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| Comisión Especial de innovación, ciencia y tecnología Carpeta Nº 839 de 2016 |
Versión Taquigráfica N° 481 de 2016 |
| PRESIDE: | Señor Representante Rodrigo
Goñi Reyes. |
| MIEMBROS: | Señores Representantes Julio
Battistoni, Tabaré Laca, José Carlos Mahía, Adrián Peña y Daniel Peña Fernández. |
| CONCURREN: | Señores Representantes Felipe
Carballo y Juan José Olaizola. |
| INVITADO: | Señor Secretario de la
Presidencia de la República, doctor Miguel Ángel Toma. |
| SECRETARIA: | Señora Doris Muñiz. |
| PROSECRETARIO: | Señor Manuel Nande. |
SEÑOR PRESIDENTE (Rodrigo Goñi Reyes).- Habiendo número, está abierta la reunión.
Como primer punto del orden del día figura la elección del vicepresidente, pero como todavía no tenemos los nombres lo vamos a postergar para la próxima sesión.
Para el tratamiento del segundo punto, relativo al proyecto de ley “Servicios prestados mediante el uso de medios informáticos y aplicaciones tecnológicas. Regulación”, enviado por el Poder Ejecutivo, vamos a recibir a una delegación de Presidencia de la República, pero dado que la Asamblea General está citada para la hora 14, propongo pasar a intermedio y continuar con la sesión una vez que la misma haya finalizado.
Se va a votar.
(Se vota)
——Cinco por la afirmativa: AFIRMATIVA. Unanimidad.
La Comisión pasa a intermedio hasta que finalice la sesión de la Asamblea General.
(Es la hora 13 y 43)
——Continúa la reunión.
(Es la hora 14 y 25)
(Ingresa a Sala el señor secretario de Presidencia de la República, doctor Miguel Ángel Toma)
——La Comisión tiene el gusto de recibir al señor secretario de la Presidencia de la República, doctor Miguel Ángel Toma, a quien cursamos invitación para que nos informe sobre el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo relativo a: “Servicios prestados mediante el uso de medios informáticos y aplicaciones tecnológicas. Regulación”.
La idea es que haga una justificación general del proyecto y sus contenidos para luego pasar a hacer las preguntas.
Esto podría explicarlo de dos formas: la primera, desde el punto estrictamente técnico y la segunda, hablando pragmáticamente de los tópicos fundamentales que dan mérito a esta iniciativa. Creo que, sin perjuicio de lo primero, empezaría por lo segundo y les diría lo siguiente.
El país tiene una rica legislación en materia de regulación de las diferentes áreas en las que se mueven los sujetos de derecho, las empresas, las personas físicas que están haciendo cualquier actividad sometida a distintos controles.
En un Estado de derecho, el ejercicio del control del Estado se vuelve cada vez más imperativo por la tutela que está obligado a hacer en relación a las actividades que la ley le confía, en orden a los principios constitucionales del buen Gobierno. Es decir que, por ejemplo, en materia sanitaria existe una vasta regulación de actividades que se desarrollan en el país, en virtud de lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución, y en orden a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Salud Pública Nº 9.202, de 12 de enero de 1934, la Nº 15.181, de 21 de agosto de 1981 y subsiguientes. Entonces si miramos el aspecto sanitario, vemos que está muy fuertemente tutelado por el Estado.
Si miramos al campo del trabajo, vemos que esa rama de actividad en el Uruguay está regulada por los artículos 7 y 36 de la Constitución, así como por otras normas tutelares y que el Estado ha confiado al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ese contralor.
Si miramos la historia previsional vemos que, en orden a principios enunciados en los s 7 y 36 de la Constitución y las normas que tutelan la seguridad social, existe un organismo, que es el Banco de Previsión Social, que es fuertemente regulado y es regulador, controlador y fiscalizador de las actividades de su competencia.
Si miramos lo que tiene que ver con el derecho tributario, la parte impositiva del Estado está confiada a la Dirección General Impositiva, que es la que también tiene una serie de normas que regulan las actividades de quienes prestan servicios personales o empresas que prestan servicios empresariales de industria o comercio.
Si miramos todo el sistema orgánico uruguayo, vemos que cada una de las actividades que se desarrollan en el país tienen cierto control que tiende a regular la seguridad en el trabajo, la protección de las personas que trabajan en determinadas áreas, la cobertura de esa persona por parte del sistema de la seguridad social y también la cobertura en lo que tiene que ver con los ámbitos del trabajo individual y los aspectos de salud.
Si miramos a las empresas, vemos que estas también tienen una cantidad significativa de normas que se les aplican en resguardo de su personal y, por otra parte, está el cumplimiento de todo el elenco de normas de control del Estado en el rubro o actividades de que se trate.
Con esta introducción y para ir al sesgo pragmático, se advierte que el uso de plataformas informáticas, lo que deriva en el territorio nacional en la aplicación de mano de obra, servicios personales, industriales o comerciales y que escapan o huyen del derecho objetivo, por lo que era necesario encontrar la solución, puesto que todos los habitantes de la República están sometidos a las disposiciones vigentes y el Estado tiene no solamente el poder sino, además, el deber -en Derecho Administrativo se llama el poder- deber- de identificar a cada uno de los prestadores de servicios personales y empresas para que ellos se encuentren dentro del sistema formal. Entonces, siguiendo esa línea de pensamiento, la ley que se manda al Parlamento para su estudio y consideración, lo primero que hace es decir que es necesario crear un instrumento que, evidentemente, no va a resolver todas las situaciones, pero tenemos que hacer algo para comenzar un proceso de implantación de normas que eviten la huida del derecho formal o el derecho positivo de personas físicas que trabajan y de empresas que se sirven de ese trabajo. Como consecuencia ¿qué hace la ley como primera medida? Más allá de los primeros artículos que refieren al ejercicio de las libertades de trabajo, industria, comercio y a las limitaciones de interés general, es de estilo en todas las normas aplicar alguna actividad que tenga que ver con lo que se llama policía administrativa.
Como saben en un Estado existen varias policías. Está la policía del orden, la policía sanitaria, la policía de las personas jurídicas, la policía tributaria y la policía del trabajo y seguridad social. Todas ellas, excepto la primera, son policías administrativas, partiendo de la base del origen.
