 regula las objeciones a las instrucciones generales.
El artículo 14, que habla de los modos de intervención, recoge las modificaciones que se hicieron en la ley de presupuestos, Nº 19.355, eliminando la intervención del Ministerio Público como dictaminante técnico, limitándose su actuación como parte o como tercero. Este artículo reitera lo que establecía la Ley Nº 19.355.
El artículo 15 refiere a los cometidos de la Fiscalía General de la Nación, que creo que se ajustan a los nuevos que se han definido en la ley de presupuestos.
Ingresando al capítulo III, “Estructura Orgánica”, el artículo 18 establece cuáles son los órganos de la fiscalía con función misional; obviamente no habla de la estructura orgánica del servicio descentralizado, lo cual está resuelto a través de disposiciones administrativas.
Por el artículo 19 se crea el Consejo Honorario de Instrucciones Generales, que fuera propuesto por la Comisión de Constitución y Legislación del Senado y luego aprobado en esa Cámara, y se establece una integración cuatripartita, con un representante del sistema político, uno de la sociedad civil, uno de la Academia y uno de la corporación -o el corporativismo-, presidido por el fiscal de Corte. Reitero que la creación de este Consejo Honorario de Instrucciones Generales no estaba en el proyecto general y fue incluida en el Senado de la República.
El artículo 20 ya no refiere a los órganos, sino a los cargos de la fiscalía en materia misional. Esta norma debe ser vinculada con el artículo 74, que es una disposición transitoria que dice que los cargos de secretario y prosecretario letrado de la Fiscalía General de la Nación van a eliminarse al vacar, pero que los actuales titulares conservarán todos sus derechos en la carrera y, eventualmente, podrán ascender a través de concurso.
En cuanto al tema de las competencias, no hay mayores cambios en la legislación. Lo que hay es un ordenamiento de las competencias actuales y algunos cambios en la denominación de las fiscalías pero, en sustancia, no hay grandes modificaciones en esta materia.
En cuanto al estatuto de los fiscales, que figura en el capítulo V, el artículo 44 reitera lo que establece la Constitución de la República. Obviamente, el mecanismo de designación parte del Poder Ejecutivo, con venia del Senado de la República.
El artículo 45 establece el concurso: esta es una novedad en el ordenamiento jurídico, no en la fiscalía, pero sí en el régimen legal. Los señores representantes saben que antes de que quien habla fuera designado como fiscal de Corte y Procurador General de la Nación no se ingresaba por concurso a la carrera de fiscal, sino por designación directa, y los ascensos también se realizaban por designación directa del Poder Ejecutivo a propuesta del fiscal de Corte. Desde que yo asumí esta función, todos los ingresos a la carrera de fiscal se han producido por concursos abiertos de oposición y méritos, y a partir de 2014 todos los ascensos se han realizado por ese mecanismo. Este artículo recoge eso, con una modificación de algo que a nuestro juicio estaba mejor redactado en el proyecto final. En el proyecto original se establecían tres posibilidades: que los concursos podían ser abiertos, cerrados o cerrados para fiscales o jueces. Nosotros entendíamos que no necesariamente tenían que ser cerrados, sino que se debía establecer la posibilidad de que en determinadas situaciones se pudieran hacer concursos abiertos para los grados más altos del escalafón, obviamente, respetando estrictamente en las bases -aun en el caso de concurso abierto- la antigüedad en el cargo de fiscal y en los distintos grados, estableciéndola como un mérito. Eso ya estaba en el proyecto original. Ahora bien: entendíamos que en determinados momentos históricos, o ante ciertas circunstancias, la institución no podía renunciar a la posibilidad de captar mediante el mecanismo de concurso a técnicos de fuera de la institución, con dilatada trayectoria -por ejemplo, como abogados o como docentes de Facultad- que eventualmente pudieran tener interés de integrarse. ¿Por qué renunciar a la posibilidad de contar con esa gente, con esos grados de experticia dentro de la institución, determinando que necesariamente los concursos de ascenso deben ser cerrados? Yo imagino que si al profesor Gastón Chaves se le ocurriera decir que siempre quiso ser fiscal y que quiere concursar para ese cargo, no se lo podría obligar a dar el concurso de fiscal adscripto y hacer toda la carrera. En este caso, si hubiera un concurso abierto, quizás se pudiera presentar. Pongo el ejemplo del profesor Gastón Chaves porque sé que lejos está de su intención el presentarse a un concurso de estas características, pero puede haber otros casos. Obviamente, si esa gente concursa va a tener el hándicap de la antigüedad. En las bases del concurso para fiscal departamental que en este momento se está tramitando -que es un concurso cerrado, estoy hablando de la eventualidad de que fuera abierto- hay un hándicap de veinte puntos sobre cien.
Desde el punto de vista de la política de gestión entiendo que la carrera es muy importante, que hay que respetarla y mantenerla como principio rector; pero me parece que en determinados casos excepcionales -como por ejemplo ahora, en la implementación de un código- se debería establecer la posibilidad de captar recursos humanos desde fuera que tengan importantes grados de experticia, que eventualmente no tengamos dentro de la fiscalía.
“A los efectos de la elaboración de la propuesta para la designación de los fiscales letrados se convocará a concurso de oposición y méritos, el cual será sustanciado ante un tribunal de concurso designado por el fiscal de Corte y procurador General de la Nación.
El concurso podrá ser público, limitado a los fiscales, o a estos y los magistrados del Poder Judicial, según se especifique en las bases del mismo. En todos los casos deberá incluirse en las bases como mérito la antigüedad del concursante en la Fiscalía General de la Nación o en el Poder Judicial.
Las bases del concurso serán elaboradas por el fiscal de Corte y procurador General de la Nación.
El orden de prelación resultante del concurso tendrá una vigencia de dos (2) años, improrrogables.
Los cargos de fiscal adjunto de Corte y de fiscal letrado inspector no serán concursables y se integrarán con fiscales de igual jerarquía o inmediata anterior. Estos cargos podrán cesar en cualquier momento, respetándose la carrera funcional […]”
Esta era la solución del proyecto original y es por la que nosotros abogamos. La redacción del proyecto en el Senado puede dar lugar a una interpretación distinta. Allí se cambió la redacción y se determinó que “los concursos serán abiertos, en casos excepcionales debidamente fundados podrá limitarse la convocatoria a fiscales y magistrados del Poder Judicial”. Con todo respeto por los señores senadores, yo creo que la redacción original era bastante más clara.
Yo he recibido -y creo que también los demás colegas- un planteo de la Asociación de Magistrados Fiscales -que seguramente lo van a explicitar en algunos instantes, cuando comparezcan en esta Comisión- que implica una solución con un eje bien diferente. Independientemente de que esta redacción sea más o menos satisfactoria para la fiscalía que la del proyecto original, lo que aquí se consagra es un criterio cuya regla es la apertura en el caso de los ascensos y la excepción para esos concursos es la restricción para los fiscales actuantes o los que ya están en función.
A partir de un fundamento que también es objetivo -ya sea compartible o no-, la Asociación de Magistrados Fiscales sostiene que el concurso debe ser abierto para el ingreso y cerrado para el ascenso, a los efectos de aquilatar -este también es un criterio objetivo- la experiencia acumulada de aquellos que ya están en la carrera o en el escalafón y tienen la vocación de ascender al grado superior.
Me parece que la discusión está planteada sobre todo en este punto y no quiero entrar en valoraciones en este momento. Creo que ese es el punto de discrepancia que habría entre la propuesta que se hace y lo que está preconizando la asociación.
Hasta ahora todos los concursos de ascenso que hemos hecho sin estar obligados -porque no hay ninguna norma jurídica vigente que obligue al fiscal de Corte a hacer un concurso de ascenso; hay una ley que habla de mecanismos de selección, pero no de concurso-, han sido cerrados dentro del escalafón. Lo que se propone desde la Fiscalía de Corte es tener la posibilidad de realizar en determinadas hipótesis concursos abiertos también para los cargos más altos del escalafón, en el entendido de que como institución no queremos renunciar a la posibilidad de captar recursos humanos desde fuera de la Fiscalía que puedan estar preparados para ocupar esos cargos con la aclaración, como corresponde, de que esas personas que quieran dar un concurso abierto desde fuera de la institución, deberán hacerlo con el hándicap negativo de que no se les va a computar nada de antigüedad, con lo que desde el comienzo están “regalando” -entre comillas- veinte puntos. Si así y todo demostraran que son aptos ¿por qué la institución va a renunciar a esos técnicos? Me parece que mi obligación como jerarca -así como la del gremio es defender a sus afiliados- es tratar de contar en la institución con los mejores recursos humanos disponibles en el país. Entonces, no voy a renunciar a ello y procuraré que esta institución cuente con los mejores, porque eso permitirá desempeñar mejor nuestra función.
Más adelante en el proyecto se habla de los requisitos para las designaciones. Esto es novedoso porque en el decreto ley vigente no se establece qué requisitos se deben de cumplir para ocupar los cargos de fiscal.
Quisiera hacer un simple comentario; luego lo discutiremos en Comisión. Me resulta un poco curioso el requisito de tener cuarenta años para desempeñar la función de fiscal de Corte, cuando la Constitución de la República exige treinta y cinco años de edad para ser presidente de la República, treinta años para ser senador, así como también se establece legalmente el requisito de veinticinco años para ser fiscal adjunto.
Me parecería más razonable pensar en algo similar a la edad que se establece para ser senador.
Entiendo el planteo del señor representante, pero el origen de la edad establecida en este artículo surge de ese paralelismo. En realidad, los requisitos de edad también seguían para los demás cargos pero -creo que con buen criterio- fueron eliminados en el Senado de la República.
El artículo 49 establece el juramento -esta es una cuestión formal- para tomar posesión del cargo, lo que es algo normal en otras leyes relativas a los ministerios públicos de América Latina.
El artículo 50 determina la inamovilidad, lo que está en consonancia con el tercer inciso del artículo 2º de la Ley Nº 19.334, que creó el servicio descentralizado Fiscalía General de la Nación, y con la Constitución de la República.
El artículo 51 es novedoso porque introduce algo que no existía.
