Poder Legislativo / República Oriental del Uruguay

 

Comisión Especial de Población y Desarrollo Social
Carpeta Nº 143 de 2005
Anexo I al
Repartido Nº 244
Mayo de 2005

 

PLAN DE ATENCIÓN DE LA EMERGENCIA SOCIAL Y PROGRAMA
DE INGRESO CIUDADANO

 

C r e a c i ó n

 

I n f o r m e


 

Comisión Especial de Población
y Desarrollo Social

INFORME

Señores Representantes:

La Comisión Especial de Población y Desarrollo Social, una vez constituida, comenzó a tratar el proyecto de ley proveniente del Senado de la República, del Plan de Atención Nacional de la Emergencia Social (PANES) y el Programa de Ingreso Ciudadano que lo integra.

Fueron recibidos por la Comisión Especial, la señora Marina Arismendi como titular del Ministerio de Desarrollo Social; el señor Economista Mario Bergara, como Sub Secretario del Ministerio de Economía y Finanzas y una delegación de la Asociación de Trabajadores de la Seguridad Social.

Es importante recordar que el Poder Ejecutivo, con fecha 21 de marzo del corriente año, promulgó la Ley Nº 17.866 correspondiente a la creación del Ministerio de Desarrollo Social. Dicha ley habilitaba a comenzar con la implementación del Plan de Atención Nacional de la Emergencia Social. Dentro de las competencias asignadas, cito el literal F) que dice: “Implementar, ejecutar y coordinar Programas de Atención a la Emergencia Social, mediante la cobertura de las necesidades básicas de quienes se hallan en situación de indigencia y de extrema pobreza, buscando el mejoramiento de sus condiciones de vida y su integración social”.

Como es de conocimiento de las señoras y señores legisladores, nuestra preocupación es la de atender con rapidez y con la mayor urgencia posible la emergencia que viven miles y miles de uruguayos. Recordemos que en los últimos años la pobreza y la indigencia prácticamente se duplicaron en el Uruguay. Solamente para expresar algún dato estadístico, las personas indigentes alcanzan aproximadamente a 110 mil, residentes a su vez en unos 18 mil hogares en zonas urbanas de todo el país. La pobreza se vincula con prácticamente un millón de compatriotas, si consideramos también las localidades menores de cinco mil habitantes.

Los estudios realizados para la aplicación del PANES estuvieron basados en las conclusiones del Instituto Nacional de Estadística, sobre las Estimaciones de Pobreza, por el método del ingreso, año 2004 y por aportes, de gran valor, de la Facultad de Ciencias Económicas, que también tuvo en cuenta el estado nutricional de los niños provenientes del Censo de talla escolar, realizado por ANEP en el año 2002.

El INE, como sabemos, mide la indigencia en base a la CBA: Canasta Básica Alimentaria, la que está fijada en $ 1.114 en Montevideo y en $ 846 por persona en el resto del país urbano.

Es importante destacar que los distintos programas del PANES están íntimamente conectados entre sí, por lo tanto un ciudadano de acuerdo a la inscripción que realizara en el Banco de Previsión Social, puede ser protagonista de varios de los programas mencionados en el artículo 2º del proyecto en tratamiento.

Con referencia al Ingreso Ciudadano, es una prestación en dinero que se entrega por hogar. Será aplicado durante el plazo de 2 años y en principio alcanzaría a 40 mil hogares, equivalente aproximadamente a 200 mil personas.

También destaco que la aplicación del PANES e inclusive del pago de Ingreso Ciudadano, son adicionales y transitorios a los recursos que el país destina, actualmente, a las políticas sociales. Los programas acordados con Organismos internacionales para la atención social, como INFAMILIA, por ejemplo, no están incluidos en los doscientos millones de dólares que el Estado destinará para atender globalmente al PANES. Otro elemento que es necesario manifestar es que la integración al Programa de Ingreso Ciudadano y a los restantes, se hará en forma gradual, de acuerdo a las inscripciones y verificaciones que se hayan realizado, a través de la documentación recibida por el Banco de Previsión Social o el Ministerio de Desarrollo Social. Como dato ilustrativo debemos tener en cuenta que, hasta la fecha, se han recibido alrededor de 100 mil formularios de inscripción.