En el Ministerio de Salud Pública, por ejemplo, se encuentra regulada la llamada policía sanitaria. Entonces, ¿qué hace la Ley Nº 9.202? Esta ley y las normas que, por ejemplo, regulan materias que son altamente sensibles como el control de estupefacientes o la regulación de la industria farmacéutica, arrancan siempre estableciendo que las libertades de trabajo, industria, comercio, quedan sometidas a limitaciones de interés general establecidas en la ley. Más allá de eso, también se define lo que se entiende por sistema informático. Se establece que los servicios prestados por personas físicas o jurídicas mediante el uso de sistemas informáticos, incluidos los intermediarios en la trasmisión de contenidos, y electrónica quedan sometidos a los controles, autorizaciones, permisos, licencias, registros y otras regulaciones que para la actividad privada establecen las normas específicas relativas al servicio final que se desarrolle como parte de su oferta.
¿Qué quiere decir este artículo 3º? En realidad, este artículo dice lo que hoy ya existe, porque -como explicaba al principio- todos los organismos de la Administración pública de Uruguay cuentan con leyes que le atribuyen controles, que le otorgan la facultad de dar permisos y autorizaciones -lo que se llama remover obstáculos jurídicos- así como licencias, registros y regulaciones que tienen que ver con la vida jurídica empresarial laboral de estas personas. En función de eso, lo que al principio hace el Estado es establecer o ratificar que todas las personas físicas o jurídicas que trabajan en el territorio nacional y todas las empresas que trabajan en el territorio nacional y que están alcanzadas por controles, autorizaciones, permisos y licencias deben cumplir con las normas que se encuentran en el marco jurídico que regula a la administración y a los habitantes que viven en la República Oriental del Uruguay. O sea, que esta ley no atribuye nuevas competencias. Lo único que hace es ratificar la sujeción de las personas jurídicas y físicas a las competencias que hoy ya existen.
El segundo tópico central es que los órganos y organismos del Estado que compartan competencias en materia de control de las actividades enunciadas deben ejercer los poderes jurídicos que le sean propios para el efectivo cumplimiento de las obligaciones laborales, administrativas, de la seguridad social y tributarias, o cualesquiera otras a las que se encuentren sometidos los prestadores de los servicios y a la actividad desarrollada por estos. Esto es lo que venía diciendo; esta es la contracara de la sujeción.
En primer lugar, mostrábamos la sujeción de las personas al Estado y, en segundo término, el Estado controlador debe ejercer en cada una de sus porciones las competencias que le son propias. O sea, que no estamos atribuyendo ninguna nueva competencia, y esto debe quedar muy claro.
Lo único que se hace es la ratificación de las obligaciones que hoy ya existen. Esta técnica legislativa de repetir una normativa que ya existe o -como también se puede entender- hacer visible o reiterar de forma declarativa, es una técnica usada corrientemente en todo nuestro sistema jurídico.
Volviendo al ejemplo de la materia sanitaria, la ley orgánica del año 1934 se podía ejecutar por sí sola porque daba amplios poderes al Ministerio de Salud Pública para ejercitar las atribuciones, los poderes jurídicos y las competencias. Sin embargo, las leyes posteriores, en cuanto fueron abordando diferentes aspectos, reiteran principios contenidos en esa ley. Las leyes sucesivas a las posteriores -que consagra el Sistema Nacional Integrado de Salud- reiteran, en varios subcapítulos, normas que ya están consabidas, que existen y están vigentes. Esto es bueno porque las leyes no deben ser leídas separadamente por artículo, sino en su contexto. Contextualmente, el plato legal está servido en el sentido de marcar la responsabilidad del Estado en ejercer los contralores.
Aquí existe una innovación, que es otorgar a las personas jurídicas estatales que tienen por fin ejercer poderes jurídicos de contralor una policía administrativa en la materia de su competencia, pudiendo disponer de la intervención de la fuerza pública para garantizar el cumplimiento de las medidas que se dicten. O sea, lo que se hace es intensificar -esto es una innovación- el rol de la policía administrativa, de las personas jurídicas, que tienen competencias y cometidos de contralor.
De esta manera, para identificar el desarrollo de mano de obra y de ejercicio de actividad industrial o comercial en el país, mediante el uso de plataformas informáticas, sin ingresar a ellas -no es el rol de este proyecto de ley-, a estas personas -llámense Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Banco de Previsión Social, Dirección General Impositiva, Ministerio de Salud Pública o la cartera que sea, siempre que tenga materia compartida- se les otorga la potestad de ir al cerno de la actividad. Entonces, no nos interesa bajar ni cortar ningún servicio de internet, sino ver si esa aplicación tecnológica -como está definida en el artículo 2º- utiliza mano de obra de industria y comercio que esté escapando del sistema formal. Como al Estado controlador se le otorgan potestades de policía administrativa, las personas jurídicas con esa competencia pueden determinar las situaciones de incumplimiento. Esto se debe hacer por acto administrativo. Por lo tanto, cuando se dicta un acto administrativo de incumplimiento, debe haber transcurrido un debido proceso; esto no está en esta norma, sino en la Constitución de la República, en el Decreto Nº 500 de 1991 y en las distintas leyes que regulan cada una de las actividades comprendidas.
Cuando se identifica el incumplimiento de una actividad, o sea, no se está sometido al derecho o se escapa de la regulación del derecho, ¿qué hace la Administración? Tiene que tomar una medida de policía. En este caso, la policía la va a ejercer el Banco Central del Uruguay. Esto no figura en esta norma, sino en un marco jurídico tutelar, frondoso, copioso y de larga data. Desde los orígenes de nuestra institucionalidad democrática el debido proceso es algo irrenunciable. Tanto lo es, como también irrenunciable es el poder del policía.
Vuelvo al ejemplo que puse anteriormente: supongamos que el Ministerio de Salud Pública, luego de un procedimiento administrativo, determina que una farmacia está vendiendo medicamentos vencidos. ¿Le va a dar vista a la farmacia para que se defienda acerca de los medicamentos vencidos o va a hacer una reinspección a título de policía para determinar que el medicamento que está vencido es nocivo y lo saca de circulación en ese mismo acto? Va a hacer lo último, que tiene que ver con el ejercicio de la policía.