Las incompatibilidades, establecidas en el artículo 50, no tienen mayores variaciones salvo que agregamos actividades agropecuarias. Esto tiene una explicación clara: hay algunas actividades agropecuarias que conforme al Código de Comercio no son industriales y comerciales. Y se nos ha presentado la dificultad de algún fiscal que desarrolla determinada actividad agropecuaria que no es industrial ni comercial y, entonces, no estaría alcanzado por la incompatibilidad pero con esta norma quedaría alcanzado por ella.
El artículo 51 establece la remuneración. Aquí no hay ninguna novedad bajo el sol ya que las remuneraciones son exactamente las mismas que hoy, con el régimen de equiparación a los cargos del Poder Judicial. Todo este estatuto fue elaborado bajo una premisa que implica la no vulneración de ninguno de los derechos adquiridos que los fiscales tienen hoy. En este estatuto no hay ninguna norma que vulnere un derecho adquirido. De hecho, si existiera alguna norma que vulnerara el régimen de derecho que tienen actualmente los fiscales -que no la hay-, debería ser declarada inconstitucional porque no se puede vulnerar un derecho adquirido. En todo caso, eso se podría aplicar a los fiscales que ingresen en el futuro pero no a los actuales. Reitero que no hay ninguna norma que modifique algún derecho adquirido; no es así con la remuneración; no es sí con la inamovilidad; no es así con el régimen de incompatibilidades; no es así con la designación; no es así con la capacitación, ya que en el artículo 52 se establece expresamente el derecho y el deber de los integrantes de la Fiscalía de capacitarse; no es así con el traslado porque se establece, aunque sí se agrega que debe ser por resolución fundada -aunque eso es de Perogrullo- si las necesidades del servicio así lo requieren, a otras jurisdicciones territoriales conservando la jerarquía y en tanto no se afecten los derechos a la carrera funcional y los derechos adquiridos.
El artículo 54, que regula la licencia, establece un régimen exactamente igual al actual, ya que los fiscales tienen el mismo régimen de licencia que los señores jueces, lo que implica que tienen tantos días de licencia como días de feria y si trabajan en la feria tiene derecho a usufructuar los días posteriormente. Es decir que los fiscales tienen un régimen de licencia que implica treinta y ocho días corridos de la feria judicial mayor, que va desde el 25 de diciembre al 31 de enero, y quince días corridos de la feria judicial menor, por lo que tienen treinta y ocho días de licencia anuales. Son días corridos que en caso de que se usufructúen después también se computan como corridos. Cuando yo llegué a la Fiscalía existía la travesura de que se generaban como corridos y se gozaban como hábiles. Entonces, los treinta y ocho se multiplicaban. Eso se cortó pese a un reclamo del gremio y se ha mantenido así.
Por otra parte, el artículo 55 establece el cese y los artículos 56, 57 y 58 determinan un régimen de recusación, excusación y de abstención que no están regulados en el régimen actual.
El artículo 60 se refiere a las prerrogativas procesales.
El 61 se refiere a los deberes funcionales y básicamente los agregados son los literales J) y C), en el cual hubo una modificación de la redacción original. En la redacción actual se estableció: “Asistir y permanecer en su despacho diariamente durante el tiempo necesario para cumplir con sus funciones”. En el proyecto original se aludía a un horario mínimo pero en el debate en el Senado se realizó el cambio. Como todo en la vida, en esto también se gana y se pierde y perdí. Yo entendía que debía haber un horario mínimo porque no puede haber funcionarios con la responsabilidad que tienen los fiscales y que gocen de tales remuneraciones, pero no tengan un horario mínimo de trabajo que se pueda controlar. Si estoy planteando que queríamos un horario mínimo que se pudiera controlar es porque tenemos problemas con la permanencia en los lugares de trabajo. De hecho, hay más de un procedimiento disciplinario por quejas de los jerarcas de las oficinas con respecto a algunos fiscales que integran los equipos y no cumplen con un horario mínimo. Al no establecerse un horario mínimo y hacerse una referencia genérica al tiempo necesario para cumplir con el trabajo podemos llegar a tener alguna dificultad a la hora de definir el horario mínimo. Pero confiemos; por lo menos es un avance ya que hoy no existe nada al respecto.
El artículo 62 se refiere al deber de vigilancia y el 63 a la disciplina en el ámbito procesal.
El capítulo VII corresponde al régimen disciplinario y el doctor Pacheco, que es nuestro fiscal inspector se referirá a él. Simplemente, quisiera decir que esto es un avance porque hoy no hay un régimen disciplinario para los fiscales; el régimen disciplinario es por remisión al estatuto de los jueces y este es bastante parco a la hora de regular. Creo que esto es mucho más garantista porque establece cuáles son las faltas y su gravedad está tasada de antemano. Asimismo, establece cuáles son los criterios que se deben tener en cuenta para evaluar la gravedad de las faltas y determina cuáles son las sanciones. Además, establece un régimen de prescripción ya que hoy tenemos dificultades con uno que es copiado del de los jueces, que a su vez establece mecanismos en cuanto a cómo se computa el plazo de prescripción y es inaplicable a los fiscales. Por eso cada vez que hay un estatuto por remisión se presentan estos problemas. Creemos que esto pone en negro sobre blanco todas y cada una de las posibilidades.
Me voy a referir muy brevemente al capítulo VI del proyecto, que establece el régimen disciplinario de los fiscales. Para entender mejor cuál es el régimen proyectado me voy a permitir hablar un minuto de cuál es el actualmente vigente. Como decía el fiscal de Corte, tenemos un solo artículo en la ley orgánica del ministerio público que en cuanto a responsabilidad disciplinaria remite al régimen disciplinario que la ley prevé para los jueces. Determina, expresamente, que habrá lugar a corrección disciplinaria para los fiscales en las mismas condiciones y con las mismas sanciones que la ley prevé para los jueces. Por su parte, la ley orgánica de la judicatura también tiene unos breves artículos que refieren a cinco causales de responsabilidad disciplinaria: perjuicio para el interés público, ausencia injustificada al trabajo, irregularidad de la conducta moral, contraer obligaciones pecuniarias con los subordinados y abuso de autoridad. Y establece un plazo de caducidad de dos años -del que también habló el fiscal de Corte- pasado el cual no se puede incoar ningún procedimiento disciplinario.
El régimen proyectado remite, en líneas generales, al nuevo Estatuto del Funcionario Público, es decir a la Ley Nº 19.121, del año 2013, y el avance es que esta reglamentación contiene una clasificación o descripción minuciosa de las faltas que no existe actualmente en la ley orgánica del ministerio público, ni en la ley de la judicatura, ni en el Decreto Nº 500, que es el que se aplica en lo procesal. Entonces, ¿qué es lo que sucede hoy en día? Que si bien el Decreto Nº 500 se refiere a las faltas graves no las define; tampoco alude a faltas leves ni muy graves con lo cual el instructor sumariante y el jerarca, en cada uno de los procedimientos disciplinarios, ve dificultada su tarea y el administrado, es decir el propio fiscal involucrado, también tiene un déficit en cuanto a sus garantías para la defensa. Hay un exceso de discrecionalidad porque no hay una definición de la falta grave. Inclusive, llega a establecer que la suspensión preventiva del funcionario queda habilitada en los casos de faltas graves pero no dice cuáles son, lo cual implica un círculo vicioso.
Brevemente, quisiera referirme a algunas otras novedades, como por ejemplo que se clasifican las faltas en leves, graves y muy graves, siguiendo la clasificación de la Ley Nº 19.121. Hay una enumeración de cuáles son las faltas leves, graves y muy graves en la que no me voy a detener porque son de fácil comprensión. Simplemente, dentro de las faltas graves me quiero detener en algunas a las que hacía referencia el fiscal de Corte, como por ejemplo participar en cualquier acto público o privado de carácter político, con lo cual se zanja esa vieja discusión en cuanto a si el artículo constitucional se refiere o no a los fiscales; dictaminar cometiendo error inexcusable; expedir dictámenes vencidos los plazos procesales; ser declarado omiso en la declaración de bienes en ingresos conforme a la ley anticorrupción; incumplir resoluciones o circulares de la Fiscalía General e incumplir las instrucciones generales. Esas son algunas de las novedades.
Dentro de las faltas muy graves, obviamente siguiendo los preceptos constitucionales, las únicas causales son ineptitud, omisión o delito, con la novedad de que se define qué se entiende por ineptitud, grave omisión y delito, también siguiendo las definiciones que contiene el nuevo Estatuto del Funcionario Público.
En el artículo 69 se establecen criterios de graduación de la sanción que vienen a ser circunstancias alteratorias de la responsabilidad disciplinaria a la hora de fijar una sanción disciplinaria y dentro de ese elenco se encuentran alteratorias agravantes y atenuantes que hoy en día no tenemos. Actualmente, solo contamos con algún artículo del Decreto Nº 500 que refiere a la reincidencia como agravante y de hecho en la práctica se utilizan los agravantes y atenuantes pero sin una previsión legal. En este artículo sí están establecidas y dentro de ellas se encuentra la jerarquía del funcionario, el grado de afectación del servicio y las circunstancias. Dentro de las atenuantes podemos encontrar la actitud posterior al hecho que tuvo el funcionario, es decir el fiscal, la admisión de la falta y la reparación del daño.
Con respecto a las sanciones que figuran en el artículo 70 no hay mayores novedades, pero quisiera detenerme en el artículo 71 que tiene la ventaja de que aclara expresamente qué sanción corresponde a cada infracción. Determina en caso de infracciones leves cuáles son las sanciones que pueden traer aparejadas; las sanciones graves traen aparejadas determinadas sanciones y las muy graves pueden ameritar la destitución.
En el inciso segundo hay un error que nosotros ya señalamos cuando fuimos convocados a la comisión del Senado pero se mantuvo la redacción aprobada. Me refiero a que la sanción de descenso a la categoría inmediata inferior es definitiva y no tiene plazo pero en el proyecto que tiene media sanción se establece un plazo máximo de dos años. No sé si esto se hizo por inadvertencia o error pero puede llegar a traer complicaciones en los casos en que se aplique esta sanción ya que un fiscal que sea sancionado con este descenso podría reclamar, pasados dos años, la restitución al cargo anterior. Por naturaleza y concepto, esta sanción es definitiva.