Las distintas autoridades que visitaron nuestra Comisión Especial, han expresado, que los plazos para comenzar la implementación del Plan de Emergencia, realmente apremian, por lo que además, es imprescindible la promulgación del proyecto de ley, para poner en marcha, en los próximos días el pago del Ingreso Ciudadano.

Transcribiré a continuación parte del Documento que nos hiciera llegar el Ministerio de Desarrollo Social, emitido en el presente mes de mayo:

“PROGRAMAS A DESARROLLAR EN EL PLAN DE EMERGENCIA

El Plan de Emergencia consistirá en ofrecer a las familias distintos apoyos:

- Apoyo Alimentario: prioritariamente a personas que sufren déficit nutricional. El objetivo es complementar su dieta alimentaria a través de intervenciones integrales que incorporen salud, educación, promoviendo capacidades de los protagonistas. El rol de los equipos sociales es fundamental para acompañar procesos de mejora de calidad de vida, promoviendo en los espacios comunitarios talleres informativos y formativos para la población usuaria de este servicio.

- Ingreso Ciudadano: consiste en una transferencia monetaria dirigido a jefes y jefas de hogar donde el protagonista asume compromisos o contraprestaciones que no es más que promover el cumplimiento de sus propios derechos (realizar los controles médicos del núcleo familiar, asegurar la permanencia de niñas y niños y adolescentes en escuelas y liceos, tareas comunitarias y mejora de su entorno). El monto del ingreso ciudadano es de $ 1.360 por mes y por hogar.

- Emergencia Sanitaria: prevención y atención del primer nivel en salud en las redes de policlínicas del MSP, municipales y comunitarias, sobre todo, para quienes se encuentren en condiciones de riesgo sanitario (niñas, niños, adolescentes, mujeres embarazadas y madres adolescentes en situación de pobreza crítica). Se atenderá asimismo, la salud bucal y la salud mental.

- Trabajo Transitorio: dirigido a personas desocupadas que, seleccionadas por sorteo, accedan a un trabajo que tenga valor comunitario, y que incorpore a través de talleres y cursos capacidades que faciliten procesos de reinserción social.

- Atención a Personas en Situación de Calle: atención a familias y personas sin distinción de edades o de género que se encuentran en la calle a la intemperie. Se abrirán refugios nocturnos coordinados con organizaciones públicas y privadas especialmente con ONGs de amplia trayectoria en el tema y asociándolos a espacios diurnos que integren programas de atención psicológica, de salud, de promoción ciudadana.

- Apoyo Educativo en Zonas de Contexto Crítico: apoyo a escuelas y liceos ubicados en zonas de contexto crítico, tanto en infraestructura, dotación de materiales de apoyo; ampliación y reforzamiento de la cobertura alimentaria; apoyo a actividades extraescolares y extraliceales de carácter recreativo, cultural, deportivo.

- Mejoramiento de Asentamientos Precarios, Casas de Inquilinato, Pensiones, y Tugurios: desarrollar programas territoriales focalizados que generen infraestructura y servicios en barrios y asentamientos irregulares; atender la problemática de pensiones, casas de inquilinatos y tugurios, relevando las condiciones de hacinamiento, higiene, seguridad edilicia, mejorando sus servicios básicos e incorporando a estas familias en otros programas sociales.