De la misma forma, para estas cuestiones que escapan muy fácilmente del derecho, que huyen muy fácilmente de las normas, fue necesario aplicar el ingenio jurídico a efectos de determinar la llave para que una transacción que viola las normas legales pueda ser interceptada, sin afectar la actividad de que se trate. ¿Por qué digo “sin afectar la actividad de que se trate”? Me refiero a la actividad terrenal en el territorio uruguayo, a la actividad física, no a la actividad de la nube. ¿Qué hace el Banco Central del Uruguay? Identificado el incumplimiento y comunicado al Banco Central, este toma una potestad consagrada en el artículo 9º, que establece lo siguiente: “Los organismos estatales referidos en el artículo sexto, deberán comunicar al Banco Central del Uruguay los incumplimientos que constaten al marco normativo de las actividades comprendidas en las disposiciones precedentes. Dentro de los tres días hábiles de recibida tal comunicación, el Banco Central del Uruguay procederá a instruir a las instituciones sujetas a su control, que impidan preventivamente” -este es el ejercicio de la policía administrativa- “las transferencias de fondos, así como cualquier otra operación, desde y hacia las cuentas de las personas físicas y jurídicas incumplidoras. […]”. Es decir, a aquellas que están huyendo del derecho, como decía hace un rato.
A esta comunicación que, por ejemplo, no está presente para otro ejercicio de la policía, acá no solo se le da el debido proceso de determinación de incumplimiento, sino que, además, se la eleva al Banco Central del Uruguay. Se toma una resolución preventiva que, a su vez, es comunicada a la Justicia como una herramienta más de defensa y de homenaje, que honra a la legalidad objetiva y al debido proceso.
¿Qué alcance tiene esta medida? Rige hasta tanto no sea removido el incumplimiento. Quiere decir que si por mérito de una aplicación determinada existe una persona que lleva un medicamento desde una farmacia a una persona en un hogar determinado y esta no se encuentra inscrita en el BPS, la firma no cuenta con la habilitación o existe cualquier otra infracción, tenemos la herramienta para bloquear esa actividad ilícita, partiendo de la base de que se están incumpliendo las normas objetivas. Me referí al repartidor de medicamentos, pero puede ser el repartidor de comida rápida, de comida no rápida. Esta norma se ha identificado con Uber, pero se aplica a todas aquellas acciones en las que empresas e industrias puedan escapar a las disposiciones legales del territorio nacional por el uso de una aplicación tecnológica.
¿Este proyecto de ley resuelve el problema global? Evidentemente, no resuelve todo, pero es necesario comenzar a resolver lo básico. Se debe tomar la medida de identificar a las personas que trabajan en Uruguay, a las empresas que trabajan aquí, para que cumplan con lo que todos cumplimos: estar al día con nuestras obligaciones laborales, fiscales, de contralor, de higiene, etcétera. Pero es un absurdo jurídico decir -como se está expresando en algún artículo de prensa, inclusive a nivel de prestigiosos estudios- que por mérito de este proyecto de ley se va a aplicar toda la plataforma que rige, por ejemplo, en materia de salubridad. No entiendo cómo alguien con una mediana cultura jurídica puede llegar a ese extremo.
No se impone a la aplicación tecnológica ninguna norma que hoy no esté vigente en el sistema jurídico nacional. Se aplica a quienes trabajan en Uruguay, a quienes emplean el trabajo de los uruguayos toda la normativa que hoy está vigente en el país. Se previene la huída del derecho. Se dota a la Administración de la policía administrativa acentuada y de una llave para neutralizar esa transacción que es mérito del uso de una vía oblicua que termina erosionando y violando los principios de igualdad jurídica, de igualdad entre todos los habitantes, de igualdad ante las cargas públicas y de tutela del trabajo, así como también todas las normas que aplican a todos los connacionales.
Por esos motivos que sintéticamente he esbozado, hemos presentado este proyecto de ley.
El doctor Toma reafirmó algo que se puede leer en el proyecto, pero quiero preguntarle directamente. Veo que este proyecto es más enunciativo que de innovación en materia de derechos específicos, dado que casi todo lo que figura en él nuestro derecho ya lo consigna; por eso, le pregunto -quizás, como no soy abogado, no lo veo- cuáles son las innovaciones que van más allá de lo que hoy establece el derecho nacional. ¿Cuáles son las herramientas que según usted crea el proyecto para combatir el informalismo en la prestación de servicios que se generan a partir de plataformas informáticas y, al mismo tiempo, controlar la actividad de plataformas que tienen sus servidores y sus oficinas fuera del país?
Por ejemplo, hoy tenemos una Ley de Turismo que determina que todas las agencias de viaje y los prestadores de servicios turísticos tienen que estar inscriptos en el Ministerio de Turismo, establecer una garantía, etcétera. Sin embargo, tenemos Booking y otro tipo de plataformas que tienen sus agencias afuera y no hicieron un depósito en el Uruguay ni en el Ministerio de Turismo. Actualmente, el derecho uruguayo tiene la posibilidad de declarar si esa actividad es legal o no, en cuyo caso, la herramienta establecida es la misma que se dispone en este proyecto de ley, que es trasmitir al Banco Central. Eso significa que las herramientas jurídicas existen más allá de este proyecto de ley y, simplemente, la cuestión es habilitarlas o no. Reitero: quiero saber si estoy en lo correcto o hay algo que no estoy viendo.
Por otra parte, a partir de la sanción de este proyecto de ley, el Estado uruguayo ¿podría determinar la ilegalidad de dichas actividades? Una vez determinadas, ¿cuáles serían las medidas a tomar? ¿Qué se establece en este proyecto al respecto, que no lo veo? Además, ¿en qué medida el Poder Ejecutivo está dispuesto a hacer funcionar prohibiciones cuando se establezcan legalidades con la legalidad que ya existe? Hoy, hay muchas ilegalidades que se podrían establecer a simple vista utilizando el ordenamiento legal. Esto tiene que ver con el interés que tenga el Poder Ejecutivo de llevar adelante o no la declaración de ilegalidad y de accionar determinados mecanismos en el Banco Central.