En primer lugar, aspiramos a contar con este estatuto porque es un instrumento que necesitamos con urgencia y resulta absolutamente imprescindible a la hora de encarar el nuevo Código del Proceso Penal.
En segundo término, por si no fui claro con respecto a los concursos, la voluntad de este fiscal es tener la posibilidad de que los concursos de ascenso puedan ser abiertos, cerrados solo a fiscales o cerrados a fiscales y magistrados en el entendido de que el principio general será que sean cerrados y excepcionalmente deban ser abiertos. Esa es la voluntad política y ese es el espíritu que tiene este fiscal respecto a esta norma y lo quiero dejar absolutamente claro para evitar cualquier tipo de duda.
En tercer lugar, con respecto a la licencia, me acotaba la doctora Marquisá que anteriormente dije que se tienen treinta y ocho días de licencia en el año pero no es así: son cincuenta y tres días porque son treinta y ocho más quince. Quiero que esto quede claro porque no había sumado los días de la feria menor más los de la feria mayor.
En cuarto término, si los señores representantes me permiten, quisiera referirme a dos cosas que no se dicen expresamente pero están subyacentes o sobrevolando y seguramente lo estén por los pasillos del Palacio. Hemos recibido la crítica de parte de la Asociación de Fiscales en cuanto a el proyecto pretende “funcionalizarlos”; así fue dicho en el Senado de la República y así se ha repetido por ahí. Esta afirmación en cuanto a que se los pretende “funcionalizar” es bastante sorprendente porque los fiscales ya son funcionarios públicos que pertenecen a un escalafón y ese hecho no implica que no sean funcionarios públicos.
Además, por las dudas aclaro que el término “funcionalizar” no existe en el Diccionario de la Real Academia Española y parece poco elegante que un fiscal utilice términos inventados que no existen en la lengua castellana. Conforme a la definición de todos los autores -podríamos tomar la de Sayagués Laso como ejemplo- está claro que los fiscales son funcionarios públicos; los legisladores también son funcionarios públicos y eso no implica capitis diminutio. Por tanto, es un poco sorprendente esa afirmación.
La segunda afirmación tiene relación con el nombre del escalafón “N”, que luego de la última rendición de cuentas es “Fiscales” y no “Magistrados”, como era antiguamente. Parece haberse hecho una especie de mito respecto al concepto de magistrado que me interesa desmitificar para llamar a las cosas por su nombre. Si vamos a hablar en castellano o en español, según el Diccionario de la Real Academia Española, los fiscales no somos magistrados. La Real Academia Española define claramente que magistrado significa: “Miembro de la carrera judicial con categoría superior a la del juez”. Es decir que ni siquiera los jueces de los escalafones más bajos serían magistrados, por lo que conforme al criterio de la lengua no somos magistrados. Si nos remitimos a la Constitución de la República no hay ninguna norma que designe a los fiscales como magistrados. Toda vez que la Constitución de la República se refiere a los magistrados alude a los jueces y no a los fiscales. Por tanto, no hay ninguna obligación constitucional de designar a los fiscales como magistrados. El origen del término magistrado viene de Francia y, en realidad, es muy sencillo ya que se debe a que van a la misma escuela, que se llama la escuela de magistrados. Pero fíjense que en Francia, donde se les llama magistrados porque van a la misma escuela y tienen la misma carrera, el ministro de Justicia les da instrucciones; poco o nada tiene que ver aquel régimen con el nuestro. Y si repasamos la Constitución de la República, porque se ha hablado mucho de ella, comprobamos que como decíamos no hay ningún artículo que hable de los fiscales como magistrados. El numeral 13 del artículo 168 se refiere al fiscal de Corte y demás fiscales letrados de la República. El numeral 3º del artículo 235, que establece los requisitos para los miembros de la Suprema Corte de Justicia, expresa que es necesario: “Ser abogado con diez años de antigüedad o haber ejercido en esa calidad la Judicatura o el Ministerio Público por espacio de ocho años”. El artículo 236, que regula el sistema de designación de los miembros de la Suprema Corte de Justicia, en relación con el mecanismo subsidiario de la antigüedad reza que: “Vencido dicho término sin que se haya realizado la designación, quedará automáticamente designado como miembro de la Suprema Corte de Justicia el miembro de los Tribunales de Apelaciones con mayor antigüedad en tal cargo y a igualdad de antigüedad en tal cargo por el que tenga más años en el ejercicio de la Judicatura o del Ministerio Público o Fiscal”. Lo mismo sucede en el caso del artículo 239, que habla de las designaciones de los jueces letrados, y del artículo que se refiere a las designaciones de los ministros del Tribunal de Apelaciones, etcétera.
Desde el punto de vista de la lengua castellana, los fiscales no somos magistrados; somos fiscales, y a mucha honra. Desde el punto de vista constitucional, no hay ninguna obligación de llamar magistrados a los fiscales. Es más, yo creo que el término es confuso, anfibológico, porque aparte habría que hablar de magistrado y agregarle un apellido: magistrado judicial, magistrado fiscal. Son conceptos anfibológicos.
Además de que así lo impone la lengua castellana y no nos obliga la Constitución de la República, desde el punto de vista filosófico vamos a un proceso acusatorio y adversarial. Un proceso adversarial implica que tiene que haber igualdad de armas entre la parte acusadora, el fiscal, y la defensa, el abogado defensor. La pregunta es: si nosotros a una de las partes de ese juicio, que tiene que estar en situación de igualdad con la otra, la “elevamos” -entre comillas- a la categoría de magistrado, ¿no estamos de alguna manera vulnerando esa igualdad de partes? ¿Por qué el fiscal es magistrado y el defensor no? ¿Es que hay una capitis diminutio respecto de ese abogado defensor, sea público o privado, que ejerce la defensa?
No hay ninguna fundamentación desde el punto de vista de la lengua ni constitucional ni filosófica para designar a los fiscales como magistrados. Por eso es que no hay ninguna mención en todo el proyecto a la calidad de magistrados, porque no lo somos. Es nada más que el reconocimiento de una situación de hecho. Precisamente, en la ley de rendición de cuentas se eliminó la designación de magistrado del escalafón N y está la designación de fiscales.
Lo quería decir porque sucede como con aquello del fantasma que recorre Europa o aquello que está subyacente o sobrevolando. Por mi característica arachana, no eludo la discusión ni le saco la pata al lazo y lo quería plantear antes de que me lo preguntaran.
En primer lugar, haciendo un poco de historia reciente y yendo a los antecedentes, quiero ratificar lo que ha sido el temperamento de nuestro partido en cuanto a acompañar este proceso de reformulación institucional que ha venido experimentando el Ministerio Público desde el año pasado y que -repito- nosotros acompañamos no solo con nuestro voto la ley que creó el servicio descentralizado correspondiente sino que, además, trabajamos en ella e hicimos aportes, más allá de las diferencias o los matices que en particular pudimos haber tenido con algunos de los contenidos.
Adelanto, desde ya, que similar temperamento vamos a tener con relación a esta propuesta, porque ya en esa discusión del año pasado todos coincidimos en la necesidad de reformular la ley orgánica del Ministerio Público. Todos advertimos, ya en ese entonces, que el país sin ninguna duda tenía una carencia en este sentido y que era imprescindible sustituir el viejo decreto-ley proveniente de la dictadura miliar por una ley bastante más moderna.
Este proyecto de ley, en términos generales, nos satisface; debo decirlo con toda franqueza, sin guardarme nada al respecto y adelantando ya opinión en ese sentido. Los senadores del Partido Nacional fueron absolutamente elocuentes en su actividad en la Comisión de Constitución y Legislación primero y en el plenario después, más allá de que también aquí exista la posibilidad de tener -eso no es traumático; es más, creo que podría resultar saludable- algún punto de vista o alguna visión distinta con relación al alcance de alguna de las disposiciones.
Quiero centrarme específicamente en un aspecto que considero medular. Tiene que ver con la cuestión de las directrices y la armonización del principio de unidad de acción y de independencia técnica, que a todos los sectores nos preocupa y nos debe preocupar partiendo de la base y admitiendo desde ya que ambos principios deben coexistir y funcionar armónicamente. Entonces, tenemos que encontrar el equilibrio necesario para cumplir con los dos objetivos: por un lado, para que haya unidad de acción, por todas las razones que ha expresado el señor Fiscal de Corte, que me parecen compartibles -particularmente en el contexto del nuevo modelo que en julio empezará a aplicarse por la vigencia del nuevo código- y, por otro, en términos de convertir la Fiscalía General en un organismo de investigación y de persecución del delito. Sin perjuicio de lo anterior, creo que el mayor desafío que tenemos los legisladores radica allí, más allá de que los demás aspectos también son importantes. Encontrar una solución adecuada y equilibrada en términos de garantizar que las directrices se aprueben y, por lo tanto, se establezcan y, al mismo tiempo, no rocen lo más mínimo y en ninguna circunstancia la actuación de ninguno de los fiscales, es absolutamente primordial.
En este sentido, quiero plantear dos cosas. Primero, quiero hacer una consulta, porque el doctor Díaz desarrolló un concepto que a mí me parece compartible y muy interesante. Él lo asoció a los vocablos “ priorización” o “prioridad” a la hora de definir la política criminal y, por lo tanto, establecer la respuesta desde el sistema judicial y del Ministerio Público frente al abanico de situaciones y de casos concretos que debe enfrentar cotidianamente. Yo admito que eso es necesario y, por supuesto, en principio, lo asocio a la eficacia de esa misma respuesta y a la necesidad de ser eficientes en el combate al delito y en lo que al Ministerio Público le cabe desde el punto de vista del cumplimiento de la ley.
