Poder Legislativo / República Oriental del Uruguay

 

Comisión de Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas
Carpeta Nº 1081 de 2006
Anexo II al
Repartido Nº 686
Noviembre de 2006

 

TRÁNSITO Y SEGURIDAD VIAL EN EL TERRITORIO NACIONAL

 

N o r m a s

 

Proyecto de ley modificativo remitido por el Poder Ejecutivo

 

I n f o r m e s


 

Comisión de Transporte,
Comunicaciones y Obras Públicas

INFORME EN MINORÍA

Señores Representantes:

Se presenta a consideración de la Cámara de Representantes un proyecto de ley que es una cara aspiración de la Comisión de Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas, el que establece las normas de tránsito y seguridad vial en el territorio nacional.

Desde la legislatura anterior hemos trabajado incansablemente en esta asesora buscando una solución legislativa al problema del tránsito y la seguridad vial, a sus terribles consecuencias en términos de pérdidas materiales y humanas para nuestra sociedad.

Los proyectos que se ponen hoy a consideración de esta Cámara, refieren ambos a la misma problemática, pero esta Comisión entendió conveniente separar la parte institucional de la normativa. Con este temperamento, se realizó el tratamiento de los dos textos, uno referido a la creación de un organismo en la esfera del Poder Ejecutivo, la Unidad Nacional de Seguridad Vial (UNASEV) y el otro que contiene normas relativas al tránsito y la seguridad vial, aplicables en todo el territorio nacional.

La consideración de dos textos diferentes no significa que se trate de dos problemas distintos, por el contrario, siempre entendimos que ambos textos eran complementarios, sólo por razones metodológicas se resolvió encarar el trabajo de esa manera.

Es necesario hacer un poco de historia con respecto a la concreción de los proyectos que nos ocupan. La misma es muy rica en aportes, trabajo, dedicación por parte de la Comisión de Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas de la Cámara de Representantes, del Ministerio correspondiente de la administración anterior y de varias instituciones que, necesariamente, debemos mencionar aún pecando de omitir la mención de alguna de ellas por involuntarios errores de memoria.

En este proceso, que comenzó en la legislatura pasada, participaron además de la Comisión y el Ministerio de la época, el Sindicato Médico del Uruguay (SMU), la Comisión Nacional de Prevención y Control de Accidentes de Tránsito (CONATRAN), creada por la Ley Nº 16.585, de 22 de setiembre de 1994, la Policía Caminera, la Junta Nacional Antidroga, la Unión Nacional de Obreros y Trabajadores del Transporte (UNOTT), Intendencias Municipales a través de sus Departamentos de Tránsito y Transporte, el Congreso de Intendentes, el Congreso Nacional de Ediles, entre otros. De ese fecundo intercambio de ideas surgió el texto que hoy nos disponemos a sancionar.

El pasado 20 de octubre el Poder Ejecutivo envió el mensaje al Parlamento con el proyecto de ley caratulado "Tránsito y Seguridad Vial en el Territorio Nacional. Normas". Este texto es el fruto del trabajo mancomunado del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y la Sociedad Civil, todos realizaron su aporte, sus sugerencias, sus críticas, hasta que finalmente llegamos a un texto definitivo. En tiempos en que el debate sobre los grandes temas nacionales es puesto a veces en tela de juicio, es importante resaltar que a pesar de diferencias políticas, de diferencias de enfoque en algunos temas, este debate fue franco, abierto a todos los actores y por sobre todo fue, finalmente, fructífero.

Consecuencias en vidas humanas. La Organización Mundial de la Salud (OMS) calcula que el 25% (veinticinco por ciento) de todas las muertes debidas a lesiones son el resultado de daños causados por accidentes de tránsito en calles y carreteras. Según las proyecciones de esta organización, para el año 2020, las lesiones causadas por accidentes de tránsito podrían llegar a ocupar el tercer lugar entre las causas de muerte y discapacidad, superando a enfermedades como la malaria, la tuberculosis y VIH. Por eso hace un momento hablábamos de una pandemia con efectos devastadores.

A nivel regional, hay treinta mil muertos y trescientos mil heridos por accidentes de tránsito por año. El MERCOSUR tiene casi la misma cantidad de muertos por accidentes de tránsito que Europa, a pesar de tener muchos menos habitantes y vehículos. Tomando el indicador de víctimas fatales por cantidad de vehículos, podemos ver que en el MERCOSUR hay diez muertos cada diez mil vehículos, el más alto índice de los países europeos es de Portugal con cuatro muertos cada diez mil vehículos y España tiene tres muertos cada diez mil vehículos.