Finalmente, en este proyecto de ley ¿se generan incentivos para formalizar actividades? ¿Qué herramientas busca para generar un equilibrio entre las nuevas tecnologías, las necesidades de los usuarios y los servicios regularmente establecidos, a sabiendas del crecimiento exponencial que tienen páginas web conocidas, que es básicamente por lo que hoy estamos aquí?
Quiero dejar constancia de que estamos a las órdenes para trabajar y ayudar a sancionar la mejor ley. Por eso, para complementar la opinión personal del secretario de la Presidencia, quiero saber si la intención del Poder Ejecutivo al enviar este proyecto de ley es, como en el caso de otros, que sea aprobado tal como fue enviado o se va a intentar trabajar -más allá de que esto es potestad del Parlamento- en una revolución que vaya en la dirección de generar justicia y equilibrio en el Estado.
Como bien dijo el doctor Toma, el proyecto de ley es una ratificación. Entonces, cuando uno lo lee piensa que las herramientas ya están, aceptando la clara exposición con respecto a lo que significa reiterar en una ley algo que ya está establecido.
El artículo 9º es el único que dispone realmente algo: que a esa “policía” -entre comillas- o control le brinden la herramienta de poder bloquear las cuentas de las empresas involucradas. Es claro que lo que nosotros queremos es que las empresas, los trabajadores involucrados y los clientes tengan la máxima seguridad, además de que sea equitativa la aplicación de la legislación actual, es decir, que el diferencial no sea si uno trabaja de una forma o de otra en base a tecnologías de la información
Cuando uno empieza a enterarse de cómo van avanzando las aplicaciones de este tipo para brindar servicios o mejoras en la atención de las necesidades de la población, queda asombrado. Con respecto al transporte, lo que tenemos ahora es una de las formas; hay otras inclusive bastante más exitosas que Uber. También hay aplicaciones para pedir alimentos, con lo cual debería estar presente el tema bromatológico. Por supuesto, tenemos Booking y sistemas de intercambios de hospedaje de persona a persona. En algunas aplicaciones, el lucro del que la desarrolló es poner alguna propaganda y, en otras, captar algo de la transacción. En la mayoría de los casos, entre el 5% y el 10% se lo queda el desarrollador.
Quiero saber si han tomado en cuenta las experiencias internacionales. Por lo menos, sé que Uber, en San Francisco, tiene 16.000 usuarios y 2.000 taxis; esa es una medida de cuánto terreno ha ganado en el lugar donde nació. Como me parece que el artículo 9º es el que da un instrumento a la policía -la posible sanción-, me gustaría saber si no podría evadirse esto del Banco Central, porque formas de pago también pueden acordarse a través de privados. Me refiero a que se pueda eludir esta sanción, lo cual me dejaría algo perplejo, pero como se dice, cuando hay que comer un elefante, se empieza por algún lado. Creo que hay que comenzar a elaborar, pero estoy en la tesitura de que como legisladores vamos a necesitar mucho asesoramiento de técnicos, de juristas, de juristas administrativos para tratar de sacar la mejor ley.
Yo había dicho -el señor diputado lo refiere muy bien- que los artículos dicen algo que ya es consabido. Cada organismo del Estado tiene sus competencias, sus atribuciones, sus poderes jurídicos, y la ley no innova en eso. Lo único que hace es acentuar la responsabilidad del organismo.
Entonces, cuando le recuerda al organismo las atribuciones, los cometidos, los poderes jurídicos, está acentuando la decisión del Estado de que se ejerzan efectivamente. Tengo muchos años de administración pública y puedo decir que existe una cantidad enorme de leyes en nuestro país que dan competencia a organismos públicos. Históricamente, muchas de ellas han sido desarrolladas; otras no. Hay porciones de regulación que no son desarrolladas, o no son cumplidas y pasan inadvertidas. Esto ha pasado desde nuestra creación como país.
Este proyecto recuerda, primero, a la persona, la sujeción que tiene a todas esas disposiciones vigentes, cuando se identifica la evasión de normas jurídicas en el trabajo y la industria o comercio. Por otro lado, recuerda a los organismos que deben cumplir con las atribuciones de los poderes jurídicos. El artículo 6º dice “Deberán ejercer los poderes jurídicos que le sean propios”, o sea que está ratificando y acentuando.
Podemos ver esta norma desde dos puntos de vista. Por un lado, es meramente declarativa; lo único que hace al final es otorgar una llave para bloquear la transacción. Por otro lado, recuerda a quienes trabajan en el país, a quienes ejercen el poder de contralor que están sometidos a la plataforma normativa y otorga a esas empresas estatales una policía administrativa acentuada. De ahí que la situación de la policía administrativa sea la que justifique el artículo 1º, porque cuando se acentúa la policía administrativa, se puede tocar en algo las libertades de trabajo, de industria y comercio. Por eso es importante que el trabajador esté protegido por el sistema de seguridad social, que la empresa cumpla con las normas impositivas, con las normas de seguridad e higiene y que tenga la cobertura del Banco en el caso de un accidente laboral. Ese es el bien jurídico supremo a tutelar.
Esto está innovando, porque se acentúa la sujeción, el poder de la policía para que los organismos cumplan con la función y, además, se le otorga el poder de identificar los incumplimientos. Entonces, las normas que parecían ya declarativas se vuelven algo más que declarativas; tienen un ingrediente de acentuación que es lo que le da la forma jurídica plasmada en este proyecto. Se podía haber tomado otro camino pero, como muy bien dice el señor diputado, para empezar a comer el elefante hay que empezar a probarlo. Es importante tomar un primer camino dócil desde el punto de vista jurídico, en cuanto a no reprocharle nada a nadie sino decir: “Usted, señor Estado, debe ejercer todas las competencias que están en su esfera. El Estado es uno solo pero existen varias personas públicas estatales que tienen divididas las competencias o están compartidas.
Esta disposición apunta a cargar de responsabilidad a todos los que tienen ejercicio de competencia para tutelar el bien supremo que está identificado en la norma. A esos trabajadores y empresas también les recordamos que están sometidos a las leyes y les decimos que si no cumplen, debemos bloquear esta transacción, dándole todas las garantías legales. No es intención de esta norma bloquear la aplicación, como se ha pedido.