Aquí va una pregunta. Cuando se habla de priorizar o de avanzar en el camino de esa priorización, desde el punto de vista conceptual, cómo tenemos que entender los criterios que manejan el fiscal de Corte y la Fiscalía en términos de la inteligencia de la solución. Cuando digo “inteligencia” no me refiero al mayor mérito o demérito del planteo sino a saber de qué manera se va a concretar a la hora de definir qué delitos van a recibir prioridad de parte del Ministerio Público y cuáles no. En tal caso, ¿se va a definir un conjunto de delitos que en todo tiempo y circunstancia y con carácter general van a quedar relegados en cuanto a la persecución criminal o eso estará sujeto, independientemente de la tipificación y del delito de que se trate, a cada caso concreto en función de las circunstancias referidas a un mismo delito? No sé si me explico. Por ejemplo, ¿un delito de hurto será perseguido o priorizada en su persecución más o menos por tratarse de un delito de hurto menor convertido por un primario o eso estará sujeto a condiciones que tengan que ver con la posibilidad de reunir las pruebas, identificar al responsable, de poder perseguirlo? Me parece que sobre eso sería bien interesante -por lo menos para mí- tener algún concepto adicional, porque es un poco el avance de lo que se nos viene, repito, sobre la base de que entiendo la pertinencia del planteamiento.
Lo segundo que tiene que ver con esto es la cuestión de las directrices, de la armonización de estos principios, obviamente en relación con la institucionalidad. Adelanto que, en principio, tenemos algunas diferencias en cuanto a la composición de este Consejo Honorario de Instrucciones Generales, lo cual quedó de manifiesto en el Senado. No nos oponemos a su existencia ni a que tenga la misión de definir concretamente las instrucciones generales, pero no nos convence mucho, hasta ahora, la forma de su integración. Nos parece que es un poco lábil o indeterminada, por ejemplo, en cuanto a la representación de las organizaciones de la sociedad civil. Nos preguntamos si así como está representado el Poder Ejecutivo no debieran estarlo los demás Poderes del Estado, es decir, el Poder Judicial o el propio Poder Legislativo. Lo digo sobre todo pensando en términos de que la función de este Consejo Honorario es de enorme importancia y se podría señalar una suerte de inconsistencia -no quiero calificar- con relación al literal A) del artículo 13, que habla de los cometidos de la Fiscalía General de la Nación. Dicho literal establece que es su cometido “Fijar, diseñar y ejecutar la política pública de investigación y persecución penal [...]”. Eso va a recaer prácticamente en su integralidad en este Consejo Honorario que se establece en el artículo 19. Ya escapará al propio control del Fiscal de Corte, más allá de su participación en el Consejo; por lo menos teóricamente esto es así. Desde ese punto de vista, me parece que al menos es un tema discutible el reclamo que realizan los fiscales agremiados en la Asociación de Magistrados Fiscales -me parece que es algo más que corporativo- en cuanto a tener una presencia mayor y no un solo representante como se prevé en el literal E). Me parece que es un tema de análisis que nos proponemos discutir durante el tratamiento de este proyecto.
Por ahí van mis interrogantes y mis comentarios, sobre la base de una mirada favorable, celebrando la circunstancia de que estemos trabajando en esto y con la mayor disposición a avanzar en la rápida aprobación del proyecto, sin perjuicio de algunos aspectos de menor cuantía que tienen que ver con asuntos de redacción que iremos viendo en el curso de los próximos días.
En líneas generales, también estamos de acuerdo con el proyecto. Lo vemos como parte de esa tarea que el país está realizando en el sentido de prepararse para poner en práctica el nuevo Código del Proceso Penal, con todo lo que ello implica, que incluye un nuevo concepto de Ministerio Público, una organización adecuada, etcétera, y estamos trabajando para alcanzar esa finalidad que es de todos.
Eso va a traer cambios muy importantes. Esto de las instrucciones generales como instrumento para que exista una política general de persecución penal es un cambio muy importante en el país, sin duda. Por eso, genera algunas dudas y resistencia. Es natural. Aunque no se nos escapan las implicaciones de ese cambio, estamos de acuerdo con él por que por los argumentos que expuso el señor Fiscal de Corte, es necesario hacerlo. Lo que pasa es que, a veces, es más fácil aceptar situaciones que están disimuladas, que se dan tácita o implícitamente, dejar que cada uno establezca sus prioridades y todos en paz. Es mucho más difícil transparentar eso, hacerlo público, que cada cual asuma las responsabilidades consiguientes y decir: “Las prioridades son estas”, y abrir la discusión consiguiente. Creo que es un paso que hay que dar y es bueno que reflexionemos antes de darlo y que lo hagamos de la mejor manera posible, tratando de hacer los aportes que podamos en ese sentido, por ejemplo, reflexionando en torno a cuál es la mejor integración posible de ese Consejo Honorario y a cómo se pueden hacer las cosas para que esto resulte de la mejor manera posible
En líneas generales, yo estoy de acuerdo y quiero dejar constancia de ello.
Quiero hacer algunos comentarios muy breves. El señor fiscal decía en su exposición que falta coordinar las investigaciones y que se logrará esa coordinación cuando el Ministerio Público empiece a trabajar de acuerdo con estas directrices. Yo coincido en que los jueces no pueden hacer esa coordinación porque son independientes. Eso está claro, y no es en ese nivel que la coordinación se hace, pero históricamente la investigación coordinada ha estado a cargo de la policía, que investiga distintas situaciones más allá del caso concreto y, por supuesto, como actúa a las órdenes de los magistrados judiciales, luego va, informa al juez y acata las órdenes que le da. Pero, es la policía la que hace las investigaciones; no es que en el Uruguay nunca haya habido coordinación en la investigación penal sino que hasta ahora esa visión general la hace la policía. Eso lo vemos con cierta frecuencia y hay ejemplos bien concretos. Por ejemplo, se ha dicho muchas veces que no se persiguen las bocas de venta de pasta base en cada barrio porque el criterio es seguir la investigación y esperar a descubrir las grandes redes de narcotraficantes, etcétera. Ese es un criterio general de investigación: deja de perseguirse el caso concreto manifiesto más allá de las protestas de los vecinos y lo que fuere porque se entiende necesario ir en busca de los grandes responsables de esto. Es un ejemplo; podría haber muchísimos más y no de ahora sino de toda la historia que yo recuerdo. Siempre ha sido así. Me parece bien que esa definición de prioridades y esa orientación general de la investigación deje de hacerse de esa manera y pase a hacerse de esta otra. Considero que es preferible, pero no es que nunca haya existido.
Por otro lado, me llamó mucho la atención y tomo debida nota -no para este debate sino para tenerlo en cuenta y eventualmente tomar después alguna iniciativa al respecto- que los delitos sexuales no se priorizan. Eso lo dijo el señor fiscal de Corte y me pareció que era un observación general: que, en general, en Uruguay no se prioriza la persecución de este tipo de delitos. Creo que esto es francamente alarmante y tenemos que tomar debida nota de esto para ver después qué se puede hacer a este respecto.
En cuanto a algún aspecto particular del proyecto, sobre los concursos ya fue muy claro el señor fiscal, en particular en su última intervención sobre el punto. Creo que tendremos que trabajar a ver si podemos mejorar la redacción que viene del Senado, porque creo que no recoge lo que dijo el señor fiscal y que, en lo personal, comparto.
Observo al pasar que en el artículo 47 se habla del juramento que debe prestarse antes de ingresar al desempeño del cargo. Creo que haríamos bien en tomar nota de las reformas que se han hecho en el Senado, por ejemplo, que el viejo juramento es sustituido por la promesa de actuar conforme a la Constitución y las leyes.
En cuanto al artículo 70, el doctor Pacheco decía que la sanción de descenso a la categoría inmediata inferior estaba limitada a equis número de años. En el texto que tenemos nosotros no hay limitación. El literal E) del artículo 70 dice que la sanción es el descenso a la categoría inmediata inferior. Quizás a mí se me escapa alguna referencia o manejamos textos distintos, pero en lo que tenemos no hay limitación.
(Diálogos)
Creo que queda pendiente el punto señalado por el señor diputado Abdala, es decir, la reflexión en cuanto a la mejor manera de organizar ese Consejo Honorario que tan pesadas responsabilidades tendrá que asumir.
Antes que nada, debo felicitar al señor fiscal por la exposición clara, informada e ilustrativa que, obviamente, ayuda a trabajar. Demuestra su solvencia, el manejo del derecho comparado, elementos más que interesante en estos temas. Aparte, es buena cosa dejar atrás rémoras de la dictadura como la vieja Ley Orgánica del Ministerio Público y Fiscal, Nº 15.365.
Aunque el señor fiscal hubiese tenido otro tipo de “pretensión” -entre comillas- en un sentido más agresivo en cuanto al proyecto de ley, me congratulo de lo que él llama tibieza; yo prefiero llamarlo sobriedad. Me parece muy de check and balance, muy al juego de pesos y contrapesos, que es lo que permite las garantías. Quizá sea hasta una deformación ideológica de nuestro partido, pero siempre tenemos cierto temor a la desmesura de los poderes y a su concentración. No nos gustaría ver un superpoder que desequilibre, inclusive cuando del otro lado tenemos simplemente defensores de oficio y criminales de “poca monta” -entre comillas- no por la magnitud de los delitos sino por la posibilidad de su asesoramiento técnico en la escala funcional. No es el mismo caso que el de Odebrecht que se mencionaba hoy, en Brasil.
Me quedo tranquilo porque lo que me tenía más preocupado era el mecanismo de las instrucciones generales; eso nos generó algún matiz de preocupación. Que sean vinculantes pero no para el caso concreto es un gran avance. En armonía con el artículo 5º de la autonomía técnica queda claro cuál es el contenido. Creo que allana el espíritu de esto. Esa solución transaccional, a la uruguaya, del consejo consultivo también es buena. Queda un poco de vaguedad en cuanto a las organizaciones representativas, algo que puede dar un marco de discusión. Veremos si podemos hacer algún aporte sobre la marcha.
Hay un tema que señaló el señor diputado Pablo Abdala y que no es menor; además, sé que no es parte del texto legal. Me refiero a la determinación de las prioridades o de las estrategias. Como decía el señor fiscal, no se pueden perseguir todos los delitos, pero cuáles se persiguen responde a una decisión política de estrategia criminal. Si bien no es de fiscalía, es la policía la que debe actuar en íntima relación con las fiscalías. En el caso de Nueva York, Rudolph Giuliani, luego de estudiar el número de homicidios y delitos graves a lo largo de los años -incluyendo los de violencia sexual-, llegó a la conclusión como estrategia criminal de que había que combatir la pequeña y menuda criminalidad puesto que minaba la vida cotidiana con gran sensación de inseguridad. A veces, es difícil encontrar un equilibrio entre el crimen de gran magnitud y el pequeño crimen que multiplicado hasta el infinito es el que causa la sensación más grave de inseguridad.