A nivel internacional, también existe un indicador de accidentalidad con respecto a las personas fallecidas en accidentes de tránsito medido en cantidad de kilómetros. De acuerdo a este indicador, en Estados Unidos hay 0,91 muertos cada cien millones de kilómetros recorridos por un vehículo, en Alemania hay aproximadamente 1,5 muertos cada cien millones de kilómetros, en Uruguay, en la última evaluación realizada en 1998, había 9,6 muertos cada cien millones de kilómetros recorridos, como podrán ver, señores legisladores, estamos frente a un problema muy serio.

En nuestro país los accidentes de tránsito son la principal causa de muerte en personas de entre 5 y 34 años, en el que existen más de 500.000 automóviles y una cantidad similar de motos, en el que hay un millón de licencias de conducir, muchas veces otorgadas luego de un examen con mínimas exigencias, por no decir nulas. Promedialmente, dos uruguayos fallecen a diario en accidentes de tránsito y otros cinco quedan con secuelas para el resto de su vida. Los lesionados son más de 20.000 al año, la mitad de los cuales son considerados graves.

Esta realidad, como a todos los uruguayos, nos preocupa enormemente, pero no solamente por las pérdidas humanas y materiales, nos preocupa porque el 95% (noventa y cinco por ciento) de los accidentes de tránsito son ocasionados por errores humanos, es decir por incorrecta aplicación o por inobservancia de las normas de tránsito.

La respuesta a esta problemática debe ser inmediata por parte del Estado, se debe ejercer una acción directa y concreta para enfrentar este problema. Esta acción del Estado involucra a varios actores, institucionales y de la sociedad civil. No es suficiente la existencia de una evolucionada, moderna y completa normativa en materia de tránsito y seguridad vial, si la misma no es aplicada y si esas normas no son respetadas por los ciudadanos.

Las leyes basan su éxito en su eficacia, no en su perfeccionismo técnico-jurídico. El desafío que tenemos por delante es, además de crear buenas normas en materia de tránsito y seguridad vial, hacer que éstas sean eficaces y esa tarea nos compete no sólo a los legisladores, sino a todos los actores sociales. El principal objetivo es cambiar el comportamiento de conductores y peatones para reducir al mínimo posible la incidencia de los errores humanos entre las causas de los accidentes de tránsito.

Consecuencias económicas. Pero volvamos a los datos estadísticos, y en este caso veamos la incidencia que la siniestralidad en el tránsito tiene en nuestra economía. Tomemos como base un estudio realizado en octubre del año 2001 por la Comisión Nacional de Prevención y Control de Accidentes de Tránsito (CONATRAN). La elección no es casual, se trata de un completísimo estudio sobre la incidencia económica de los accidentes de tránsito, en el cual se mide el costo que significan las pérdidas de vida en esos siniestros en términos económicos. Queremos además, a través de la presentación de los datos de este estudio, homenajear a la CONATRAN, que a pesar de tratarse de una Comisión Honoraria, con dificultades para funcionar, realizó un enorme esfuerzo en todos estos años por aportar a la prevención y el control de la siniestralidad en el tránsito.

El estudio toma la edad promedio de las víctimas de accidentes de tránsito, fallecidos y lesionados, y en base a ello establece los costos que ocasionan por pérdida de generación de producto. Además, incorpora los costos de atención médica, pérdidas salariales de las víctimas y sus acompañantes y las pérdidas materiales. Sintetizando, esa estimación de costos da un total de U$S 908.100.000 (novecientos ocho millones cien mil dólares) anuales.

Esta cifra equivale al 4,3% (cuatro con tres por ciento) del Producto Bruto Interno de nuestro país y al 50% (cincuenta por ciento) de lo que produce anualmente el sector Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones.

Nuestro gasto en accidentes de tránsito es superior a los ingresos que el país obtiene anualmente por turismo.

Cada trabajador o empresario uruguayo paga, directa o indirectamente, alrededor del equivalente a U$S 50 (cincuenta dólares) anuales por concepto de costos de los accidentes de tránsito.

Consecuencias Psicológicas. Existen a nivel internacional estudios sobre el impacto psicológico que se produce en las víctimas y sobrevivientes de accidentes de tránsito. En nuestro país no se han desarrollado demasiado esos estudios, pero de acuerdo a los técnicos que hemos consultado se pueden extraer algunas conclusiones. Por ejemplo, de la investigación realizada sobre conductores, las causas más directas de los siniestros pueden atribuirse a ignorancia, impericia, imprudencia, irresponsabilidad, inconsciencia e intolerancia. Por su parte, las consecuencias principales afectan al entorno familiar y al propio individuo y éstas son: asunción de nuevos roles en el núcleo familiar, trastornos de conducta, consecuencias emocionales, escolares, laborales, sociales, etcétera.