En segundo lugar, quiero remarcar la voluntad expresa que señaló el doctor Toma en cuanto a enriquecer el proyecto y tener la apertura de trabajar en él para que esto no sea, como a veces sucede, en cualquier etapa de gobierno, cuestión fundamental del proyecto de ley, porque es identitario de la gestión, del programa y demás. En este caso se nos está presentando una propuesta que intenta dar una respuesta a un asunto de mucha actualidad, como recién refería el señor diputado Daniel Peña, que se da en otras partes del mundo y que acá se busca utilizar mecanismos, en base a los vigentes, pero con énfasis distintos. Eso es lo que yo interpreto de las palabras del doctor Toma.
Estoy tratando de interpretar las palabras mencionadas, de una manera un tanto profana, solo en condición de legislador, porque no soy jurista. Estamos hablando de la búsqueda de una solución, lo que él llama la huída de una actividad económica del marco legal vigente o la ilusión de la normativa. En ese sentido, si bien se habla de una serie de normativas que hoy están vigentes, por lo que interpreto, el giro que se da a la cuestión está en el rol y la actuación -quizás preceptiva- del Banco Central, que podría ser en este proyecto de ley, la herramienta fundamental para poder ejercer el rol que el doctor Toma mencionó de policía administrativa. Lo que uno ha escuchado en radio y leído en comentarios de medios tiene que ver con dos cuestiones. Por un lado, el tema de una eventual inconstitucionalidad, en el sentido que se ha planteado de la vulneración de determinados derechos, a partir del rol más proactivo del Banco Central y, por otro, la afectación que algunas cámaras plantean de la actividad en sí misma. Esos son los dos aspectos que he leído en la materia. Sin duda, sobre el primer asunto, no por una cuestión de eludir pronunciamientos sino por no tener formación específica en la materia, debe haber varias interpretaciones. En este caso, a partir de la afirmación que he escuchado del doctor Toma acerca de la ratificación de la vigencia de sistema jurídico nacional, lo que nos trasmite es que las normas que no están expresamente señaladas aquí son de uso y aplicación general también en esta materia y que el cambio pasa exclusivamente por el rol del Banco Central.
La pregunta tiene que ver con si estamos hablando de poner en marcha una normativa que, en general, está vigente, pero el cambio sustancial estaría a partir del rol de darle una dinámica distinta, preceptiva o de policía administrativa, al propio Banco Central -creo que ese es el nudo de este proyecto y donde más se pone énfasis-, y las consecuencias que trae en cuanto al ejercicio de los derechos y del trabajo en igualdad de condiciones, que es lo que pretendemos todos en nuestro territorio, lo que, obviamente, no significa el desaliento de ningún tipo de actividad de servicios, industrial, etcétera, que también es una de las apuestas que ha tenido el país en los últimos años.
Simplemente quería hacer estas consideraciones. Estoy realizando casi un ejercicio en voz alta de razonar lo que interpreto de la línea de pensamiento del señor Secretario de Presidencia, quien podrá hacer los comentarios que merezca de todo, pero para mí lo importante era tener claro el sentido de esto
Seguramente, a partir de la jornada de hoy la Comisión abrirá a otros actores las opiniones y después haremos un resumen general todos nosotros.
SEÑOR PEÑA (Adrián).- Agradezco la presentación que ha hecho el doctor.
Me sumo a las consideraciones generales de los compañeros y a las palabras de Daniel Peña que me representan, en el sentido de que aquí no existe hecho novedoso alguno. Y hoy, perfectamente, los organismos reguladores podrían estar realizando las tareas que no realizan. De hecho, no las realizan, no porque no tengan claras sus competencias. A mí me gusta mucho más hablar del ejemplo que promueve este proyecto, que de los ejemplos que no tienen que ver específicamente. Todo esto es lo que ha motivado la aplicación Uber, si bien este es un tema más amplio. Entiendo que tenemos que encarar el problema desde ese lado, porque si hablamos del elefante y empezar a comerlo por algún lado, me parece que este está lejos y disparando para otro lado. No está aquí.
Hoy, la Intendencia de Montevideo, que tiene competencias, según la Ley Orgánica Municipal y de acuerdo con el digesto municipal -en el artículo 6º-, no está realizando determinado tipo de tareas de control. Efectivamente, en los hechos no lo está realizando; tiene competencia sobre la sanción y la aplicación de esa policía. No lo hace porque, según se nos ha informado, no tiene el respaldo suficiente desde el punto de vista de lo que la ley establece. Allí hay un campo de duda, que genera toda la incertidumbre que está presente. En principio, tal como viene el proyecto, no daría certezas en ese sentido.
También me sumo a los comentarios de los compañeros de Comisión, en el sentido de que va a haber que escuchar mucho a quienes vamos a citar, es decir a las partes interesadas, a los especialistas en Derecho administrativo, informático y constitucional y a las Cámaras. Por ello creo que vamos a tener que trabajar entre todos para una solución de un hecho que es complejo.
Hay un hecho novedoso que tiene que ver con las aplicaciones, que en realidad el proyecto no reconoce. Sí me preocupa -y quiero que conste en la versión taquigráfica- que cuando hablamos de interés general, por ejemplo en materia de transporte, tenemos un interés de la ciudadanía y de lo que significa el transporte público. Creo que el interés del usuario debe ser tenido en cuenta. Y si bien creo, naturalmente, en las policías y sus diferentes derivaciones -como necesidad de control obvias en el marco de un Estado de derecho-, no parece lo mejor que se establezca un estado de persecución hacia los usuarios. Digo esto en el entendido de que no he escuchado a nadie que no esté de acuerdo con que las empresas que desarrollan esta actividad deben tributar y todo el trabajo que se realice debe estar amparado en la normativa vigente. Tenemos que cuidar fundamentalmente esto. Todos concordamos en que no puede haber actividades irregulares, pero que desde este marco se pueda atacar o perseguir al usuario que, en definitiva, no es el responsable, me preocupa y quería dejarlo planteado. Sí recibo con mucho agradecimiento la amplitud con la que se presenta el proyecto.