Me congratulo porque el principio de la organización dinámica es una buena cosa; eso apuesta a la modernidad, a una flexibilidad que hay que tener para estructurar grupos de combate. A medida que se van generando nuevas instancias del delito, uno debe tener la posibilidad de dar respuestas ágiles. Por sobre todo, me congratulo de que esta norma tenga lo que no tenía la Ley Nº 15.365, que es un conjunto de principios que cuando se establecen en una iniciativa e integran los primeros artículos, marcan el cuerpo y definen el estilo con el cual concebimos una institución de este porte.
En principio, vemos favorablemente este proyecto y, desde la actuación colaborativa, trataremos de ayudar a mejorar. Queremos que sea una puesta en funcionamiento acorde a los tiempos de un proceso penal que se nos viene.
Obviamente, los criterios de priorización deberán tomar en cuenta elementos de gravedad e impacto, es decir, los delitos más graves y los graves con mayor impacto en la sociedad y en la seguridad; también serán flexibles. Por ejemplo, hay lugares dentro del territorio nacional en los que el abigeato impacta con mayor fuerza como son las extensiones con producción ganadera; evidentemente, en esos lugares ese delito tendrá la debida priorización. No tendría sentido priorizar el abigeato en Montevideo -aunque alguno hay- o en lugares estrictamente agrícolas. Este es uno de los delitos; podría citar otros.
Traje algunos ejemplos de instrucciones generales que quiero dejar en la Comisión. Dentro de los ejemplos de priorizaciones generales traje la Instrucción Nº 1 de la Fiscalía General de Colombia, que se llama “Directiva de directivas”. Entre otras cosas, se establece cómo deben interpretarse las directivas. También trajimos de la Fiscalía General de Colombia la directiva de priorización que puede ser un buen ejemplo para ver en qué consiste. Trajimos dos directivas de la Fiscalía Nacional de Chile -bien distintas-, una sobre actuación en delitos sexuales y otra sobre actuación en delitos tributarios.
En la página web de la Fiscalía General de España está todo el racconto de circulares, consultas e instrucciones que se han dictado durante más de cien años. Dejo la impresión de pantalla de la página con las circulares que se dictaron en 2011, que fueron muy pocas. Ellos tienen consultas, instrucciones y circulares según la generalidad o particularidad. Recuerden que en España no hay independencia técnica y que puede haber instrucciones particulares.
En cuanto a la integración del consejo consultivo, como no me gusta esquivar la discusión lo quiero decir con absoluta claridad. Ya dije que esta solución a la uruguaya -como la califiqué- representaba nuestra mejor historia; no es una crítica a la solución. Señalé que en el derecho comparado este tipo de soluciones no existen. De todos modos, me parece bien que en este primer paso la solución haya sido integrar un consejo asesor.
Debo dejar en claro que nos hemos opuesto radicalmente a las soluciones corporativas. No queremos un Consejo integrado solamente por fiscales, ni siquiera por mayoría de fiscales. Creemos que la fiscalía es una institución de la sociedad uruguaya toda y parte de nuestra política de gestión durante estos cinco años ha sido abrir las puertas y ventanas de la fiscalía a la sociedad uruguaya. Nosotros no podemos decir que representamos a la sociedad uruguaya si no escuchamos lo que nos tiene que decir. En tal sentido, cuando creamos el Consejo Consultivo Asesor que funciona dentro de la fiscalía y que tiene relación con aspectos administrativos -reitero que el fiscal de corte no estaba obligado a hacerlo; lo hizo porque entendía que debía escuchar a los distintos sectores en ese tema-, hablamos de una integración cuatripartita con la academia -porque consideramos que tiene mucho que decir-, la sociedad civil organizada -porque entendemos que tiene mucho para decir; elegimos dos asociaciones integrantes de la sociedad civil-, el sistema político -porque también tiene que decidir en el tema de las instrucciones generales; por eso pusimos un representante del Poder Legislativo y otro del Poder Ejecutivo- y la corporación. La idea era tener una integración por partes iguales.
Cuando se nos consultó en el Senado respecto a este tema, nosotros dijimos que la definición de cómo el sistema político iba a participar era algo que debía tomarlo él; no nos pronunciamos. En cambio, dijimos -se nos consultó expresamente y ello debe constar en la versión taquigráfica- que entendíamos que el Poder Judicial poco o nada tenía que hacer en esta institución. La función natural del Poder Judicial es juzgar; es ser el tercero estructural y funcionalmente imparcial que decide los conflictos que se le presentan, ya sea entre el Estado y un individuo o un grupo de individuos acusados de cometer un delito o entre particulares en un juicio civil. El Poder Judicial no participa en la elaboración de la política criminal del Estado; no es su función natural.
Hablamos de la sociedad civil con la siguiente implicancia. Si ponemos un integrante fijo de la sociedad civil, podemos tener opinando sobre violencia de género a una institución que de repente poco o nada tiene que ver con el tema. Si decimos que vamos a hablar sobre víctimas, quizás tenemos a una institución que poco o nada tiene que ver con el tema. Si decimos que vamos a hacer una instrucción en una cuestión jurídica en materia de derechos humanos, lo lógico sería recurrir a aquellas organizaciones que trabajan en la materia. Nos interesa que la sociedad civil tenga su voz en el Consejo según el tema que se trate; dejar fijo a un miembro implica desconocer el amplísimo espectro de la sociedad civil.
Nosotros no queremos una institución endogámica ni corporativa sino que represente a la sociedad y que tenga las puertas y ventanas abiertas a la sociedad. ¿Cómo se abren esas puertas y ventanas? Serán los señores representantes los que tengan la última palabra.
En cuanto al tema de la policía y los fiscales -planteado por el señor diputado Ope Pasquet-, es verdad. Pero ¿debemos dejar en manos de la policía la coordinación de la política criminal y los criterios de priorización? Me parece que no. Además, a veces hay muchas dificultades a la hora de determinar las prioridades desde ese punto de vista; de todos modos, es un avance.
Con respecto a que los delitos sexuales no se priorizan, la fiscalía está realizando un relevamiento. Firmamos un contrato con el PNUD -que incluye actividades de capacitación, creación de unidades de género- y estamos haciendo un relevamiento de todos los casos de abuso sexual denunciados en 2015. Nos encontramos con la siguiente realidad: no se priorizan. Quedan en sede policial y no se informa a los jueces; se informa a los jueces y quedan en la órbita policial; se informa a varios jueces y queda repartido en varias dependencias o, como en Rivera, transcurren dos años para que se instruya una denuncia de violación. Eso implica no priorizar.
Comparto con el señor diputado Ope Pasquet que es un hecho grave que debemos corregir rápidamente; en eso estamos. Las herramientas que hoy tiene el fiscal de Corte para corregir eso son muy pocas; es lo que reclamamos con este proyecto.
Lo que señalaba el señor diputado Alejo Umpiérrez -hace más de treinta años que nos conocemos- en cuanto a la tibieza, lo señalé en comparación con otros regímenes. El término “tibio” no fue un adjetivo peyorativo sino en comparación con otros. Me parece que la solución es buena y, obviamente, perfectible. También dije que respetaba nuestra mejor tradición histórica.
——La Comisión da la bienvenida a la delegación de la Asociación de Magistrados del Ministerio Público y Fiscal del Uruguay, integrada por los doctores Gustavo Zubía, presidente, Raúl Iglesias y Wiliam Rosa y por la doctora Silvia Blanc. Les pedimos disculpas por la demora, pero el tiempo de que disponía la primera visita se prorrogó por más de lo que habíamos estimado.
Todos conocemos el proyecto en consideración relativo a “Fiscalía General de la Nación.- Se regula su organización y funcionamiento”. Cedemos el uso de la palabra a los integrantes de la asociación para que nos den su punto de vista sobre el particular.
En segundo término, tal como le manifesté a algunos de los diputados con quienes tuvimos oportunidad de conversar en el despacho, quisiera pedirles que hagan el esfuerzo para separar la figura del doctor Zubía cuando habla de algunos temas que yo sé que provocan urticaria -aunque últimamente el señor presidente de la República estaba un poquito de acuerdo conmigo, pero ese será un tema de evaluación; en el acierto o en el error, lo único que les puedo garantizar es que hablo con convicción- de la persona que viene hoy a este ámbito, que lo hace a nivel de la actividad estrictamente gremial. Los temas que hoy están sobre la mesa pertenecen a una esfera diferente -no totalmente, porque todo se vincula en este planeta- de la de esas otras apreciaciones que realizo.
Confieso que los más críticos con mis posiciones son mis propios compañeros de Comisión Directiva que me critican una y otra vez, pero como soy descendiente de vascos y llevo este apellido, es difícil que me hagan cambiar.
Como supongo que los diputados están muy imbuidos de todo este proyecto vamos a ir a los temas absolutamente esenciales y esquemáticos para luego quedar a vuestra disposición para responder preguntas: ahí es donde pueden marcar mejor la cancha, habiendo recibido todas las opiniones desde la Fiscalía de Corte.
La asociación ha dado su apoyo a este proyecto en términos generales: hubo largas discusiones internas porque durante más de dos años se han debatido sucesivos proyectos. En términos generales participamos de la estructura acusatoria que se busca con el nuevo código. A pesar de las discusiones que hubo en su momento -y el proyecto se aprobó-, compartimos la posición que avala la necesidad de una estructura de lineamientos generales, por cuanto la nueva posición de los fiscales tiene que estar en esa línea de compacta actuación, aunque a veces lo compacto no significa lo idéntico; y ahí es donde tenemos algunos puntos de vista diferentes a lo que se ha postulado inicialmente para este proyecto y -lo reiteramos una y otra vez- tiene que ver con la necesidad de un sabio equilibrio de pesos y contrapesos entre los distintos actores que van a jugar con esta nueva ley orgánica.