Sobre el articulado del proyecto de ley en tratamiento haré una breve descripción: el artículo 1º declara la situación de emergencia social y describe su naturaleza. En el artículo 2º se establecen los distintos programas del Plan de Atención Nacional de la Emergencia Social cuya vigencia se estima en 2 años. El artículo 3º incluye el Programa de ingreso ciudadano. El artículo 4º indica el monto del ingreso ciudadano y su prestación en dinero por hogar, con una actualización cuatrimestral. Artículo 5º caracteriza al ingreso ciudadano como una prestación no retributiva, personal, intransferible e inembargable. No se computarán a los efectos de su otorgamiento el cobro por asignaciones familiares, las pensiones por invalidez y por vejez. El artículo 6º fija el derecho de recibir el ingreso ciudadano a aquellos hogares que a marzo de 2005 no superen los $ 1.300. El artículo 7º indica los requisitos necesarios para incorporarse al Plan Nacional de Atención de la Emergencia Social. El artículo 8º marca las contrapartidas que deben cumplirse para recibir las prestaciones, como la inscripción y asistencia regular de los menores al sistema educativo normal, los controles médicos periódicos de niños, niñas, adolescentes y mujeres embarazadas, la participación en actividades comunitarias y los requisitos exigidos en cada programa. El artículo 9º habla del pago de la prestación una vez verificadas las condiciones habilitantes. El artículo 10 establece las causas por las cuales se suspenderá el pago del ingreso ciudadano. El artículo 11 establece las erogaciones a efectuar para los planes y programas indicados en el artículo 2º, que equivalen aproximadamente, a 70 millones de dólares para el ejercicio 2005; 100 millones de dólares para el 2006 y 30 millones de dólares para el 2007. Las erogaciones serán de cargo de Rentas Generales. El artículo 12 dispone que el Ministerio de Desarrollo Social presente semestralmente un informe de la gestión del PANES, a la Asamblea General.

Por los motivos expuestos y por los que ampliaremos en Sala, se aconseja a la Cámara de Representantes la aprobación del proyecto de ley que se informa.

Sala de la Comisión, 10 de mayo de 2005.

DOREEN JAVIER IBARRA
Miembro Informante
SILVANA CHARLONE
LILIÁM KECHICHIÁN
EDGARDO ORTUÑO
JUAN C. SOUZA
PABLO URRETA
CARLOS VARELA NESTIER
HORACIO YANES
WASHINGTON ABDALA, con
salvedades que expondrá en Sala
PABLO ABDALA, con
salvedades que expondrá en Sala
ÁLVARO ALONSO, con
salvedades que expondrá en Sala
BEATRIZ ARGIMÓN, con
salvedades que expondrá en Sala
MIGUEL ASQUETA, con
salvedades que expondrá en Sala
SANDRA ETCHEVERRY, con
salvedades que expondrá en Sala
IVÁN POSADA,
con las siguientes salvedades:

En primer lugar, queremos reconocer expresamente que es un mérito del nuevo gobierno que este tema sea analizado en el ámbito parlamentario a través de un proyecto de ley. Compartimos la sensibilidad respecto al problema de la pobreza que afecta a casi una tercera parte de la población uruguaya, y es en este sentido que nuestro voto en general a este proyecto de ley expresa la necesidad de que el Estado uruguayo impulse un Programa de Atención Nacional de la Emergencia Social.

No obstante queremos expresar las siguientes objeciones formales y de fondo que nos merece la iniciativa propuesta por el Poder Ejecutivo.

I.- Objeciones de forma

El proyecto de ley que crea el PANES somete a la aprobación de la Asamblea General una nueva autorización de gastos no previstos en el Presupuesto Nacional vigente. En consecuencia es aplicable el inciso primero del artículo 86 de la Constitución de la República que establece que “... la autorización para los gastos, se hará mediante las leyes de presupuesto, con sujeción a lo establecido en la Sección XIV”.

En la citada sección, el inciso final del artículo 214 establece: “El Poder Ejecutivo dentro de los seis meses de vencido el ejercicio anual, que coincidirá con el año civil, presentará al Poder Legislativo la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente a dicho ejercicio, pudiendo proponer las modificaciones que estime indispensables al monto global de gastos, inversiones y sueldos o recursos y efectuar creaciones, supresiones y modificaciones de programas por razones debidamente justificadas”. Vale decir, que en tanto el proyecto de ley a consideración tiene naturaleza presupuestal, el mismo debió a nuestro juicio presentarse conjuntamente con la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente al año 2004.

Tan es así, que el Subsecretario de Economía y Finanzas, Ec. Mario Bergara insistió, en el ámbito del Senado, en incluir en el artículo 11 del proyecto los montos de autorización global del gasto, discriminados por año de ejecución presupuestal.