Además el Uruguay ha hecho una gran apuesta hacia lo que se llama la economía digital, la economía colaborativa -que es una de sus traducciones-, la economía compartida, donde uno de los centros de este último concepto es el uso de plataformas tecnológicas para ayudar a interactuar entre usuarios, consumidores y prestadores de servicios. Precisamente, sobre este punto puedo decir que, de acuerdo con los muchos artículos de prensa que leí -también informes- y por haber escuchado a los actores involucrados interpretar este proyecto de ley en el sentido de que se estarían trasladando las regulaciones de lo que se entiende de la inteligencia de este proyecto de ley, la prestación final del servicio final se estaría aplicando esas regulaciones a las empresas que ofrecen, ponen a disposición u operan plataformas tecnológicas para esa interacción.
Entonces, toda la inteligencia de esa norma, interpretada de esta manera, lleva a concluir que sería inconveniente, injusto, contrario a derecho y a principios que se plantean en la exposición de motivos como el derecho a la libertad, la libertad de trabajo, el derecho de industria. ¿Por qué? Porque no tendría lógica que se aplicara esa regulación para quien presta un servicio final y se trasladara a quién opera la plataforma. Por ejemplo, podemos tomar la compra de un pasaje aéreo. Para que un usuario común compre un pasaje vía aérea, que se aplique esa plataforma a la empresa que pone a disposición esa interacción o la facilita y la regulación es de la empresa aérea. Así podríamos poner una cantidad de ejemplos que, indudablemente, involucran toda esta serie de emprendimientos que en Uruguay, por suerte, ya son miles. En nuestro país están generando una parte importante de nuestras exportaciones.
Cuando todos esos emprendimientos, sus Cámaras representativas y también sus asesores técnicos interpretan así el proyecto, a raíz de lo que el doctor nos ha expresado en el día de hoy, digo que el artículo 3º no debería existir. Estoy haciendo una sugerencia en voz alta. Si el proyecto ha sido interpretado como el corazón, como que la ley está confundiendo la actividad de intermediación que realiza la plataforma tecnológica o la aplicación tecnológica con esa prestación de servicio final, toda la inteligencia de la norma tiene consecuencias tremendamente negativas. Y esto es algo que yo comparto.
Sé que el doctor comparte lo que voy a decir. Una de las notas esenciales de una ley es la claridad, la certeza. Una ley nunca puede generar dudas respecto a que hay un cangrejo escondido debajo de la piedra. El doctor ha sido muy claro en cuanto a que no hay intención del Poder Ejecutivo de hacer ese traslado de la regulación de lo que podría ser la prestación final a quién realice la intermediación. El artículo 3º establece: “Los servicios prestados por personas físicas o jurídicas, mediante el uso de sistemas informáticos…”. Hasta ahí uno podría considerar absolutamente lógico que todo servicio prestado por persona física o jurídica -como usted ha dicho-, mediante el uso de sistemas informáticos o cualquier otro sistema debe tener la regulación que corresponda. A continuación dice: “ […] incluidos los intermediarios en la trasmisión de contenidos vía electrónica […]”. Al respecto quiero plantear mi preocupación porque es un concepto muy genérico que también estaría incluyendo a todo aquel que trasmite por cualquier vía, sea Netflix, Antel, Vera, que transmiten contenidos vía electrónica. Y agrega que: “[…] quedarán sometidos a los controles, autorizaciones, permisos, licencias y otras regulaciones, que para la actividad privada, establecen las normas específicas relativas al servicio final que se desarrolle como parte de su oferta”. Esto último, para el caso de una compañía aérea que puse, ha generado muchos nervios.
Entonces, si esto está demás, si no hay innovación al respecto, y simplemente fue un tema de redacción ¿por qué no sacarlo? Estoy planteando esta preocupación con cierta urgencia porque los proyectos de ley -sobre todo cuando vienen del Poder Ejecutivo-, empiezan a generar señales para quienes hoy pueden estar pensando en emprendimientos y dudando sobre si concretarlos o no. En estos temas el tiempo es oro; en este tipo de emprendimientos dinámicos cualquier minuto de demora puede ser fatal.
Por tanto, sería una muy buena señal poder retirar lo que muchos han interpretado -yo también reconozco que lo interpreté así- como el corazón de esta norma en cuanto a determinar qué legislación se aplica. Acá la clave es conocer cuál es la normativa a aplicar a quien intermedia en el contenido vía electrónica, o a quien opera la plataforma tecnológica. Si se aplica solamente lo que sería la normativa por el servicio de intermediación, es una cosa. Si se aplica, como lo han interpretado la enorme mayoría de los informes que he estado leyendo a través de la prensa, lo establecido en el artículo 3º cuando expresa: “[…] relativas al servicio final […]” y que, como usted nos dice, generaría una confusión, creo que lo más sano sería retirarlo.
Estos problemas de interpretación también los he visto en el artículo 5º, que hace referencia a las relaciones de trabajo porque las personas que desarrollan este tipo de emprendimiento, vulgarmente entienden que hay relaciones de trabajo que se entienden por su sentido común, pero que jurídicamente configuran arrendamientos de servicio de obra. Entonces, se ha generado una confusión en cuanto a si también esos contratos de obra o de servicio ingresarían a través de este proyecto de ley, configurándose como relaciones de trabajo subordinado, porque en muchísimos casos se contrata a profesionales o técnicos para operar, crear o modificar plataformas tecnológicas, que son arrendamiento de obra y de servicio.
Finalmente, comparto las preocupaciones planteadas en los artículos 7º y 9º porque estarían configurando posibilidades de sanción y de intervención de la fuerza pública. Entendemos que es desproporcionada y fuera de los límites establecidos en la Constitución. Estos artículos refuerzan la interpretación de que el proyecto podría estar guardando un revólver para disparar ante situaciones que no lo ameriten.
Creo que aquí todos somos contestes de que este tema es muy sensible porque no hay normativa como para saber cómo se está aplicando en otros países. Si la interpretación del doctor Toma, por ejemplo, es la misma de Nueva Zelanda, podríamos dar tranquilidad a los emprendedores locales e internacionales de que es la inteligencia de esta iniciativa. Pero como no la tenemos, porque estamos ante un fenómeno nuevo, hasta que haya jurisprudencia interpretándola, como la plantea el doctor Toma, la señal es la que uno interpreta de acuerdo con los riesgos que va a asumir.