Sé que tenemos pocas posibilidades de éxito, pero lo primero que queremos destacar -ello figura en el material que hemos repartido- es la necesidad de evaluar la forma de calificación de los fiscales en su condición de magistrados. A nivel de nuestra tradición judicial, esto representa la condición de una persona de ejercer el poder con la debida independencia dentro de los marcos legales. Esa condición que en este proyecto de ley se limita, se extirpa -no se hace referencia a los fiscales como magistrados-, se mantiene en la ley orgánica del Ministerio Público argentino, sancionado el año pasado. Ahora bien; así como ponemos énfasis en recuperar esa condición para dar al fiscal el equilibrio necesario en una ley orgánica que, en muchos aspectos, le quita independencia, aceptamos que exista un límite a dicha independencia. En tal sentido, las instrucciones generales van a ser un mecanismo de limitación de la independencia del fiscal y lo aceptamos pero, como contrapartida, en este sabio equilibrio de pesos y contrapesos, estimamos que debe ser mantenida la condición de magistrado, que es un término que no afecta a nadie en lo sustantivo.
Decimos esto porque como gremio tenemos la sensación de que en otros artículos de este proyecto el fiscal tiende a ser funcionarizado. El concepto de funcionarizar no es desdoroso -todos somos funcionarios públicos-, pero indica que el fiscal debe rebajar la capacidad que hoy tiene como magistrado y llevarla meramente al concepto de funcionario. Hemos solicitado intensamente que se tenga en cuenta este postulado pero no hemos tenido una respuesta concreta de a qué responde la necesidad de quitar la condición de magistrado. Nosotros avalamos la necesidad de que se mantenga y no hemos tenido un articulado de suficiente entidad que sostenga lo contrario. Se nos ha dicho que al estar en igualdad de condiciones con el fiscal, los abogados defensores también deberían ser considerados magistrados. A nuestro juicio, ese razonamiento no es de recibo por cuanto en todo momento el fiscal está obligado a actuar -y ni que hablar con esta ley orgánica- según un estatuto limitativo y va a tener que hacerlo únicamente en función de la causa pública. Eso no ocurre con los abogados defensores, que cuentan con una libertad de acción que el fiscal no puede desarrollar porque tiene limitaciones de mucha índole, muy superiores a las de aquellos. Además, el fiscal actúa en función de la causa pública que no es la senda de desarrollo que puede seguir el abogado defensor.
Por esa razón, y porque durante cien años se ha mantenido para los fiscales la condición de magistrado, es que nos parece inoportuno quitarla. No entendemos qué beneficio puede acarrear la eliminación de esa condición y, ante la limitación de la independencia técnica -que va a estar limitada, aunque sea de corte general-, nos parece oportuno hacer el contrapeso necesario con esta denominación. De todos modos, no quiero insistir más en este punto
Probablemente el doctor Rosa avance en el tema de los concursos, que también es muy importante; por mi parte, voy a ingresar en el asunto relativo a la integración del Consejo Honorario.
Cuando en oportunidad de la discusión del proyecto de ley originario -ahora no recuerdo el número de la ley que sancionó el tema de las fiscalías como servicio descentralizado- se debatió acerca de la integración de la dirección de dicho servicio, sé que hubo posturas diferentes en cuanto a una integración colegida o unipersonal. En ese momento primó -a mi juicio racionalmente- la integración unipersonal para un organismo que tendrá que ser de respuesta inmediata a todos los problemas que se plantean. Y en el pasaje de este proyecto de ley por el Senado, que hace del consejo honorario un órgano preceptivo y vinculante para el fiscal de Corte, me atrevo a suponer que nuevamente como contrapartida se quiso mantener el sistema de pesos y contrapesos con un servicio con una integración unipersonal, pero luego, al momento de emanar las instrucciones generales de la jerarquía, el fiscal de Corte debe integrarse al consejo consultivo. Nos parece que ese puede haber sido el manejo de pesos y contrapesos por parte del Senado: mantener -como se desarrolló originariamente- un servicio con una cabeza unipersonal, pero estableciendo luego un consejo consultivo plural, que integrará el fiscal de Corte, del cual emanarán las instrucciones generales.
Nuestro postulado no es arbitrario, porque el artículo 16 de la Ley Nº 27.148 del Ministerio Público argentino dice: “El Consejo General del Ministerio Público Fiscal de la Nación estará integrado por el Procurador General de la Nación, quien lo presidirá, y por seis (6) vocales con cargo de fiscal general”. No olvidemos que muchos de los artículos del proyecto que hoy se está discutiendo en este ámbito tienen origen en la ley de nacimiento del Ministerio Público argentino. Sin embargo, nuevamente aquí hay un apartamiento de ese proyecto, quitando la condición de magistrado que aquel mantiene y apartándose ahora de la integración de un consejo honorario o consultivo con más fiscales. Nuevamente nos preguntamos a qué obedece ese apartamiento. No decimos que no sea respetable tener las opiniones de la cátedra -que a nuestro juicio pueden seguir manteniéndose-, de organizaciones civiles e, inclusive, del Poder Ejecutivo. Pero adviértase que este consejo honorario va a tener a su cargo el estudio de temas que hacen específicamente a la actuación de los fiscales y a detalles procesales sobre los cuales los técnicos -que somos nosotros- tenemos mejor conocimiento. Y sumo un argumento: para que el fiscal esté conforme con la instrucción general que tendrá que aplicar -es una necesidad del servicio lograr la mayor conformidad de los fiscales que estamos en la trinchera-, sería oportuno que esa instrucción haya pasado previamente por el consejo de otros fiscales con mayor experiencia que ratifiquen o legitimen lo que luego va a tener que aplicar. Recordemos que la ley prevé mecanismos para excusarse de actuar por estar en contra de las instrucciones generales; entonces, puede suceder que haya mayor resistencia a ellas
Quienes estamos en la trinchera a diario -lamento decirlo con una humildad que no tengo; eso lo he manifestado más de una vez, pero es necesario expresarlo así; en mi caso particular desde hace treinta y cinco años trabajo en el Ministerio Público-, cuando estamos de turno tenemos siete u ocho memorandos por día. Los fiscales somos quienes vemos todos los detalles, la cantidad de hierba que crece en los juzgados y decimos: “Esta es hierba buena; esta es hierba mala” y permanentemente estamos en contacto con esa realidad que va a ser la materia de las instrucciones generales.
Por eso nos parece interesante que ustedes, como Comisión, evalúen por qué nos separamos de las leyes del Ministerio Público argentino y del chileno -la ley chilena también habla de la integración de los fiscales- y vamos a otras opciones. Reitero que son todas respetables, pero no nos parece que otros actores tengan el conocimiento que tenemos nosotros nada menos que de las instrucciones generales. Si se observa la naturaleza de las instrucciones generales -quizás el compañero Rosa lo maneje porque ha traído algunos textos de instrucciones generales de otros países- se verá que es eminentemente técnica: “accione aquí; apele allá; interponga este tipo de recursiva; accione en determinado plazo; cite a Fulano; integre a Mengano”. Todas las instrucciones son de tipo técnico por lo cual, a nuestro juicio, los fiscales somos los más capacitados para trabajar con el señor fiscal general para darle nuestras opiniones sobre estos puntos. Puede haber personas muy respetables de organizaciones sociales, inclusive del Poder Ejecutivo pero, de repente, no han tenido experiencia a nivel procesal penal o quizás la han tenido en escasos momentos de su vida, si han sido abogados. Entonces parecería interesante por lo menos aumentar el número de fiscales. De acuerdo a esta redacción, los fiscales hoy integrarían el 20% de ese consejo consultivo: está el señor Fiscal de Corte o fiscal general, más cuatro asesores de diferente naturaleza y habría solo uno por la asociación. Inclusive podría llegarse a fórmulas por las que hubiera un fiscal por la asociación que representa al gremio y otro por los fiscales en actividad -de repente el más antiguo-, o dos fiscales. En fin: no vemos por qué no integrar más fiscales que son los conocedores de la situación.
También quisiera agregar que en el artículo que estimo es el 68 -porque los números han cambiado en los distintos proyectos- se establece que para el fiscal es falta grave la imputación de cualquier tipo de delito que haya podido cometer. Nosotros estimamos que los delitos culposos son delitos de los cuales nadie está exento, más allá de la probidad que uno desarrolle en su actividad profesional, porque un delito culposo puede provenir de una distracción, meramente. Por tanto, los delitos culposos podrían perfectamente eliminarse y estimo que no harían a la cuestión de probidad. Esta es una espada de Damocles más en un concierto de posibles conductas sancionatorias que son muy extensas en este proyecto de ley. Simplemente reivindicamos eso.
Finalizo diciendo que si de alguna manera tuviera que graduar el orden de prioridades de los tres puntos que traté -los compañeros va a tratar otros-, lo más importante sería, obviamente, la integración de ese Consejo Honorario; en segundo lugar, mantener esa condición de magistrados que no veo por qué habría que negar a los fiscales y, en tercer término, este punto que fue meramente un dato más de la realidad.
En cuanto a temas que hacen al corporativismo, como los relativos a los ingresos económicos, solicitamos que el artículo 51 se modifique -es una solicitud más; a mí juicio las otras son de muchisima más importancia; ni qué hablar la relativa al Consejo Honorario y al concepto de magistrado- y habíamos proyectado agregar que para las equiparaciones que tenemos con los jueces la redacción exprese: “En todos los casos las equiparaciones pertinentes incluirán cualquier otra compensación de cualquier otra naturaleza”, lo que ¡oh casualidad!, el artículo 61 de la ley orgánica argentina también establece. Nosotros no estamos inventando la pólvora sino diciendo que si de los argentinos se copiaron una cantidad de disposiciones que parecen muy inteligentes, ¿por qué se dejaron de lado otras que de alguna forma dan mayor andamiento a un proyecto que va a necesitar la participación de todos los fiscales? En el artículo 61 de la ley argentina se habla más o menos del mismo concepto que mencioné, relativo a cualquier otra compensación.