Esta reseña estadística, que pretendió abarcar los distintos aspectos de la siniestralidad en el tránsito y sus consecuencias, nos revela la importancia que tiene este tema para nuestra sociedad y nos introduce finalmente en el análisis de los principales aspectos del proyecto de ley que nos proponemos sancionar en la Cámara de Representantes.

La norma puede dividirse en varias partes: Generalidades (artículos 1º a 3º). En el artículo 1º se establece que se trata de una ley de orden público. Doctrinariamente se entiende que una ley es de orden público cuando responde a un interés general, colectivo, por oposición a las cuestiones de orden privado, en las que sólo juega un interés particular. Por eso las leyes de orden público son irrenunciables, imperativas, por el contrario las de orden privado son renunciables, permisivas y confieren a los interesados la posibilidad de apartarse de sus disposiciones y sustituirlas por otras. Concretamente el proyecto habla en sus artículos 1º y 2º de valores tales como "...la vida y la seguridad personal..." y establece entre sus fines el de "...proteger la vida humana y la integridad psicofísica de las personas y contribuir a la preservación del orden y la seguridad públicos...". Por la naturaleza de los bienes jurídicos tutelados (la vida y la integridad física de los ciudadanos) se justifica la declaración de Orden Público.

Ámbito de aplicación (artículo 4º). Se establece claramente el ámbito espacial de aplicación: "...todas las vías públicas del país ubicadas en zonas urbanas, suburbanas y rurales, incluidas las vías privadas libradas al uso público y las vías y espacios privados abiertos parcialmente al público..." esta solución legal se compadece con el derecho comparado, por ejemplo el caso de Venezuela, cuya ley de tránsito y transporte terrestre es una de las más completas del continente.

Reglas Generales de Circulación (artículos 16 al 33). El proyecto recoge algunas disposiciones relativas al tránsito en materia de circulación de vehículos, velocidades, señalización, conductores, peatones, maniobras que se entiende que por su importancia deben tener rango legislativo.

Entre estas disposiciones deben destacarse las siguientes: Obligatoriedad para todo vehículo automotor de circular con los proyectores de luz baja (luces cortas) encendidos en forma permanente. Estudios internacionales han demostrado a este respecto que las situaciones peligrosas en el tránsito disminuyen alrededor de un 36% (treinta y seis por ciento) con el uso de las luces bajas. Un vehículo es entre 70 y 300 veces más visible con sus reflectores encendidos. Esto demuestra la importancia de esta medida preventiva que se introduce en la ley.

Obligatoriedad del uso del cinturón de seguridad para todos los ocupantes de vehículos automotores. En el Reglamento Nacional de Circulación Vial (Decreto 118, de 23 de marzo de 1984) se exigía el cinturón de seguridad como un elemento del vehículo.

Obligatoriedad del uso de señales luminosas para las bicicletas, vehículos a tracción de sangre (carros) y para sus conductores.

Obligatoriedad del uso de casco para los conductores de bicicletas y motocicletas.

Medidas de Prevención y Control (artículos 45 a 53). Cabe destacar en esta parte de la ley lo dispuesto con respecto a la prueba de alcohol y drogas en sangre, en particular la determinación del grado de concentración tolerable (0,3 gramos de alcohol por litro de sangre) compatible con los niveles exigidos a nivel internacional. Esta norma es fundamental si se tiene en cuenta que aproximadamente el 15% (quince por ciento) de los conductores que han protagonizado accidentes de tránsito presentaban niveles superiores a 0,8 gramos de alcohol por litro de sangre, que es el nivel máximo actualmente autorizado.

Delitos, Infracciones y Sanciones (artículos 54 a 64). Se penalizan algunas conductas como la conducción alterada por influencia de drogas psicoactivas, conducción temeraria y alteración dolosa del escenario del siniestro, a título de ejemplo.

Estas normas no sólo apuntan a penalizar a los infractores con penas severas o multas cuantiosas, lo que pretenden fundamentalmente es crear conciencia sobre la gravedad de determinadas conductas en el tránsito y de sus trágicas consecuencias.

En definitiva, la sanción de este proyecto de ley será el primer gran paso para comenzar a enfrentar este mal de la siniestralidad en el tránsito que catalogamos como "pandemia" y que afecta duramente a nuestra sociedad.