A pesar de estas observaciones formales que por lealtad a la Constitución de la República nos sentimos obligados a expresar, no queremos hacer caudal de las mismas, y omitir en consecuencia un pronunciamiento sobre la propuesta del Poder Ejecutivo.

II.- Objeciones de fondo

1. Estrategia inadecuada

La necesidad de impulsar un Plan de Atención Nacional de la Emergencia Social está a nuestro juicio fuera de discusión. Es absolutamente imprescindible implementar un programa social que atienda la situación de indigencia o pobreza extrema que viven muchos uruguayos. A este respecto, el literal F del artículo 9º, de la Ley Nº 17.866 que creó el Ministerio de Desarrollo Social, establece dentro de las competencias de este Ministerio: “Implementar, ejecutar y coordinar Programas de Atención a la Emergencia Social, mediante la cobertura de las necesidades básicas de quienes se hallan en situación de indigencia y de extrema pobreza, buscando el mejoramiento de sus condiciones de vida.”

Ahora bien, partiendo de esa base, es también imprescindible discutir la estrategia que el Estado uruguayo va a instrumentar a través del PANES.

Definir una estrategia implica establecer prioridades en la orientación del gasto social y en su direccionamiento hacia los sectores más desprotegidos de nuestra sociedad. En tal sentido, la pobreza en nuestro país se ha caracterizado por la notoria infantilización de la misma. De acuerdo a los datos aportados por la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares realizada por el Instituto Nacional de Estadística (INE) en el año 2004, de las 108.200 personas indigentes, se estiman en 47.700 los adultos (entre 41.900 y 53.600) y en 60.500 los menores de 18 años (entre 52.900 y 68.000).

Las estimaciones de la misma encuesta en relación a la incidencia de la pobreza, para el año citado, muestra que el 56.5% de los niños menores de 6 años, el 53.7% de entre 6 y 12 años, y el 45% de los entre 13 y 17 años, viven en hogares por debajo de la línea de pobreza.

Lamentablemente, la mayoría de la Comisión denegó la posibilidad de que para el análisis de este tema medular contáramos con el asesoramiento de investigadores sociales reconocidos, como es el caso de Ruben Kaztman y Fernando Filgueira, quienes han abordado el estudio de este tema, publicando en fecha más o menos reciente, sus conclusiones en un trabajo titulado: “Panorama social de la infancia y la familia”.

En el citado trabajo, Kaztman y Filgueira expresan que: “El diagnóstico realizado permite concluir que posiblemente estemos presenciando el fin de un período de la historia uruguaya en el que se produjo un ensamble virtuoso entre familia, escuela y barrio que potenció el desarrollo de los niños en las ciudades. Ese virtuosismo fue reforzado, en algunos momentos, por un ritmo y una modalidad de crecimiento que, en la medida que mantenía abiertas diversas vías de movilidad social, consolidó la credibilidad de la igualdad de oportunidades como un ideal posible. La situación actual es claramente distinta. La precariedad de las familias, la segmentación de las instituciones educativas y las nuevas formas de distribución de las clases sociales en el espacio urbano hacen que muchos niños ya no puedan ser beneficiados por las sinergias positivas de la interacción de esos diferentes contextos. A la vez, los efectos concentradores de los nuevos procesos de desarrollo contribuyen a forjar realidades que se alejan del ideal de igualdad de oportunidades para todos.

En suma, todo indica que el país está enfrentando un riesgo de descapitalización física, humana y social de sus generaciones más jóvenes. Quienes elaboramos y presentamos este informe estamos convencidos que dicho riesgo constituye la amenaza más clara al futuro social y económico del país, y que su resolución no admite el razonamiento que espera mejoras en otras áreas para ver como se traducen en mejoras para la infancia. Todo indica también que será muy difícil de conjurar ese riesgo sin una política de Estado, que por encima de diferencias partidarias, intereses sectoriales y réditos políticos, logre sensibilizar a la sociedad acerca de la trascendencia del problema y convocar un sólido respaldo a la implementación de las estrategias de acción”.