Como bien decía el doctor Zubía, quisiera hacer una puntualización previa respecto a que para nuestra asociación, para nuestro gremio y para los fiscales en términos generales, este proyecto de ley es primordial porque es el que va a marcar cómo va a ser nuestra función y nuestra actuación en el futuro, especialmente con el advenimiento de un proceso penal nuevo que es deseado. Nosotros queremos tener un marco regulatorio que nos dé certezas acerca de la forma en que vamos a trabajar. Si tenemos que asumir nuevas responsabilidades por la estructuración de la nueva ley procesal penal queremos tener un marco de actuación cierto, seguro, con el cual podamos trabajar tranquilamente y asumir la responsabilidad que nos atañe a partir de ella.
Nuestra asociación es plural y en ella confluyen personas de diferente pensamiento social, jurídico e ideológico, pero nos hemos congregado para plantear las inquietudes que tenemos respecto al proyecto de ley que va a regular nuestra función.
Quisiera referirme a una norma que fue aprobada por el plenario de la Cámara de Senadores -previamente considerada por la comisión correspondiente de esa Cámara-, el artículo 45, que refiere a los concursos para el ingreso y para el ascenso dentro de la carrera de fiscales. En él se establece que “Los concursos serán abiertos, en casos excepcionales debidamente fundados podrá limitarse la convocatoria a Fiscales y Magistrados del Poder Judicial”. Esta previsión nos infiere una honda preocupación porque vemos que de esa forma se estaría afectando nuestra carrera administrativa, funcional o laboral -como se le quiera llamar- porque nuestra carrera es escalafonaria, tiene determinados grados, se ingresa como fiscal adscripto -que es el cargo que estoy ejerciendo-, luego eventualmente se pasa a ser fiscal adjunto o fiscal departamental -como es la doctora Blanc- y después se pasa a ser fiscal de Montevideo o nacional, como lo es el doctor Zubía. Es decir que hay una escala de ascensos en la que nos vamos promoviendo y en la que vamos adquiriendo experiencia y conocimiento. Hay un trasiego por todo el interior de la República que se hace como fiscal adscripto y como fiscal departamental, que es importante como insumo de experticia para el cumplimiento de la función y creemos que eso es digno de respetarse por la previsión legal. Entonces, nuestra proposición, claramente, es que se cambie lo que dispuso la Cámara de Senadores, se establezca que los concursos son públicos y abiertos para el ingreso a la función de fiscal y que para el ascenso se respeten esos escalafones. De esa manera, la provisión de cargos para una vacante de fiscal nacional, por ejemplo, podría ser cubierta por aquellas personas que estén ejerciendo el cargo inmediato anterior, que es el cargo de fiscal departamental. Así se respetaría la carrera administrativa que es un derecho consagrado en la legislación en general y en el estatuto del funcionario público, es decir en la Ley Nº 19.121. Asimismo, este proyecto de ley lo consagra en el artículo 9º, cuando se hace referencia a la organización dinámica del organismo ya que se expresa que en la organización se deben respetar los derechos de la carrera funcional y los derechos adquiridos.
En el artículo 53, que tiene que ver con los traslados de los fiscales, también se hace alusión a que se debe respetar la carrera funcional y los derechos adquiridos. Entonces, nos parece importante que esta condición de respeto a la carrera administrativa, funcional o laboral, se establezca también en cuanto al tema de los ascensos, que es un derecho que tiene todo funcionario, tanto debido a la expectativa al ascenso como a hacer su carrera administrativa tal como está establecido.
Por lo tanto, nos gustaría que la Comisión estudie esa posibilidad muy especialmente y analice la redacción votada en la Cámara de Senadores que cambia el proyecto original que fue remitido por la Fiscalía General de la Nación a través del Poder Ejecutivo.
Con respecto a ese proyecto nosotros teníamos un reparo porque establecía que para los cargos de ascenso el concurso podía ser cerrado a los magistrados del Poder Judicial y a los fiscales y nosotros entendemos que los concursos de ascenso deben ser cerrados para los fiscales porque la carrera de los magistrados del Poder Judicial es otra; la función de los jueces es una y la función de los fiscales es otra. Inclusive, con el advenimiento del nuevo Código Procesal Penal se establece un régimen acusatorio que distingue sustancialmente las funciones de los jueces y fiscales. La carrera de fiscal es una y la carrera de magistrado del Poder Judicial es otra. Entonces, nos parece que el ascenso y la movilidad dentro de la función de los fiscales tiene que estar reservada a los fiscales. Obviamente, para el ingreso el concurso debería ser abierto.
Esa estipulación en cuanto a la carrera administrativa también está prevista en las legislaciones comparadas que fueron traías como fuente en el proyecto de ley orgánica de la Fiscalía que está en estudio en esta Comisión.
Entonces, nuestra proposición es que se cambie la fórmula del artículo 45 y se establezca que los concursos sean abiertos para el ingreso pero cerrados para el ascenso.
Estas son las puntualizaciones más importantes, pero como dijo el doctor Zubía, la más relevante es la relativa a la integración del Consejo Honorario de Instrucciones Generales. Sin embargo, quisiera hacer una precisión en cuanto a las instrucciones generales porque al ser un instituto nuevo en nuestro derecho su alcance es algo desconocido, así como qué significan o cómo se pueden definir, a pesar de que el proyecto votado por la Cámara de Senadores lo define. Las instrucciones generales son cuestiones primordiales porque en su marco de actuación los fiscales van a tener la ley y la instrucción general. Esta es la bajada a tierra del marco que el legislador impuso a través de la ley. Entonces, en ese marco nosotros entendemos que al fiscal le tiene que quedar un margen de discrecionalidad reglada para actuar según su leal saber y entender. De lo contrario, el fiscal se transforma en un mero aplicador de instrucciones generales; es la voz o el puño que maneja la instrucción general. Tal vez a los fiscales eso nos podría resultar bastante cómodo porque solo tendríamos que decir que dada la ley tal y la instrucción general tal aplicamos esto, pero eso no sería feliz para el justiciable, tanto para la víctima como para el victimario, quienes necesitan que la persona que atienda su caso tenga la posibilidad de disponer según su entendimiento. Por algo los fiscales tienen un cargo técnico de operador jurídico de persecución penal, que va a ser fundamental en el nuevo marco, y es importante que puedan fallar según su leal saber y entender. Esto no es tan relevante para los fiscales -aunque es importante que tengan esa independencia- como para el justiciable. Por eso entendemos que estas previsiones, particularmente las relativas a las instrucciones generales y a la integración del Consejo Honorario, ameritan un análisis. Se estudió la normativa del derecho comparado porque es un tema que para el devenir del sistema jurídico procesal penal del país va a ser importantísimo.
Quisiera saber qué análisis hacen con respecto al tema de las directrices al comparar las experiencias de otros países; me gustaría saber cómo lo ven ya que no es algo en lo que se esté innovando en Uruguay sino que existen antecedentes, tal como señaló la delegación anterior.
El sistema chileno tiene, entre otras cosas, la avocación: el superior puede retomar para sí el estudio de un caso que tenga un fiscal inferior. Es nada menos que quitarle un tema a un fiscal inferior para decir: “El que decido soy yo”. En el sistema norteamericano -que tantas veces se ve en las películas-, muchas veces, los fiscales son elegidos por voto popular y de esa forma es más legítima la avocación porque el titular, con una legitimación mucho más intensa, comisiona a su subalterno y retoma en determinado momento por la avocación. Allí tendría más lógica, pero no en un sistema, por ejemplo, como el chileno.
Coincidiendo con lo que decía el doctor Rosa, he tenido oportunidad de ver las instrucciones generales de Colombia -no las trajimos porque nos parecía que era demasiado- y llegan más al detalle de cuándo el fiscal debe apelar y cuándo no. Les digo sinceramente: imaginen, señores legisladores, que tuvieran ustedes un manual de actuaciones que les dijera en qué momento de la intervención de una persona que comparece a la comisión se la debe interrumpir, se le debe preguntar y qué se le debe preguntar. Obviamente, se transforma aquello en algo kafkiano y de ahí recupero el concepto de magistrado que hoy quería hacer valer. Sé que voy a mal puerto por agua, pero sigo insistiendo en lo mismo, porque el concepto de magistrado es eso: esa capacidad humana que tiene el operador al momento de tomar decisiones. Como dije al principio, quise dejar afuera mi otra personalidad que habla a través de los medios de lo que hoy traigo a colación porque, si no, se me dificulta. Ustedes no se imaginan la cantidad de casos en que, a pesar de la sorpresa de ustedes, yo he solicitado el archivo -aun pudiendo haber determinados lineamientos delictuales-, porque hay temas de humanidad que deben estar presentes más allá de cierta severidades; yo, en lo muy particular, estimo que el sistema debe recobrar. Esa cuota de decisión es lo que califica a un magistrado, que es el que tiene determinado poder y lo ejerce según su leal saber y entender. Esto lo diferencia del abogado defensor, que jamás va a pedir un procesamiento para su cliente. Únicamente va a defender, porque es su cometido. El fiscal puede pedir procesamientos o solicitar archivos más allá de que por instrucciones generales no va a venir el principio de oportunidad. Hay mucho más allá de un principio de oportunidad frío marcado a nivel de un texto en el principio de oportunidad que uno desarrolla. De ahí que siga repitiendo que no veo la razón de quitar la condición de magistrado cuando en nada va a obstaculizar el desarrollo de estos lineamientos y sí va a permitir digerir mejor eventuales instrucciones generales.
Quiero contestarle al doctor Abdala sobre el artículo 15 de la Ley Orgánica argentina, que pasamos citando porque la Fiscalía General de la Nación la tuvo como fuente de este proyecto. Por eso, nosotros nos especializamos en ver qué tuvo como fuente y por qué dejó afuera otros temas. Lo de magistrados está. La integración del Consejo Consultivo en el artículo 16 dice: “El Consejo General del Ministerio Público Fiscal de la Nación estará integrado por el Procurador General de la Nación, quien lo presidirá, y por seis (6) vocales con cargo de fiscal general”.
El artículo 15 establece cuáles son las funciones de ese Consejo y dice: “a) Asesorar al Procurador General de la Nación en el diseño de la política de persecución penal y en otros temas que éste le solicite. b) Proponer medidas de corrección o instrucciones generales para el mejor funcionamiento de la institución. c) Convocar a personas e instituciones que, por su experiencia profesional o capacidad técnica, estime conveniente escuchar para el mejor funcionamiento de la institución. d) Dictaminar cuando una instrucción general del Procurador General de la Nación o una disposición reglamentaria fuese objetada por un magistrado del Ministerio Público Fiscal de la Nación, conforme la reglamentación que se dicte al respecto”. Y establece alguna otra atribución de menor jerarquía.