La eficacia de esta norma dependerá del control de su aplicación, de la tarea del órgano de control creado por ley y del compromiso de la sociedad toda en asumir con seriedad la realidad del tránsito y la seguridad vial.

Por lo expuesto, solicitamos al Cuerpo la aprobación del mencionado proyecto de ley.

Sala de la Comisión, 7 de noviembre de 2006.

JUAN JOSÉ DOMÍNGUEZ
Miembro Informante
JULIO CÉSAR FERNÁNDEZ

 

Comisión de Transporte,
Comunicaciones y Obras Públicas

INFORME EN MINORÍA

Señores Representantes:

El Partido Nacional tiene la más alta preocupación por las inconmensurables pérdidas que cada año genera el tránsito vehicular en nuestro país. Ese medio millar de muertos y los miles de lesionados, amén de las pérdidas de índole material, pueden ser medidos por el número de víctimas o por los costos económicos que ello supone, pero nunca pueden ser valorados de este modo. Cada muerte o cada pérdida de capacidades son pérdidas humanas y para eso no existen unidades de medida.

El Partido ha puesto al servicio de la solución de esta cuestión todo el concurso de sus técnicos en materia de tránsito y seguridad vial, sus juristas, la experiencia de los directores y funcionarios del área de tránsito de las intendencias municipales, ediles con intervención en el área, médicos con especialización en el tema, ingenieros de diferentes disciplinas, y pidió, además, asesoramiento a integrantes de la policía técnica, a técnicos de las compañías de seguros, a instituciones no gubernamentales preocupadas por el asunto, y a grupos de ciudadanos que conforman comisiones para entender en el tránsito. La vastedad del asunto, sus múltiples aristas y sus enormes consecuencias así lo ameritaban.

La dimensión del problema se aprecia con facilidad desde esas cifras popularmente conocidas: medio millar de muertes cada año, algunos miles de lesionados de entidad, costos materiales situados en el orden de los U$S 200.000.000 (doscientos millones de dólares) al año y pérdidas medidas en términos de pérdidas de valor agregado, esperado futuro, del orden de los novecientos millones de dólares cada año. Las consideraciones del inicio, sumadas a estas cifras, obligan a construir una batería de soluciones para abatir estos costos. No tenemos derecho a no atender el tema, y tampoco tenemos derecho a equivocarnos. Enmendar cualquier error supone tiempo, y el tiempo cuesta vidas.

La actualidad. Las soluciones que se ofrecen en la actualidad obedecen a la preocupación que las consecuencias de los accidentes desencadenan. No responden a un estudio de situación comprensivo y acabado. No presentan, por tanto, la debida sistematización.

Los municipios han encarado:

A) La creación de normas.

B) La expedición y registro de autorizaciones de conductores y vehículos.

C) Las funciones de contralor y el registro de multas.

D) Los registros automotores.

E) La señalización vial.

F) Las obras de infraestructura vial.

La policía aporta:

A) Contralor en rutas.

B) Seguridad vial en circunstancias de riesgo especial.

C) Dictámenes técnicos en casos de siniestros.

El Ministerio de Transporte y Obras Públicas:

A) Habilitación y registro de vehículos de transporte de pasajeros y carga.

B) Control de vehículos de pasajeros y carga.

C) Obras de infraestructura vial de circulación nacional.

D) Señalización e iluminación de rutas y caminos de circulación nacional.

El Ministerio de Salud Pública aporta la atención de accidentados en sus centros de todo el país.

El Banco de Seguros del Estado y luego las compañías privadas de seguros han desarrollado formas de determinar culpabilidades y de medir los costos materiales de los accidentes, a la vez que han implantado el control del estado de los vehículos, han incentivado el uso de elementos de seguridad y la buena conducta en la conducción, a través de descuentos en las primas de seguros.

Con responsabilidad, diferentes organismos han encarado actividades con el fin de contribuir a la disminución de las malas consecuencias del tránsito vehicular. No ha sido suficiente. De cualquier modo, los esfuerzos no han sido en vano.

El panorama actual es de desorden normativo, ausencia de regulaciones en algunas áreas, escasa dedicación de los jerarcas de primer nivel con competencia en el área, fallas de contralor, defectos registrales, carencia de recursos, ausencia de compensadores en caso de daño a terceros y escasa base de conciencia por parte de conductores y peatones participantes en la circulación.