Ese es mi planteo. No pido respuestas, pero me parece que la interpretación mayoritaria publicada en la prensa es la que comparto. Cuando analicé el proyecto concluí en que da una señal de freno, de entorpecimiento a estos emprendimientos sobre los que Uruguay ha hecho una apuesta muy importante en su desarrollo.
En segundo término, toda norma o diseño normativo siempre es perfectible. Por tanto, todo lo que ayude a que la inteligencia de los proyectos luego se plasme en una definición final pronta para sancionar y promulgar, obviamente, es bienvenido.
Pero quiero hacer algunas consideraciones. En lo que tiene que ver con los usuarios, aplicaciones tecnológicas, innovación tecnológica ni cualquier otro aspecto que esté fuera del cerno de lo regulado, es tocado por esta norma porque, como dije al principio, en materia de regulación, control, autorizaciones, permisos, licencias y registro, está todo dicho. La foto que hoy tenemos es la que se aplica al artículo 3º, frontalmente. Todo lo relativo a la regulación y lo que acabo de mencionar en cuanto a las autorizaciones, permisos, licencias es la foto que tenemos respecto de la actividad comprendida. Por la vía del artículo 3º no existe ninguna pretensión de extender competencias y atribuciones otorgadas a organismos a otro marco que no sea el conferido por la ley al organismo de que se trate. No existe esa posibilidad. Y si tuviera que agregarse al artículo 3º una norma que así lo estableciera, no habría problema. Ello no implica la extensión o consagración de nuevas disposiciones a las vigentes y no a las que están, porque si no petrificamos el sistema jurídico; lo que hoy está vigente, mañana puede ser modificado.
La pretensión del artículo 3º es identificar al sujeto pasivo de la obligación, es decir, los servicios prestados por personas físicas y jurídicas en el territorio. Ese es el sujeto pasivo, no hay otro. Se trata de identificar al sujeto pasivo para que no escape al derecho.
He recibido algunas visitas en la secretaría de Presidencia planteándome algunos temores con referencia a que estamos atacando la innovación. Yo les decía que no hay que tener miedo a eso, porque aquí no existe extensión de competencias; las que hoy existen son las que están. Es impensable. Pero como dije al principio, si hay que aclarar la formulación o el diseño de una norma, obviamente, en el proceso legislativo del estudio del proyecto se va a aclarar.
Es impensable sostener que el Poder Ejecutivo haya pedido a la OPP las normas bromatológicas que aplica el Estado. Si tenemos que aclarar el artículo 3º, serán ustedes quienes en el debate parlamentario lo harán. Pero, de ninguna manera, es el Poder Ejecutivo con la remisión de este proyecto, que quiera extender obligaciones que hoy no existen. Esto debe quedar muy claro.
Asimismo, debe quedar muy claro de que no se vean sorprendidos en la buena fe y tratar de evitar lo que pretende esta norma a través de “temores” -entre comillas- de que estamos yendo contra plataformas de innovación. De ninguna manera es así, porque el país está transitando el camino de la innovación. Ha apostado al uso masivo de la tecnología y, por lo tanto, no sería buena señal poner una traba a su uso para que nuestros habitantes vivan mejor y tengan acceso a mejores prestaciones. Lo que sí no puede ocurrir es que las nuevas tecnologías se usen para servicios personales prestados, como dije, por personas físicas o jurídicas, violando la ley formal. Perfectamente pueden convivir las tecnologías, siempre y cuando estén dirigidas a enriquecer y no a neutralizar el Estado de derecho.
Queda claro que no fue intención del Poder Ejecutivo incursionar en esa materia; si leemos el artículo 3º, el foco de atención debe centrarse en los servicios prestados por personas físicas o jurídicas; ese es el cerno de esta iniciativa.
En cuanto a la competencia de la fuerza pública, existe en innumerables leyes; cuando el Estado tutela un bien jurídico superior, amerita hasta el uso de la fuerza pública. Volviendo al ejemplo del medicamento vencido al que hice referencia cuando comencé mi exposición, se usa la fuerza pública, la policía sanitaria, para impedir que alguien lo venda.
Si una persona jurídica, una institución, incumple las normativas impuestas por el Poder Ejecutivo, cuya competencia de policía ejercita el Ministerio de Educación y Cultura y este quiere intervenir pero no existe la colaboración de la persona jurídica que está incumpliendo la norma, el poder de policía hace que pueda acudir al pedido del uso de la fuerza pública para el rescate de los libros que va a examinar. Así pasa con las diferentes policías que se ejercen desde el punto de vista administrativo. De manera que ese tampoco debería ser un elemento de temor fundado en la medida en que la determinación del incumplimiento se hace por acto administrativo y este siempre conlleva un rito o una misa jurídica -como decimos nosotros-, en la cual todos los pasos que da la administración están garantizados por el ejercicio de la defensa.
Entonces, sin perjuicio de lo que debería aclararse, no tendríamos que poner el foco en temores que en realidad no existen en este proyecto sino usar la vía de la aclaración y centralizarnos en lo que sí tiene temor el Estado, que es que los sujetos pasivos de las obligaciones no se escapen y cumplan las obligaciones como lo hacemos todos quienes estamos sometidos al derecho.
Esta es mi reflexión final a los efectos de dar tranquilidad con respecto a cuál es el motivo que orientó al Poder Ejecutivo a ir por este camino que es bastante simple. Para resolver una cuestión muy compleja generalmente hay que utilizar herramientas simples, porque a partir de ellas las normas se pueden ir perfeccionando en el andar, identificando otros núcleos regulatorios. Pero a título personalísimo vaticino que si pretendemos abordar todo desde el vamos, no tendremos ni este ni otro proyecto de ley. Por algo hay que empezar y nos pareció adecuado comenzar por esto.