Quiere decir que en Argentina ese Consejo General tiene nada menos que la función de asesorar en el diseño de la política de persecución penal. Nuevamente, la pregunta de hoy: ¿por qué quienes asesoran en esa área tan delicada, en el diseño de esa política de persecución penal, no podemos ser nosotros, los fiscales, con mayor número de representatividad, que somos los que actuamos en forma diaria?
El artículo 24 establece: “El Consejo General estará integrado por el Fiscal Nacional, quien lo presidirá, y por los fiscales regionales”.
Tanto en el sistema argentino como en el chileno se habla de Consejos para la adopción de criterios generales integrados por fiscales, presididos por el fiscal general -en el sistema uruguayo vendría a ser el fiscal de corte y procurador general de la nación- y compuestos por fiscales.
La consulta va por otro lado. El traslado a la vista de las directrices generales al Poder Legislativo, por un lado, y los artículos que refieren a las posibilidades de objeción de conciencia y demás, por otro, ¿no son garantías suficientes para ustedes como para poder plantear la independencia ante situaciones que ustedes consideran que significarían mucho dirigismo en cuanto a la función específica? ¿Qué consideran ustedes al respecto?
Por eso insistimos en que el Consejo Consultivo tiene una importancia fundamental para nosotros. Queremos que estén representados los fiscales en una proporción mayor por lo que decía el doctor Zubía. Nosotros tenemos un 20%, es decir, un voto en cinco; o sea que nuestra visión puede ser desconocida sistemáticamente porque si los otros cuatro votan otra cosa, nosotros quedamos siempre en minoría.
Ese fiscal que va a ir en representación de todos tal vez sea un fiscal nacional, tal vez sea un fiscal adscripto o adjunto. Nos interesaría que estuvieran por lo menos cuatro, porque estarían representados el fiscal adscripto, el fiscal adjunto, el fiscal departamental y el fiscal nacional. Otra interpretación podría ser que fueran los fiscales más antiguos, con más experiencia. Queremos que haya más representación de fiscales porque entendemos que luego, cuando las instrucciones bajen a tierra, eso va a garantizar que los fiscales las vayamos a acatar sin abstenernos, sin excusarnos en términos generales. ¿Por qué? Porque vamos a haber incidido en su diseño y vamos a estar completamente de acuerdo con ellas, puesto que participamos activamente, fuimos escuchados y nuestra opinión se tuvo en cuenta. No nos fueron impuestas en una votación que perdimos sistemáticamente. Ese es el punto.
En el caso del doctor Rosa, participó en temas vinculados a los concursos. Si mal no recuerdo, su posición estuvo signada en nada más que la posición de la Asociación. En el caso del doctor Iglesias, nuevamente sucedió lo mismo. Quiere decir que hay ciertos antecedentes -lo voy a decir con todas las letras porque ya estoy viejo para el gre gre- de la elevada probabilidad de que los fiscales pierdan cuando hay otras posiciones, por un hecho muy humano también. En ese Consejo hay designaciones que están más cercanas al propio fiscal general, incluso porque él va a tener que optar en el caso de las representaciones de las entidades civiles por cuál elige. Es muy humano.
Con respecto a la validación que van a tener estas instrucciones generales -es lo que decía el señor diputado- por la designación del fiscal de corte, por la comunicación al Parlamento y por el derecho de abstención, en parte ya lo respondió el doctor Iglesias, pero yo haría el siguiente razonamiento. Si el fiscal general no quiere otorgar el derecho de abstención, no se lo otorga. El Parlamento va a tomar conocimiento y punto. Le podrá quitar oportunamente por los mecanismos legales que son monstruosos la legitimación al fiscal de corte por esas comunicaciones que le envíe, pero estamos hablando de elementos que técnicamente son discutibles. No veo que haya un mecanismo ágil ni mucho menos para evaluar esas comunicaciones.
En cuanto a la designación del fiscal de corte, es la misma que todos los fiscales debemos tener: con la venia del Parlamento. Son validaciones de inicio pero a pesar de eso, en la historia por lo menos de nuestro gremio -no quiero dar nombres concretos pero en la cabeza de todos ustedes están- ha habido conflictos intensos luego de que fiscales de corte han sido designados con las mayorías pertinentes. Han sido muy intensos los conflictos y a la Asociación y al grupo de fiscales los ha afectado enormemente.
En definitiva, nuestro razonamiento sigue siendo el mismo: ¿por qué no a la integración de un consejo consultivo o un congreso honorario con los que saben -perdónenme la expresión-, con los que estamos en la cocina? ¿Por qué no a que exista esa concepción de consenso para las instrucciones generales? Lo decía el doctor Iglesias y me parece perfecto. Si hay consenso a nivel del Consejo Consultivo porque nosotros participamos -y ustedes como personalidades políticas lo saben-, si cuando se emite determinado instructivo hay consenso porque en la cúpula están representadas las bases, obviamente luego, nosotros, como fiscales, en la operativa vamos a estar mucho más allanados a seguir las instrucciones porque estuvimos bien representados. Los casos que les cité de cómo los tres que estamos acá sentados participamos en determinados consejos consultivos y perdimos sistemáticamente creo que ofrecen alguna referencia para poder evaluar de futuro. ¡Cuidado! No se trata de corporativismo. Yo creo que ha sido mal usado en algunos ámbitos este concepto. Corporativista es la postura frente al artículo del que les hablé oportunamente y que deseamos que sea modificado, el atinente a las equiparaciones. Eso es corporativismo: queremos que nuestro sueldo esté más blindado por la vía de una equiparación plena con el Poder Judicial por cualquier otra compensación de cualquier naturaleza. Yo entiendo que ahí sí hay una lógica mucho más de defensa de los intereses corporativos pero esto que estamos hablando, sinceramente, no es una defensa de intereses corporativos sino de un sistema que es muy delicado.
En el derecho comparado no hay fórmulas unánimes ni blindadas contra problemas. En Chile en este momento -ustedes lo habrán podido leer- hay grandes dificultades a la hora de la aplicación del sistema acusatorio. Hay un tema de cárceles que colapsan, y no quiero tocar esos temas que pueden hacer salir mi otra personalidad que traté de dejar afuera, pero tenemos complejidades y no hay maravillas como para que el proceso acusatorio derogue todas las capacidades que tiene el sistema inquisitivo. Estamos totalmente de acuerdo con un sistema acusatorio pero cuidado que aquí no hay fórmula maravillosa ni mucho menos.
Creo que he contestado la pregunta en el sentido de que esas legitimaciones que las instrucciones generales van a tener no hace imposible que pueda haber dificultades serias.
——En cuanto al proyecto de ley sobre el estatuto del funcionario de la Agencia Nacional de Vivienda, tomé nota de tres planteos del señor diputado Ope Pasquet que tienen que ver con el literal q) del artículo 28, con el artículo 31 -que dice que son nulas las resoluciones-, y con el literal j) del artículo 43. Estudiando las versiones taquigráficas de cuando nos visitó la ANV, consideramos que se dio respuesta a las tres consultas que hizo el señor diputado Pasquet en ese momento. Quizás el artículo 31 amerite un estudio posterior y que pueda ser modificado, pero entendemos que detener la aprobación de esta herramienta por ese artículo que puede tener más de una lectura sería inconveniente dada la necesidad que tiene de disponer de ella la ANV pues tiene dificultades estructurales para funcionar. Recordemos que dentro del mismo organismo hay funcionarios que tienen dos estatutos completamente diferentes, del Banco Hipotecario y del Ministerio de vivienda.
La idea era avanzar en este proyecto.
(Diálogos)
——Ahí dice que el plazo es de dos años y que puede ser prorrogado por una sola vez.
Hay otras observaciones de carácter general que se pueden pasar por alto.
El criterio de establecer aquí todas las normas del estatuto material de los funcionarios, incluyendo o repitiendo aquellas que están en otra parte, no es algo razonable. Por ejemplo, se dice de manera superflua e innecesaria que las resoluciones podrán ser recurridas -¡vaya novedad!-, pero no se dice que para recurrir el plazo será de tanto y que para interponer la demanda ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo el plazo será de cuánto. Eso no hay que decirlo porque está en otra parte del ordenamiento legal. Entonces, repetimos todo o no repetimos lo que no se necesita. A mi criterio, hay muchas cosas que están de más.
Entonces, estas dos cuestiones, la nulidad del artículo 31 y la que mencionábamos recién, la duración de la prórroga, creo que deberían corregirse.
Todo esto no me va a impedir votar a favor en general el proyecto, pero creo que debemos corregirlo. Creo que no causa ningún gravamen a la administración que en lugar de salir en una semana se lo vote en un mes o en febrero. Si el criterio de la Comisión fuese otro, firmaré el informe con salvedades que expondré en sala.
Comparto con el señor presidente en cuanto a que si es necesaria alguna modificación, oportunamente se realizará. Me parece que eso no impide que finalicemos con el trámite parlamentario.
Con respecto al literal j) del artículo 43, hubo una modificación en el Senado. Primero, se requiere consentimiento del funcionario y por resolución fundada y razones de servicio. Segundo, quedó acotada al término de dos años y se podrá prorrogar por única vez. Nos parece que la redacción alcanzada en el Senado contempla las observaciones que aquí se realizaron.
En función de la necesidad planteada por la Agencia Nacional de Vivienda, entendemos necesario votar este proyecto.
(Diálogos)
(Se vota)
——Diez por la afirmativa: AFIRMATIVA. Unanimidad.
En discusión particular.
Se plantea la votación en bloque de todos los artículos.
(¡Apoyados!)
——Si no se hace uso de la palabra, se va a votar.
(Se vota)
——Diez por la afirmativa: AFIRMATIVA. Unanimidad.
Corresponde elegir al miembro informante.
(¡Apoyados!)
 |
 Montevideo, Uruguay. Poder Legislativo. |