Se detecta la convivencia de múltiples legislaciones no uniformes y la ausencia de regulaciones en algunos campos. El Reglamento Nacional de Circulación Vial de 1984 ha constituido un interesante esfuerzo de coordinación. Ha sido adoptado por múltiples comunas, con lo que constituyó un interesante aporte. Su no adopción general y la imposibilidad de actualización permanente por vía legal impidieron una correcta respuesta normativa a los nuevos problemas surgidos.

Los requisitos que deben cumplir las escuelas de conductores y sus planes de enseñanza, las condiciones psico-físicas y de conocimiento que deben cumplir los responsables del contralor del tránsito, la ausencia de sanciones para los que incumplen en el mantenimiento de los registros o que cometen faltas vinculadas a los mismos, como la expedición de licencias a ciudadanos a los que les fue retirada la misma, la no uniformidad en la obligatoriedad de inspección vehicular periódica y la escasa rigidez en los exámenes a conductores, la no aprobación previa de los elementos de seguridad, son algunas de las principales carencias que en materia de regulaciones se observan.

De los jerarcas con competencia en la materia, ninguno puede dedicar a la circulación vial más que una ínfima parte de su tiempo. Los Ministros con competencia parcial en el tema no pueden dedicar más que un centésimo de su tiempo y de sus recursos a las tareas de supervisión, control y diseño de estrategias de prevención. Con los Intendentes pasa en menor medida algo similar. Si bien dedican más horas a esta cuestión, deben concomitantemente resolver temas de igual importancia en los diversos órdenes bajo su competencia. Se reconoce la labor de las Divisiones de Tránsito en los municipios. En resumen, un problema nacional de primer orden sin una jerarquía con alta dedicación a su resolución.

Las fallas en el contralor en alguna medida son consecuencia de ausencias normativas, así como de dudas de criterio y falta de constante dedicación por parte de los jerarcas involucrados. En general, se concentran en ser controles "expost" y no de previa aplicación, con lo que desaparece su carácter preventivo. Es mejor revisar las condiciones de un vehículo que lamentar las consecuencias de sus fallas. La escasa severidad de las actividades inspectivas resulta ser fuente de inconvenientes, como lo es también la alta dependencia del juicio y la voluntad de la persona que ejerce la función de inspeccionar ante la carencia de registros electrónicos de faltas o fallas no pasibles de manipulación humana.

Las fallas registrales son de actualización, no de carencia de programas informáticos y equipos para desarrollarlos. El país pagó cientos de miles de dólares para obtener las herramientas que permitieran generar y mantener un Registro Único de Conductores, Infractores y Vehículos. No creó paralelamente medidas que compensaran la tarea de los que hacían el esfuerzo del registro y el mantenimiento. Tampoco creó sanciones para aquellos que incurrieran en el riesgo de otorgar licencias a personas a las que les hubiera sido retirada su habilitación, por no cumplir con su obligación del mantenimiento de los registros que permiten la detección oportuna de la falta.

Los recursos que se aplican al contralor de tránsito son mayoritariamente los otorgados por los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno, y eventualmente los recaudados por multas aplicadas a los infractores. No existen recursos genuinos ni premios en función de resultados.

No existe aún un seguro obligatorio para todos los vehículos y conductores que compense los daños provocados por aquellas situaciones que no se evitaron. Su aprobación traerá aparejada la aplicación de un más estricto contralor del estado de los vehículos.

Lo más importante y grave: una sociedad que ha perdido valores y educación. Que muestra su permanente falta de respeto a la vida propia y ajena queriendo pasar primero, llegar más rápido y no atendiendo los riesgos que la circulación supone.

La solución que se requiere: sus características. El Partido Nacional entiende que la solución a aplicar debe conjugar al menos lo siguiente:

1) La existencia de un organismo con dedicación absoluta al tema de la circulación vial.

2) El otorgamiento de potestades a ese organismo para crear normativa regulatoria.

3) Recursos no dependientes de la voluntad presupuestal. En ausencia de accidentes o graves daños provocados por el tránsito muchas veces se recortan recursos para las tareas de inspección y control, de allí la importancia de independizar los recursos de la decisión política circunstancial.

4) Ese organismo debe estar institucionalmente ubicado en el ámbito municipal y tener jurisdicción nacional.

5) Se deben establecer normas únicas y generales para los conductores (habilitaciones), para los vehículos (condiciones para su habilitación), para las escuelas de conducción, los inspectores de tránsito, para la circulación, para la señalización. Asimismo, se deberá poner bajo la égida de este organismo toda la actividad del Registro Único de Conductores, Vehículos, Infractores e Infracciones y la aprobación de elementos de seguridad.