A raíz de lo que he escuchado entiendo que cuando nos reunamos con los actores involucrados, sigamos siendo visitados y consultados o convocados, deberé señalar que en este proyecto de ley no hay nada nuevo. ¿Qué certezas podemos trasmitir a los actores que mencioné o a los representantes de la empresa, por ejemplo? Creo que nada nuevo en la medida en que una vez votado este proyecto, tal como está, los organismos reguladores podrán hacer lo mismo que pueden hacer hoy. Eso ha quedado claro. Es decir que este proyecto no resuelve el problema que tenemos, que es importante. Quiero contextualizar la realidad en la que estamos, porque se han dado problemas de violencia y hasta ha habido detenidos por este tema que no es menor. Entonces, pensando cómo sigue el trabajo de la comisión siento que tenemos que encontrar una solución de fondo frente al problema puntual.
Quier poner un ejemplo porque hemos trabajado el tema. Lo que actualmente está prohibido es el transporte de personas a título oneroso. Entonces, la intendencia debería salir a controlar todos aquellos transportes que trasladan personas a título oneroso. Sin embargo, en el estudio de estos temas hemos comprobado que por fuera de lo que tiene que ver con esta plataforma hay una gran cantidad de actores que transportan personas a título oneroso y no con taxímetros. Hemos puesto el ejemplo de las mutualistas que contratan empresas unipersonales para transportar médicos y enfermeros, o el de los ministerios o entes autónomos, que mediante llamados públicos -que se pueden buscar en internet- contratan empresas que tienen que estar al día ante la DGI y tener un auto asegurado para trasladar personas y cobran por esos traslados. Es decir que se trata de transporte a título oneroso. En caso de que la intendencia cumpliera con el digesto y saliera a controlar tendría que controlar a toda esta gente que también está incumpliendo. Por eso quería dejar planteada esta idea en el sentido de que si apuntamos a la persecución y a la aplicación de la reglamentación actual parecería que no estamos encontrando la solución sino que sería necesario innovar en este sentido. Sin embargo, eso es lo que uno no advierte en este proyecto de ley y quería manifestar esta impresión para futuras instancias.
Comparto lo expresado por el señor diputado Peña. Nosotros venimos analizando la llegada al país de la empresa Uber. Varias veces recibimos en la comisión y en nuestro despacho tanto a la gremial del taxi como a los representantes de Uber.
Para dar un pantallazo de nuestro pensamiento podemos decir que creemos que Uruguay no puede dar la señal de que se cierra al ingreso de nuevas tecnologías. Si eso ocurriera nos parecería sumamente pernicioso para la imagen del país. Existe algún informe de cámaras vinculadas al tema y creo que sería bueno tenerlo en cuenta. A la vez, nos parece peligroso que por vía administrativa se pueda permitir la clausura de cuentas sin la anuencia del Poder Judicial. Ese no nos parece un camino adecuado en materia jurídica.
Por otra parte, entendemos que la llegada de Uber representa un tema complejo porque nos interpela a todos como sociedad, tanto para el gobierno como para las intendencias y para quienes tenemos actividades vinculadas con el sistema transporte, que como bien decía el diputado Peña en nuestro país es regulado, y debemos jugar en un difícil equilibrio entre no cerrarnos a las nuevas tecnologías y tener en cuenta la cantidad de fuentes laborales que se pueden ver afectadas por este nuevo ingreso. En lo personal, somos absolutamente legalistas y no estamos de acuerdo con que ninguna actividad comercial se desarrolle en negro y así se lo hicimos saber a la empresa cuando acudió a la comisión; le dijimos que nos parece que tiene que estar regulada como cualquier otra empresa y debe aportar los tributos que sean del caso. El equilibrio es muy difícil pero nos parece que este proyecto que envía el Poder Ejecutivo debería ser revisado en ese sentido. Entendemos que estos aspectos no son menores y que tal vez en este ámbito de la comisión podrían ser evaluados con más detenimiento.
En primer lugar, reafirmo que desde el punto de vista parlamentario esta iniciativa no busca, ni por error, cercenar el desarrollo de la innovación ni de lo que en los últimos años ha sido una apuesta estratégica del país en cuanto a las llamadas TIC, que significan mucho para Uruguay. Por si alguien tiene alguna sombra de duda, queremos que conste en la versión taquigráfica que este proyecto bajo ningún concepto busca inhibir ni entorpecer este tipo de cuestiones.
En segundo término, lo que se está buscando es que la actividad económica que se está planteando a través de estas aplicaciones de tecnología, en particular la de la empresa Uber que se ha señalado, se desarrolle dentro del marco legal vigente y que efectivamente se tribute. Creo que en eso estamos todos de acuerdo.
En tercer lugar, creo que en realidad el proyecto de ley sí plantea cosas distintas porque de lo contrario no se generaría una serie de reacciones ni comentarios de distintos actores políticos, institucionales y económicos del país.
Cuando decimos que el Banco Central podría tener un rol de policía administrativa con mayor énfasis es porque eso está planteado y podrá haber opiniones e interpretaciones distintas en cuanto a las consecuencias que trae y a la constitucionalidad o no de la medida, pero ese es un elemento novedoso que se plantea para utilizar específicamente.
Por último, insisto en que no voy a debatir en cuanto al fondo del asunto pero insisto en que me parece muy buena la actitud del Poder Ejecutivo con respecto a plantear este tema y dejar en manos de la comisión la búsqueda de alternativas o mejoras de redacción. Aquí ni el Poder Ejecutivo ni quienes integramos el partido de gobierno estamos planteando que este sea un proyecto definitivo que se debe votar como viene, lo cual no nos impedirá decir, en cuanto a la esencia, hasta aquí llegamos; esta es nuestra posición legítima.
Reitero que si bien aquí hay una referencia importante a normas vigentes existe un giro.
En lo personal voy a revisar con mucha atención la versión taquigráfica y haré llegar a quienes me asesoran en esta materia los comentarios que se han formulado tanto por el doctor Toma como por cada uno de mis colegas, y a partir de allí sacaré conclusiones, con un espíritu absolutamente abierto frente a un problema que es muy difícil, de mucha actualidad, que creo que nos interpela a todos en más de un sentido. Creo que esta es una oportunidad para avanzar sin preconceptos.
Muchas gracias.
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 Montevideo, Uruguay. Poder Legislativo. |