Y agregan: “El panorama que emerge de los datos es que Uruguay castiga a sus niños en forma desproporcionada, y en el proceso contribuye a la creciente segmentación social y cada vez más visibles procesos de reproducción y endurecimiento intergeneracional de la pobreza. El país debe ser, o más bien volver a ser, el hogar de todos sus niños. Hogar que garantice el afecto, el cuidado y la igualdad de oportunidades de acceso a su cuota de felicidad y bienestar”.

Los citados investigadores, a partir del diagnóstico social que explican en la publicación referida, promueven en el capítulo séptimo del mismo, “un conjunto de lineamientos estratégicos que buscan contribuir a la construcción de un sistema integral de protección a la infancia que en el mediano plazo permita revertir las actuales tendencias a la infantilización de la pobreza, a su trasmisión intergeneracional y 'endurecimiento' bajo formas de marginalidad en sus sectores más jóvenes”.

Hubiera sido de especial relevancia conocer y analizar esos lineamientos estratégicos, apuntando a redefinir un Programa de Atención Nacional de la Emergencia Social, que de acuerdo a los escasos aportes planteados por la Ministra de Desarrollo Social se encuentra en el medio de una gran improvisación. En efecto, no pudimos acceder, a pesar de haberlo solicitado reiteradamente, a conocer los objetivos estratégicos de los programas que integran el PANES, enumerados en el artículo 2º del proyecto, ni las metas que persiguen cada uno de estos programas. Tampoco fue posible conocer las asignaciones de recursos destinados a financiar cada uno de esos planes.

En suma, todo parece indicar que la propuesta del Poder Ejecutivo carece de una estrategia adecuada para enfrentar la emergencia, y lo que es peor, no toma en cuenta los múltiples aportes que han realizado investigadores sociales, ignorando el proceso de acumulación de conocimiento respecto a los graves problemas sociales que enfrenta la sociedad uruguaya.

2. Programa de Ingreso Ciudadano

El proyecto de ley solo define los alcances de uno de esos programas, el denominado Ingreso Ciudadano, que consiste en una transferencia monetaria a la población objetivo (estimada en 38.352 hogares donde viven unas 204.000 personas) equivalente a $ 1.360. En tal caso, las erogaciones anuales de este programa estarían en el entorno de 24 millones de dólares anuales, aunque la propia Ministra contradijo en el ámbito de la Comisión la información suministrada posteriormente con relación a la población objetivo que se propone atender.

El programa de Ingreso Ciudadano no toma en cuenta la cantidad de niños que habitan en el hogar lo que a nuestro juicio constituye un enfoque equivocado.

En nuestra visión, sería aconsejable reforzar la política de asignaciones familiares, atendiendo especialmente las etapas más críticas. A este respecto, la bancada del Partido Independiente planteó en la pasada legislatura un proyecto de ley reforzando el monto de asignaciones familiares en los tramos etarios más vulnerables.

Los cuadros siguientes ilustran nuestra propuesta y los costos estimados de la misma.

COSTO TOTAL ANUAL DE CUBRIR CON ASIGNACIÓN FAMILIAR A TODOS LOS NIÑOS EN SITUACIÓN DE INDIGENCIA (1)

GRUPOS DE EDAD Nº DE NIÑOS MONTO DE LA ASIGNACIÓN FAMILIAR MONTO TOTAL DE GASTO ANUAL POR GRUPO DE EDAD (U$ )
0 a 4 años 5.364 32% de SMN (U$ 28) 1.802.304
5 a 11 años 7.366 20% de SMN (U$ 17.5) 1.546.860
12 a 17 años 6.256 24% de SMN (u$ 21) 1.576.512
Total de 0 a 17 años. 18.986 --- 4.925.676

COSTO TOTAL ANUAL DE CUBRIR CON ASIGNACIÓN FAMILIAR A TODOS LOS NIÑOS EN SITUACIÓN DE POBREZA,
POR ENCIMA DE LA INDIGENCIA (1)

GRUPO DE EDAD Nº DE NIÑOS MONTO DE LA ASIGNACIÓN FAMILIAR MONTO TOTAL DE GASTO ANUAL POR GRUPO DE EDAD (U$ )
0 a 4 años 118.004 24% de SMN (U$ 21) 29.737.008
5 a 11 años 139.935 16% de SMN (U$ 14) 23.509.080
12 a 17 años 98.105 20% de SMN (U$ 17.5) 20.602.050
Total de 0 a 17 años 356.044 ------ 73.848.138