6) Se deben aplicar recursos a la educación vial y a la creación de conciencia en la materia.

Es impensable que un tema de tanta importancia y complejidad, con crecientes innovaciones técnicas, se pueda solucionar sin una organización que le dedique toda su atención y su tiempo. El número de fallecimientos y lesiones que se producen cada año amerita la creación institucional. Los costos materiales anuales y el lucro cesante provocado justifican económicamente la opción.

El organismo creado debe tener poder suficiente para reglamentar la circulación en todo el país. La necesidad de otorgar poderes deviene de la imposibilidad que tiene la ley de acompasar los cambios provocados por la permanente evolución del sector de actividad. Nuevos vehículos, mayores velocidades de circulación, nuevos elementos de seguridad o de control, innovaciones de la ciencia médica, obligan a responder de manera rápida para que la prevención sea eficaz. El legislador siempre tendrá reservada la potestad de legislar para enmendar excesos o malas prácticas. Pero pretender que todo sea regulado por ley, supone el enorme riesgo de la pérdida de actualización y, por lo tanto, la aplicación de medidas no efectivas, o no eficientes, sobrecostos, imprevisiones y soluciones creativas aprovechando los vacíos legales y reglamentarios.

Los recursos deberán tener independencia de la decisión política circunstancial. La experiencia muestra que el tema del tránsito es atendido con recursos cuando se han producido graves accidentes. En otras circunstancias no se le dedican ni dinero ni tiempo. De allí la necesidad de independencia presupuestal. Nuestro Partido sugiere que los recursos estén constituidos por el 10% (diez por ciento) de lo recaudado por concepto del seguro obligatorio por lesiones o muerte, y como contrapartida, la inspección de dicho seguro recaiga en el organismo creado. La medida conseguiría el abaratamiento del seguro en el largo plazo, por cuanto la inversión en contralor es disminutiva del riesgo de accidentes. Este modo de financiamiento es un modo inteligente de asegurar recursos, control de las condiciones de seguridad de los vehículos, control de la circulación y baja en el número y la gravedad de los accidentes. Paralelamente, entendemos del caso diseñar mecanismos de premios a las intendencias y los cuerpos inspectivos que en sus comunidades exhiban bajos niveles de accidentabilidad y una permanente disminución del número de siniestros.

Entendemos que por una cuestión de orden y eficiencia el organismo a cargo debe tener jurisdicción nacional, y por razones de efectividad y también por incuestionable legitimidad debe ubicarse en el ámbito municipal. Un organismo con jurisdicción nacional ubicado en el ámbito del Congreso Nacional de Intendentes, en uso de la solución institucional prevista en la Constitución de 1996, artículo 262, inciso 5º, sería además de un interesante aporte en materia de desarrollo institucional al proceso descentralizador del Uruguay, una aplicación eficaz para la solución del tema de la inseguridad vial. Sumado a ésto, este camino respeta la legitimidad de la competencia municipal que explicaremos más adelante, y pone al único instrumento institucional con solvencia en la materia y presente en todos los rincones del territorio, al servicio del contralor del tránsito.

Las normas tienen que comprender las condiciones que deben cumplir los diferentes elementos (conductores, vehículos y vías), el ordenamiento que deben seguir, y las condiciones que deben cumplir quienes enseñan y quienes juzgan conductas.

La administración de los registros debe ser de quien es responsable de su mantenimiento, y quien a la vez, es el principal interesado en su utilización.

Finalmente, es necesario invertir recursos en formar conciencia acerca de los riesgos de la circulación vial, los modos correctos de hacerla y fundamentalmente los valores que deben presidir la convivencia de los ciudadanos. La escuela es el principal instrumento para inculcar valores y trasmitir conocimientos. Allí se deben diseñar y ejecutar planes con estos fines. Paralelamente, la inversión en campañas recordatorias de buen diseño resultan contributivas al objetivo de mantener la permanente atención en el tema.

Los municipios: legitimidad y efectividad. Los municipios han elaborado toda la base normativa para reglamentar la circulación vial y han desempeñado las funciones de contralor del cumplimiento de la misma. Cada municipio ha actuado con independencia, pero reconozcámoslo, de manera altamente abarcativa y con singular coherencia entre las normas aprobadas por las distintas Juntas Departamentales. Las diferencias más importantes han sido las que regulan los modos de circulación en lo atinente a preferencias en los derechos de paso por la fijación de arterias preferenciales y rotondas, o lugares y modos de estacionamiento, o faja por la que deben circular bicicletas, motos y ciclomotores, además de sus lugares de estacionamiento.

En lo que refiere a habilitaciones de conductores y vehículos, registros, señalización vial, velocidades permitidas, etc. la base normativa es casi común. La normativa existente es en su inmensa mayoría de origen municipal.

El municipio hace y mantiene la infraestructura vial. El ordenamiento de la circulación está indisolublemente ligado a esa función. Las vías se construyen para facilitar los flujos de personas y cosas en una ciudad, y para hacerlo en condiciones de seguridad. No se podría concebir que un organismo estableciera por dónde y de qué manera se debe circular y que otro fuera el responsable de aprontar las vías. Seguramente, esta descoordinación provocaría sobrecostos para el gobierno municipal por utilización insuficiente de vías de tránsito, o costos por sobre utilización de pavimentos no preparados para soportar determinadas cargas o velocidades. Infraestructura vial y tránsito constituyen una unidad indisoluble.

Pero también el tema es municipal, porque es el municipio el que está presente en cada rincón del territorio para ejercer la función de controlar el respeto a las normas, y hacerlo de manera preventiva. La Intendencia y la Policía son las únicas presencias del Estado en todos los lugares del territorio. No existen otras. La policía en la campaña debe concentrarse en otras funciones. Los únicos que pueden efectivamente controlar de modo preventivo son los municipios.

Finalmente, las intendencias tienen y mantienen los registros de vehículos en todo el territorio. Lo han hecho desde siempre, y de manera encomiable. Han registrado y controlado en los tiempos en que el desarrollo de estas tareas reposaba en el orden y la sistematización de los funcionarios afectados al área. Alcanzado el tiempo de la informática, debemos señalar que son pocos los errores y faltas que se detectan. Lo que es medida clara de la honradez y dedicación de los cuerpos afectados a la función. Las intendencias han hecho bien el registro y mejor la función de contralor. Esto debido a su responsabilidad frente a los vecinos, pero también porque son las patentes de vehículos una fuente de creciente participación relativa en la financiación de gastos e inversiones municipales. Los registros son por uso de naturaleza municipales.

La propuesta del Gobierno. El Poder Ejecutivo pone en consideración dos proyectos de ley por los que crea una Unidad de Seguridad Vial (UNASEV), con jurisdicción nacional, independencia funcional, actuante en la órbita de Presidencia de la República y coordinada con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, y aprueba un conjunto de normas para reglamentar la circulación vial de carácter general y aplicación obligatoria en todo el territorio nacional.

El organismo propuesto funciona en la órbita del Poder Ejecutivo, en una mezcla poco conveniente, en la medida que el funcionamiento se produce en Presidencia de la República, pero la responsabilidad política es del Ministro de Transporte y Obras Públicas. El organismo se crea con potestades generales de coordinar con diferentes órganos del Estado, y por esa razón se lo coloca en el espacio central que constituye la Presidencia de la República. Como Presidencia de la República es un órgano denominado cerrado, que no puede adquirir ni ejercer otras potestades que las que taxativamente la ley le ha otorgado, igual se le asigna la tarea pero se carga al Ministro de Transporte y Obras Públicas con la responsabilidad de una función fuera del ámbito de su competencia. Esto dificulta la función de contralor para el propio Ministro y para los demás poderes del Estado.

Las potestades otorgadas al organismo creado son de asesoramiento y promoción. En los numerales relativos a las competencias no se otorgan potestades de ejecución al organismo creado. Tampoco se incluyen exigencias de intervención preceptiva para el establecimiento de normas por los organismos con competencia en el tema. Por otra parte se establece de manera imprecisa en su alcance que el Poder Ejecutivo reglamentará aspectos relativos al funcionamiento de la UNASEV.

Los recursos previstos son los que fijen las disposiciones presupuestales y los naturales de cualquier organismo.

En los artículos 11 a 13 del Proyecto de Normas de Tránsito se define el rol de los Gobiernos Departamentales. Se les obliga a adoptar las medidas adecuadas para el cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley en su territorio y se les reserva el derecho de establecer normas de vigencia en su territorio, siempre y cuando las mismas no contradigan las disposiciones de la presente ley. Finalmente se obliga al conductor de un vehículo a cumplir la normativa nacional y la vigente en el departamento por el que circule.