COSTO TOTAL ANUAL DE LA COBERTURA MEDIANTE ASIGNACIÓN FAMILIAR A TODOS LOS NIÑOS
EN SITUACIÓN DE INDIGENCIA Y POBREZA (2)

Costo total anual para cubrir con asignación familiar a todos los niños en situación de indigencia. 4.925.676
Costo total anual para cubrir con asignación familiar a todos los niños en situación de pobreza 73.848.138
Costo total anual 78.773.814

(1) y (2) Los valores expresados corresponden al mes de agosto del año 2001.

Creemos pues que es preferible instrumentar con carácter permanente una estrategia de esta naturaleza, ajustando los montos de asignaciones familiares en función de la vulnerabilidad de los hogares con niños, en condiciones de pobreza, al programa de Ingreso Ciudadano propuesto por el Poder Ejecutivo.

3.- El PANES: una propuesta de corto plazo

Una pregunta recurrente que nos hicimos los miembros de la Comisión Especial de Población y Desarrollo Social fue la siguiente:

¿Y después qué?

La pregunta no tuvo, ni de parte de la Ministra de Desarrollo Social ni del Subsecretario de Economía y Finanzas respuestas convincentes. Tampoco lo es la reflexión que a este respecto se realiza en la página 7 del documento ministerial denominado “Plan de Emergencia y Políticas Sociales” enviado a la Comisión por la Ministra de Desarrollo Social. En efecto, bajo el título Qué pasa después de los dos años se expresa: “El programa del EP-FA-NM se propone metas de crecimiento en equidad que están vinculadas a la solución estratégica de los padecimientos de gran parte de la población. Los planes de desarrollo de la industria y la producción agropecuaria serán los instrumentos de largo aliento para superar los problemas a los que intenta dar solución el PANES y las Políticas Sociales a corto plazo. Dice el Dr. Tabaré Vázquez en oportunidad mencionada”(2)... “De ahí también la pertinencia de asumir las políticas sociales como componentes de una estrategia de cambios y desarrollo. Las políticas sociales que no tengan esto en cuenta no son ni políticas ni sociales; son acciones anodinas que, más allá de los buenos propósitos que las orienten, tienen un efecto similar al de una aspirina sobre un cuadro de apendicitis. Pero además: como los cambios y el desarrollo para ser genuinos han de involucrar a todos, las políticas sociales han de ser participativas y democráticas”.

Poca luz echa la reflexión transcripta sobre el futuro del PANES después de los próximos dos años. De nuestra parte estamos convencidos que al cabo de estos dos años persistirá el núcleo de pobreza “duro” y que en consecuencia es necesario estructurar una estrategia de mediano y largo plazo. Más que un PANES de dos años, es necesario al menos un PANES que se desarrolle al menos durante todo el período de gobierno, porque de lo contrario se cumpliría la premonición del Presidente Vázquez: “una aspirina sobre un cuadro de apendicitis”.

Si las políticas sociales deben tener permanencia en el tiempo se hace necesario reflexionar sobre los recursos financieros imprescindibles para que sean sostenibles. Lamentablemente, tampoco esta reflexión está presente en la propuesta del Poder Ejecutivo. Es más, el Ministerio de Economía y Finanzas en el Programa Económico Financiero presentado al Fondo Monetario Internacional no está previendo asignar nuevos recursos –al margen de los 200 millones de dólares- al PANES.

Nuevamente, el análisis de lo propuesto nos lleva inevitablemente a concluir que se carece de una perspectiva de mediano plazo, y que en tales circunstancias, los recursos financieros previstos para financiar el PANES ponen de manifiesto una estrategia de corto plazo sin sostenimiento en el tiempo.

 

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(2) Ponencia realizada por el Dr.Tabaré Vázquez en la Intendencia de Montevideo el día 6 de setiembre de 2004.

Línea del pie de página
Montevideo, Uruguay. Poder Legislativo.