La ley establece un conjunto de disposiciones que constituyen una base normativa mínima y uniforme para todo el país. El texto establece normas para la circulación, indica que no se debe circular a velocidades excesivamente altas o bajas, en una regulación poco precisa, indica condiciones que deben cumplir conductores y vehículos, entre los que deja abierta la posibilidad de retiro de la licencia de conducir y establece el uso obligatorio del casco y el cinturón de seguridad, criterios de señalización, seguro obligatorio de responsabilidad civil por daños a terceros, alcohol en sangre máximo permitido, delitos de tránsito, se determinan los delitos, se establecen penas, y se establecen agravantes.

El texto no incluye disposiciones relativas a los requisitos que deben cumplir las escuelas de enseñanza de conductores, ni las condiciones psico-físicas y de conocimiento que deben cumplir los responsables de la inspección y control del tránsito.

La posición frente a las leyes propuestas. El Partido Nacional no acompañará los proyectos en general ni en particular.

Mucho nos gustaría poder votar una ley que contribuya a dar solución a los temas del tránsito. No es ésta.

En la propuesta del gobierno, el organismo creado para entender en la materia sólo propone pero no dispone. Aquí se precisan soluciones y no conversación.

Tampoco está dotado de recursos propios que le permitan acción permanente y en todos lados. Ni se prevén recursos para la educación y creación de conciencia.

No tiene clara ubicación jerárquica, lo que dificultará su accionar en lo que hace a la coordinación y el control.

Desconoce la realidad de que las intendencias son las únicas que pueden efectivamente controlar por estar en todos lados, no atiende la unidad que circulación e infraestructura vial presentan, desconoce la autonomía y desincentiva la participación municipal.

Respecto de la construcción del articulado, el conjunto presentado es en artículos detallista (nivel de alcohol tolerado en sangre, modo de hacer detener un vehículo) y en otros deja todo librado a las reglamentaciones (velocidades de circulación, toda la normativa ambiental como emisión de contaminantes o niveles de ruido). Omite el tratamiento de lo vinculado a las escuelas de conductores y a las condiciones que deben cumplir los inspectores de tránsito.

Debemos expresar una posición contraria al retiro de la licencia por parte de los inspectores así como nos oponemos al uso del cepo y el guinche como elementos para la inmovilización y el secuestro de vehículos. Alternativamente estamos convencidos de lo adecuada que resulta la práctica de la denominada licencia por puntos, que evita la arbitrariedad del inspector y la violencia del conductor. El descuento de puntos es junto a la obligatoriedad de asistir a cursos de conducción con nuevos exámenes, una útil manera de evitar excesos. Alguien puede restar importancia a lo que tenga que pagar, pero nadie resta importancia a la libertad de utilización de su tiempo.

Los recursos de cepo y guinche pueden ser sustituidos por multas, cursos y descuentos de puntos. Todo con el objetivo de crear conciencia duradera y de premiar a los conductores de buena conducta con descuentos en sus seguros y eventualmente de costo de las patentes de los vehículos que siempre estacionan en los lugares adecuados.

La propuesta gubernamental elimina la CONATRAN (Comisión Nacional de Tránsito) creada por la Ley Nº 16.585 para sustituirla por un organismo de similares características, de asesoramiento, sin recursos propios y sin potestades ejecutivas.

El proyecto de ley no soluciona el problema. Nos duele no poder acompañarlo mas allá de reafirmar la firme voluntad de encontrar una solución. Este articulado supone una pérdida de tiempo. Los resultados obligarán a su corrección. Lamentablemente estos resultados se miden en muertos y lesionados, que de aprobarse este proyecto alcanzarán el mismo número cada año. Sentimos la enorme frustración de no haber encontrado la manera de hacer comprender al Gobierno el tipo de respuestas institucionales que se imponen para dar solución al grave asunto de la seguridad vial en el país.

Sala de la Comisión, 7 de noviembre de 2006.

SERGIO BOTANA
Miembro Informante
DAVID DOTI GENTA
JAIME MARIO TROBO, según lo
establecido en el inciso 2º del artículo 132 del Reglamento de la Cámara de Representantes y el sector al cual representa, acompaña el Informe en Minoría elaborado por el Diputado Sergio Botana, en virtud de tratarse de la posición del Partido Nacional en dicho tema.

PROYECTO DE RESOLUCIÓN

Artículo Único.- Deséchase el proyecto de ley sobre la aprobación de las normas de Tránsito y Seguridad Vial en el Territorio Nacional.

Sala de la Comisión, 7 de noviembre de 2006.

SERGIO BOTANA
Miembro Informante
DAVID DOTI GENTA

Línea del pie de página
Montevideo, Uruguay. Poder Legislativo.